本文關(guān)鍵詞：基于公共價(jià)值的政府績(jī)效管理學(xué)科體系構(gòu)建，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

學(xué)術(shù)論壇

基于公共價(jià)值的政府績(jī)效管理學(xué)科體系構(gòu)建

包國(guó)憲

文

宏

王學(xué)軍

*

［摘

要］政府績(jī)效管理作為公共管理領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)，在國(guó)內(nèi)外政府管理中受到廣泛關(guān)注，日益成為公共管理領(lǐng)域

但改革的重要組成部分。政府績(jī)效管理的學(xué)科體系伴隨著政府績(jī)效管理研究和實(shí)踐已經(jīng)開始初步呈現(xiàn)，

缺乏一個(gè)統(tǒng)一的話語體系。在基于價(jià)值的政府績(jī)效管理理論基礎(chǔ)上，本文從學(xué)科屬性與總體框架、核心議題與理論模型、基礎(chǔ)內(nèi)容與研究層次、理論基礎(chǔ)與研究方法以及與相近學(xué)科的關(guān)系等方面研究和構(gòu)建了政府績(jī)效管理的學(xué)科體系，并提出了政府績(jī)效管理學(xué)科發(fā)展的未來趨勢(shì)。

［關(guān)鍵詞］政府績(jī)效管理；理論；公共行政；學(xué)科體系；公共價(jià)值［［［1006－0863（2012）05－0098－07中圖分類號(hào)］D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A文章編號(hào)］

績(jī)效管理起初作為私人部門的一種工具，在管理優(yōu)化方面發(fā)揮了重要的作用。隨著政府改革的不斷深入，績(jī)效管理開始逐步引入公共管理領(lǐng)域，成為提高政府工作效率和改善服務(wù)質(zhì)量的重要工具，在國(guó)內(nèi)外政府管理中受到廣泛的關(guān)注。政府績(jī)效管理作為新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，在提高公共部門工作效率和科學(xué)管理水平方面發(fā)揮了重要作用。然而，作為以市場(chǎng)取向?yàn)榛A(chǔ)的管理工具，也常常導(dǎo)致政府偏離公共利益和公平性的價(jià)值追求，出現(xiàn)了重效率、輕公平，重結(jié)果、輕過程等問題，其根本原因是缺乏體現(xiàn)公共價(jià)值的政府績(jī)效管理理論指導(dǎo)。與此同時(shí)，政府績(jī)效管理的學(xué)科建設(shè)雖然已經(jīng)起步，但是由于缺乏一個(gè)統(tǒng)一的范式基礎(chǔ)，政府績(jī)效管理的學(xué)科建設(shè)中始終存在著概念體系的混淆、概念層次的模糊以及理論對(duì)話平臺(tái)的匱乏等

這些問題會(huì)造成政府績(jī)效管理教育、研究和實(shí)踐資問題，

源的重復(fù)疊加甚至浪費(fèi)，政府績(jī)效管理也就很難走出新公共管理范式下效率至上的死胡同，研究和實(shí)踐難以取得大的進(jìn)展。本文認(rèn)為，構(gòu)建一個(gè)清晰和合理的政府績(jī)效管理學(xué)科體系可以規(guī)范和促進(jìn)政府績(jī)效管理的教育、研究和實(shí)踐，是現(xiàn)階段政府績(jī)效管理學(xué)科建設(shè)最為基礎(chǔ)的一個(gè)議題，而以價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效管理作為一種理論范式，則構(gòu)成了構(gòu)建政府績(jī)效管理學(xué)科體系的基礎(chǔ)。在對(duì)政府績(jī)效管理學(xué)科體系的前期基礎(chǔ)進(jìn)行述評(píng)的前提下，以基于價(jià)值的政府績(jī)效管理理論為范式，本文從學(xué)科屬性與總體框架、核心議題與理論模型、基礎(chǔ)內(nèi)容與研究層次、理論基

礎(chǔ)與研究方法以及與相近學(xué)科的關(guān)系等方面研究和構(gòu)建了政府績(jī)效管理的學(xué)科體系，初步回答了政府績(jī)效管理學(xué)科的內(nèi)涵和外延、研究途徑和研究目標(biāo)以及研究方法論等基礎(chǔ)性問題，為更好地開展政府績(jī)效管理研究和實(shí)踐奠定其學(xué)科對(duì)話平臺(tái)。并在此基礎(chǔ)上，提出了政府績(jī)效管理學(xué)科的發(fā)展趨勢(shì)。

一、政府績(jī)效管理學(xué)科體系構(gòu)建的前期基礎(chǔ)

構(gòu)建政府績(jī)效管理學(xué)科體系擁有良好的前期基礎(chǔ)。上個(gè)世紀(jì)中后期開始，西方各國(guó)日益重視改善公共服務(wù)質(zhì)量，競(jìng)相開展旨在提升公眾滿意度的各種政府績(jī)效管理活動(dòng)。如最早開展績(jī)效管理實(shí)踐的英國(guó)，先后開展“雷納評(píng)”、“公民憲章”、“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量”審等運(yùn)動(dòng)，歷經(jīng)了以經(jīng)濟(jì)和

以服務(wù)質(zhì)量和效益為中心的服務(wù)效率為中心的效率評(píng)價(jià)、

評(píng)價(jià)、以服務(wù)供給水平和合作伙伴為中心的綜合評(píng)價(jià)等三個(gè)階段，在吸收全面績(jī)效評(píng)價(jià)體系優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，形成了

CAA）體系。全面地區(qū)評(píng)價(jià)（ComprehensiveAreaAssessment，

美國(guó)則成立國(guó)家績(jī)效評(píng)審委員會(huì)，頒布《政府績(jī)效與成果

，法案》推行政府重塑運(yùn)動(dòng)，將全面質(zhì)量管理的理念融入績(jī)效評(píng)價(jià)，確立了以質(zhì)量為核心、以顧客為導(dǎo)向、以服務(wù)為目

相繼開發(fā)政府績(jī)效指示器模型、成果標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)模式，

投資模型、政府績(jī)效項(xiàng)目評(píng)價(jià)模型等通用框架，形成了相對(duì)穩(wěn)定的評(píng)價(jià)框架和組織體系。澳大利亞的績(jī)效管理雖



*本文得到國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“政府績(jī)效管理的價(jià)值分析及其理論范式研究”（7173074）、“高等學(xué)校特色專教育部財(cái)政部

（TS12516）和中央高�；緲I(yè)務(wù)費(fèi)重大項(xiàng)目“基于價(jià)值的政府績(jī)效管理學(xué)體系研究”業(yè)建設(shè)點(diǎn)項(xiàng)目”的資助。作者感謝蘭州

何文盛副教授、尚虎平副教授等對(duì)本文的思路啟發(fā)和部分資料收集；感謝參加蘭州大學(xué)自主設(shè)立大學(xué)管理學(xué)院沙勇忠教授、

“政府績(jī)效管理”二級(jí)學(xué)科博士點(diǎn)的評(píng)審專家謝慶奎教授、卓越教授、陳瑞蓮教授、唐任伍教授、蔡立輝教授、許光建教授、范柏乃教授對(duì)論文的修改建議。

學(xué)術(shù)論壇

然未形成全國(guó)的統(tǒng)一規(guī)范，但其各州政府受到聯(lián)邦政府的

根據(jù)自身特點(diǎn)設(shè)置了獨(dú)立的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，而監(jiān)督指導(dǎo)，

且在公共財(cái)政等領(lǐng)域開展了針對(duì)政府服務(wù)的專項(xiàng)績(jī)效評(píng)

《財(cái)務(wù)管理改進(jìn)計(jì)劃》、《項(xiàng)目管理及預(yù)算》價(jià)，出臺(tái)了等法形成全面而且規(guī)范的APS和ROGS評(píng)價(jià)體系。歐盟等案，

“卓越模型”國(guó)在歐洲質(zhì)量管理委員會(huì)的基礎(chǔ)上，推出了適

用于不同部門及環(huán)境的通用評(píng)價(jià)框架（CommonAssessmentFramework，簡(jiǎn)稱CAF），以期不斷提高公共部門自身的管理

［2］

水平和管理質(zhì)量。

不僅如此，一些新興工業(yè)化國(guó)家及亞非拉美國(guó)家，如新加坡、巴西、印度、韓國(guó)、南非等也在不斷推進(jìn)政府績(jī)效

并取得了突出的管理效果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。政府績(jī)管理實(shí)踐，

效管理實(shí)踐的全面展開，為政府績(jī)效管理理論的發(fā)展提供了豐富的研究素材和強(qiáng)大的改進(jìn)動(dòng)力，推動(dòng)政府績(jī)效管理

政府績(jī)效管理教育體系正在成為國(guó)學(xué)科日漸成熟和完善，

外大學(xué)學(xué)歷教育的重要組成部分，并隨著政府改革實(shí)踐發(fā)

筆者通過搜索美國(guó)各個(gè)展不斷拓展和深化。以美國(guó)為例，

高校網(wǎng)站相關(guān)專業(yè)公布的信息及相關(guān)學(xué)位數(shù)據(jù)庫(kù)獲得的初步數(shù)據(jù)：當(dāng)前美國(guó)在博士培養(yǎng)中明確設(shè)置了政府績(jī)效管理方向的高校達(dá)到35所，如雪城大學(xué)、哈佛大學(xué)、紐約大學(xué)、喬治梅森大學(xué)等；博士論文選題中有政府績(jī)效管理領(lǐng)域的高校達(dá)到57所，如佛羅里達(dá)州立大學(xué)、弗羅里達(dá)大學(xué)、明尼蘇達(dá)大學(xué)等；在博士課程設(shè)置中有政府績(jī)效管理的高校達(dá)到85所，如德州A＆M大學(xué)、賓夕法尼亞大學(xué)等；在碩士課程設(shè)置中有政府績(jī)效管理的高校達(dá)到了227所，如德

①

拉華大學(xué)、賓夕法尼亞大學(xué)、堪薩斯大學(xué)等。從涉及的學(xué)科范圍來看，美國(guó)的政府績(jī)效管理既有設(shè)置在公共政策、政治科學(xué)這些傳統(tǒng)學(xué)科的，也有設(shè)置在社會(huì)政策、管理科學(xué)這些傳統(tǒng)上不屬于政府管理研究的學(xué)科。近年來，更多遍及全美各地的高校開始不斷引入績(jī)效管理學(xué)科，相關(guān)的

顯示了美國(guó)政府績(jī)效管理學(xué)科影績(jī)效管理研究迅速增長(zhǎng)，

響及波及范圍日益增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

在我國(guó)，從20世紀(jì)80年代就開始引入和追蹤西方政

在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)用府績(jī)效管理與評(píng)估的理論研究，

進(jìn)展的基礎(chǔ)上，各地政府相繼關(guān)注于行政管理效率，借鑒

針對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量較差的現(xiàn)私營(yíng)部門目標(biāo)管理的方法，

實(shí)，先后以政府目標(biāo)責(zé)任制、政府效能監(jiān)察、社會(huì)服務(wù)承諾制及行風(fēng)評(píng)議制度等活動(dòng)為依托，在政府及公共部門進(jìn)行

形成了政府績(jī)效了有關(guān)政府績(jī)效管理與評(píng)估的實(shí)踐探索，

管理的甘肅模式、思明模式、珠海模式及青島模式。2011年，國(guó)務(wù)院批復(fù)建立政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，專門負(fù)責(zé)政府績(jī)效管理工作，并在北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、杭州深圳市等8個(gè)地區(qū)進(jìn)行地方政府及其部門績(jī)效管理試市、點(diǎn)，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局進(jìn)行國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)績(jī)效管理試點(diǎn)，國(guó)家發(fā)改委、環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行節(jié)能減排專項(xiàng)工作績(jī)效管理試點(diǎn)，財(cái)政部進(jìn)行財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效管理試點(diǎn)，為全面推行政府績(jī)效管理制度探索積累經(jīng)驗(yàn)。據(jù)《中國(guó)人事報(bào)》的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)得知，我國(guó)地方政府中有三分之一都已經(jīng)開展或正在進(jìn)行各種形式的政府績(jī)效管理實(shí)踐。當(dāng)前，中央相關(guān)部門正在積極醞釀，力圖出臺(tái)一部全國(guó)性

的政府績(jī)效評(píng)估辦法，以將我國(guó)各地零散的探索納入到制

［3］

統(tǒng)一化軌道。與此同時(shí)，政府績(jī)效管理在高校學(xué)歷度化、

教育中也給予了足夠的重視，以回應(yīng)實(shí)踐的需要，蘭州大學(xué)已率先在國(guó)內(nèi)自主設(shè)置了政府績(jī)效管理二級(jí)學(xué)科博士點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在博士培養(yǎng)中明確設(shè)置政府績(jī)效管理的高校達(dá)到了7所，即蘭州大學(xué)、廈門大學(xué)、湘潭大學(xué)、吉林

華中科技大學(xué)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)；在博大學(xué)、

士論文選題中有政府績(jī)效管理的高校達(dá)到了21所；在博士課程設(shè)置中有政府績(jī)效管理的高校達(dá)到了37所，在碩士課程中設(shè)置相關(guān)政府績(jī)效管理的高校達(dá)到128所。從學(xué)科分布來看，政府績(jī)效管理相關(guān)的方向或課程，集中分布在行政管理、政治學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理科學(xué)與工程、會(huì)計(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、馬克思主義等不同學(xué)科，顯示出明顯的跨學(xué)科、綜合和交叉的特性。

總體來看，無論是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，政府績(jī)效管理的學(xué)科發(fā)展、人才培養(yǎng)及社會(huì)服務(wù)均呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭。

——全國(guó)政府績(jī)效管理研究隨著政府績(jī)效管理專業(yè)學(xué)會(huì)————《中國(guó)政府績(jī)效管理年鑒》會(huì)的成立，專業(yè)工具書籍的———《績(jī)效管理》出版，內(nèi)部學(xué)術(shù)期刊的創(chuàng)辦，以及國(guó)家將政

府績(jī)效管理確定為一種政府改革的重要制度方向，相應(yīng)學(xué)科領(lǐng)域的知識(shí)積累和前提條件已經(jīng)具備。政府績(jī)效管理研究的逐漸系統(tǒng)化、細(xì)化以及核心知識(shí)范疇的形成，為構(gòu)建政府績(jī)效管理學(xué)科體系打下厚實(shí)的專業(yè)基礎(chǔ)。

二、基于公共價(jià)值的政府績(jī)效管理理論作為西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，政府績(jī)效管理具有明顯的管理主義特征，其本質(zhì)是工具性的，這也是其最大的優(yōu)勢(shì)所在。它可以不受價(jià)值和文化差異的約束，應(yīng)用到政府管理過程中來。然而，也正是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的工具性特征和效率至上的價(jià)值追求給政府績(jī)效管理帶來了巨大的缺陷。公共行政改革以公共價(jià)值為基礎(chǔ)，政府績(jī)效管理的價(jià)值雖然內(nèi)生于公共價(jià)值當(dāng)中，但是政府績(jī)效管理強(qiáng)大的工具理性經(jīng)常會(huì)將其所應(yīng)承擔(dān)的價(jià)值理性淹沒。由于缺乏一個(gè)體現(xiàn)公共價(jià)值的范式，政府績(jī)效管理從學(xué)理上并沒有能夠與私人部門績(jī)效管理進(jìn)行本質(zhì)的區(qū)分，也就無法談及政府績(jī)效管理的學(xué)科體系建設(shè)。一個(gè)基于公共價(jià)值的政府績(jī)效管理理論是構(gòu)建政府績(jī)效管理學(xué)科體系的基礎(chǔ)。

在公共行政領(lǐng)域，理論總是伴隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷的變遷。隨著時(shí)代的發(fā)展，由于政府所面對(duì)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化及自然環(huán)境發(fā)生了很大的變化，外部環(huán)境的動(dòng)態(tài)性、多樣性和復(fù)雜性成為政府職能變遷及目標(biāo)定位的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。進(jìn)入21世紀(jì)后，政府及公共部門所面對(duì)的問題愈來愈復(fù)雜，可供利用的公共資源越來越有限，而公眾對(duì)公共物品及公共服務(wù)的需求及標(biāo)準(zhǔn)也不斷提升。政府在治理結(jié)構(gòu)、過程、工具等方面需要不斷的變革，政府及公共機(jī)構(gòu)必須通過新的方式和努力適應(yīng)新世界秩序變化帶來的新挑戰(zhàn)，回應(yīng)社會(huì)及公眾對(duì)政府的價(jià)值需求。面對(duì)這些新的變化，政府在成本、效率、效益、公共性及公眾滿意度方面很難實(shí)現(xiàn)平衡，政府需要不斷界定自身的角色，通過為公眾提供公共物品及公共服務(wù)的方式不斷承擔(dān)起公共利

①

部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心數(shù)據(jù)庫(kù)。

學(xué)術(shù)論壇

益的承擔(dān)者及托管人的角色。因此，關(guān)于效率與公共性之

甚至間的取向成為了公共行政領(lǐng)域理論發(fā)展的主要線索，

有學(xué)者得出這樣的結(jié)論：整個(gè)公共行政學(xué)的發(fā)展歷程就是一部如何在效率與公共性之間尋求平衡的歷史。從研究

建立在新公共管理范式基礎(chǔ)上的政府績(jī)效管理雖視角看，

然很好地解決了績(jī)效的科學(xué)性問題，建構(gòu)了政府績(jī)效管理的科學(xué)模型和方法，但是對(duì)于最為本質(zhì)的績(jī)效的合法性基

也沒有解釋績(jī)效的來源問題，礎(chǔ)卻沒有進(jìn)行系統(tǒng)的闡述，

在環(huán)境不確定性和復(fù)雜性不斷增加的背景下，績(jī)效的可持續(xù)性問題也沒有得到解決。

政府績(jī)效管理理論體系在發(fā)展的過程中，作為管理主義取向的政府績(jī)效管理理論，大膽借鑒市場(chǎng)化、合約化及私人部門的管理方式，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)所具有的優(yōu)勢(shì)，在提升政府組織績(jī)效的同時(shí)，面對(duì)復(fù)雜的公共行政環(huán)境，不可避免地陷入政府績(jī)效管理理論研究的諸多困境：政府官員如何控制、政府項(xiàng)目績(jī)效如何持續(xù)提升、如何實(shí)現(xiàn)公眾滿意度與政府績(jī)效的同步提升……在類似政府績(jī)效與公眾滿意度間關(guān)系研究領(lǐng)域中，可以發(fā)現(xiàn)，從單純的技術(shù)層面難以真正彌補(bǔ)政府管理的缺陷，純粹的技術(shù)主義無法解決現(xiàn)實(shí)的很多關(guān)鍵性問題。在政府績(jī)效管理體系中，最初公眾滿意度與政府績(jī)效呈正比例關(guān)系，但隨著績(jī)效管理的逐步深入，兩者之間的關(guān)系開始發(fā)生較大改變。政府效率的改善并不必然意味著公眾滿意度的提升，公眾滿意度有自身的運(yùn)行規(guī)律，呈現(xiàn)出較為顯著的偏好多樣性；又如在區(qū)域間比較績(jī)效研究中，績(jī)效管理已明確提出合作、溝通、公民參與的重要性。為此，政府績(jī)效管理理論也在不斷地引入各種因素變量，突破傳統(tǒng)的研究方法，采用更多樣的方法，以此強(qiáng)化政府績(jī)效管理研究的深度。這使得政府績(jī)效管理理論，不再僅僅關(guān)注政府及公共部門的結(jié)果評(píng)價(jià)與效率提升，在探討公共產(chǎn)出最大的同時(shí)，開始關(guān)注民主、公平、信任等價(jià)值，從單純的結(jié)果產(chǎn)出、成本分析，也注意融入責(zé)任、公民、合作、社會(huì)資本等價(jià)值因素，越來越多的績(jī)效管理理論已經(jīng)力圖追求評(píng)估中

公眾滿意、社會(huì)成本等多維目標(biāo)，將民主與秩的公共責(zé)任、

序、服務(wù)與顧客至上、透明與質(zhì)量視為政府績(jī)效管理的基本價(jià)值取向，公共價(jià)值作為一種集體表達(dá)的、政治協(xié)調(diào)的公民偏好的反映，成為構(gòu)建政府績(jī)效管理理論的前［4］［5］提。在對(duì)政府績(jī)效管理研究進(jìn)行了較為全面的梳理、評(píng)價(jià)和分析的基礎(chǔ)上，我們提出了一個(gè)基于公共價(jià)值的政

認(rèn)為政府績(jī)效管理要體現(xiàn)根本的公共價(jià)府績(jī)效管理理論，

值追求，并在此基礎(chǔ)上對(duì)公共行政過程進(jìn)行管理。基于公共價(jià)值的政府績(jī)效管理理論是從社會(huì)價(jià)值的需求出發(fā)，把

［6］［7］

，政府績(jī)效當(dāng)作一種社會(huì)建構(gòu)的起點(diǎn)建構(gòu)起政府績(jī)效

從公共行政過程的價(jià)值孕育的價(jià)值體系。在此基礎(chǔ)上，

中，構(gòu)建起作為科學(xué)主義的政府績(jī)效組織管理體系。通過

以實(shí)現(xiàn)政府的根本目標(biāo)。二維度的治理，

在基于價(jià)值的政府績(jī)效管理理論中，公共價(jià)值開始普遍被視為是比公共產(chǎn)品更為廣泛的價(jià)值體，涵蓋公共過程的產(chǎn)出及結(jié)果，其不僅僅是公共決策者所認(rèn)定的對(duì)公眾偏好的目標(biāo)指向，而是更多地關(guān)注公眾自身的主觀滿足感；也不再單純地被視為消極捍衛(wèi)利益的載體，更多地注入積

極努力的正向因素，呈現(xiàn)出更多的特征和內(nèi)涵。在具體的

基于價(jià)值的政府績(jī)效管理的終極指向是為社實(shí)踐過程中，

會(huì)創(chuàng)造更多的公共價(jià)值，其關(guān)注點(diǎn)往往在如何增加公共價(jià)

，“價(jià)值方面，而非重視政治命令的執(zhí)行和具體的項(xiàng)目實(shí)施

，“公共價(jià)值”是扎根于個(gè)人的期望和感知的是公民對(duì)值”

政府期望的集合，而政府的作用在于如何發(fā)現(xiàn)、定義及創(chuàng)造公共價(jià)值。

基于價(jià)值的政府績(jī)效管理理論回應(yīng)于傳統(tǒng)公共行政的無效率，也回應(yīng)于新公共管理的無靈魂，其本質(zhì)是對(duì)符“政府合法性”“公民滿意”合和的績(jī)效的治理，由于其在研

環(huán)境背景、績(jī)效分析重點(diǎn)等方面都實(shí)現(xiàn)了對(duì)以往究對(duì)象、

［8］

范式的超越，從而使其成為了一個(gè)新的理論范式�；趦r(jià)值的政府績(jī)效管理從公共價(jià)值的維度將政府部門績(jī)效管理與私人部門績(jī)效管理進(jìn)行了學(xué)理上的區(qū)分，為構(gòu)建政府績(jī)效管理的學(xué)科體系奠定了理論基礎(chǔ)。

三、基于公共價(jià)值的政府績(jī)效管理學(xué)科體系的主要構(gòu)成

［9］

常用范式是學(xué)科生成與發(fā)展的前期基礎(chǔ)，通常是指關(guān)于研究對(duì)象的價(jià)值和事實(shí)的理論體系。按照德魯克的理解，所謂范式是指像管理學(xué)這一類社會(huì)科學(xué)的關(guān)于“現(xiàn)

，實(shí)的基本理論假設(shè)”為學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者、撰述者、教師及

實(shí)務(wù)工作者潛意識(shí)中所具有，并以各種形式的表述進(jìn)入到學(xué)科中的東西。因而，他們?cè)诤艽蟪潭壬蠜Q定學(xué)科設(shè)想的

，現(xiàn)實(shí)，決定學(xué)科認(rèn)定的“事實(shí)”也在某種程度上決定了因

［10］

忽視或被視為麻煩的意味而置之不顧的部分。而基于公共價(jià)值的政府績(jī)效管理理論較好地處理了追求公共價(jià)值與組織效率的關(guān)系，為長(zhǎng)期以來民主與效率之間的關(guān)系提供了一個(gè)較好的切入視角，為公共行政理論發(fā)展貢獻(xiàn)著有價(jià)值的知識(shí)與方法。

（一）政府績(jī)效管理學(xué)科的學(xué)科屬性與總體框架在公共價(jià)值的研究范式下，公共管理者的角色必須重

政府及公共管理者被新進(jìn)行定位。公眾被置于主導(dǎo)地位，

視為探索者，必須具備較強(qiáng)的戰(zhàn)略管理思維，需要不斷地激勵(lì)公眾的積極性，而其所創(chuàng)造的公共價(jià)值來源于公眾偏

對(duì)公眾好的判斷。公共價(jià)值源自于公共管理者的想象力、

偏好的認(rèn)定能力、資源利用能力以及對(duì)公共過程運(yùn)作控制

政府績(jī)效管理可以理解為公共部門、能力的結(jié)合。由此，

公眾及利益相關(guān)者共同界定、創(chuàng)造及評(píng)定公共價(jià)值，在技術(shù)與政治需求之間的機(jī)制性融合中，促成公共服務(wù)的提供者與使用者之間形成較為穩(wěn)固的合作關(guān)系；而政府績(jī)效管理作為科學(xué)主義的工具和方法，相應(yīng)地必須擺脫理論上的碎片化現(xiàn)狀，建立起積極的、靈活的、學(xué)習(xí)型的公共服務(wù)傳遞路徑，實(shí)現(xiàn)其體系的整合。在這過程中，公共管理者的一個(gè)重要角色就是使公眾參與到討論他們的偏好過程中

［11］

并對(duì)備選項(xiàng)目進(jìn)行商議�；诠矁r(jià)值的政府績(jī)效來，

管理理論的本質(zhì)要求和范式意義就是要把建國(guó)者、政治政治思想家的理想與公眾的需要協(xié)同起來，其核心是家、發(fā)現(xiàn)、界定、追求公共價(jià)值。因此，政府績(jī)效管理學(xué)科探究擁有法定或授權(quán)的組織，在管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)過程中，在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的基礎(chǔ)上，使公共產(chǎn)出最大化地滿足社會(huì)和公民的基本價(jià)值需要。因此，從學(xué)科的基本屬性而言，政府績(jī)效管理是公共

學(xué)術(shù)論壇

管理一級(jí)學(xué)科中以政府及部門組織績(jī)效為專門研究對(duì)象，并側(cè)重工具的應(yīng)用性學(xué)科。

這一學(xué)科屬性的判斷，意味著在新的治理時(shí)代，基于公共價(jià)值的政府績(jī)效管理理論為如何理解和回應(yīng)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)提供了嶄新的視角，即政府績(jī)效管理學(xué)科體系不僅通過完善制度規(guī)則及構(gòu)筑激勵(lì)機(jī)制去驅(qū)動(dòng)政府改革實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)

責(zé)任與公平等價(jià)值維度的融合與平衡，而且民主與效率、

需要注重公眾的價(jià)值需求在政府及公共部門管理中的主

鼓勵(lì)公眾在相互尊重及導(dǎo)地位。充分調(diào)動(dòng)公眾的積極性，

分享中尋求有效的解決方案，從而創(chuàng)造出更多的公共價(jià)值。政府績(jī)效管理學(xué)科體系是以價(jià)值為依據(jù)界定出政府

績(jī)效管理學(xué)的學(xué)科外延與學(xué)科內(nèi)涵，使之成為相對(duì)封閉的

其生成過程實(shí)質(zhì)是圍繞解決政府績(jī)效管理中的學(xué)科體系，

價(jià)值沖突與價(jià)值整合問題，充分運(yùn)用價(jià)值分析工具，形成政府績(jī)效管理價(jià)值實(shí)現(xiàn)的途徑與方法，為政府績(jī)效管理實(shí)踐提供較為堅(jiān)實(shí)的理論支撐。在整個(gè)政府績(jī)效管理的研究體系中，政府績(jī)效管理體系的理論基礎(chǔ)、政府績(jī)效管理

基于價(jià)值的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系是主要研的價(jià)值分析體系、

價(jià)值分析框架、價(jià)值供需分析、價(jià)值結(jié)構(gòu)分析和價(jià)究途徑，

值形成及傳遞機(jī)制是主要的研究?jī)?nèi)容，最終的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理價(jià)值實(shí)現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。由此，形成了政府績(jī)效管理學(xué)科體系的總體框架（見圖1）

。

圖1政府績(jī)效管理學(xué)科體系的總體框架

（二）政府績(jī)效管理學(xué)科體系的核心議題與理論模型以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效管理學(xué)科，必然要求有清晰的研究議題與理論模型。隨著公共價(jià)值在公共行政及公共管理領(lǐng)域深度及廣度的拓展，，政府績(jī)效管理學(xué)科的公共價(jià)值愈發(fā)強(qiáng)烈。這必然會(huì)要求公共管理者不能簡(jiǎn)單地充當(dāng)執(zhí)行政治命令的角色，僅僅只是被動(dòng)地反映或答復(fù)公眾的要求，而是應(yīng)該順應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化，根據(jù)公眾或公共服務(wù)使用者的偏好作為回應(yīng)，在處理公眾最關(guān)心的問題的過程中注入回應(yīng)、協(xié)商、參與等公共價(jià)值的理解，改變政府的職能與行為，更多地實(shí)現(xiàn)組織角色的改變及價(jià)值的創(chuàng)新。基于此，政府績(jī)效管理學(xué)科其所關(guān)注的核心議題應(yīng)圍繞以下命題展開：即政府績(jī)效管理過程中如何體現(xiàn)和回

確立政府績(jī)效管理的價(jià)值內(nèi)涵、定位和價(jià)值應(yīng)公眾需要，

結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的理論和范式；如何開發(fā)政府績(jī)效管理的價(jià)值分析方法與工具，政府績(jī)效信息如何評(píng)定與檢測(cè)，運(yùn)用相

促成公共管理過程中的價(jià)值生成機(jī)應(yīng)的績(jī)效管理技術(shù)，

制；如何實(shí)現(xiàn)公共部門、私人部門及社會(huì)組織的合作，實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)績(jī)效與公共價(jià)值的協(xié)同增長(zhǎng)；如何保障政府績(jī)效管理中充分吸收公眾的價(jià)值訴求與參與理性，平衡社會(huì)利益主體的多元價(jià)值需求；公共管理過程中有哪些信息可以傳遞公共價(jià)值，平衡當(dāng)前需要與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；如何確保公共價(jià)值的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化，形成以公共價(jià)值為政

府績(jī)效本質(zhì)內(nèi)涵的政府績(jī)效管理的學(xué)科體系。

明確政府績(jī)效管理學(xué)科體系的核心議題之后，確立政府績(jī)效管理的基本模型關(guān)系到其研究?jī)r(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。確立政府績(jī)效管理的基本模型，尋求政府績(jī)效管理公共價(jià)值的整合路徑，解決政府績(jī)效管理價(jià)值內(nèi)涵、定位及價(jià)值結(jié)構(gòu)問題，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理理論與實(shí)踐發(fā)展過程中的價(jià)值理性與工具理性的協(xié)同，確保政府績(jī)效管理實(shí)踐能夠堅(jiān)守公共價(jià)值準(zhǔn)則，強(qiáng)化其公共性價(jià)值維度的約束，成為政府績(jī)效管理學(xué)科體系的重要命題。相關(guān)學(xué)者及機(jī)構(gòu)致力于基于價(jià)值鏈分析的政府績(jī)效管理模型的構(gòu)建。國(guó)外學(xué)

Popovich、Ingraham等以及國(guó)內(nèi)學(xué)者卓越、者如Halachmi、范

馬國(guó)賢、胡稅根等都致力于不斷完善政府績(jī)效管理柏乃、

如歐盟也開發(fā)了政府績(jī)效管理的的理論模型；相關(guān)機(jī)構(gòu)，

CAF模型，極大地推動(dòng)了政府績(jī)效管理學(xué)科體系的完善。其中，由政府績(jī)效管理管理領(lǐng)域最富盛名的專家Ingraham領(lǐng)銜的課題組，開發(fā)了包括政府財(cái)務(wù)管理等五個(gè)方面內(nèi)容的GPP模型，近期此課題組正在繼續(xù)完善，力爭(zhēng)推出GPPⅡ管理模型。2011年10月1日在美國(guó)波特蘭召開的第二屆政府績(jī)效管理與績(jī)效領(lǐng)導(dǎo)國(guó)際研討會(huì)上，包國(guó)憲與美國(guó)波特蘭州立大學(xué)的莫根教授等，提出以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的

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  本文關(guān)鍵詞：基于公共價(jià)值的政府績(jī)效管理學(xué)科體系構(gòu)建，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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