本文關(guān)鍵詞：國家審計(jì)工作機(jī)制創(chuàng)新研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　本篇論文目錄導(dǎo)航

　　【標(biāo)題】國家審計(jì)工作中的問題探究
　　【第一章 引言】國家審計(jì)工作機(jī)制創(chuàng)新研究現(xiàn)狀及內(nèi)容
　　【第二章】國家審計(jì)概念與相關(guān)理論
　　【第三章】國家審計(jì)工作機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀分析
　　【第四章】國外審計(jì)過程中的機(jī)制比較
　　【第五章】國家審計(jì)工作機(jī)制創(chuàng)新路徑
　　【第六章】國家審計(jì)系統(tǒng)機(jī)制完善對策建議
　　【結(jié)語/參考文獻(xiàn)】我國審計(jì)工作機(jī)制創(chuàng)新體系構(gòu)建結(jié)語與參考文獻(xiàn)

　　5 國家審計(jì)工作機(jī)制創(chuàng)新路徑

　　5.1 組織構(gòu)架創(chuàng)新路徑

　　5.1.1"雙軌制"觀點(diǎn)的提出

　　"雙軌制"其實(shí)代表的兩種監(jiān)督機(jī)制，一種是人大預(yù)算監(jiān)督，一種是行政型審計(jì)監(jiān)督。其中，審計(jì)監(jiān)督仍然保留和發(fā)揚(yáng)政府體制中優(yōu)勢作用，將審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算審計(jì)職能轉(zhuǎn)移至人大系統(tǒng)，同時(shí)建立人大系統(tǒng)下的審計(jì)工作組織。"雙軌制"下，人大系統(tǒng)審計(jì)組織成為中國審計(jì)機(jī)關(guān)的最高組織。國務(wù)院下屬的審計(jì)署仍然具有審計(jì)監(jiān)督任務(wù)，對企業(yè)、金融、經(jīng)濟(jì)等進(jìn)行審計(jì)，屬于政府專門承擔(dān)政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職能部門。這種制度的好處是綜合了專業(yè)監(jiān)督的專職優(yōu)勢和人大權(quán)力監(jiān)督體系的監(jiān)督優(yōu)勢。"雙軌制"從整體上提高了審計(jì)獨(dú)立性和現(xiàn)實(shí)可行性等多種屬性，也更符合中國經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境，并且與世界審計(jì)發(fā)展規(guī)律相吻合。

　　"雙軌制"具有頗多優(yōu)勢：（1）預(yù)算審計(jì)因其人大領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性，對我國民主政治發(fā)展及人大監(jiān)督加強(qiáng)提供了一種新的途徑，同時(shí)克服了現(xiàn)行預(yù)算體系的弊端，審計(jì)獨(dú)立性得到增強(qiáng)；（2）"雙軌制"最大的特點(diǎn)就是對審計(jì)體制做出了巨大的變革卻又不改變現(xiàn)有審計(jì)體系所存在的政府體制下審計(jì)監(jiān)督工作的開展，因?yàn)樗且环N優(yōu)化式的改革，而不是推翻式；（3）同樣，審計(jì)機(jī)關(guān)也不會因?yàn)?quot;雙軌制"改革而做出重大的改動(dòng)，現(xiàn)有審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系仍然存在，僅僅對其預(yù)算審計(jì)做出了相應(yīng)調(diào)整，使得審計(jì)機(jī)關(guān)更加專業(yè)化。

　　"雙軌制"下國家審計(jì)體制組織架構(gòu)如下圖所示。國務(wù)院下原有審計(jì)署不變，僅將預(yù)算審計(jì)職能稍加調(diào)整，各地方審計(jì)機(jī)關(guān)仍隸屬各地人民政府。人大系統(tǒng)下設(shè)國家審計(jì)預(yù)算監(jiān)督委員會，僅對人大負(fù)責(zé)依據(jù)設(shè)想，各地區(qū)設(shè)置地方審計(jì)預(yù)算監(jiān)督委員會，且負(fù)責(zé)各地審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告工作。

　　5.1.2"雙軌制"改革的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)

　�。�1）審計(jì)監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督的結(jié)合日益增強(qiáng)

　　"雙軌制"下，人大預(yù)算監(jiān)督不斷加強(qiáng)，同時(shí)審計(jì)監(jiān)督也在不斷的向人大監(jiān)督服務(wù)靠攏，這也是世界審計(jì)發(fā)展的大趨勢。中國未來經(jīng)濟(jì)政治中國家審計(jì)工作越來越重要，而國家審計(jì)監(jiān)督職能的體現(xiàn)最重要的就是人大預(yù)算監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的進(jìn)一步結(jié)合發(fā)展。1985 年 8 月 24 日是"雙軌制"具有重要里程碑意義的日期，在六屆全國人大常委會第十二次會議中，國家審計(jì)署審計(jì)長首次向人大匯報(bào)審計(jì)報(bào)告�！吨腥A人民共和國預(yù)算法》通過后，人大預(yù)算監(jiān)督正式發(fā)揮作用，在對國家審計(jì)體系的管理和審計(jì)監(jiān)督職能方面發(fā)揮重要作用。
　　
　　《中華人民共和國審計(jì)法》自 1994 年 8 月 31 日通過以來，從 1996 年開始，全國人大聽取國家審計(jì)工作報(bào)告就成為了一項(xiàng)重要的法定會議議程。此外，1995 年 7 月《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》的頒布進(jìn)一步對人大預(yù)算審計(jì)做出了指導(dǎo)性規(guī)范。1998 年，全國人大常委會預(yù)算工作委員會正式成立，也在預(yù)算審計(jì)工作指導(dǎo)和與審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)系方面對審計(jì)工作做出了又一巨大貢獻(xiàn)，緊接著，各地方增設(shè)預(yù)算處，增加專業(yè)審計(jì)人員。另一重要日期是 1999 年 8 月，人大預(yù)算管理工作報(bào)告指導(dǎo)審計(jì)署專項(xiàng)審計(jì) 1000 億元國債，并報(bào)告人大常委會，這也開啟了國債項(xiàng)目審計(jì)力度加強(qiáng)和國債單位內(nèi)部審計(jì)的工作�！蛾P(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》于 1999 年 12 月 25 日九屆人大常委會第十三次會議投票通過，對人大預(yù)算管理工作報(bào)告提出了新的要求，加強(qiáng)了 29 個(gè)部門的決算審計(jì)工作。審計(jì)署就《決定》起草了《中央各部門決算審簽辦法》，并施行了審計(jì)署審計(jì)長對國務(wù)院中央決算（草案）的審計(jì)長意見簽署程序。

　　截止 2002 年，加強(qiáng)預(yù)算審批程序的法規(guī)條例先后在 21 個(gè)省市地區(qū)出臺，明確了人大審議審計(jì)工作的要求和標(biāo)準(zhǔn)程序，并以審計(jì)工作報(bào)告作為決算審批重要依據(jù)。可以看出，我國國家審計(jì)在不斷的發(fā)展之中。預(yù)算審計(jì)和機(jī)關(guān)審計(jì)的結(jié)合也在日趨成熟，不斷發(fā)展；隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人大預(yù)算審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不斷增加，同時(shí)也促進(jìn)了審計(jì)機(jī)關(guān)服務(wù)的增加，促進(jìn)了兩者的融合進(jìn)程；"雙軌制"改革已經(jīng)在實(shí)踐和理論中不斷積累，也愈加凸顯成效。就筆者所在單位為例，我們在開展"同級審"時(shí)，根據(jù)區(qū)人大布置的對幾個(gè)重點(diǎn)單位進(jìn)行預(yù)算管理情況審計(jì)，以點(diǎn)帶面，促進(jìn)全區(qū)部門預(yù)算規(guī)范管理；同時(shí)配合人大預(yù)決算審查監(jiān)督要求，對當(dāng)年預(yù)算超收收入、上級返還和補(bǔ)助資金、轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等進(jìn)行重點(diǎn)審查。

　　（2）"雙軌制"改革與我國政治制度發(fā)展要求相一致

　　為了完善我國政治制度，鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)需要，"雙軌制"改革刻不容緩。但是一方面，"雙軌制"改革需具備政治基礎(chǔ)；另一方面，"雙軌制"要真正做到完善和健全人大預(yù)算制度和人大制度�！稇椃ā访鞔_了中國根本政治制度是人民代表大會制度，為完善人大制度，促進(jìn)中國政治制度發(fā)展，"雙軌制"以其特有途徑將做出特殊貢獻(xiàn)。我國在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家權(quán)力必須依靠國家監(jiān)督機(jī)制和黨內(nèi)監(jiān)督相結(jié)合的基礎(chǔ)上加以運(yùn)用。

　　因此，如何建立約束與監(jiān)督機(jī)制將是黨的領(lǐng)導(dǎo)工作非常重要的工作內(nèi)容。

　　實(shí)踐和理論證明"雙軌制"改革有利于強(qiáng)化政府監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行，也有利于權(quán)力約束機(jī)制的完善。從另一個(gè)方面來看，人民代表大會制度的完善可以為國家審計(jì)制度的完善奠定基礎(chǔ)，從而進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)又能夠?qū)崿F(xiàn)國家預(yù)算和審計(jì)監(jiān)督。
　　
　　5.1.3 "雙軌制"改革的實(shí)現(xiàn)途徑

　　"雙軌制"的實(shí)現(xiàn)應(yīng)以現(xiàn)有《憲法》為基礎(chǔ)，立足現(xiàn)實(shí)，以促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督相結(jié)合為目標(biāo)，并加快《憲法》和人大制度完善進(jìn)程。
　　
　　為此，可以從以下方面準(zhǔn)備。

　　一是人大預(yù)算審計(jì)制度離不開人大制度的指導(dǎo)作用，從預(yù)算審計(jì)的各個(gè)方面提升法律程序要求，以法律規(guī)范體現(xiàn)。將預(yù)算審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)、程序、重點(diǎn)、報(bào)告、處理等提高到法律法規(guī)規(guī)范范疇。提高人大對審計(jì)工作的主動(dòng)性和前瞻性，將預(yù)算審計(jì)融入到人大基本制度下，提高國家審計(jì)工作的貢獻(xiàn)度。

　　二是人大預(yù)算審計(jì)促進(jìn)了審計(jì)工作從組織結(jié)構(gòu)、審計(jì)技術(shù)和審計(jì)人員素質(zhì)等多方面的發(fā)展。審計(jì)室和審計(jì)委員會的成立也在審計(jì)預(yù)算工作等方面進(jìn)一步完善，其職責(zé)是協(xié)調(diào)與聯(lián)系人大與審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)系，傳達(dá)人大指示，并定期檢查審計(jì)預(yù)算規(guī)范，制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；此外，參加預(yù)算審計(jì)的監(jiān)督工作（主要對審計(jì)機(jī)關(guān)），并發(fā)現(xiàn)問題匯報(bào)問題；提供全面性審計(jì)評估報(bào)告，并提供給人大委員會和相關(guān)部門技術(shù)或咨詢支持。我國目前審計(jì)工作力量，正在逐漸的從傳統(tǒng)的審計(jì)模式向?qū)ｉT職能化審計(jì)和機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，不斷完善國家審計(jì)工作機(jī)制。

　　三是隨著審計(jì)隊(duì)伍的不斷壯大，無論從審計(jì)機(jī)構(gòu)規(guī)范性還是從審計(jì)人員的專業(yè)性角度，不斷促進(jìn)審計(jì)工作的成熟性，提高審計(jì)職能的履行度。

　　應(yīng)該在法律上明確定位審計(jì)工作、審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)職責(zé)，在程序上和法律規(guī)范上促進(jìn)審計(jì)組織機(jī)構(gòu)和審計(jì)體系的健全，并調(diào)整現(xiàn)有審計(jì)職能和工作程序。

　　除了國內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)和理論以外，國外的經(jīng)驗(yàn)為"雙軌制"的改革也提供了有益借鑒。"雙軌制"改革的關(guān)鍵是人大立法的支持。因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)可以促進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的結(jié)合。一方面，明確人大預(yù)算審計(jì)與審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系；另一方面，增加了立法監(jiān)督機(jī)制這一組成部分，與審計(jì)監(jiān)督共同組成國家監(jiān)督機(jī)制的核心；最后，立法監(jiān)督需要且必須依靠審計(jì)監(jiān)督所提供的專業(yè)服務(wù)，以提高立法監(jiān)督的效率和效果。國外經(jīng)驗(yàn)表明，立法機(jī)關(guān)是"雙軌制"改革最大的推動(dòng)力，只有通過立法機(jī)關(guān)對國家審計(jì)的支持才能更好的推動(dòng)和促進(jìn)國家審計(jì)的發(fā)展和改革。

　　5.2 組織制度創(chuàng)新路徑

　　在對國家審計(jì)體制的組織構(gòu)架進(jìn)行改革的時(shí)候，必然涉及到組織制度的改革，組織制度是改革組織構(gòu)架的法定依據(jù)。

　　5.2.1 建立與"雙軌制"配套的組織制度

　　為了建立與雙軌制配套的組織機(jī)制，首先需要修改的是《憲法》與《審計(jì)法》。《憲法》作為國家的根本大法，規(guī)定了國家政治和經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)根本制度，具有不可逾越的法律效力。如果我國《憲法》中能明確規(guī)定我國審計(jì)體制實(shí)行雙軌制的組織架構(gòu)，那么對于提高我國審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性，都會具有重要的意義。具體來說，在現(xiàn)有的"國務(wù)院設(shè)立專門的審計(jì)機(jī)關(guān)，對國家和地方各級行政部門及企事業(yè)組織的財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督。""國家現(xiàn)有審計(jì)機(jī)關(guān)不接受除國務(wù)院總理之外的任何政府部門、社會組織或個(gè)人的干涉，只接受國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)，依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)"的基礎(chǔ)上，增加"設(shè)立審計(jì)預(yù)算監(jiān)督委員會，不受除全國人大之外的任何政府機(jī)構(gòu)、社會組織及個(gè)人的干涉，依法負(fù)責(zé)國家和各級政府的預(yù)算審核監(jiān)督工作。"此外，除了對《憲法》進(jìn)行修改，《審計(jì)法》中的相關(guān)條款也應(yīng)結(jié)合"雙軌制"的發(fā)展方向進(jìn)行修改。具體來說，應(yīng)明確定義審計(jì)預(yù)算委員會的組織架構(gòu)，工作權(quán)限和工作流程，明確委員會對國家預(yù)算的獨(dú)立審計(jì)監(jiān)督職能，此外，還應(yīng)賦予監(jiān)督委員會相應(yīng)的立法權(quán)，以維護(hù)其權(quán)威性和獨(dú)立性。

　　其次，應(yīng)明確審計(jì)預(yù)算監(jiān)督委員會的具體工作權(quán)限，與行政性審計(jì)機(jī)構(gòu)之間的合作方式等，以保證委員會監(jiān)督工作的順利展開。

　　最后，考慮到現(xiàn)有的審計(jì)準(zhǔn)則并不能滿足對各級預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查的要求，為了保證委員會工作人員的工作效率，應(yīng)結(jié)合國家預(yù)算審計(jì)的具體特征，建立與國家審計(jì)準(zhǔn)則相匹配的職稱評定及技術(shù)規(guī)范。

　　5.2.2 優(yōu)化現(xiàn)有審計(jì)工作低效制度任何沒有發(fā)展完善的體制，都會存在其不合理和低效的部分。為了提高雙軌制的運(yùn)行效率，也應(yīng)該對現(xiàn)行的審計(jì)體制進(jìn)行修改，以去除其中低效、高成本的部分。

　�。�1）完善行政首長負(fù)責(zé)制

　　相關(guān)調(diào)查顯示，有超過 80%人不知道審計(jì)工作由政府高層領(lǐng)導(dǎo)直接管轄，還有超過一半的人認(rèn)為，審計(jì)工作與財(cái)政工作由同一政府部門分管。

　　通過這一調(diào)查結(jié)果，我們可以發(fā)現(xiàn)，盡管我國《審計(jì)法》已經(jīng)規(guī)定了審計(jì)工作的直接領(lǐng)導(dǎo)者，但在實(shí)際的審計(jì)工作中，政府高層并沒有真正直接負(fù)責(zé)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作，更有甚者，對審計(jì)工作不聞不問。失去了政府高層領(lǐng)導(dǎo)的支持，審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)工作必然會遭遇更多的阻礙，從而導(dǎo)致審計(jì)工作效率低下，審計(jì)部門形同虛設(shè)。因此，為了提高審計(jì)工作效率，我國首先應(yīng)保證首長負(fù)責(zé)制在審計(jì)工作中的真正落實(shí)。

　�。�2）完善審計(jì)結(jié)果披露制度

　　如果審計(jì)結(jié)果不能及時(shí)得以披露，那么審計(jì)機(jī)構(gòu)對于政府及國家企事業(yè)單位的審計(jì)效率就會大打折扣。完善審計(jì)披露制度，主要是指完善披露的形式、周期及內(nèi)容。具體來說，首先應(yīng)該保證審計(jì)機(jī)構(gòu)與社會公眾之間信息的快速流動(dòng)，避免信息不對稱現(xiàn)象的發(fā)生；此外，在披露審計(jì)結(jié)果的過程中，應(yīng)充分利用媒體力量，創(chuàng)造社會輿論。

　　（3）完善審計(jì)計(jì)劃制度

　　由于我國現(xiàn)行法律規(guī)定政府高層領(lǐng)導(dǎo)直接指揮國家審計(jì)工作，所以政治關(guān)系本身的復(fù)雜性和多邊性會對審計(jì)工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，導(dǎo)致審計(jì)工作更加復(fù)雜和不穩(wěn)定。因此，為了完善審計(jì)工作，使之更為清楚和穩(wěn)定，，應(yīng)逐步建立完善的計(jì)劃流程，采用滾動(dòng)編制方法，按照"近細(xì)遠(yuǎn)粗"的編制原則，編制短、中、長期的審計(jì)工作計(jì)劃，采用滾動(dòng)法，可以及時(shí)根據(jù)上一年的計(jì)劃完成情況，對接下來的審計(jì)計(jì)劃進(jìn)行修正，使計(jì)劃總是保持固定的時(shí)間隔度，增強(qiáng)了審計(jì)工作對于復(fù)雜和不穩(wěn)定的政治環(huán)境的適應(yīng)性，從而更好的保證了審計(jì)計(jì)劃的可行性。

　　（4）建立地方與中央審計(jì)機(jī)關(guān)工作協(xié)調(diào)制度

　　現(xiàn)有的審計(jì)體制要求各級審計(jì)機(jī)關(guān)主要接受中央審計(jì)署的命令與管轄，這直接導(dǎo)致了地方審計(jì)機(jī)構(gòu)在審計(jì)工作中較為被動(dòng)，沒有充足的自主性，無法更好的結(jié)合實(shí)際情況開展審計(jì)工作，所以，應(yīng)逐漸減少審計(jì)署的絕對控制權(quán)，建立一套中央與地方審計(jì)機(jī)關(guān)的工作協(xié)調(diào)制度，規(guī)定中央審計(jì)署主要負(fù)責(zé)確定年度審計(jì)工作方向，負(fù)責(zé)審計(jì)工作的宏觀調(diào)控，而地方審計(jì)機(jī)構(gòu)可以結(jié)合實(shí)際情況，采取更符合地方特色的方法開展審計(jì)工作，從而確保地方審計(jì)的工作效率。

　　5.3 組織宗旨創(chuàng)新路徑

　　我國國家審計(jì)組織宗旨在我國現(xiàn)有審計(jì)法律中很難尋到蹤影，包括《憲法》、《審計(jì)法》等在內(nèi)的相關(guān)法律在內(nèi)，都沒有明確的審計(jì)體制組織宗旨。但是作為服務(wù)于社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要體制，國家審計(jì)體制本質(zhì)需要組織宗旨，以明確其組織定位來建立社會公信力和審計(jì)體制發(fā)展目標(biāo)。此外，國家審計(jì)體制的核心思想就是其組織宗旨。組織宗旨不僅是國家審計(jì)體制建立的基礎(chǔ)，也是國家審計(jì)工作開展的具體目的。更具體地，我國國家審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)程序和審計(jì)方式，以及審計(jì)開展的財(cái)政收支、合法性、效益性等的審計(jì)都需要組織宗旨的指導(dǎo)。如果國家審計(jì)缺乏組織宗旨，那么國家審計(jì)所展開的包括績效審計(jì)在內(nèi)的設(shè)計(jì)措施將無旨可循，國家審計(jì)的職能將處于混沌不清的地步。

　　美國審計(jì)總署明確表示其責(zé)任、正直、可靠的核心價(jià)值，其核心意義是國會履行憲章規(guī)定的堅(jiān)實(shí)監(jiān)督者，其目的是幫助國會更好的保護(hù)美國人民的利益，完成聯(lián)邦政府受托責(zé)任得以履行。所以，組織宗旨是國家審計(jì)體制重要的組成部分或者說是重要的基礎(chǔ)保障，必要也必須以法律或其他形式明確建立宗旨，以促進(jìn)國家審計(jì)工作的良好展開。同時(shí)，應(yīng)該注重國家審計(jì)所被賦予的社會公共利益維護(hù)者的基本職能，應(yīng)與社會穩(wěn)定發(fā)展和法制建設(shè)相匹配。目前，我國國家審計(jì)組織宗旨比較模糊，也無統(tǒng)一的官方說法。2012 年月，劉家義審計(jì)長提出審計(jì)人員價(jià)值觀"責(zé)任、忠誠、清廉、依法、獨(dú)立、奉獻(xiàn)",一度被認(rèn)為是我國國家審計(jì)的組織宗旨。但這12 個(gè)字，可以放在任何工作上的適用，沒有體現(xiàn)審計(jì)的特色。

  本文關(guān)鍵詞：國家審計(jì)工作機(jī)制創(chuàng)新研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。