本文關(guān)鍵詞：基于公共價值的政府績效管理學科體系構(gòu)建，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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基于公共價值的政府績效管理學科體系構(gòu)建* 學術(shù)論壇
包國憲等 發(fā)布時間：2012-5-11  發(fā)布人：本站  源自：雜志社5期     

*本文得到國家自然科學基金項目“政府績效管理的價值分析及其理論范式研究”（7173074）、教育部財政部“高等學校特色專業(yè)建設(shè)點項目”（TS12516）和中央高校基本業(yè)務費重大項目“基于價值的政府績效管理學體系研究”的資助。作者感謝蘭州大學管理學院沙勇忠教授、何文盛副教授、尚虎平副教授等對本文的思路啟發(fā)和部分資料收集；感謝參加蘭州大學自主設(shè)立“政府績效管理”二級學科博士點的評審專家謝慶奎教授、卓越教授、陳瑞蓮教授、唐任伍教授、蔡立輝教授、許光建教授、范柏乃教授對論文的修改建議。

［摘要］政府績效管理作為公共管理領(lǐng)域的研究熱點，在國內(nèi)外政府管理中受到廣泛關(guān)注，日益成為公共管理領(lǐng)域改革的重要組成部分。政府績效管理的學科體系伴隨著政府績效管理研究和實踐已經(jīng)開始初步呈現(xiàn)，但缺乏一個統(tǒng)一的話語體系。在基于價值的政府績效管理理論基礎(chǔ)上，本文從學科屬性與總體框架、核心議題與理論模型、基礎(chǔ)內(nèi)容與研究層次、理論基礎(chǔ)與研究方法以及與相近學科的關(guān)系等方面研究和構(gòu)建了政府績效管理的學科體系，并提出了政府績效管理學科發(fā)展的未來趨勢。

［關(guān)鍵詞］政府績效管理；理論；公共行政；學科體系；公共價值

［中圖分類號］D035［文獻標識碼］ A［文章編號］1006-0863(2012)05-0098-07

       績效管理起初作為私人部門的一種工具，在管理優(yōu)化方面發(fā)揮了重要的作用。隨著政府改革的不斷深入，績效管理開始逐步引入公共管理領(lǐng)域，成為提高政府工作效率和改善服務質(zhì)量的重要工具，在國內(nèi)外政府管理中受到廣泛的關(guān)注。政府績效管理作為新公共管理運動的產(chǎn)物，在提高公共部門工作效率和科學管理水平方面發(fā)揮了重要作用。然而，作為以市場取向為基礎(chǔ)的管理工具，也常常導致政府偏離公共利益和公平性的價值追求，出現(xiàn)了重效率、輕公平，重結(jié)果、輕過程等問題，其根本原因是缺乏體現(xiàn)公共價值的政府績效管理理論指導。與此同時，政府績效管理的學科建設(shè)雖然已經(jīng)起步，但是由于缺乏一個統(tǒng)一的范式基礎(chǔ)，政府績效管理的學科建設(shè)中始終存在著概念體系的混淆、概念層次的模糊以及理論對話平臺的匱乏等問題，這些問題會造成政府績效管理教育、研究和實踐資源的重復疊加甚至浪費，政府績效管理也就很難走出新公共管理范式下效率至上的死胡同，研究和實踐難以取得大的進展。本文認為，構(gòu)建一個清晰和合理的政府績效管理學科體系可以規(guī)范和促進政府績效管理的教育、研究和實踐，是現(xiàn)階段政府績效管理學科建設(shè)最為基礎(chǔ)的一個議題，而以價值為基礎(chǔ)的政府績效管理作為一種理論范式，則構(gòu)成了構(gòu)建政府績效管理學科體系的基礎(chǔ)。在對政府績效管理學科體系的前期基礎(chǔ)進行述評的前提下，以基于價值的政府績效管理理論為范式，本文從學科屬性與總體框架、核心議題與理論模型、基礎(chǔ)內(nèi)容與研究層次、理論基礎(chǔ)與研究方法以及與相近學科的關(guān)系等方面研究和構(gòu)建了政府績效管理的學科體系，初步回答了政府績效管理學科的內(nèi)涵和外延、研究途徑和研究目標以及研究方法論等基礎(chǔ)性問題，為更好地開展政府績效管理研究和實踐奠定其學科對話平臺。并在此基礎(chǔ)上，提出了政府績效管理學科的發(fā)展趨勢。
　　一、政府績效管理學科體系構(gòu)建的前期基礎(chǔ)
　　構(gòu)建政府績效管理學科體系擁有良好的前期基礎(chǔ)。上個世紀中后期開始，西方各國日益重視改善公共服務質(zhì)量，競相開展旨在提升公眾滿意度的各種政府績效管理活動。如最早開展績效管理實踐的英國，先后開展“雷納評審”、“公民憲章”、“競爭求質(zhì)量”等運動，歷經(jīng)了以經(jīng)濟和效率為中心的效率評價、以服務質(zhì)量和效益為中心的服務評價、以服務供給水平和合作伙伴為中心的綜合評價等三個階段，在吸收全面績效評價體系優(yōu)點的基礎(chǔ)上，形成了全面地區(qū)評價（Comprehensive Area Assessment，CAA）體系。美國則成立國家績效評審委員會，頒布《政府績效與成果法案》，推行政府重塑運動，將全面質(zhì)量管理的理念融入績效評價，確立了以質(zhì)量為核心、以顧客為導向、以服務為目標的績效評價模式，相繼開發(fā)政府績效指示器模型、成果投資模型、政府績效項目評價模型等通用框架，形成了相對穩(wěn)定的評價框架和組織體系。澳大利亞的績效管理雖然未形成全國的統(tǒng)一規(guī)范，但其各州政府受到聯(lián)邦政府的監(jiān)督指導，根據(jù)自身特點設(shè)置了獨立的績效評價系統(tǒng)，而且在公共財政等領(lǐng)域開展了針對政府服務的專項績效評價，出臺了《財務管理改進計劃》、《項目管理及預算》等法案，形成全面而且規(guī)范的APS和ROGS評價體系。歐盟等國在歐洲質(zhì)量管理委員會“卓越模型”的基礎(chǔ)上，推出了適用于不同部門及環(huán)境的通用評價框架（Common Assessment Framework，簡稱CAF），以期不斷提高公共部門自身的管理水平和管理質(zhì)量。［2］
　　不僅如此，一些新興工業(yè)化國家及亞非拉美國家，如新加坡、巴西、印度、韓國、南非等也在不斷推進政府績效管理實踐，并取得了突出的管理效果及實踐經(jīng)驗。政府績效管理實踐的全面展開，為政府績效管理理論的發(fā)展提供了豐富的研究素材和強大的改進動力，推動政府績效管理學科日漸成熟和完善，政府績效管理教育體系正在成為國外大學學歷教育的重要組成部分，并隨著政府改革實踐發(fā)展不斷拓展和深化。以美國為例，筆者通過搜索美國各個高校網(wǎng)站相關(guān)專業(yè)公布的信息及相關(guān)學位數(shù)據(jù)庫獲得的初步數(shù)據(jù)：當前美國在博士培養(yǎng)中明確設(shè)置了政府績效管理方向的高校達到35所，如雪城大學、哈佛大學、紐約大學、喬治梅森大學等；博士論文選題中有政府績效管理領(lǐng)域的高校達到57所，如佛羅里達州立大學、弗羅里達大學、明尼蘇達大學等；在博士課程設(shè)置中有政府績效管理的高校達到85所，如德州A&M大學、賓夕法尼亞大學等；在碩士課程設(shè)置中有政府績效管理的高校達到了227所，如德拉華大學、賓夕法尼亞大學、堪薩斯大學等。部分數(shù)據(jù)來源于蘭州大學中國地方政府績效評價中心數(shù)據(jù)庫。從涉及的學科范圍來看，美國的政府績效管理既有設(shè)置在公共政策、政治科學這些傳統(tǒng)學科的，也有設(shè)置在社會政策、管理科學這些傳統(tǒng)上不屬于政府管理研究的學科。近年來，更多遍及全美各地的高校開始不斷引入績效管理學科，相關(guān)的績效管理研究迅速增長，顯示了美國政府績效管理學科影響及波及范圍日益增長的趨勢。
　　在我國，從20世紀80年代就開始引入和追蹤西方政府績效管理與評估的理論研究，在借鑒西方發(fā)達國家應用進展的基礎(chǔ)上，各地政府相繼關(guān)注于行政管理效率，借鑒私營部門目標管理的方法，針對公共服務質(zhì)量較差的現(xiàn)實，先后以政府目標責任制、政府效能監(jiān)察、社會服務承諾制及行風評議制度等活動為依托，在政府及公共部門進行了有關(guān)政府績效管理與評估的實踐探索，形成了政府績效管理的甘肅模式、思明模式、珠海模式及青島模式。2011年，國務院批復建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度，專門負責政府績效管理工作，并在北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、杭州市、深圳市等8個地區(qū)進行地方政府及其部門績效管理試點，國土資源部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局進行國務院機構(gòu)績效管理試點，國家發(fā)改委、環(huán)境保護部進行節(jié)能減排專項工作績效管理試點，財政部進行財政預算資金績效管理試點，為全面推行政府績效管理制度探索積累經(jīng)驗。據(jù)《中國人事報》的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)得知，我國地方政府中有三分之一都已經(jīng)開展或正在進行各種形式的政府績效管理實踐。當前，中央相關(guān)部門正在積極醞釀，力圖出臺一部全國性的政府績效評估辦法，以將我國各地零散的探索納入到制度化、統(tǒng)一化軌道。［3］與此同時，政府績效管理在高校學歷教育中也給予了足夠的重視，以回應實踐的需要，蘭州大學已率先在國內(nèi)自主設(shè)置了政府績效管理二級學科博士點。據(jù)不完全統(tǒng)計，在博士培養(yǎng)中明確設(shè)置政府績效管理的高校達到了7所，即蘭州大學、廈門大學、湘潭大學、吉林大學、華中科技大學、中央財經(jīng)大學、上海財經(jīng)大學；在博士論文選題中有政府績效管理的高校達到了21所；在博士課程設(shè)置中有政府績效管理的高校達到了37所，在碩士課程中設(shè)置相關(guān)政府績效管理的高校達到128所。從學科分布來看，政府績效管理相關(guān)的方向或課程，集中分布在行政管理、政治學、公共經(jīng)濟學、管理科學與工程、會計學、財政學、馬克思主義等不同學科，顯示出明顯的跨學科、綜合和交叉的特性。
　　總體來看，無論是國外還是國內(nèi)，政府績效管理的學科發(fā)展、人才培養(yǎng)及社會服務均呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢頭。隨著政府績效管理專業(yè)學會——全國政府績效管理研究會的成立，專業(yè)工具書籍——《中國政府績效管理年鑒》的出版，內(nèi)部學術(shù)期刊——《績效管理》的創(chuàng)辦，以及國家將政府績效管理確定為一種政府改革的重要制度方向，相應學科領(lǐng)域的知識積累和前提條件已經(jīng)具備。政府績效管理研究的逐漸系統(tǒng)化、細化以及核心知識范疇的形成，為構(gòu)建政府績效管理學科體系打下厚實的專業(yè)基礎(chǔ)。
　　二、基于公共價值的政府績效管理理論
　　作為西方新公共管理運動的產(chǎn)物，政府績效管理具有明顯的管理主義特征，其本質(zhì)是工具性的，這也是其最大的優(yōu)勢所在。它可以不受價值和文化差異的約束，應用到政府管理過程中來。然而，也正是政府績效評價的工具性特征和效率至上的價值追求給政府績效管理帶來了巨大的缺陷。公共行政改革以公共價值為基礎(chǔ)，政府績效管理的價值雖然內(nèi)生于公共價值當中，但是政府績效管理強大的工具理性經(jīng)常會將其所應承擔的價值理性淹沒。由于缺乏一個體現(xiàn)公共價值的范式，政府績效管理從學理上并沒有能夠與私人部門績效管理進行本質(zhì)的區(qū)分，也就無法談及政府績效管理的學科體系建設(shè)。一個基于公共價值的政府績效管理理論是構(gòu)建政府績效管理學科體系的基礎(chǔ)。
　　在公共行政領(lǐng)域，理論總是伴隨著實踐的發(fā)展而不斷的變遷。隨著時代的發(fā)展，由于政府所面對的經(jīng)濟、政治、社會、文化及自然環(huán)境發(fā)生了很大的變化，外部環(huán)境的動態(tài)性、多樣性和復雜性成為政府職能變遷及目標定位的驅(qū)動機制。進入21世紀后，政府及公共部門所面對的問題愈來愈復雜，可供利用的公共資源越來越有限，而公眾對公共物品及公共服務的需求及標準也不斷提升。政府在治理結(jié)構(gòu)、過程、工具等方面需要不斷的變革，政府及公共機構(gòu)必須通過新的方式和努力適應新世界秩序變化帶來的新挑戰(zhàn)，回應社會及公眾對政府的價值需求。面對這些新的變化，政府在成本、效率、效益、公共性及公眾滿意度方面很難實現(xiàn)平衡，政府需要不斷界定自身的角色，通過為公眾提供公共物品及公共服務的方式不斷承擔起公共利益的承擔者及托管人的角色。因此，關(guān)于效率與公共性之間的取向成為了公共行政領(lǐng)域理論發(fā)展的主要線索，甚至有學者得出這樣的結(jié)論：整個公共行政學的發(fā)展歷程就是一部如何在效率與公共性之間尋求平衡的歷史。從研究視角看，建立在新公共管理范式基礎(chǔ)上的政府績效管理雖然很好地解決了績效的科學性問題，建構(gòu)了政府績效管理的科學模型和方法，但是對于最為本質(zhì)的績效的合法性基礎(chǔ)卻沒有進行系統(tǒng)的闡述，也沒有解釋績效的來源問題，在環(huán)境不確定性和復雜性不斷增加的背景下，績效的可持續(xù)性問題也沒有得到解決。
　　政府績效管理理論體系在發(fā)展的過程中，作為管理主義取向的政府績效管理理論，大膽借鑒市場化、合約化及私人部門的管理方式，充分發(fā)揮市場對公共產(chǎn)品和公共服務所具有的優(yōu)勢，在提升政府組織績效的同時，面對復雜的公共行政環(huán)境，不可避免地陷入政府績效管理理論研究的諸多困境：政府官員如何控制、政府項目績效如何持續(xù)提升、如何實現(xiàn)公眾滿意度與政府績效的同步提升……在類似政府績效與公眾滿意度間關(guān)系研究領(lǐng)域中，可以發(fā)現(xiàn)，從單純的技術(shù)層面難以真正彌補政府管理的缺陷，純粹的技術(shù)主義無法解決現(xiàn)實的很多關(guān)鍵性問題。在政府績效管理體系中，最初公眾滿意度與政府績效呈正比例關(guān)系，但隨著績效管理的逐步深入，兩者之間的關(guān)系開始發(fā)生較大改變。政府效率的改善并不必然意味著公眾滿意度的提升，公眾滿意度有自身的運行規(guī)律，呈現(xiàn)出較為顯著的偏好多樣性；又如在區(qū)域間比較績效研究中，績效管理已明確提出合作、溝通、公民參與的重要性。為此，政府績效管理理論也在不斷地引入各種因素變量，突破傳統(tǒng)的研究方法，采用更多樣的方法，以此強化政府績效管理研究的深度。這使得政府績效管理理論，不再僅僅關(guān)注政府及公共部門的結(jié)果評價與效率提升，在探討公共產(chǎn)出最大的同時，開始關(guān)注民主、公平、信任等價值，從單純的結(jié)果產(chǎn)出、成本分析，也注意融入責任、公民、合作、社會資本等價值因素，越來越多的績效管理理論已經(jīng)力圖追求評估中的公共責任、公眾滿意、社會成本等多維目標，將民主與秩序、服務與顧客至上、透明與質(zhì)量視為政府績效管理的基本價值取向，公共價值作為一種集體表達的、政治協(xié)調(diào)的公民偏好的反映，成為構(gòu)建政府績效管理理論的前提。［4］［5］在對政府績效管理研究進行了較為全面的梳理、評價和分析的基礎(chǔ)上，我們提出了一個基于公共價值的政府績效管理理論，認為政府績效管理要體現(xiàn)根本的公共價值追求，并在此基礎(chǔ)上對公共行政過程進行管理。基于公共價值的政府績效管理理論是從社會價值的需求出發(fā)，把政府績效當作一種社會建構(gòu)的起點［6］［7］，建構(gòu)起政府績效的價值體系。在此基礎(chǔ)上，從公共行政過程的價值孕育中，構(gòu)建起作為科學主義的政府績效組織管理體系。通過二維度的治理，以實現(xiàn)政府的根本目標。
　　在基于價值的政府績效管理理論中，公共價值開始普遍被視為是比公共產(chǎn)品更為廣泛的價值體，涵蓋公共過程的產(chǎn)出及結(jié)果，其不僅僅是公共決策者所認定的對公眾偏好的目標指向，而是更多地關(guān)注公眾自身的主觀滿足感；也不再單純地被視為消極捍衛(wèi)利益的載體，更多地注入積極努力的正向因素，呈現(xiàn)出更多的特征和內(nèi)涵。在具體的實踐過程中，基于價值的政府績效管理的終極指向是為社會創(chuàng)造更多的公共價值，其關(guān)注點往往在如何增加公共價值方面，而非重視政治命令的執(zhí)行和具體的項目實施，“價值”是扎根于個人的期望和感知的，“公共價值”是公民對政府期望的集合，而政府的作用在于如何發(fā)現(xiàn)、定義及創(chuàng)造公共價值。
　　基于價值的政府績效管理理論回應于傳統(tǒng)公共行政的無效率，也回應于新公共管理的無靈魂，其本質(zhì)是對符合“政府合法性”和“公民滿意”的績效的治理，由于其在研究對象、環(huán)境背景、績效分析重點等方面都實現(xiàn)了對以往范式的超越，從而使其成為了一個新的理論范式。［8］基于價值的政府績效管理從公共價值的維度將政府部門績效管理與私人部門績效管理進行了學理上的區(qū)分，為構(gòu)建政府績效管理的學科體系奠定了理論基礎(chǔ)。
　　三、基于公共價值的政府績效管理學科體系的主要構(gòu)成
　　常用范式是學科生成與發(fā)展的前期基礎(chǔ)［9］，通常是指關(guān)于研究對象的價值和事實的理論體系。按照德魯克的理解，所謂范式是指像管理學這一類社會科學的關(guān)于“現(xiàn)實的基本理論假設(shè)”，為學科領(lǐng)域的學者、撰述者、教師及實務工作者潛意識中所具有，并以各種形式的表述進入到學科中的東西。因而，他們在很大程度上決定學科設(shè)想的現(xiàn)實，決定學科認定的“事實”，也在某種程度上決定了因忽視或被視為麻煩的意味而置之不顧的部分。［10］而基于公共價值的政府績效管理理論較好地處理了追求公共價值與組織效率的關(guān)系，為長期以來民主與效率之間的關(guān)系提供了一個較好的切入視角，為公共行政理論發(fā)展貢獻著有價值的知識與方法。
　　（一）政府績效管理學科的學科屬性與總體框架
　　在公共價值的研究范式下，公共管理者的角色必須重新進行定位。公眾被置于主導地位，政府及公共管理者被視為探索者，必須具備較強的戰(zhàn)略管理思維，需要不斷地激勵公眾的積極性，而其所創(chuàng)造的公共價值來源于公眾偏好的判斷。公共價值源自于公共管理者的想象力、對公眾偏好的認定能力、資源利用能力以及對公共過程運作控制能力的結(jié)合。由此，政府績效管理可以理解為公共部門、公眾及利益相關(guān)者共同界定、創(chuàng)造及評定公共價值，在技術(shù)與政治需求之間的機制性融合中，促成公共服務的提供者與使用者之間形成較為穩(wěn)固的合作關(guān)系；而政府績效管理作為科學主義的工具和方法，相應地必須擺脫理論上的碎片化現(xiàn)狀，建立起積極的、靈活的、學習型的公共服務傳遞路徑，實現(xiàn)其體系的整合。在這過程中，公共管理者的一個重要角色就是使公眾參與到討論他們的偏好過程中來，并對備選項目進行商議。［11］基于公共價值的政府績效管理理論的本質(zhì)要求和范式意義就是要把建國者、政治家、政治思想家的理想與公眾的需要協(xié)同起來，其核心是發(fā)現(xiàn)、界定、追求公共價值。因此，政府績效管理學科探究擁有法定或授權(quán)的組織，在管理社會公共事務、提供公共產(chǎn)品和公共服務過程中，在維護和實現(xiàn)公共利益的基礎(chǔ)上，使公共產(chǎn)出最大化地滿足社會和公民的基本價值需要。因此，從學科的基本屬性而言，政府績效管理是公共管理一級學科中以政府及部門組織績效為專門研究對象，并側(cè)重工具的應用性學科。
　　這一學科屬性的判斷，意味著在新的治理時代，基于公共價值的政府績效管理理論為如何理解和回應現(xiàn)實挑戰(zhàn)提供了嶄新的視角，即政府績效管理學科體系不僅通過完善制度規(guī)則及構(gòu)筑激勵機制去驅(qū)動政府改革實踐，實現(xiàn)民主與效率、責任與公平等價值維度的融合與平衡，而且需要注重公眾的價值需求在政府及公共部門管理中的主導地位。充分調(diào)動公眾的積極性，鼓勵公眾在相互尊重及分享中尋求有效的解決方案，從而創(chuàng)造出更多的公共價值。政府績效管理學科體系是以價值為依據(jù)界定出政府績效管理學的學科外延與學科內(nèi)涵，使之成為相對封閉的學科體系，其生成過程實質(zhì)是圍繞解決政府績效管理中的價值沖突與價值整合問題，充分運用價值分析工具，形成政府績效管理價值實現(xiàn)的途徑與方法，為政府績效管理實踐提供較為堅實的理論支撐。在整個政府績效管理的研究體系中，政府績效管理體系的理論基礎(chǔ)、政府績效管理的價值分析體系、基于價值的政府績效評價體系是主要研究途徑，價值分析框架、價值供需分析、價值結(jié)構(gòu)分析和價值形成及傳遞機制是主要的研究內(nèi)容，最終的目標是實現(xiàn)政府績效管理價值實現(xiàn)的領(lǐng)導系統(tǒng)。由此，形成了政府績效管理學科體系的總體框架（見圖1）。

                             圖1  政府績效管理學科體系的總體框架(見雜志第5期101頁）

　�。ǘ┱冃Ч芾韺W科體系的核心議題與理論模型
         以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效管理學科，必然要求有清晰的研究議題與理論模型。隨著公共價值在公共行政及公共管理領(lǐng)域深度及廣度的拓展，政府績效管理學科的公共價值愈發(fā)強烈。這必然會要求公共管理者不能簡單地充當執(zhí)行政治命令的角色，僅僅只是被動地反映或答復公眾的要求，而是應該順應社會環(huán)境的變化，根據(jù)公眾或公共服務使用者的偏好作為回應，在處理公眾最關(guān)心的問題的過程中注入回應、協(xié)商、參與等公共價值的理解，改變政府的職能與行為，更多地實現(xiàn)組織角色的改變及價值的創(chuàng)新。基于此，政府績效管理學科其所關(guān)注的核心議題應圍繞以下命題展開：即政府績效管理過程中如何體現(xiàn)和回應公眾需要，確立政府績效管理的價值內(nèi)涵、定位和價值結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的理論和范式；如何開發(fā)政府績效管理的價值分析方法與工具，政府績效信息如何評定與檢測，運用相應的績效管理技術(shù)，促成公共管理過程中的價值生成機制；如何實現(xiàn)公共部門、私人部門及社會組織的合作，實現(xiàn)政府經(jīng)濟績效與公共價值的協(xié)同增長；如何保障政府績效管理中充分吸收公眾的價值訴求與參與理性，平衡社會利益主體的多元價值需求；公共管理過程中有哪些信息可以傳遞公共價值，平衡當前需要與長遠利益，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；如何確保公共價值的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化，形成以公共價值為政府績效本質(zhì)內(nèi)涵的政府績效管理的學科體系。
　　明確政府績效管理學科體系的核心議題之后，確立政府績效管理的基本模型關(guān)系到其研究價值目標的實現(xiàn)。確立政府績效管理的基本模型，尋求政府績效管理公共價值的整合路徑，解決政府績效管理價值內(nèi)涵、定位及價值結(jié)構(gòu)問題，實現(xiàn)政府績效管理理論與實踐發(fā)展過程中的價值理性與工具理性的協(xié)同，確保政府績效管理實踐能夠堅守公共價值準則，強化其公共性價值維度的約束，成為政府績效管理學科體系的重要命題。相關(guān)學者及機構(gòu)致力于基于價值鏈分析的政府績效管理模型的構(gòu)建。國外學者如Halachmi、Popovich、Ingraham等以及國內(nèi)學者卓越、范柏乃、馬國賢、胡稅根等都致力于不斷完善政府績效管理的理論模型；相關(guān)機構(gòu)，如歐盟也開發(fā)了政府績效管理的CAF模型，極大地推動了政府績效管理學科體系的完善。其中，由政府績效管理管理領(lǐng)域最富盛名的專家Ingraham領(lǐng)銜的課題組，開發(fā)了包括政府財務管理等五個方面內(nèi)容的GPP模型，近期此課題組正在繼續(xù)完善，力爭推出GPPⅡ管理模型。2011年10月1日在美國波特蘭召開的第二屆政府績效管理與績效領(lǐng)導國際研討會上，包國憲與美國波特蘭州立大學的莫根教授等，提出以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效管理模型，作為學界的最新研究成果備受關(guān)注，這些都為政府績效管理學科體系的完善及科學奠定了堅實的基礎(chǔ)。
　�。ㄈ┱冃Ч芾韺W科體系的基礎(chǔ)內(nèi)容與研究層次
　　當前學界在政府績效預算、政府績效標準化、政府績效審計、政府績效管理信息化等進行了深入的研究，但各個研究內(nèi)容并未整合為一個有機的理論體系，導致該項研究存在內(nèi)容不清晰、問題不聚焦等問題。如何實現(xiàn)學科體系基本內(nèi)容的確定以及研究層次的劃分，將既有的績效管理實踐環(huán)節(jié)整合為完整的績效管理體系，清晰界定學科的外延與內(nèi)涵，使其成為一個相對封閉且獨立的研究體系，是其學科體系確立的主要標志。在政府績效管理研究的具體領(lǐng)域中，基本內(nèi)容可以劃分為關(guān)于績效管理內(nèi)容的研究、關(guān)于政府績效管理職能關(guān)系的研究以及關(guān)于政府績效管理層次關(guān)系的研究。從管理過程來講，政府績效管理學科主要研究政府績效戰(zhàn)略、績效目標、績效信息、績效預算績效合同、績效程序、績效規(guī)制、績效審計績效評估、績效結(jié)果應用等管理環(huán)節(jié)；從與政府管理職能的關(guān)系來看，政府績效管理學科主要研究政府績效與領(lǐng)導力、政府績效與公共項目管理、政府績效與政府財政管理、政府績效與人力資源管理、政府績效與公共政策等；從政府績效管理的范圍與地域來看，政府績效管理學科研究主要研究政府部門績效管理、中央政府績效管理、地方政府績效管理、公務員績效、區(qū)域政府合作績效管理等。
　　依據(jù)政府績效管理學科體系所指向的目標指向，其相應的研究層次具體可以劃分為政府績效管理理論研究、政府績效管理工程研究、政府績效管理應用研究等三個部分（見圖2）。其中，政府績效管理基礎(chǔ)理論部分主要為政府績效管理的組織體系、過程體系、領(lǐng)導力、相應的管理規(guī)范與法律條文等，解決的是政府績效管理學科體系的內(nèi)涵、政府績效管理學科的元理論、政府績效管理學科體系的基礎(chǔ)等方面的問題；政府績效管理技術(shù)支撐研究主要研究政府績效管理過程中的工具、技術(shù)、方法，信息管理問題，專業(yè)數(shù)據(jù)庫和技術(shù)系統(tǒng)開發(fā)等，解決的是績效管理工具開發(fā)、績效管理方法拓展、技術(shù)改進及數(shù)據(jù)庫建設(shè)等問題，在以價值為基礎(chǔ)的政府績效管理的各個層面，不管是公共價值偏好的檢測，或是公共價值內(nèi)涵的厘定，抑或是公眾集體商議的差異化處理以及公共價值結(jié)果的分析，都離不開政府績效管理技術(shù)的支撐；政府績效管理應用研究主要是公共行政及公共管理領(lǐng)域各個橫向?qū)蛹壓涂v向結(jié)構(gòu)方面的專業(yè)績效管理，為具體的政府績效管理實踐提供相應的方法，解決現(xiàn)實中的問題，提出政府績效改進的咨詢方案和建議。其中，這些政府績效管理研究層次都注入了關(guān)于公共價值的引導，在內(nèi)部控制與外部效應、剛性規(guī)范與柔性機制、經(jīng)濟增長與倫理秩序等方面實現(xiàn)了均衡發(fā)展，形成了明確的學科概念，確立了清晰的研究內(nèi)涵與外延，為政府績效管理學科的確立構(gòu)筑了前提條件。

         圖2   政府績效管理學科的研究層次（見雜志第5期102頁）

       （四）政府績效管理的理論基礎(chǔ)及研究方法
　　任何一門學科必須擁有特定的理論來源和研究方法作為基礎(chǔ)，其研究進展是學科成熟程度和研究規(guī)范水平的重要標志。加強政府績效管理的理論來源和方法的系統(tǒng)研究，構(gòu)筑符合實踐發(fā)展的理論體系和方法體系，對于提升政府績效管理學科體系的科學化以及應對政府實踐中的重大管理和政策問題具有非�，F(xiàn)實的意義。政府績效管理已經(jīng)逐漸成為行政體制改革和推進政府目標實現(xiàn)的管理工具，其理論體系的最終來源必然是市場規(guī)則及私營部門管理模式，政府績效管理的理論體系中須借鑒市場理論、工商管理理論關(guān)于誘發(fā)性、直接性理論方面闡述。除此之外，與傳統(tǒng)的社會學科相比，政府績效管理具有更廣闊的學術(shù)框架，提倡以問題為中心而不是以學科為中心的知識生產(chǎn)方式，圍繞實現(xiàn)政府績效管理目標以及解決政府績效管理相應問題為指向，必須整合來自于各個學科的研究基礎(chǔ)，如政治學、經(jīng)濟學、管理學、法學、社會學、公共管理學、工商管理學、統(tǒng)計學、數(shù)量方法與模型、系統(tǒng)科學等。因此，必須加強對基本理論和方法的探索，形成政府績效管理學科基礎(chǔ)、研究途徑及績效管理方法論的研究基礎(chǔ)。
　　而政府績效管理學科體系的研究方法由哲學方法論、社會科學一般方法、政府績效管理具體的工具方法組成。其中，哲學方法論涉及到學科體系的基本假設(shè)及核心價值觀，政府績效管理的研究扎根于政府管理實踐，并為政府績效管理實踐提供理論指導，故政府績效管理學科體系的哲學方法論也應堅持歷史唯物主義、辯證唯物主義及唯物辯證法的指導。社會科學的一般方法，按照社會科學研究的三大取向標準：實證主義、批判的社會科學，詮釋的社會科學，政府績效管理的一般研究方法可以界定為實證研究法、詮釋研究法及批判研究法。而政府績效管理具體的工具方法，因其學科屬性，從研究到使用都非常廣泛，如績效數(shù)據(jù)挖掘、博弈論、非線性理論、復雜系統(tǒng)科學論、績效信息管理技術(shù)、平衡計分法、標桿管理法、數(shù)據(jù)儲存技術(shù)、績效信息篩選技術(shù)、績效的測量技術(shù)和結(jié)果應用的技術(shù)、績效預算與績效合同的結(jié)合編制技術(shù)等。
　　（五）政府績效管理學科體系與相近學科的關(guān)系
　　理清政府績效管理與相近學科的關(guān)系，澄清學科的基本問題及相互關(guān)聯(lián)，是其成為相對封閉學科體系的關(guān)鍵。就目前的學科架構(gòu)而言，政府績效管理屬于公共管理一級學科下的次級學科體系。當前公共管理一級學科，擁有行政管理、社會保障、公共衛(wèi)生管理、土地資源管理和教育經(jīng)濟管理5個二級學科。如何基于新的研究命題和趨勢，引入新的研究視角，理清政府績效管理與公共管理一級學科下各個二級學科之間的關(guān)系，使其成為與一個與其他學科相區(qū)別的獨立學科體系的重要標志。
　　在公共管理一級學科各個二級學科中，政府績效管理屬于嵌入式、共溶性的應用性學科，為五個二級學科提供了置入公共價值的載體，使得這些學科擁有聯(lián)通的橋梁。其中，政府績效管理與行政管理學科聯(lián)系最為緊密，兩者的研究領(lǐng)域與涵蓋內(nèi)容近乎一致，兩者之間的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下四方面：首先，行政管理與績效管理都注重輸入公共價值，行政管理主要側(cè)重在橫截層面的管理，而政府績效管理重視貫穿于各個具體環(huán)節(jié)；其次，行政管理與績效管理都關(guān)注與整個政府管理實踐，行政管理更加注重過程和組織的管理，而政府績效管理已經(jīng)超越了簡單的組織管理，更為重視內(nèi)容與結(jié)果并重的管理；再次，行政管理與績效管理都是管理學系統(tǒng)的應用范疇，行政管理強調(diào)合規(guī)、依法行政，本質(zhì)屬于法律導向性的管理，而政府績效管理強調(diào)服務對象滿意，本質(zhì)上屬于結(jié)果導向型的管理；最后，行政管理和績效管理都會運用各種具體的管理方法和手段，行政管理更加注重行政手段、法律手段、經(jīng)濟手段和思想教育手段等定性、模糊方法，而政府績效管理更加重視如績效信息的甄別技術(shù)、績效信息庫的構(gòu)建技術(shù)、績效信息數(shù)據(jù)倉庫的構(gòu)建技術(shù)、績效信息挖掘技術(shù)、績效目標確定技術(shù)、績效評估指標設(shè)計技術(shù)、績效評估實施技術(shù)、績效結(jié)果利用技術(shù)等定量的、精確的技術(shù)。
　　對公共衛(wèi)生管理、社會保障、土地資源管理、教育經(jīng)濟管理等二級學科來說，由于它們都有著明確的專業(yè)研究領(lǐng)域，都在追求本領(lǐng)域管理的更高績效，而政府績效管理學科因其強大的學科優(yōu)勢，可以為這些領(lǐng)域的價值識別與挖掘提供技術(shù)、工具支撐，并通過績效管理輸入更為清晰的公共價值。可以說，政府績效管理與這些學科的關(guān)系是工具、技術(shù)支撐關(guān)系，政府績效管理為公共價值在各個專業(yè)領(lǐng)域及不同層次的公共管理的貫徹，搭起了橋梁、提供了方法，并確立了績效度量的標準。
　　四、政府績效管理學科發(fā)展的未來趨勢
　　當前政府績效管理已經(jīng)形成初步的學科體系。隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化和公共管理實踐的需要，審視政府績效管理實踐的新變化，基于公共價值的政府績效管理學科發(fā)展將會呈現(xiàn)出如下趨勢。
　　（一）公共戰(zhàn)略管理的價值實現(xiàn)
　　公共戰(zhàn)略管理著眼于公共組織與外部環(huán)境的相互作用，系統(tǒng)考慮組織的未來遠景、長期目標和近期目標，將關(guān)注的焦點由內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部，從注重日常管理、常規(guī)管理轉(zhuǎn)向未來的發(fā)展管理和風險管理。［12］當前公共部門面臨著更加復雜的外部環(huán)境，相應的影響因素也趨于動蕩，公共戰(zhàn)略管理的實現(xiàn)必須以高績效的組織結(jié)構(gòu)作為基礎(chǔ)，其固有特征決定了必須回應現(xiàn)實社會中的多元價值實現(xiàn)。相比傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論，基于公共價值的政府績效管理更加注重和保障公眾的偏好。在政府績效管理實踐過程中，如何順應公共管理實踐環(huán)境的變化，將公共價值的管理貫穿始終，依據(jù)政府及公共組織的結(jié)構(gòu)、職能、流程等因素，強化組織的靈活性、能動性和適應性。尤其未來公共環(huán)境多處于在一個特殊的、不穩(wěn)定的狀態(tài)中，政府績效管理學科如何確保公共戰(zhàn)略能夠適應環(huán)境的變化，在動態(tài)的條件變化中不斷的調(diào)適戰(zhàn)略，使戰(zhàn)略目標制定—執(zhí)行—落實的過程轉(zhuǎn)化為相應的公共價值的實現(xiàn)問題。這一問題必然會成為未來研究探索的重要方向。
　　（二）不同領(lǐng)域及層級的公共價值沖突與價值整合研究
　　正如賽德曼（Seidman）所言：“政府組織就如同一個微型社會，不可避免地反映著現(xiàn)實多元社會中的不同價值、力量甚至沖突。那種同質(zhì)的、沒有摩擦的組織結(jié)構(gòu)的理想時一種危險的幻想”。［13］傳統(tǒng)的公共行政學通常重視組織的秩序，時常采用線性理論模型理解公共行政，忽視組織在復雜環(huán)境下的變革性。隨著當前公共行政中的多個主體多樣，原有利益格局單一化的發(fā)生改變，政府及公共組織要應對的社會現(xiàn)實及社會關(guān)系更加復雜，發(fā)生公共價值沖突及對立的可能愈發(fā)增大，需要相互協(xié)同與整合的事項日漸增多。只有當政府的決策和行為在治理的各個層次，從過程到行為、從上到下被公共價值約束時，政府的高績效目標才能實現(xiàn)。［14］因此，基于公共價值的政府績效管理學科體系，必須更加注重研究路徑的深化，最大限度地滿足不同領(lǐng)域及層級的多元利益需求，協(xié)調(diào)好各個層次間公共價值管理及各要素之間的關(guān)系，實現(xiàn)不同領(lǐng)域及層級公共價值沖突的整合。
　　（三）政府績效管理技術(shù)及方法的特性與分類
　　基于公共價值的政府績效管理，不僅是提升政府管理水平的一種手段和客體，同時也是公共價值得以實現(xiàn)的載體及過程，呈現(xiàn)出多樣性和動態(tài)性等特征。由于政府績效管理必須面對著復雜的政治環(huán)境、信息失真等方面的挑戰(zhàn)，在政府績效管理設(shè)計及管理方面存在著不同的需求，其具體評估的方法和技術(shù)并不是一成不變，而是根據(jù)不同的發(fā)展需要，隨著時間及環(huán)境的變遷而發(fā)生巨大變化，相應的目標、策略、方式、方法也會隨之調(diào)整。作為多元化的政府績效管理體系，相應的方法和技術(shù)的使用難以窮盡。依據(jù)公共價值的需求，不斷會有不同學科的理論及方法注入至政府績效管理領(lǐng)域，民主與責任、效率與公平等公共價值嵌入整個政府績效管理的過程之中，，公共管理者的一個重要任務就是參與至政府績效管理的過程中來，依據(jù)政府績效管理技術(shù)及方法的特性，理清劃分它們的標準，因此，對政府績效管理技術(shù)及方法的分類成為未來政府績效管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性問題，也是未來政府績效管理學科體系的重要趨向。

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［14］Bao Guoxian, Wang Xuejin and Gary Larsen. Value-Based Government Performance Management: Background, Concepts, and a Call to Action. The 2nd International Conference on Government Performance Management and Leadership.
      （作者：包國憲，蘭州大學管理學院院長，中國地方政府績效評價中心主任，教授，博士生導師；文宏，蘭州大學管理學院副教授；王學軍，蘭州大學管理學院與美國波特蘭州立大學馬克·漢菲爾德政府學院聯(lián)合培養(yǎng)博士生，蘭州730000）

The Construction of Government Performance Management Discipline System Based on Public Value

Bao Guoxian    Wen Hong   Wang Xuejun

［Abstract］As the research focus in the field of public management，government performance management attracted widespread attention in domestic and foreign government management, and has become an important part of the public management reformation. The discipline system of government performance management has been initially presenting. The paper starts with the rise and development of public value theory, analyzes the forming process of government performance management discipline system which based on public value and the public value demand of government performance evaluation from practice. The paper also clarifies the discipline and overall framework, the core issues and theoretical model, the basic contents and research level, the basic theory and research method, and the relations with interdisciplinary of the current government performance management discipline system. And based on this, it interprets the development trend of government performance management discipline system in the future.

［key words］government performance management, theory, public administration, discipline system, public value

［Authors］Bao Guoxian is Professor, Doctoral Supervisor and President at School of Management, Director at Regional Government Performance Evaluation Center, Lanzhou University; Wen Hong is Associate Professor at School of Management, Lanzhou University;Wang Xuejun is Doctoral Candidate at School of Management, Lanzhou University. Lanzhou 730000.

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  本文關(guān)鍵詞：基于公共價值的政府績效管理學科體系構(gòu)建，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。