本文關(guān)鍵詞：協(xié)同學(xué)語境下的公共危機(jī)管理模式創(chuàng)新探討，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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協(xié)同學(xué)語境下的公共危機(jī)管理模式創(chuàng)新探討 學(xué)術(shù)論壇
張立榮 冷向明 發(fā)布時(shí)間：2007-10-18  發(fā)布人：本站  源自：     

［摘要］目前，我國公共危機(jī)管理體系已具雛形，但處于“粗放”狀態(tài)，形式主義比較嚴(yán)重，應(yīng)急反應(yīng)結(jié)構(gòu)單一，“條條”與“塊塊”分割，難以形成整體的協(xié)同效應(yīng)。要打破各地為陣、自成體系的格局，既強(qiáng)化危機(jī)時(shí)中央政府的統(tǒng)一決斷權(quán)，又保證平時(shí)組織機(jī)構(gòu)正常的分權(quán)運(yùn)作，同時(shí)調(diào)動多元社會力量協(xié)同應(yīng)對，就必須創(chuàng)新公共危機(jī)管理模式。為此，本文根據(jù)協(xié)同學(xué)的科學(xué)原理，嘗試性地提出構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)同治理模式的主張。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步地界定公共危機(jī)協(xié)同治理的概念，揭示公共危機(jī)協(xié)同治理的特征、結(jié)構(gòu)與層次，探究構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制的路徑。
［關(guān)鍵詞］公共危機(jī)管理；協(xié)同學(xué)；協(xié)同治理
［中圖分類號］D035；C931.2�。畚墨I(xiàn)標(biāo)識碼］ A
［文章編號］1006-0863（2007）10-0100-05
　　
　　一、問題的提出

　　21世紀(jì)初，在“9·11”事件和“SARS”危機(jī)之后，公共危機(jī)管理成為中國政府關(guān)注的重點(diǎn)和學(xué)界研究的熱點(diǎn)。學(xué)界真正意義上的現(xiàn)代公共危機(jī)管理理論研究起步于這一時(shí)期。經(jīng)過短短幾年的發(fā)展，涌現(xiàn)了一批致力于公共危機(jī)管理研究的學(xué)者，形成了可觀的研究態(tài)勢。在學(xué)界的智力支持下，我國政府以“SARS”危機(jī)為契機(jī)自上而下開始建立公共危機(jī)管理體系。從筆者對遼寧、河南、湖北、四川、廣西、廣東等省份的調(diào)研情況看，這個(gè)體系已具雛形，主要表現(xiàn)在：（1）各地普遍建立了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，基本做到了“有專門的機(jī)構(gòu)管事、有專門的人辦事”。（2）應(yīng)急預(yù)案初成體系，一些地方還開展了應(yīng)急預(yù)案的演練，有的演練還向跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)擴(kuò)展，以貼近實(shí)戰(zhàn)。（3）應(yīng)急信息系統(tǒng)平臺基本建立�！　〉牵捎诶碚撗芯康牟槐M成熟、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的相對匱乏，更由于傳統(tǒng)公共治理結(jié)構(gòu)的制約，我國目前的公共危機(jī)管理體系與有效應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型期矛盾高發(fā)、事故多發(fā)態(tài)勢的要求相比仍存在很大差距。主要表現(xiàn)在：（1）危機(jī)管理主體單一，社會力量參與不足；（2）“條條”與“塊塊”分割，難以有效的整體聯(lián)動；（3）制度建設(shè)處于“粗放”狀態(tài)，形式主義比較嚴(yán)重。如何打破各自為陣、自成體系的格局，既強(qiáng)化危機(jī)時(shí)中央政府的統(tǒng)一決斷權(quán)，又保證平時(shí)組織機(jī)構(gòu)正常的分權(quán)運(yùn)作，同時(shí)調(diào)動多元社會力量特別是企業(yè)組織、非政府組織以及公民個(gè)人的力量，進(jìn)行協(xié)同應(yīng)對，亟需理論的研究和探索。而目前的理論研究存在明顯的缺陷：立足于國內(nèi)具體危機(jī)事件做調(diào)查研究的不多，泛泛而談的研究卻不少；危機(jī)研究成果多，但可行性較差；跨學(xué)科研究不夠等等。綜上可見，我國公共危機(jī)管理的操作實(shí)務(wù)研究和理論研究都需要由“粗放型”向“集約型”轉(zhuǎn)變。而要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，必須首先拓展研究的視野，以一種科學(xué)的基礎(chǔ)理論指導(dǎo)操作實(shí)務(wù)和理論研究。協(xié)同學(xué)則為我們提供了新的更為有效的研究視野和探索進(jìn)路。

　 二、協(xié)同治理：公共危機(jī)管理模式的理論創(chuàng)新

　 （一）協(xié)同學(xué)之要義
　 1．協(xié)同學(xué)的研究對象
　　協(xié)同學(xué)(Synergetics)即“協(xié)同合作之學(xué)”，［1］是由德國著名物理學(xué)家赫爾曼·哈肯于20世紀(jì)70年代創(chuàng)立的�！皡f(xié)同學(xué)是研究由完全不同性質(zhì)的大量子系統(tǒng)（諸如電子、原子、分子、細(xì)胞、神經(jīng)原、力學(xué)元、光子、器官、動物乃至人類）所構(gòu)成的各種系統(tǒng)。研究這些子系統(tǒng)是通過怎樣的合作才在宏觀尺度上產(chǎn)生空間、時(shí)間或功能結(jié)構(gòu)的。尤其要集中研究以自組織形式出現(xiàn)的那類結(jié)構(gòu)，從而尋找與子系統(tǒng)性質(zhì)無關(guān)的支配著自組織過程的一般原理�！保�2］簡言之，協(xié)同學(xué)是研究系統(tǒng)從無序到有序的理論。它力圖闡明在具體性質(zhì)極不相同的系統(tǒng)中產(chǎn)生新結(jié)構(gòu)和自組織的共同性，揭示合作效應(yīng)引起的系統(tǒng)的自組織作用。自組織是開放系統(tǒng)在子系統(tǒng)的合作下出現(xiàn)的宏觀尺度上的新結(jié)構(gòu)，自組織過程是一種非平衡相變（系統(tǒng)所處的不同結(jié)構(gòu)或狀態(tài)稱為不同的相，在一定條件下，系統(tǒng)從一種相轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N相的現(xiàn)象稱為相變［3］）過程。協(xié)同學(xué)對系統(tǒng)的自組織過程（協(xié)同形成過程）進(jìn)行了富有成效的研究。
　　2．協(xié)同學(xué)的基本原理：協(xié)同效應(yīng)與支配原理
　　怎樣才能預(yù)知系統(tǒng)將要發(fā)生的非平衡相變？相變點(diǎn)能定量決定嗎？代替老相的將是怎樣的新相？能決定新相的結(jié)構(gòu)嗎？能預(yù)言新相所發(fā)生的變化嗎？為了回答這些問題，哈肯用他發(fā)現(xiàn)的支配原理（Slaving Principle）確定序參量運(yùn)動方程，求解序參量方程并考慮漲落的影響，從而提出了協(xié)同學(xué)的一整套做法。序參量和支配是協(xié)同學(xué)的基本概念。
　�。�1）序參量的內(nèi)涵。序參量是描述系統(tǒng)宏觀有序度或宏觀模式的參量，它代表著系統(tǒng)的“序”或狀態(tài)。描述系統(tǒng)自組織過程中子系統(tǒng)相互作用和發(fā)展變化的情形往往需要無限多個(gè)狀態(tài)參量，要列出數(shù)目巨大的方程，而這往往是難以做到的。哈肯引入“序參量”來解決這一問題。序參量是系統(tǒng)相變前后所發(fā)生的質(zhì)的飛躍的最突出的標(biāo)志，是所有子系統(tǒng)對協(xié)同運(yùn)動的貢獻(xiàn)總和，是子系統(tǒng)介入?yún)f(xié)同運(yùn)動程度的集中體現(xiàn)。［4］
　�。�2）協(xié)同與支配。子系統(tǒng)之間的協(xié)同合作產(chǎn)生宏觀的有序結(jié)構(gòu)。子系統(tǒng)總是存在著自發(fā)的無規(guī)則的獨(dú)立運(yùn)動，在臨界點(diǎn)前，子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)弱到不能束縛子系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)動的程度，因此子系統(tǒng)本身無規(guī)則的獨(dú)立運(yùn)動起著支配作用，系統(tǒng)呈現(xiàn)無序狀態(tài)。隨著系統(tǒng)外界控制參量的不斷變化，使系統(tǒng)靠近臨界點(diǎn)時(shí)，子系統(tǒng)之間所形成的關(guān)聯(lián)便逐漸增強(qiáng)。當(dāng)控制參量達(dá)到“閥值”時(shí)，子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)和子系統(tǒng)的獨(dú)立運(yùn)動，從均勢轉(zhuǎn)變到關(guān)聯(lián)起支配作用，因此在系統(tǒng)中便出現(xiàn)了由關(guān)聯(lián)所支配的子系統(tǒng)之間的協(xié)同運(yùn)動，出現(xiàn)了宏觀的結(jié)構(gòu)或類型。
　　協(xié)同學(xué)通過數(shù)學(xué)語言說明，在臨界點(diǎn)，系統(tǒng)的諸參量并非位置等同，那些為數(shù)極少的慢弛豫參量支配著數(shù)目龐大的快弛豫參量，快弛豫參量的變化伺服于慢弛豫參量，慢弛豫參量——標(biāo)志系統(tǒng)走向何處的序參量，主宰著系統(tǒng)的演化進(jìn)程，協(xié)同是在序參量支配下子系統(tǒng)步調(diào)一致的運(yùn)動過程。［5］這就是協(xié)同學(xué)中的支配原理或伺服原理。哈肯認(rèn)為，支配原理適用于任何自組織現(xiàn)象。支配原理描述著新系統(tǒng)結(jié)構(gòu)形成的內(nèi)在機(jī)制。對于人們有意識推進(jìn)的自組織過程，協(xié)同效應(yīng)是其追求的目標(biāo)。協(xié)同效應(yīng)的特點(diǎn)是整體大于各部分相加之和。
　�。�3）協(xié)同與競爭。有時(shí)在臨界點(diǎn)處系統(tǒng)中有幾個(gè)序參量同時(shí)存在，每個(gè)序參量都企圖獨(dú)立主宰系統(tǒng)，但由于勢均力敵，序參量之間便自動形成妥協(xié)，合作起來協(xié)同一致控制系統(tǒng)，系統(tǒng)的宏觀結(jié)構(gòu)由幾個(gè)序參量共同來決定。隨著外界控制變量的繼續(xù)變化，處于合作中的若干序參量的地位也在發(fā)生變化，序參量之間的競爭日趨激烈。一旦控制參量達(dá)到一個(gè)新的閥值，就會導(dǎo)致只有一個(gè)序參量單獨(dú)主宰系統(tǒng)的格局。若從子系統(tǒng)之間的協(xié)同運(yùn)動來看，這實(shí)際上達(dá)到了更高一級的協(xié)同，即更高一層的有序�！皡f(xié)同形成結(jié)構(gòu)，競爭促進(jìn)發(fā)展，這是相變過程的普遍規(guī)律�！保�6］
　�。�4）漲落。即使系統(tǒng)處于有序狀態(tài)，也并不是說子系統(tǒng)的無規(guī)則的獨(dú)立運(yùn)動就會完全停止。系統(tǒng)的“地下世界”是極其豐富的。子系統(tǒng)的獨(dú)立運(yùn)動以及它們可能產(chǎn)生的局部耦合，加上宏觀條件的隨機(jī)波動等因素，都會反映在系統(tǒng)宏觀量的瞬時(shí)值常常偏離它的平均值而出現(xiàn)的起伏上。這種偏離平均值的現(xiàn)象稱為漲落。很多漲落得不到其他大多數(shù)子系統(tǒng)的響應(yīng)便表現(xiàn)為阻尼大而很快衰減下去，這種漲落的內(nèi)容就是快弛豫參量。只有那個(gè)得到了大多數(shù)子系統(tǒng)很快響應(yīng)的漲落，才能由局部波及系統(tǒng)，得到放大，成為推動系統(tǒng)進(jìn)入新的有序狀態(tài)的巨漲落。這種漲落的內(nèi)容就是出現(xiàn)在臨界無阻尼的慢弛豫參量——序參量。從隨機(jī)理論來看，漲落是形成有序結(jié)構(gòu)的動力，漲落是有序之源。［7］
　　 （二）協(xié)同學(xué)與我國公共危機(jī)管理：契合性探索
　　產(chǎn)生于自然科學(xué)研究領(lǐng)域的協(xié)同學(xué)為我國公共危機(jī)管理的研究提供了不少有益的啟示，也為人們認(rèn)識和分析公共危機(jī)管理系統(tǒng)提供了有效的工具。首先，協(xié)同學(xué)的基本概念(如協(xié)同、競爭、序參量、支配、漲落等)及相關(guān)原理深刻地揭示了系統(tǒng)從無序到有序演化的內(nèi)部過程和機(jī)制；其次，協(xié)同學(xué)指出非線性相互作用是系統(tǒng)演化的動力，并用數(shù)學(xué)語言表述非線性相互作用的特點(diǎn)和效能，這為人們認(rèn)識系統(tǒng)演化的機(jī)制提供了科學(xué)的思維方式和方法。運(yùn)用協(xié)同學(xué)進(jìn)行研究，其對象必須符合開放系統(tǒng)、系統(tǒng)內(nèi)部存在非線性作用、系統(tǒng)遠(yuǎn)離平衡態(tài)、系統(tǒng)隨機(jī)漲落等要件。我們認(rèn)為，我國公共危機(jī)管理系統(tǒng)完全具備這些要件。（1）公共危機(jī)管理系統(tǒng)是開放系統(tǒng)；（2）公共危機(jī)管理系統(tǒng)內(nèi)部存在大量的非線性活動；（3）公共危機(jī)管理系統(tǒng)目前處于非穩(wěn)定的遠(yuǎn)離平衡態(tài)，而且存在明顯的漲落。勿庸諱言，以全能主義為理念、以政治動員為手段、以“條條”“塊塊”為依托的傳統(tǒng)公共危機(jī)管理機(jī)制，面對轉(zhuǎn)型期的農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)、信訪與群體事件風(fēng)險(xiǎn)、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、貧富差距風(fēng)險(xiǎn)、意識形態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)以及各種自然危機(jī)，力所不及�！胺堑湫头窝椎某志寐硬粌H充分暴露了我國公共衛(wèi)生體制上存在著的弊端，而且也反映了這樣一個(gè)事實(shí)，那就是我國各級政府普遍都缺乏一個(gè)有效的危機(jī)管理體制”。［8］SARS危機(jī)之后，各級政府都從中汲取了教訓(xùn)，著力構(gòu)建新的危機(jī)管理模式�？梢哉f，這是危機(jī)管理系統(tǒng)由于離環(huán)境的要求差距過大而產(chǎn)生的一次巨漲落。目前，我國的公共危機(jī)管理系統(tǒng)仍然處于漲落過程之中。
　　綜上可知，協(xié)同學(xué)原理與我國公共危機(jī)管理具有強(qiáng)烈的契合性。因此，我們可以把協(xié)同學(xué)引入對我國公共危機(jī)管理的研究之中，進(jìn)而創(chuàng)建新的更適合現(xiàn)代社會發(fā)展需要的公共危機(jī)管理模式。有鑒于此，筆者嘗試性地提出構(gòu)建“公共危機(jī)協(xié)同治理模式”的主張。
　　　（三）公共危機(jī)協(xié)同治理：概念與特征
　　　 1．公共危機(jī)協(xié)同治理的概念
　　關(guān)于“危機(jī)管理”的概念，國內(nèi)學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了討論界定。目前，學(xué)界較為普遍地認(rèn)同張成福教授所作的界定�！八^的危機(jī)管理是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效的預(yù)防、處理和消弭危機(jī)�！� ［9］關(guān)于“公共危機(jī)管理”的概念，張小明認(rèn)為，它是指對公共危機(jī)的管理，其管理主體既包括政府部門、非政府公共部門(NGO)，也包括企業(yè)等私人部門，甚至可以將公民個(gè)人涵蓋在內(nèi)。［10］在筆者看來，這種主張符合當(dāng)今社會公共管理實(shí)踐發(fā)展的趨勢。
　　關(guān)于“治理”概念的界定，學(xué)界意見紛呈。［11］但大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，聯(lián)合國全球治理委員會關(guān)于治理的定義具有代表性和權(quán)威性，即“治理是個(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排�！保�12］簡言之，治理是指官方或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序、滿足公眾需要的活動過程，它包括公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式等。［13］
　　基于以上檢視，筆者把“公共危機(jī)協(xié)同治理”定義為：公共危機(jī)管理主體，包括政府部門、非政府公共部門、企業(yè)部門以及公民個(gè)人，通過自覺的組織活動，利用網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)等現(xiàn)代科技手段，把公共危機(jī)管理系統(tǒng)中各種相互之間無規(guī)則、無秩序的要素在一個(gè)行為目標(biāo)和規(guī)范相對統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中有機(jī)地組合起來，使系統(tǒng)中的各種要素由無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ㄒ?guī)則和秩序的、相互協(xié)同的自組織狀態(tài)，針對潛在的或者顯現(xiàn)的危機(jī)，協(xié)同實(shí)施系列性的控制活動，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)。
　　　　2．公共危機(jī)協(xié)同治理的特征
　　　 作為一個(gè)系統(tǒng)，公共危機(jī)協(xié)同治理系統(tǒng)具有如下特征：（1）重視子系統(tǒng)的協(xié)同性。公共危機(jī)協(xié)同治理旨在實(shí)現(xiàn)子系統(tǒng)間的協(xié)同效應(yīng)，其方式是通過改變控制參量而改變序參量，使系統(tǒng)向控制的有序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。（2）重視系統(tǒng)演化的動態(tài)性。公共危機(jī)治理系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)由無序結(jié)構(gòu)向協(xié)同結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，必須重視與環(huán)境的動態(tài)關(guān)系，調(diào)整自身的運(yùn)動速率和方式，以從環(huán)境中獲得新的有序結(jié)構(gòu)維持所必需的物質(zhì)、能量和信息。（3）重視系統(tǒng)中各微觀元素相互作用的非線性。公共危機(jī)協(xié)同治理模式要求公共危機(jī)治理主體堅(jiān)持非線性思維、整體思維、過程思維、關(guān)系思維等復(fù)雜性思維模式，以應(yīng)對具有高度復(fù)雜性、不確定性、跨越時(shí)空性、關(guān)聯(lián)性等特征的風(fēng)險(xiǎn)事件。（4）重視秩序形成的自組織性。公共危機(jī)協(xié)同治理通過自組織的方式形成治理秩序。在這一秩序中，系統(tǒng)成員共享信息與資源，以自身在公共危機(jī)治理中的作用以及資源的多寡取得行動地位、權(quán)力和相應(yīng)的責(zé)任（相關(guān)情況參見圖1）。

　　　（四）公共危機(jī)協(xié)同治理：結(jié)構(gòu)與層次
　　　 1．公共危機(jī)協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)
　　網(wǎng)絡(luò)組織的形成是實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)的必要條件。［14］因此，公共危機(jī)治理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，它具有以下基本特點(diǎn)：　　其一，在權(quán)力結(jié)構(gòu)上，除了政府之外，非政府組織、企業(yè)組織以及公民個(gè)人，都在公共危機(jī)治理的結(jié)構(gòu)中同時(shí)擁有權(quán)力、能力和責(zé)任，形成一種權(quán)力與責(zé)任對等、制度化、常規(guī)化的多元治理結(jié)構(gòu)。在以政府為主導(dǎo)和中央政府統(tǒng)一決斷的前提下，政府機(jī)構(gòu)常規(guī)化、制度化地主動協(xié)同企業(yè)組織、非政府組織、公民個(gè)人及國際組織，共同形成公共危機(jī)管理的上下聯(lián)動、協(xié)同應(yīng)對的格局。其二，在技術(shù)支持上，它利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)，超越傳統(tǒng)的面對面的合作方式，極大地?cái)U(kuò)展多元主體在時(shí)間上和空間上以多種靈活方式相互配合的可能性。其三，在組織體制上，它以扁平化、彈性化的應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)替代傳統(tǒng)政府組織中機(jī)械、僵化的層級，并將公共危機(jī)管理主體由單一的政府組織擴(kuò)展為包括多元治理主體在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。其四，在決策機(jī)制上，它突破單一政府主體的時(shí)序性、階段性決策方式而實(shí)現(xiàn)并行式網(wǎng)絡(luò)流程，使得先前在時(shí)空上處于序列狀態(tài)的各個(gè)環(huán)節(jié)得以協(xié)同凸現(xiàn)，從而保證危機(jī)應(yīng)對的快捷有效。
　　總之，政府通過具有上述特點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)作，可以重新整合政府組織內(nèi)部以及社會中先前相互分割的部分在公共危機(jī)管理中的功能與效用，構(gòu)建起“公民個(gè)體－社會群體－政府部門－整個(gè)國家”一體化，點(diǎn)、線、面相結(jié)合的動態(tài)性、柔性化的公共危機(jī)治理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理成本的最小化和效能的最大化。［15］
　　　　2．公共危機(jī)協(xié)同治理的層次
　　公共危機(jī)協(xié)同治理的層次既包括微觀組織間的協(xié)同，也包括宏觀系統(tǒng)的協(xié)同。具體而言，可以分為以下幾個(gè)層次：（1）全球協(xié)同治理�！拔覀儾还苌钤谀睦�，也不管我們是如何有權(quán)有勢或者一無所有，許多新危險(xiǎn)和不確定性無不對我們產(chǎn)生影響。它們是與全球化緊密聯(lián)系在一起的�！保�16］現(xiàn)代社會的一些公共危機(jī)具有全球化特征，其影響力和破壞力不再局限在傳統(tǒng)民族國家地域范圍內(nèi)，而是迅速地波及到全球范圍。因此，必須建立國際性危機(jī)的預(yù)警、反應(yīng)、處置和恢復(fù)合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國家與國家之間、國家與國際非政府組織之間的互動協(xié)調(diào)、相互督促的協(xié)同治理。這是公共危機(jī)協(xié)同治理的宏觀層次。（2）民族國家范圍內(nèi)政府間協(xié)同治理。政府間協(xié)同治理，既包括地方政府與地方政府之間的協(xié)同治理，又包括中央政府與地方政府之間的協(xié)同治理，還包括中央政府部門之間的協(xié)同治理，因?yàn)橹醒胝块T參與治理的危機(jī)往往是具有全局影響的危機(jī)，中央政府與地方政府的協(xié)同治理，往往通過中央政府部門來進(jìn)行。這是公共危機(jī)協(xié)同治理的中觀層次。（3）政府部門間以及政府組織與非政府組織、公民個(gè)人間協(xié)同治理。這是公共危機(jī)協(xié)同治理的微觀層次。這里的政府部門間的協(xié)同，是指地方政府職能部門之間的協(xié)同。

　　　　三、制度創(chuàng)新：公共危機(jī)協(xié)同治理模式的構(gòu)建

　　網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)的必要條件，而不是充分條件。網(wǎng)絡(luò)組織在運(yùn)行中面臨著各種機(jī)能障礙，例如集體行動的困境、運(yùn)行規(guī)則的缺失、知識分享的困難等。［17］治理機(jī)制是取得網(wǎng)絡(luò)協(xié)同效應(yīng)的前提和基礎(chǔ)，機(jī)制到位，就能為網(wǎng)絡(luò)組織的有序運(yùn)作創(chuàng)造條件，為協(xié)同效應(yīng)的充分發(fā)揮奠定基礎(chǔ)。就我國公共危機(jī)管理的現(xiàn)實(shí)狀況和未來需求而言，要形成協(xié)同治理的機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從以下五個(gè)方面著力：
　　�。ㄒ唬┩晟茀f(xié)同治理的法規(guī)制度。從協(xié)同學(xué)的視角看，國家現(xiàn)象是人類社會系統(tǒng)協(xié)同效應(yīng)的一種表現(xiàn)。國家的出現(xiàn)是人類社會自組織的結(jié)果。法律作為國家意志的體現(xiàn)，是各種系統(tǒng)要素相互作用以及形成自組織所遵循的重要規(guī)則。法律形成的本身也是系統(tǒng)各種元素、變量非線性相互作用、自組織的結(jié)果。而對于作為國家治理系統(tǒng)的子系統(tǒng)之一的公共危機(jī)治理系統(tǒng)而言，，法律卻不是公共危機(jī)治理系統(tǒng)自組織的結(jié)果，而是其外部控制參量，它規(guī)定著公共危機(jī)治理系統(tǒng)各子系統(tǒng)的行為方式和關(guān)聯(lián)方式，約束著公共危機(jī)治理系統(tǒng)各子系統(tǒng)無規(guī)則的獨(dú)立運(yùn)動，使公共危機(jī)治理系統(tǒng)各子系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)作，從而形成治理危機(jī)的有序結(jié)構(gòu)。在一定程度上說，協(xié)同形成法律，法律形成秩序和結(jié)構(gòu)。因此，構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制的首要任務(wù)是完善協(xié)同治理的法規(guī)制度。具體而言，首先要制定公共危機(jī)管理的基本法律；其次，要以基本法律為指導(dǎo)完善各專項(xiàng)協(xié)同治理法規(guī)；再次，要完善各部門協(xié)同治理的工作制度。
　　　 （二）優(yōu)化協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系。協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系是公共危機(jī)治理系統(tǒng)各子系統(tǒng)相互作用、形成自組織的激勵機(jī)制和動力機(jī)制，因此是形成協(xié)同效應(yīng)的前提之一。在公共危機(jī)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)中，一方面，由國家和政府對資源和價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配，將各子系統(tǒng)圍繞一個(gè)共同的政策目標(biāo)而整合集成起來，并強(qiáng)化其整體行動的能力以發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)是必不可少的；另一方面，要科學(xué)地分解決策權(quán)，賦予各子系統(tǒng)以一定的決策、協(xié)調(diào)與管理職能而形成單元自主決策機(jī)制，使各子系統(tǒng)都能在各自核心優(yōu)勢范圍內(nèi)及時(shí)做出相應(yīng)的決策，同時(shí)又符合中央政府統(tǒng)一決斷的要求�？梢�，公共危機(jī)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)中的核心問題，是以政府為核心的各個(gè)參與主體的權(quán)責(zé)分配問題。構(gòu)建公共危機(jī)管理體系的關(guān)鍵，在于構(gòu)建以政府為核心的公共危機(jī)管理權(quán)責(zé)分配機(jī)制。這就需要設(shè)計(jì)一整套行之有效的制度，明文規(guī)定權(quán)力高低歸屬、應(yīng)急行動配合責(zé)任范圍、資源調(diào)配與共享應(yīng)急機(jī)制。［18］
　　　　（三）加強(qiáng)協(xié)同治理的資源保障。如前文所述，系統(tǒng)從無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ńY(jié)構(gòu)的有序狀態(tài)，或者從有序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌挠行驙顟B(tài)，即產(chǎn)生自組織、形成結(jié)構(gòu)，首要的條件是從外部環(huán)境獲得能量流和物質(zhì)流。因此，公共危機(jī)治理協(xié)同結(jié)構(gòu)的形成與維持以及協(xié)同功能的實(shí)現(xiàn)與維持，先決條件是從外部環(huán)境獲得充足的資源保障。資源保障包括人力資源保障、資金保障、技術(shù)保障、物資保障等多方面內(nèi)容。近年來，國家對公共危機(jī)治理資源投入的力度不斷加大，但實(shí)際效果與投入的程度相比并不理想，原因在于沒有建立起科學(xué)協(xié)同的資源保障機(jī)制，畫地為牢，條塊分割，降低了國家資源投入的績效。因此，加強(qiáng)公共危機(jī)治理的資源保障，一方面，要繼續(xù)加強(qiáng)國家的資金投入，同時(shí)全方位的調(diào)動社會資源；另一方面，也是更為重要的方面，要建立協(xié)同的資源保障機(jī)制。從協(xié)同治理的需求看，要著力加強(qiáng)四個(gè)方面的機(jī)制配套建設(shè)，即公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制建設(shè)、物資調(diào)配網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、應(yīng)急物資保障機(jī)制建設(shè)以及應(yīng)急物資管理使用監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。
　　　（四）搭建協(xié)同治理的信息平臺。信息論是現(xiàn)代科學(xué)理論的重要組成部分，是現(xiàn)代管理活動的命脈。哈肯教授在引用信息的概念來解決自組織系統(tǒng)通過非平衡相變出現(xiàn)宏觀結(jié)構(gòu)時(shí)，發(fā)現(xiàn)一種新型的信息，稱為“協(xié)同信息”。協(xié)同信息取決于序參量并反映系統(tǒng)集體性質(zhì)，在自組織系統(tǒng)發(fā)生非平衡相變時(shí)，系統(tǒng)信息的改變?nèi)Q于協(xié)同信息的改變。［19］由此足見信息在系統(tǒng)演化中的重要作用。因此，構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制，在技術(shù)層面上，首要的是搭建一個(gè)現(xiàn)代化的信息平臺。各種與危機(jī)有關(guān)的信息通過這個(gè)平臺迅速傳遞到公共危機(jī)管理指揮中心，并利用這個(gè)系統(tǒng)對各種分離的信息與資源進(jìn)行完整的系統(tǒng)分析和系統(tǒng)集成，為指揮系統(tǒng)的決策提供依據(jù)，為多方的協(xié)調(diào)提供便利，使公共危機(jī)管理體系實(shí)現(xiàn)多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，從而產(chǎn)生公共危機(jī)治理的協(xié)同效應(yīng)。
　　　（五）培育協(xié)同治理的社會資本。約束公共危機(jī)治理子系統(tǒng)行為，除了正式規(guī)則之外，還有非正式規(guī)則，社會資本即為組織間權(quán)力與信息的共享以及集體行動提供了非正式的框架。公共危機(jī)管理不僅要以行政決策、技術(shù)、資金、設(shè)備等“硬條件”為基礎(chǔ)，而且要以社會結(jié)構(gòu)、非正式制度、信息溝通、民眾道德與危機(jī)意識、社會心理等“軟條件”為前提，這就“需要社會公眾的共同參與、需要社會公眾共建新的公眾文化，需要以信用和承諾為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)組織的相互依存，也就是需要社會資本的總動員和重建社會組織缺失的社會資本”。［20］社會生活中那些表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)范和信任的特征構(gòu)成了一個(gè)社會的社會資本。［21］培育公共危機(jī)協(xié)同治理的社會資本，一是要實(shí)現(xiàn)信息共享，提高政府行為的透明度，營造信任的氛圍；二是要在危機(jī)管理過程中引導(dǎo)社會民眾認(rèn)識到真正的利益所在，倡導(dǎo)理性思維，形成共同規(guī)范和共同的價(jià)值觀，提高民眾素質(zhì)進(jìn)而形成合力；三是要注重發(fā)揮第三部門的作用；四是要關(guān)注弱勢群體，縮小貧富差距，構(gòu)建更多的社會共同利益。

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［作者單位］ 張立榮系華中師范大學(xué)管理學(xué)院常務(wù)副院長、教授、博士生導(dǎo)師，冷向明系華中師范大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)2006級博士研究生；武漢　430079

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