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“分稅制”財(cái)政體制下中國地方稅權(quán)問題的研究

朱大旗

　　稅權(quán)，從廣義而言，可分為納稅人（ 人民或國民）稅權(quán)和國家（政府）稅權(quán)；從狹義而言，稅權(quán)僅指國家（政府）稅權(quán)。國家（政府）稅權(quán)，簡而言之，是指國家（政府）依法享有的征稅權(quán)（稅收權(quán)力）和稅收債權(quán)（稅收權(quán)利），其內(nèi)容大致可包含稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)、稅收收益權(quán)（稅種歸屬權(quán)）和稅收司法權(quán)。前述稅權(quán)內(nèi)容，除稅收司法權(quán)外，在市場經(jīng)濟(jì)體制國家的公共財(cái)政框架下，往往要依法（、地方自治法、財(cái)政收支劃分法等）在中央政府和地方政府之間進(jìn)行比較明細(xì)的劃分，從而形成中央（政府）稅權(quán)和地方（政府）稅權(quán)，以切實(shí)保障中央和地方各自的基本財(cái)力，更好地滿足全國性公共產(chǎn)品（或服務(wù)）和地方性公共產(chǎn)品（或服務(wù)）的需要�！�

　�。ㄒ唬┲袊胤蕉悪�(quán)的歷史發(fā)展與現(xiàn)狀　

　　中國地方（政府）稅權(quán)的形成與國家財(cái)政管理體制的演進(jìn)存在密切關(guān)系�？v觀新中國成立后50多年的歷史，中國地方稅權(quán)與中央稅權(quán)的劃分以1994年的分稅制財(cái)政管理體制改革為標(biāo)志，明顯地分為兩個(gè)階段：　

　　其一是在1994年以前傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國先后實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支和財(cái)政包干體制，此一時(shí)期雖然也有中央稅和地方稅的劃分，但除明確少數(shù)稅種為地方稅外，其余均為中央稅。而且，在全國范圍內(nèi)開征的稅種中，總的情況都是由中央立法，稅收工作完全或基本上由中央統(tǒng)一管理，只是在不同時(shí)期，曾把一些較小稅種的管理權(quán)和使用權(quán)下放給a> 。這種中央高度集中稅權(quán)、地方稅權(quán)極其薄弱（稅種極少、收入規(guī)模很�。┑臓顩r，一直持續(xù)了40多年。但由于國家在此一時(shí)期主要實(shí)施的是高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，且國家稅收收入在整體財(cái)政收入中的比重很小，故其對地方政府施政的負(fù)面影響并不十分明顯�！�

　　其二是從1994年開始至今，中國適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)實(shí)需要，對國家財(cái)政管理體制進(jìn)行了重大改革。其最根本的內(nèi)容，就是依據(jù)1993年12月25日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于》，從1994年1月1日起改革地方財(cái)政包干體制，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。其后，1995年1月1日起實(shí)施的《》第明確規(guī)定“國家實(shí)行中央和地方分稅制”，從法律的高度肯定和確立了中國分稅制的財(cái)政管理體制。2001年12月31日，國務(wù)院下發(fā)《所得稅收入分享改革方案》，就中國個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅的分享范圍、比例、征管、分配使用等進(jìn)行了新的調(diào)整。2002年12月26日國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問題的意見》，就省以下各級政府的事權(quán)范圍和財(cái)政支出責(zé)任、省以下各級政府財(cái)政收入的劃分、省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范等作出了原則性規(guī)定。這些法律和規(guī)范的出臺，使中國地方稅體系建設(shè)進(jìn)入了新的歷史時(shí)期，地方稅權(quán)也隨之發(fā)生了一系列的變化。表現(xiàn)在：　

　　1．初步明確了地方政府的稅收收益權(quán)范圍，建立了地方的固定收入體系。按照》，，從1994年起，在劃分中央與地方事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)> ，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，在中央與地方間劃分了稅種，使中央和地方分別擁有了自己的稅收收入體系。其中列入地方固定收入的稅種包括：營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的營業(yè)稅），地方企業(yè)所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅），個(gè)人所得稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護(hù)建設(shè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的部分），房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)和贈予稅，土地增值稅等16種。列為中央與地方共享收入的稅種包括：增值稅、資源稅、證券交易稅等3種。其中，增值稅中央分享７５％，地方分享２５％。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享５０％�！�

　　2．分設(shè)了國稅、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行稅收征管。其中，國稅局負(fù)責(zé)中央稅和共享稅的征收，共享稅中地方分享的部分，由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)直接劃入地方金庫；地稅局負(fù)責(zé)地方稅的征收。據(jù)此，地方稅的稅收征管權(quán)基本下放到了地方一級�！�

　　3．統(tǒng)一了稅收立法權(quán)。按》規(guī)定，劃分稅種以后，“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭”。2000年7月1日實(shí)施的《》明確規(guī)定，財(cái)政、稅收基本制度是法律保留的事項(xiàng)，但經(jīng)全國人大或全國人大常委會授權(quán)，國務(wù)院可根據(jù)實(shí)際情況對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。被授權(quán)機(jī)關(guān)（國務(wù)院）應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力，并不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授其他 。2001年4月28日全國人大常委會第二次修訂通過的《中華人民共和國稅收征收管理法》第3條明確規(guī)定：“稅收的開征、

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