本文關(guān)鍵詞：財(cái)政法基本原則論綱，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

財(cái)政法基本原則論綱（一）

【摘要】財(cái)政法基本原則，是指財(cái)政法中體現(xiàn)法的根本精神、對(duì)財(cái)政行為具有一般指導(dǎo)意義和普遍約束力的基礎(chǔ)性法律規(guī)范，包括財(cái)政民主主義、財(cái)政法定主義、財(cái)政健全主義和財(cái)政平等主義等四項(xiàng)。財(cái)政民主主義著眼于財(cái)政的民主參與，財(cái)政法定主義著眼于財(cái)政的形式規(guī)范，財(cái)政健全主義著眼于財(cái)政的安全穩(wěn)健，財(cái)政平等主義著眼于財(cái)政的公平合理。以財(cái)政法治的視角衡量，財(cái)政法定是財(cái)政法治的形式要素，財(cái)政健全是財(cái)政法治的功能目標(biāo)，財(cái)政平等是財(cái)政法治的價(jià)值追求，而財(cái)政民主則是上述三者有機(jī)結(jié)合的制度保障。可以說，它們緊密統(tǒng)一于財(cái)政法治的理論和實(shí)踐。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政；財(cái)政法；基本原則

【正文】

　　財(cái)政法的基本原則，是指財(cái)政法中體現(xiàn)法的根本精神、對(duì)財(cái)政行為具有一般指導(dǎo)意義和普遍約束力的基礎(chǔ)性法律規(guī)范。由于法律的基本原則既不同于普通的法律規(guī)范，也不同于普通的法律原則，其效力范圍覆蓋該法律部門的全部領(lǐng)域，因此，在確定財(cái)政法的基本原則時(shí)，不能將僅適用于財(cái)政法局部領(lǐng)域的原則上升為基本原則。另外，中國自從改革開放以來，財(cái)政關(guān)系的公共性和民主性越來越受到重視，財(cái)政不再是排斥一切的絕對(duì)權(quán)力，它超越于一般的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，但又服務(wù)于經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因此，必須考慮到財(cái)政在中國發(fā)展的客觀進(jìn)程，為公共財(cái)政和民主財(cái)政的實(shí)施，從法律上提供有效的制度支持，摒棄與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的觀念。再則，我國憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，這是整個(gè)財(cái)政法的根本法律依據(jù)，因此，應(yīng)當(dāng)將人民的民主參與置于首要的地位。最后，由于財(cái)政法與行政法、經(jīng)濟(jì)法的關(guān)聯(lián)，行政法中的依法行政原則，經(jīng)濟(jì)法中的協(xié)調(diào)穩(wěn)健原則等，對(duì)財(cái)政法基本原則的確定，也具有重要的指導(dǎo)意義。

　　基于以上考慮，我們將財(cái)政民主主義、財(cái)政法定主義、財(cái)政健全主義和財(cái)政平等主義確定為財(cái)政法的基本原則。財(cái)政民主主義著眼于財(cái)政的民主參與，財(cái)政法定主義著眼于財(cái)政的形式規(guī)范，財(cái)政健全主義著眼于財(cái)政的安全穩(wěn)健，財(cái)政平等主義著眼于財(cái)政的公平合理。這四個(gè)基本原則雖然獨(dú)立表述，但相互間仍然存在內(nèi)在的聯(lián)系。總體而言，財(cái)政民主主義是現(xiàn)代社會(huì)整個(gè)財(cái)政法的基礎(chǔ)，它在財(cái)政法體系中居于核心地位。財(cái)政法定主義是對(duì)財(cái)政法在形式上的要求，它旨在保障民主原則在制度上的實(shí)現(xiàn)。財(cái)政健全主義是對(duì)財(cái)政法在功能上的要求，它旨在降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政運(yùn)行不至于偏離安全穩(wěn)健。而財(cái)政平等主義則是對(duì)財(cái)政法在價(jià)值上的要求，它保障財(cái)政法本身是符合正義的。以財(cái)政法治的視角衡量，財(cái)政法定是財(cái)政法治的形式要素，財(cái)政健全是財(cái)政法治的功能目標(biāo)，財(cái)政平等是財(cái)政法治的價(jià)值追求，而財(cái)政民主則是上述三者有機(jī)結(jié)合的制度保障。因此，完全可以說，它們緊密統(tǒng)一于財(cái)政法治的理論和實(shí)踐。

　　一、財(cái)政民主主義與現(xiàn)代財(cái)政法

　　財(cái)政民主主義所要求的是，人民通過一定的程序和方式，行使對(duì)重大財(cái)政事項(xiàng)的決定權(quán)。在現(xiàn)代社會(huì)中，由于人民行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)，大多是由人民代表所組成的議會(huì)，因此，財(cái)政民主主義又被稱之為財(cái)政議會(huì)主義。其直接的要求是，重大財(cái)政事項(xiàng)必須經(jīng)過議會(huì)的同意，或者由議會(huì)制定法律予以規(guī)范。如果沒有議會(huì)決定或法律授權(quán)，無論是財(cái)政收入還是財(cái)政開支，都可能被指責(zé)為違反人民的意志。

　　（一）財(cái)政民主主義的理論基礎(chǔ)

　　我國《憲法》第2條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)�！� 因此，從淵源上看，財(cái)政民主主義在我國法律體系并非沒有依據(jù)，它其實(shí)只是憲法所規(guī)定的人民主權(quán)理論，在財(cái)政法領(lǐng)域的落實(shí)和體現(xiàn)。

　　財(cái)政法之所以如此強(qiáng)調(diào)財(cái)政的民主基礎(chǔ)，與財(cái)政在社會(huì)生活中的重要作用密不可分。就財(cái)富的占有量來看，財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重，許多國家都維持在35%左右，北歐的高福利國家甚至超過60%。我國到2002年時(shí)也已經(jīng)達(dá)到18.5％。[1]如果再加上預(yù)算外收入，以及各種制度外收入，可能也不會(huì)低于40%。如此大量的資金集中在國家之手，通過財(cái)政收入和財(cái)政支出不斷循環(huán)，使得現(xiàn)代財(cái)政的地位遠(yuǎn)非過去所能比擬。財(cái)政成為國內(nèi)最大的消費(fèi)者、資金持有者和信用保持者，有足夠的能力引導(dǎo)個(gè)人的生產(chǎn)和消費(fèi)，達(dá)到調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)景氣周期的作用。[2]由于財(cái)政收入實(shí)際上來源于人民，理論上又是用之于人民，因此，對(duì)于如何收取和支配這些資金，人民應(yīng)該擁有最后的決定權(quán)。議會(huì)作為人民的代議制機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政計(jì)劃的每一個(gè)環(huán)節(jié)，自其一開始就必須參與決策。

　　財(cái)政不僅是經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要推進(jìn)器，同時(shí)還是政治活動(dòng)的主要資金來源。正因?yàn)槿绱耍磕甑呢?cái)政預(yù)算不僅僅是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，也是來年政治活動(dòng)的節(jié)目安排。財(cái)政收入的來源和結(jié)構(gòu)，財(cái)政支出的投向和比例，其實(shí)都反映出國家的政治意圖。例如，黨的十六屆三中全會(huì)確立的科學(xué)發(fā)展觀要求，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放。為此，財(cái)政必須加大對(duì)農(nóng)村的投入，加大對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的支持，加大對(duì)環(huán)境資源保護(hù)的傾斜，等等，以體現(xiàn)黨和政府工作重心的轉(zhuǎn)移。[3]這些活動(dòng)的重要性絕不亞于一般的法律制定，從政治民主的角度看，也應(yīng)該由人民行使最后的決定權(quán)。如果排斥財(cái)政民主，拒絕人民對(duì)重大財(cái)政事項(xiàng)的決策參與，等于剝奪了人民在政治上的參政議政權(quán)，這在民主觀念深入人心的今天是無法接受的。

　　從理論上看，盡管財(cái)政總是被界定為一種公共物品，但公共性并不是財(cái)政活動(dòng)的必然結(jié)果，而只是財(cái)政活動(dòng)所追求的一個(gè)目標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)生活中，財(cái)政活動(dòng)偏離公共利益的現(xiàn)象比比皆是，因此，不能將公共性視為財(cái)政活動(dòng)的當(dāng)然前提。為了防止政府藉“公共”之名，不當(dāng)?shù)刈非蟛块T及個(gè)人的私利，必須在程序上引入民主的機(jī)制，由人民自己決定何謂公共利益，公共利益應(yīng)當(dāng)通過何種途徑實(shí)現(xiàn)，公共利益與個(gè)人利益沖突時(shí)如何協(xié)調(diào)，等等。財(cái)政民主主義保留人民對(duì)重大財(cái)政事項(xiàng)的決定權(quán)，正是實(shí)現(xiàn)財(cái)政活動(dòng)公共性的重要保障。也許，即便實(shí)行財(cái)政民主主義，由人民直接或通過代表行使決定權(quán)，也不能保證每項(xiàng)財(cái)政活動(dòng)的結(jié)果，都能真正體現(xiàn)公共利益。但是，相比委諸財(cái)政機(jī)關(guān)自主決定而言，這種方式是最可取的。

　（二）財(cái)政民主主義的基本內(nèi)容

　　一般情況下，財(cái)政民主主義主要表現(xiàn)為財(cái)政議會(huì)主義，即重大財(cái)政事項(xiàng)必須經(jīng)過議會(huì)審批。如果一國的預(yù)算制度較為完善，能夠覆蓋所有的財(cái)政收入和支出形式，需要經(jīng)過議會(huì)審批的事項(xiàng)主要表現(xiàn)為年度財(cái)政預(yù)算。在一定程度上，財(cái)政民主主義是與現(xiàn)代預(yù)算相伴而生的，英國就是一個(gè)典型的例子。從1215年《大憲章》的問世，到1816年聯(lián)合王國綜合基金形成，英國議會(huì)通過控制預(yù)算收入和支出，基本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府權(quán)力的最終控制。到19世紀(jì)中葉，不僅政府每年經(jīng)費(fèi)必須事先經(jīng)議會(huì)核準(zhǔn)，財(cái)政撥款必須按預(yù)算執(zhí)行，而且還直接設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，審查各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是否按指定用途有效運(yùn)用。[4]可以說，英國的資產(chǎn)階級(jí)革命就是一場(chǎng)議會(huì)革命，也就是一場(chǎng)爭取財(cái)政民主主義的革命。當(dāng)國王的權(quán)力徹底被議會(huì)通過預(yù)算控制時(shí)，國家政治經(jīng)濟(jì)制度的性質(zhì)就已經(jīng)悄然改變。

　　經(jīng)過數(shù)百年的演變，雖然王權(quán)在各國已經(jīng)不復(fù)存在，或者不再發(fā)揮重要作用，但受權(quán)力分立觀念的影響，預(yù)算制度仍然作為一種民主機(jī)制保留下來，以達(dá)到控制政府行政權(quán)力的目的。不過，由于各國國情不同，預(yù)算能否真正實(shí)踐財(cái)政民主，結(jié)論是很難一致的。一般而言，以下幾個(gè)因素會(huì)在其中起到很大的作用：第一，議會(huì)是否擁有獨(dú)立于政府的強(qiáng)大權(quán)力。如果議會(huì)代表的選舉機(jī)制不健全，或完全由政府官員把持議會(huì)，即便有議會(huì)審查和批準(zhǔn)預(yù)算，也只能流于形式；第二，預(yù)算是否覆蓋全部財(cái)政收支范圍。如果進(jìn)入預(yù)算的資金只是全部財(cái)政資金的一部分，預(yù)算制度的功效也會(huì)被抵消；第三，與預(yù)算有關(guān)的財(cái)政信息能否做到公開、透明。如果整個(gè)預(yù)算過程都在黑箱中操作，不向社會(huì)公開，議會(huì)的審批也難免脫離人民的意志；第四，預(yù)算監(jiān)督是否存在強(qiáng)有力的、法制化的常規(guī)渠道。如果違反預(yù)算的收支行為不受制約，財(cái)政民主就只是一種高級(jí)障眼法。從這個(gè)意義上說，財(cái)政民主主義與整個(gè)社會(huì)的法治文明是互動(dòng)的。財(cái)政民主主義必須以民主政治和法治國家為基礎(chǔ)，而財(cái)政民主主義的實(shí)施又是對(duì)民主和法治的有力促進(jìn)。

　　財(cái)政民主主義對(duì)我國財(cái)政活動(dòng)的要求具體表現(xiàn)為，重大財(cái)政事項(xiàng)由人民代表大會(huì)審查決定。除了對(duì)財(cái)稅方面的基本制度制訂法律以外，人民代表大會(huì)的財(cái)政決定權(quán)也體現(xiàn)在預(yù)算審批上。根據(jù)我國《憲法》及《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)審批中央預(yù)算，地方各級(jí)人大負(fù)責(zé)審批本級(jí)地方預(yù)算，這表明，財(cái)政議會(huì)主義的基本要求在我國已得到了確認(rèn)。不過，由于人民代表制度本身的問題，由于預(yù)算編制的內(nèi)容過于粗糙，由于預(yù)算審批的專業(yè)性過強(qiáng)，預(yù)算的民主功能并未得到充分釋放。特別是由于預(yù)算外資金大量存在，不接受人民代表大會(huì)的審查和批準(zhǔn)，財(cái)政民主主義存在很大的效力真空。通過財(cái)政預(yù)算的形式控制政府權(quán)力，目前在我國還無法取得理想的成效。因此，除了加強(qiáng)我國人民代表大會(huì)自身的建設(shè)，提高其參政議政的能力外，預(yù)算制度也必須加以改革和完善。[5]

　　除此之外，財(cái)政民主主義還要求賦予人民對(duì)財(cái)政事項(xiàng)的廣泛監(jiān)督權(quán)。這首先要求財(cái)政行為的決策程序、執(zhí)行過程以及實(shí)施效果，具備公開性、透明性等特點(diǎn)。如果連人大代表都不能見到預(yù)算全文，而只是一個(gè)粗略的預(yù)算報(bào)告，無論是預(yù)算審批還是預(yù)算監(jiān)督，都只會(huì)流于形式，公開透明更無從談起了。其次，應(yīng)當(dāng)盡快制定《新聞法》，保證新聞媒體對(duì)財(cái)政事項(xiàng)的采訪自由，使社會(huì)公眾能夠及時(shí)獲得最新信息，從而更好地監(jiān)督政府的財(cái)政權(quán)力。最后，應(yīng)當(dāng)借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，在人民代表大會(huì)的運(yùn)行模式中設(shè)立專門的財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)，使人大審計(jì)、政府審計(jì)、社會(huì)審計(jì)成為一個(gè)有機(jī)的整體。當(dāng)然，監(jiān)督的目的在于提高財(cái)政執(zhí)行的效率，最終也是為了更好地保障人民的決定權(quán)。因此，財(cái)政民主主義的首要內(nèi)容仍然落實(shí)在人民的財(cái)政決策權(quán)上。

　　（三）財(cái)政民主主義的現(xiàn)實(shí)意義

　　財(cái)政民主是現(xiàn)代財(cái)政法關(guān)注的核心，也是整個(gè)財(cái)政法的立法基礎(chǔ)。財(cái)政民主主義的實(shí)施，對(duì)確立財(cái)政法的發(fā)展方向，解決現(xiàn)實(shí)生活中財(cái)政秩序的混亂，樹立中國財(cái)政法治的形象具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。長期以來，我國財(cái)政一直是政府主導(dǎo)型的財(cái)政，政府在財(cái)政決策中事實(shí)上起決定作用。盡管政府一再宣稱是人民利益的代表，但其與人民之間缺乏直接的利益制衡機(jī)制，許多情況下可能難于脫離自己的部門本位。如果肯定重大財(cái)政問題經(jīng)過人民同意，如果承認(rèn)人民行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)是人民代表大會(huì)，那么就應(yīng)當(dāng)將財(cái)政民主主義的要求落到實(shí)處。從實(shí)際效果看，當(dāng)前我國財(cái)政領(lǐng)域的混亂現(xiàn)象，如政府亂收費(fèi)問題、預(yù)算外資金體外循環(huán)問題、政府間財(cái)政關(guān)系極不穩(wěn)定的問題等，都與政府權(quán)力欲望過度膨脹有關(guān)。如果不從財(cái)政民主主義著眼，只是由政府部門在內(nèi)部進(jìn)行利益分配的微調(diào)，問題很難從根本上得到解決。

　　近年來，隨著財(cái)政改革的進(jìn)展的日漸加快，建立公共財(cái)政體制的呼聲也日益高漲。黨的十六屆三中全會(huì)決議也明確指出，要健全公共財(cái)政，健全公共財(cái)政體制，明確各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任；進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)中西部地區(qū)和民族地區(qū)的財(cái)政支持；深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革；清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，凡能納入預(yù)算的都要納入預(yù)算管理；改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督；建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對(duì)或有負(fù)債的有效監(jiān)控；加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督。這些無疑代表了我國財(cái)政法的發(fā)展方向。

　　不過我們認(rèn)為，加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督，在公共財(cái)政改革中居于首要地位。只有以財(cái)政民主作為指導(dǎo)原則，才可能實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的建設(shè)目標(biāo)。偏離了財(cái)政民主，偏離了人民對(duì)財(cái)政的自主決定權(quán)，無論如何強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公共性，無論如何強(qiáng)調(diào)財(cái)政與公共服務(wù)的聯(lián)系，在理論上都很難令人信服。因此，考慮到稅費(fèi)改革、財(cái)政支出改革等多方面的新情況，有必要在財(cái)政民主主義的指導(dǎo)下，重構(gòu)我國財(cái)政法律制度。當(dāng)然，財(cái)政民主主義的落實(shí)會(huì)受到諸多外在條件的制約，例如，加強(qiáng)人民代表大會(huì)的權(quán)能，完善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)政務(wù)信息的公開，開拓人大監(jiān)督的制度渠道，等等。因此，只有將財(cái)政改革置于政治經(jīng)濟(jì)體制改革的大環(huán)境之下，才可能收到預(yù)期的功效。

　二、財(cái)政法定主義與現(xiàn)代財(cái)政法

　�。ㄒ唬┴�(cái)政法定主義的理論基礎(chǔ)

　　一般而言，議會(huì)對(duì)財(cái)政事項(xiàng)行使決定權(quán)，可以通過兩種法律途徑：一是對(duì)具體財(cái)政問題進(jìn)行審查批準(zhǔn)，二是將有關(guān)財(cái)政活動(dòng)的普遍規(guī)則制定為法律。因此，從淵源上看，財(cái)政法定主義實(shí)際上是財(cái)政民主主義的一種實(shí)現(xiàn)形式。在財(cái)政法的發(fā)展史上，財(cái)政法定也往往和財(cái)政民主交錯(cuò)重疊。英國的《大憲章》、《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗�、《�?quán)利法案》，美國的《獨(dú)立宣言》、《弗吉尼亞權(quán)利法案》，法國的《人權(quán)與公民權(quán)利宣言》等重要的憲法性文件，大多以人民“同意權(quán)”的形式，表述人民在財(cái)政方面的基本權(quán)利。這種“同意權(quán)”既是財(cái)政民主主義的法律依據(jù)，也是財(cái)政法定主義的理論淵源。

　　 由于近代資產(chǎn)階級(jí)革命大多起源于稅收危機(jī)，由于稅收具有否定公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的特征，公法對(duì)財(cái)政的關(guān)注首先是從稅收開始的，財(cái)政法定主義最初只是以稅收法定主義的形式而存在。在現(xiàn)代行政法的視野中，法律保留的范圍一般也只限于侵害行政，而與財(cái)政支出有關(guān)的授益行政幾乎不受限制，可以通過授權(quán)立法的形式由政府決定。然而，隨著財(cái)政職能的擴(kuò)張，財(cái)政的影響也越來越大。除了稅收之外，費(fèi)用征收、國債發(fā)行、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等，無一不關(guān)系到人民的切身利益。即便財(cái)政支出是一種授益行政，其法律效果也并非如此單純。在財(cái)政資源有限的情況下，對(duì)特定主體的授益，其實(shí)就是對(duì)其他主體的侵害。有鑒于此，財(cái)政法定的范圍也逐漸從稅收，擴(kuò)展到其他財(cái)政收支形式，從而為財(cái)政民主奠定了更為寬廣和堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　 由于法律的制定程序遠(yuǎn)比審批具體財(cái)政事項(xiàng)嚴(yán)格，因此，財(cái)政法定主義有利于在更高的層次實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主。一般情況下，法律規(guī)定的內(nèi)容涉及財(cái)政活動(dòng)的普遍規(guī)則，對(duì)所有的財(cái)政主體和財(cái)政行為，都具有約束力和指導(dǎo)效力，因此，財(cái)政法定主義也較為適合現(xiàn)代社會(huì)條件下，日益變化和紛繁復(fù)雜的財(cái)政實(shí)踐，便于掌控財(cái)政活動(dòng)的宏觀秩序。由于法律的穩(wěn)定性、可預(yù)測(cè)性，一旦立法程序完成，在具體的執(zhí)行過程中，立法機(jī)關(guān)自己也必須受其約束，不能隨意變動(dòng)。這種狀況的有利之處在于，便于形成一種穩(wěn)定的財(cái)政秩序，為財(cái)政活動(dòng)在國際上取得信譽(yù)，也便于協(xié)調(diào)國內(nèi)各種階層的利益沖突，使各種利益訴求通過立法程序達(dá)到平衡。除此之外，它也有利于財(cái)政相對(duì)人形成穩(wěn)定的預(yù)期，以便及時(shí)調(diào)整自己的生產(chǎn)和生活。

　　正是考慮到財(cái)政問題的重要程度，我國《立法法》第8條和第9條規(guī)定，財(cái)政稅收基本制度只能由全國人民代表大會(huì)立法。只有當(dāng)財(cái)政稅收基本制度尚未制定法律時(shí)，根據(jù)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)，國務(wù)院對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。盡管這種允許授權(quán)立法的規(guī)定尚不夠徹底，但在我國目前的情況下也算是一種進(jìn)步�？梢哉f，這是我國財(cái)政法定主義的直接法律依據(jù)，對(duì)整個(gè)財(cái)政立法都具有普遍的約束力。中國加入世界貿(mào)易組織之后，公開透明也成為財(cái)政法的努力目標(biāo)。如果能將基本財(cái)稅制度的立法權(quán)，統(tǒng)一集中在立法機(jī)關(guān)手中，使財(cái)政法定主義的要求真正落到實(shí)處，其將在這方面發(fā)揮不可替代的作用。

　　（二）財(cái)政法定主義的基本內(nèi)容

　　財(cái)政法定主義是財(cái)政民主的具體體現(xiàn)，它以財(cái)政民主作為基礎(chǔ)，同時(shí)也是財(cái)政民主非常重要的實(shí)現(xiàn)途徑。這里所謂的“法”，應(yīng)該僅指由人民代表所組成的最高權(quán)力機(jī)關(guān)所制定的法律，但財(cái)政“法定”并不是要求對(duì)一切財(cái)政行為都制定專門的法律，而只是要求財(cái)政行為必須具有法律依據(jù)，必須得到法律的明確許可或立法機(jī)關(guān)的專門授權(quán)。只有在法律允許的范圍內(nèi)，政府才享有財(cái)政方面的自由裁量權(quán)。財(cái)政法定主義一般表現(xiàn)在：

　　1.財(cái)政權(quán)力（利）法定

　　財(cái)政權(quán)所包含的內(nèi)容是十分寬廣的，，它既包括立法機(jī)關(guān)的財(cái)政立法權(quán)，也包括政府及其所屬各部門就財(cái)政事項(xiàng)所享有的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。它既包括上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政權(quán)力，也包括下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的財(cái)政權(quán)利，甚至包括沒有行政隸屬關(guān)系的地方政府之間相互享有的財(cái)政權(quán)利。它既包括政府作為整體對(duì)財(cái)政相對(duì)人所享有的命令權(quán)、禁止權(quán)，也包括財(cái)政相對(duì)人對(duì)政府依法享有的監(jiān)督權(quán)、請(qǐng)求權(quán)等。

　　財(cái)政權(quán)力（利）法定的主要目的在于督促政府在法定的授權(quán)范圍內(nèi)行事，防止超越職權(quán)和濫用職權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生，同時(shí)也是為了明確財(cái)政關(guān)系中利益分配的法律界限，保護(hù)財(cái)政相對(duì)人的合法權(quán)益。當(dāng)財(cái)政主體從事一定的行為時(shí)，如果法律沒有賦予相應(yīng)的權(quán)力（利），該行為的法律效力應(yīng)當(dāng)被否定。為此，財(cái)政權(quán)力（利）的設(shè)定應(yīng)當(dāng)盡可能具體明確，不能出現(xiàn)含混模糊的地方。財(cái)政權(quán)力（利）內(nèi)部的效力等級(jí)，同級(jí)財(cái)政權(quán)力（利）之間效力沖突的協(xié)調(diào)，財(cái)政權(quán)力與財(cái)政權(quán)利之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，等等，都應(yīng)當(dāng)在財(cái)政法中事先予以明確。

　　2.財(cái)政義務(wù)法定

　　和財(cái)政權(quán)力（利）一樣，財(cái)政義務(wù)種類也是十分復(fù)雜的。一般情況下，財(cái)政權(quán)力（利）與財(cái)政義務(wù)相對(duì)應(yīng)，一方的財(cái)政權(quán)力（利）正好是對(duì)方的財(cái)政義務(wù)。如對(duì)于預(yù)算請(qǐng)款權(quán)來說，[6]財(cái)政機(jī)關(guān)的撥款就構(gòu)成相應(yīng)的義務(wù)；對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收請(qǐng)求權(quán)來說，納稅人繳納稅款就構(gòu)成相應(yīng)的義務(wù)。當(dāng)然，也不排除一些程序性的純粹義務(wù)設(shè)定，不以對(duì)方的權(quán)力（利）作為前提，如納稅申報(bào)義務(wù)等。不論是那種類型的財(cái)政義務(wù)，都應(yīng)當(dāng)通過法律事先明定，以便于當(dāng)事人預(yù)測(cè)自己的負(fù)擔(dān)能力。

　　法律所要規(guī)定的，除了財(cái)政義務(wù)的種類之外，還應(yīng)該包括財(cái)政義務(wù)的構(gòu)成要件、具體內(nèi)容、衡量標(biāo)準(zhǔn)等要素。大體來說，對(duì)于程序性的義務(wù)，法律規(guī)定的條件可以略微寬松，甚至不妨授權(quán)財(cái)政機(jī)關(guān)根據(jù)財(cái)政管理的需要具體把握。但對(duì)于涉及到財(cái)政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面的義務(wù)，則必須事先設(shè)置嚴(yán)格的法律條件，如納稅義務(wù)、費(fèi)用交納義務(wù)等即屬此種類型。財(cái)政主體只需承受法律明確規(guī)定的義務(wù)，超出法定義務(wù)范圍的事項(xiàng)可以拒絕。

　　和其他公法領(lǐng)域一樣，財(cái)政機(jī)關(guān)所享有的財(cái)政權(quán)力是不可放棄的，因此有效行使財(cái)政權(quán)力本身也是財(cái)政機(jī)關(guān)的一種義務(wù)。不論財(cái)政機(jī)關(guān)放棄自己的權(quán)力，還是怠于行使自己的權(quán)力，都是一種失職行為，都會(huì)對(duì)公眾利益帶來損害，因此必須得到有力的制止。

　　3.財(cái)政程序法定

　　財(cái)政程序法定的目的在于，保障財(cái)政權(quán)力在既定的制度框架內(nèi)有效運(yùn)作，保障財(cái)政行為的透明度、公正性和規(guī)范性，為財(cái)政民主奠定良好的法治基礎(chǔ)。需要由法律直接規(guī)定的程序主要有財(cái)政立法程序、財(cái)政行政程序、財(cái)政監(jiān)督程序和財(cái)政司法救濟(jì)程序。

　　財(cái)政立法程序主要由立法法作出規(guī)定。如我國《立法法》對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章等的制定程序都作了較為詳細(xì)的規(guī)定，這些內(nèi)容同樣適用于財(cái)政法的制定過程。立法程序法定不僅有利于規(guī)范財(cái)政行政立法和地方立法，同時(shí)對(duì)于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)本身也是一種有力的制約。

　　財(cái)政行政程序主要由行政程序法作出規(guī)定。由法律直接規(guī)定財(cái)政行政程序，旨在通過程序的公正實(shí)現(xiàn)實(shí)體的公正，有利于規(guī)范財(cái)政機(jī)關(guān)的財(cái)政行為。我國目前除了稅收征收程序、財(cái)政處罰程序、財(cái)政預(yù)算程序有直接的法律規(guī)定外，其余部分還沒有達(dá)到程序法定的要求。

　　財(cái)政監(jiān)督程序除了行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督外，同時(shí)也要考慮權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。《審計(jì)法》只能規(guī)范行政內(nèi)部監(jiān)督，不能規(guī)范權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。只有通過立法的形式明確規(guī)定財(cái)政監(jiān)督的程序，監(jiān)督機(jī)關(guān)才能合法有效地行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)被監(jiān)督單位也是一種權(quán)利保障。

　　財(cái)政救濟(jì)程序既包括行政救濟(jì)程序，也包括司法救濟(jì)程序。救濟(jì)程序適用于解決財(cái)政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的財(cái)政沖突，因此必須以法律的形式加以規(guī)定。我國目前既有《行政復(fù)議法》，又有《行政訴訟法》，它們對(duì)財(cái)政稅收方面的救濟(jì)都具有適用效力。

　　4.財(cái)政責(zé)任法定

　　財(cái)政責(zé)任是一種督促財(cái)政主體合法履行財(cái)政權(quán)力，切實(shí)履行財(cái)政義務(wù)的外力保障機(jī)制。雖然它不是一種常態(tài)，但由于它對(duì)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)、職位、機(jī)會(huì)等影響甚深，因此必須于法有據(jù)。財(cái)政責(zé)任既可能因財(cái)政機(jī)關(guān)違反法定義務(wù)而引發(fā)，也可能因財(cái)政相對(duì)人違反法定義務(wù)而引發(fā)。財(cái)政責(zé)任的種類除了行政處分、行政處罰、行政賠償之外，情節(jié)嚴(yán)重的還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。另外，隨著財(cái)政法治進(jìn)程的深入，類似引咎辭職之類的政治責(zé)任和罰息、支付違約金、強(qiáng)制支付之類的經(jīng)濟(jì)責(zé)任也應(yīng)當(dāng)適時(shí)引入財(cái)政法，以增強(qiáng)其可救濟(jì)性成分和剛性色彩。

　　（三）財(cái)政法定主義的現(xiàn)實(shí)意義

　　 財(cái)政法定主義是財(cái)政民主主義的重要實(shí)現(xiàn)形式，它強(qiáng)調(diào)財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)定性、規(guī)范性和可預(yù)測(cè)性，對(duì)我國財(cái)政實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)意義。

　　 長期以來，我們已經(jīng)習(xí)慣于政府對(duì)財(cái)政活動(dòng)的主導(dǎo)，習(xí)慣于以政策規(guī)定指揮財(cái)政的進(jìn)程，習(xí)慣于運(yùn)動(dòng)式的財(cái)政管理方式，對(duì)財(cái)政法定的意義沒有給與高度的重視。正因?yàn)槿绱耍谪?cái)政領(lǐng)域，直接由全國人大制定的法律少之又少，國務(wù)院制定的行政法規(guī)次之，內(nèi)容最為復(fù)雜龐大的還是各級(jí)黨委和政府發(fā)布的政策性文件。這些文件有的是對(duì)現(xiàn)行法律的解釋或補(bǔ)充，有的是對(duì)立法空白的填補(bǔ)，還有的直接在修改現(xiàn)行法律的具體規(guī)定，與財(cái)政法定主義存在很大的偏差甚至沖突。

　　 按照財(cái)政法定主義的要求，無論是黨的政策，還是政府的政策，都必須在法律的框架下運(yùn)行才具有合法性。雖然政策對(duì)立法具有指導(dǎo)性，但也只有轉(zhuǎn)變成立法之后才能起到規(guī)范作用。雖然政策在執(zhí)行過程具有靈活性，但這種靈活性也必須在法律允許的范圍內(nèi)才能體現(xiàn)。因此，我國的財(cái)政實(shí)踐必須從政府主導(dǎo)性財(cái)政、政策主導(dǎo)性財(cái)政，轉(zhuǎn)變?yōu)榉芍鲗?dǎo)性財(cái)政。只有這樣，才能杜絕財(cái)政活動(dòng)中的隨意性，提高財(cái)政機(jī)關(guān)的遵紀(jì)守法意識(shí)，同時(shí)也才能更好地保護(hù)財(cái)政相對(duì)人的利益，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

按照財(cái)政法定主義的要求，無論是黨的政策，還是政府的政策，都必須在法律的框架下運(yùn)行才具有合法性

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