本文關(guān)鍵詞：論“財政國家”的憲法類型及其中國模式，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

今后幾年中中國財政分權(quán)體制的改革可能還會有一些新的重大舉措，如逐步對于個人自住用房開征房產(chǎn)稅，使其逐漸取代國有土地出讓金成為縣市等地方政府的主要財政收入，實現(xiàn)國稅系統(tǒng)與地稅系統(tǒng)的機構(gòu)合并等等。如果這些改革措施全部兌現(xiàn)，則繼分稅制取代財政包干制之后，中國的“財政聯(lián)邦主義”模式必將面臨一次新的轉(zhuǎn)型——一個以現(xiàn)行憲法為基礎(chǔ)，以法律分權(quán)為依據(jù)，以財政轉(zhuǎn)移支付為補充的“中國財政聯(lián)邦主義”新模式，或?qū)⒔窈蟮呢斦母飳嵺`中逐漸形成。

　　 四、結(jié)語

　　 國家的前途、特征、形式和命運，都可以從其財政生活中予以覺察。[16]“稅收不僅幫助創(chuàng)造現(xiàn)代國家，它也幫助形塑現(xiàn)代國家的形態(tài)。稅收系統(tǒng)是一個非常重要的國家機器，其他國家機器都需要接受其制約�！盵17]當前中國正處于改革攻堅的關(guān)鍵階段，《決定》對于財政和財稅體制的重要意義之揭示，對于中國財稅體制改革的目標、內(nèi)容和路徑之闡發(fā)，不僅將直接決定著未來數(shù)年內(nèi)中國的財政改革實踐，亦將對中國未來的國家形態(tài)產(chǎn)生重大影響。惟因這一問題的極端重要性，我們在以憲法學視角解讀《決定》之同時，對于今后中國財稅體制改革實踐中出現(xiàn)的各種問題，仍有從憲法學理論視角開展后續(xù)研究之必要。  

　　 作者注：本文系發(fā)表前修改稿，可能會與紙質(zhì)版有點差異，如需援引，請以紙質(zhì)版為準。

　　 注釋:

　　 [1]所謂“財政國家”，即“憲法上財政制度的具體模式”，依據(jù)財政收入來源之不同，它在財政收入制度上可以區(qū)分為“所有權(quán)者國家”、“稅收國家”等類型；依據(jù)財政支出控制機制之不同，它在財政支出上可以區(qū)分為“預(yù)算國家”、“計劃國家”等類型；依據(jù)政府間財政關(guān)系之不同，它在財政管理體制上可以區(qū)分為“高度集權(quán)國家”、“財政均權(quán)國家”等類型。參見周剛志：《論“財政國家”的憲法類型及其中國模式》，《法學評論》2012年第1期。      

　　 [2]［匈］雅諾什•科爾奈著，肖夢編譯：《后社會主義轉(zhuǎn)軌的思索》，吉林人民出版社2003年版，第163頁。

　　 [3]雖然現(xiàn)代民主法治國家多為“預(yù)算國家”，但是其并非都是“硬預(yù)算國家”， “預(yù)算國家”概念，最先是我國政治學學者王紹光所提出。參見王紹光：《從稅收國家到預(yù)算國家》，《讀書》2007年第7期。

　　 [4]Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints, Massachusetts Institute of Technology, 2003,P161-188.

　　 [5]《貧困縣數(shù)量為何越扶貧越多：身份由臉紅變成艷羨》，《第一財經(jīng)日報》2014年1月29日。

　　 [6]Joseph A. Schumpeter,The Economics and Sociology of Capitalism-The Crisis of the Tax State, See Jürgen G. Backhaus，Navies and State Formation: The Schumpeter Hypothesis Revisited and Reflected，LIT  Verlag Münster，2012.

　　 [7]Joseph A. Schumpeter,The Economics and Sociology of Capitalism-The Crisis of the Tax State, See Jürgen G. Backhaus，Navies and State Formation: The Schumpeter Hypothesis Revisited and Reflected，LIT  Verlag Münster，2012;R. A. Musgrave，Schumpeter's  crisis of the tax state: An essay in fiscal sociology，Journal of Evolutionary Economics，1992（2）, pp 89-113.

　　 [8][美]熊彼特著，孔偉艷、朱攀峰、婁季芳編譯：《經(jīng)濟發(fā)展理論》，北京出版社2008年版，第50-68頁。

　　 [9]參見財政部稅政司：《2013年前三季度稅收收入情況分析》（2013年10月），網(wǎng)址：；訪問時間：2014年2月8日。

　　 [10]如[日]金子宏著，戰(zhàn)憲斌，鄭林根等譯：《日本稅法》，法律出版社2004年版，第64-65頁。

　　 [11]參見王亦君、王素潔：《劉劍文：現(xiàn)行個稅調(diào)節(jié)收入分配功能被夸大了》，《中國青年報》 2011年6月2日。

　　 [12]經(jīng)濟學家奧茨被譽為“財政聯(lián)邦主義理論之父”，他對各國財政分權(quán)實踐做了富有成效的探討，并總結(jié)出諸如“實驗室聯(lián)邦主義”、“地方政府間競爭與環(huán)境聯(lián)邦主義”、“市場保護型聯(lián)邦主義”等模式。參見Mark Baimbridge, Philip Whyman: Fiscal Federalism and European Economic Integration, Routledge, 2004, p13-39。

　　 [13]Gabriella Montinola, Yingyi Qian, and Barry R. Weingast: Federalismm, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China. World Politics, October 1995, 48(1), p50-81.

　　 [14]Hehui Jin, Yingyi Qian, Barry R. Weingast: Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style. “Fiscal Federalism in Transition Economies” at the American Economic Association meeting in Chicago on January 3, 1998.

　　 [15]張五常著：《中國的經(jīng)濟制度》，中信出版社2009年版，第144－145頁。

　　 [16]Joseph A. Schumpeter,The Economics and Sociology of Capitalism-The Crisis of the Tax State, Jürgen G. Backhaus，Navies and State Formation: The Schumpeter Hypothesis Revisited and Reflected，LIT  Verlag Münster，2012，P24.

　　 [17]Joseph A. Schumpeter,The Economics and Sociology of Capitalism-The Crisis of the Tax State, Jürgen G. Backhaus，Navies and State Formation: The Schumpeter Hypothesis Revisited and Reflected，LIT  Verlag Münster，2012，P33.

　　 周剛志，中南大學法學院教授。

　　 來源：《法商研究》2014年第3期

　　 國家財稅制度乃“分割國民財富之利器”，亦為“實現(xiàn)社會正義之天平”�！稕Q定》第五部分明確指出：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”；并從“改進預(yù)算管理制度”、“完善稅收制度”、“建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度”等三個方面，清晰地敘述了未來中國財稅體制改革的目標與內(nèi)容，以及“財政國家”轉(zhuǎn)型的基本路徑。[1]

　　 一、“硬預(yù)算約束國家”理念的逐步確立

　　 20世紀80年代，匈牙利經(jīng)濟學家科爾奈曾經(jīng)提出“軟預(yù)算約束”(Soft Budget Constraint)的概念，他認為:“如果預(yù)算約束的軟弱無力已經(jīng)很普遍，它就會像癌癥一樣在經(jīng)濟中擴散，造成極大的破壞�！盵2]當今時代，盡管“預(yù)算平衡”是世界各國財政預(yù)算法之基本原則,但是受到選民、官僚群體“財政擴張”意愿等因素之影響,“赤字財政”卻是各國、各級政府財政實踐的常態(tài)。是故，是否需要通過在立憲層面確認“財政平衡原則”，硬化預(yù)算約束機制，一直是西方各國財政立憲主義者聚訟不休的話題。而在中國大陸地區(qū)，“軟預(yù)算約束”問題也因地方債務(wù)的持續(xù)高速增長并高達20多萬億元的規(guī)模而備受關(guān)注。

　　 顯然，我國中央高層決策者已經(jīng)意識到了中國財政實踐中“軟預(yù)算約束”的嚴重性。當前，地方政府為了刺激經(jīng)濟增長，以基本設(shè)施建設(shè)作為有效提升地方GDP增長速度的主要方式，往往透過國有企業(yè)及地方融資平臺“積極舉債經(jīng)營”，地方巨額負債由此直接轉(zhuǎn)化為國有商業(yè)銀行的金融風險；國企資金與公共工程建設(shè)資金的“銀行供給制”，使得中國《預(yù)算法》所明確規(guī)定的“收支平衡原則”被一再突破，地方財政的巨額赤字由“顯性債務(wù)”轉(zhuǎn)化為更隱秘而危險的“或有負債”。對此，《決定》提出要“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。此種改革措施，雖然未能從根本上改變由政府發(fā)力刺激經(jīng)濟增長的基本模式，，但是將預(yù)算控制的重點前移到“支出預(yù)算和政策”的制定階段，可以在一定程度上提高“硬化”預(yù)算約束機制的自覺性，體現(xiàn)了建設(shè)“硬預(yù)算約束”國家的強烈意愿——所謂“硬預(yù)算約束”國家，是指國家財政預(yù)算不僅具有形式約束力（德國公法上有所謂“財政預(yù)算為特殊法律”之通說），而且還必須具有約束政府財政支出的實際效能。1993年《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》中就已經(jīng)涉及這一概念，如其中提到“分稅制”改革的目標之一即“建立和健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束”。在中國今后的財政改革中，建設(shè)“硬預(yù)算國家”的理念將更加明晰。[3]

　　 為了應(yīng)對“巨額中央專項資金轉(zhuǎn)移支付”所帶來的“跑部錢進”等現(xiàn)象，《決定》提出：“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制”，“中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)”。誠然，對于財力貧弱地區(qū)的財政支持，可以促進公共服務(wù)的均等化配置，也是人權(quán)保障之必需。但是，我們也需要注意，財政平衡機制之建立健全，亦可能因財政轉(zhuǎn)移支付制度之不規(guī)范，或者因國家對于財力貧弱地區(qū)的“過度保護”，導致地方財政預(yù)算約束效力被弱化，最終產(chǎn)生新的“預(yù)算軟約束機制”。就此而言，德國的州際財政平衡機制尤其富有啟發(fā)意義�！堵�(lián)邦德國基本法》第107條規(guī)定，德國各州之間因財力失衡而有平衡之必要，弱州可以從強州獲取財政補助。1994年薩爾州即因此獲得額外補助16億馬克。盡管薩爾州的憲法明確規(guī)定,政府的公共債務(wù)不能超過預(yù)算的投資總額,州最高法院也一再裁決州政府的財政支出行為違憲,薩爾州州政府對此卻一直置若罔聞。[4]在德國學者看來，正是德國的州際財政平衡機制造成了德國州級財政的“軟預(yù)算控制”。從憲法學的視角來看，德國財政平衡機制所引發(fā)的爭議，無非是以強州居民之稅負補弱州居民之福利所引發(fā)之憲法糾葛，或者是財力貧弱諸州的政府為迎合選民之意志，而罔顧法定預(yù)算約束力所引發(fā)之憲法糾紛。依據(jù)憲法上（財力較強諸州居民）財產(chǎn)權(quán)與（財力較弱諸州居民）社會權(quán)等基本權(quán)利沖突之原理，或者財政預(yù)算的法律效力及其范圍等理論，我們不難從權(quán)利平衡、權(quán)力配置等視角，得出憲法釋義學上之妥適結(jié)論。進而言之，德國基本法上之財政平衡條款，其目的應(yīng)局限于維持各州居民在“生存權(quán)”等基本權(quán)利保障和政府基本公共服務(wù)水平的大體一致，而不能追求各州所有公共服務(wù)及福利水平的整體均等。否則，財力較強諸州對于財力貧弱諸州的財力轉(zhuǎn)移，必然會挫傷各州促進經(jīng)濟增長、提升財政資金運營效率的積極心態(tài)，導致“公地悲劇”在財政領(lǐng)域的滋生蔓延。在中國，近年來也出現(xiàn)了所謂“國家級貧困縣”越來越多等“發(fā)展悖論”現(xiàn)象。[5]此中緣故，固然有所謂“貧困縣”評選程序等問題，但是我國在推進基本公共服務(wù)均等化之同時，如何有效克服財力貧弱地區(qū)的過度依賴傾向，而避新的“預(yù)算軟約束機制”之產(chǎn)生？這是未來中國建設(shè)“硬預(yù)算約束國家”所必須直面的新課題，我們可以參考域外憲法釋義學提出中國的應(yīng)對方案。

　　 二、“稅收國家”危機的制度化解

　　 早在1917年，德國經(jīng)濟學家葛德雪（Goldscheid）即已提出，受戰(zhàn)爭等因素之驅(qū)動，資本主義國家的財政預(yù)算不斷擴張，必然導致“稅收國家的危機”。[6]盡管熊彼特也認為奧地利等國家的“稅收國家危機”不可避免，但是他極具洞察力地提出，“稅收國家”與“自由市場體系”、“民主法治國家”相輔相成，其對于私人資本的尊重與保護，反而可能是國家擺脫債務(wù)危機的基礎(chǔ)。[7]因此，稅收國家的危機并非必然。依據(jù)熊彼特之“創(chuàng)新理論”，“稅收國家”的核心要義不僅是“國家財政收入須以稅收作為主要來源”，更在于“企業(yè)”等現(xiàn)代納稅人主體，其自主性和獨立性應(yīng)該得到充分的法治保障。[8]如此而言，如果一國之民主法治機制能夠維護公平、自由的市場競爭體系，則國有企業(yè)、國有資源收益之存在，或許還能以其自然壟斷行業(yè)之豐厚利潤，彌補稅收國家中“政府財政能力不足”等弱點，在一定程度上緩解“稅收國家的危機”。當然，所謂“稅收國家的危機”，其實不過是“政府財力不足以敷應(yīng)支出意愿之危機”，其制度上的化解之道，亦無非是“開源”、“節(jié)流”而已。以“稅收國家”的內(nèi)核即“民主法治機制”，捍衛(wèi)公平、自由的市場體系以提升企業(yè)效率，當有“廣開稅源”之功效；以“硬預(yù)算國家”強化財政預(yù)算的約束效力，以調(diào)減不合理的財政支出，可收“節(jié)制支出”之功效。惟其如此，“稅收國家”之危機方可在制度上予以化解。

　　 《決定》明確提出：“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例……進一步破除各種形式的行政壟斷”；等等。由此而言，今后中國的國有資本或?qū)⒅鲃诱{(diào)整投資運營方向，為自由競爭的市場體系之形成騰出空間；另一方面，國家將建立國有資本運營管理的“硬預(yù)算約束機制”，同時將其收益直接充實社會保障基金。如此，則“所有權(quán)者國家”或許可以能夠與“稅收國家”和諧相處，甚至還可以填補稅收國家財力不足之苦處，化解稅收國家的制度危機。當然，“稅收國家”之健全，尚需完善的稅制結(jié)構(gòu)作為基礎(chǔ)，方可符合憲法上“國家目標規(guī)定”，及基本權(quán)利實現(xiàn)之需要。學者對于所謂“稅制結(jié)構(gòu)”之探討，多以直接稅、間接稅及各具體稅種之收入所占稅收總收入之比重而論。據(jù)財政部稅政司2013年10月的統(tǒng)計，[9]現(xiàn)階段我國的主體稅種依然是“增值稅”與“企業(yè)所得稅”�！稕Q定》明確提出：“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重……加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅�！庇杏蛲舛惙▽W者認為，“所得稅”是最適合財富再分配和充實社會保障的稅種；最為理想的稅制，乃是以所得稅為中心之同時，適度配合財產(chǎn)稅和消費稅（混合稅），從而構(gòu)成在所得、財產(chǎn)和消費之間能平衡的稅制。[10]此種觀點近年來得到中國財稅法學界很多學者的認同。[11]《決定》的部分內(nèi)容，在一定程度上回應(yīng)了中國財稅法學界“提高直接稅、尤其是所得稅比重”的呼聲。但是，這種觀點雖以稅收正義為核心理念，實則其正義觀主要以“生存照顧”的“福利國家”為目標，似乎未能妥善考慮“資本保護”、“永續(xù)經(jīng)營”，及人民的營業(yè)自由權(quán)與勞動權(quán)等社會權(quán)如何平衡等問題。進而言之，如果以企業(yè)所得稅和個人所得稅作為主體稅種，完全忽略增值稅等間接稅的作用，則政府可能會在福利開支迅速增長的巨大壓力下被迫對資本所得課征重稅，而使人民的創(chuàng)業(yè)欲望、資本永續(xù)經(jīng)營愿望受到嚴重壓抑。顯然，此種前景并不符合中國政府及中國人民對于理想稅制之預(yù)期。故而，《決定》并未明確做出“弱化增值稅”、“強化所得稅”的規(guī)劃。當前中國外匯儲備已經(jīng)接近4萬億美元，屬于當之無愧的“資本大國”。因此，為刺激資本積累而犧牲“稅收公平”的各種稅收優(yōu)惠政策，自當被逐步清理�！稕Q定》極為明智地提出，“加強對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。”

　　 不過，中國當前的增值稅課征實踐，依然未能妥善考量“日常生活用品”等生存資料的稅收減免問題，仍有繼續(xù)調(diào)整、改革之必要。在未來數(shù)年中，中國或?qū)⒅鸩介_征遺產(chǎn)稅，適時推進房產(chǎn)稅改革；如果能夠在生存資料的生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)免征或減征增值稅或調(diào)減其稅率，以適當降低間接稅收入之增長速度，則中國的稅制結(jié)構(gòu)將更為符合憲法上的“人權(quán)保障原則”等崇高價值。

　　 三、“中國財政聯(lián)邦主義”模式的轉(zhuǎn)型

　　 “財政聯(lián)邦主義”，在一定意義上即財政學、經(jīng)濟學上的“財政分權(quán)理論”，它往往體現(xiàn)為“財政分權(quán)”的不同理論模型與制度模式。[12]經(jīng)濟學家錢穎一等人將20世紀80年代以后中國的“財政包干制”、“分稅制”界定為“財政聯(lián)邦主義”的中國模式。[13]在與俄羅斯進行比較研究時，他們認為俄羅斯的地方政府在改革中扮演著“掠奪之手”的角色，因為其中央、地方間的稅收分享機制未能給地方政府提供財政激勵；中國的地方政府則通過分享增值稅等形式在市場發(fā)展中獲得財政獎勵，中央政府還可以人事晉升等方式促使地方政府領(lǐng)導發(fā)展地方經(jīng)濟。[14]經(jīng)濟學家張五常則揭示了中國縣市級政府分享土地收益的重要意義，他認為：“一個發(fā)展中的國家，決定土地使用的權(quán)力最重要。沒有土地就沒有什么可以發(fā)展。土地得到有效率的運用，其他皆次要。如果競爭下土地的租值上升，經(jīng)濟是在增長……中國的情況，是在同層的地區(qū)互相競爭，而因為縣的經(jīng)濟權(quán)力最大，這層的競爭最激烈�！盵15]在很多經(jīng)濟學家看來，“中國財政聯(lián)邦主義”模式具有非常明顯的制度優(yōu)勢。

　　 但實際上，“中國財政聯(lián)邦主義”模式存在的問題也不容忽視，譬如：地方政府熱衷于GDP增長率，可能會相對忽略環(huán)境保護問題；地方政府分享增值稅，固然可能強化其對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的“父愛主義”傾向，但是也會促使其放松應(yīng)有的法律管制，使“食品安全監(jiān)管松懈”等問題成為中國社會的重大隱患。分稅制確立了互不隸屬的兩套稅務(wù)行政系統(tǒng)（國稅與地稅），不僅增加了征稅的行政成本，也使得地方政府濫用稅收優(yōu)惠措施成為可能。尤其是，現(xiàn)有分稅制模式下縣市等基層政府的財政汲取能力偏弱，它們對土地財政的嚴重依賴，乃是中國房地產(chǎn)價格持續(xù)、快速上漲之最為重要的原因，而后者涉及到企業(yè)經(jīng)營成本和員工生活成本，必然危及中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展與社會穩(wěn)定，更可能在一定程度上阻礙中國的城鎮(zhèn)化進程，等等。

對此，《決定》明確提出要“適度加強中央事權(quán)和支出責任”，“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔和分擔支出責任”。這段表述比較明確地闡述了今后中國財權(quán)、事權(quán)分配體制改革的基本思路，此即：以“公共物品屬性”作為調(diào)整政府間事權(quán)分配體制的基本依據(jù)，以“財政轉(zhuǎn)移支付”作為調(diào)整政府間財權(quán)分配體制的重要補充。進而言之，從“三中全會”之后中國政府及部分官員提出的諸種改革設(shè)想來看，(點擊此處閱讀下一頁)

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