《社會》突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的中美比較分析

　　近年來，炭疽、SARS和禽流感等事件使人們開始關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件所造成的危害。如何應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件成為當(dāng)今各國政府、學(xué)者和公眾關(guān)心的熱點問題。自“9·ll”和炭疽事件后，美國不斷投入資源用于信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和更新醫(yī)療設(shè)備等，其突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系發(fā)展較為完善，公共衛(wèi)生技術(shù)和設(shè)備較為先進(jìn)?。中國自2003年SARS事件后．開始加強對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急體系建設(shè)．但相對而言，我國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力還比較薄弱。亟待加強。本文通過對美國與中國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理體系、應(yīng)對組織機(jī)構(gòu)和應(yīng)急處置過程3個方面進(jìn)行對比分析。為完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對體系和機(jī)制建設(shè)提供借鑒和參考。

　　1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系框架的比較

　　1．1 中國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系

　　1．1．1 縱向：我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)是由“中央一省一地(市)一縣”4級疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)組成的目。我國的各級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)是各級衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo)下的公益性事業(yè)單位，各級之間無行政管理職能而僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。根據(jù)事件級別由不同層級的應(yīng)對機(jī)構(gòu)處理。

　　1．1．2 橫向：我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系包括以下幾個部分：應(yīng)急指揮系統(tǒng)：涵蓋衛(wèi)生、宣傳、公安、農(nóng)業(yè)、環(huán)保和質(zhì)檢等多個部門，共同協(xié)調(diào)指揮應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。(2)監(jiān)測預(yù)警報告系統(tǒng)：包含疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)部門的動物疫情監(jiān)測系統(tǒng)等。(3)反應(yīng)系統(tǒng)：包括應(yīng)急醫(yī)療救治體系、疾病預(yù)防控制體系、衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系和公安消防部門等。(4)信息發(fā)布系統(tǒng)：衛(wèi)生部新聞發(fā)言人、新聞辦公室與各地衛(wèi)生行政部門新聞發(fā)言人、新聞宣傳機(jī)構(gòu)間建立工作聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)．配合宣傳部門做好輿論宣傳和引導(dǎo)工作。(5)保障系統(tǒng)：我國正在逐步建立一個全面的保障系統(tǒng)，包括物資保障、經(jīng)費保障、通信與交通保障、法律保障和社會公眾的宣傳教育等( 表1)。

　　1．2 美國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系

　　1．2．1 縱向：美國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)是一個全方位、立體化、多層次和綜合性的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，自上而下包括CDC(聯(lián)邦疾病控制與預(yù)防系統(tǒng))——HRSA(地區(qū)，州醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng))——MMRS(大都市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng))。(1)疾病控制與預(yù)防中 5,(CDC)：隸屬于衛(wèi)生部，是美國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對系統(tǒng)的核心和協(xié)調(diào)中心，兼具管理職能和業(yè)務(wù)職能，下設(shè)7個中心或辦公室，分管各項疾病控制工作，可以根據(jù)全國需要給各州分配經(jīng)費，向各州派遣人員與當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)共同工作。(2)地區(qū)／州醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)：是由衛(wèi)生部下屬的衛(wèi)生資源和服務(wù)部啟動的，通過此系統(tǒng)提高州／地方醫(yī)院、門診中心和其他衛(wèi)生保健部門的應(yīng)急救援能力，執(zhí)行區(qū)域應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的各項措施。(3)大都市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng)(MMRS)：最初是由衛(wèi)生部的突發(fā)事件準(zhǔn)備辦公室啟動的，目的是提高整個轄區(qū)的應(yīng)急能力，通過各部門的協(xié)作互動，整合各種資源，確保城市在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后最初的48小時內(nèi)，能靠自身力量有效應(yīng)對事件，直到州或聯(lián)邦應(yīng)急反應(yīng)力量的到來。

　　1．2．2 橫向：美國的橫向管理體系包括：(1)全國公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)：包括早期探查的BioSense監(jiān)測系統(tǒng)，負(fù)責(zé)疾病監(jiān)測的電子網(wǎng)絡(luò)疾病監(jiān)測報告系統(tǒng)(NEDSS)，負(fù)責(zé)安全通訊的EPI—X系統(tǒng)，負(fù)責(zé)信息傳播與溝通的衛(wèi)生警報網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)(HAN)，負(fù)責(zé)響應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急行動中心(EOC)體系16]。

　　全國公共衛(wèi)生實驗室快速診斷應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)：美國公共衛(wèi)生系統(tǒng)實驗室自成體系，按聯(lián)邦、州和基層分為3級，統(tǒng)一為現(xiàn)場調(diào)查服務(wù)。(3)現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查控制機(jī)動隊伍和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)：CDC于1951年成立流行病學(xué)情報服務(wù)項目(EIS)，EIS是一個獨特的為期兩年的研究生培訓(xùn)項目以及流行病學(xué)專業(yè)在職人員培訓(xùn)項目。經(jīng)過多年的發(fā)展，CDC已建立了一支精良的流行病學(xué)調(diào)查機(jī)動隊伍和全國網(wǎng)絡(luò)，超過75％的EIS畢業(yè)生會留在CDC工作或者去州或地方的衛(wèi)生部門。全國大都市醫(yī)學(xué)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)：由聯(lián)邦政府出錢裝備和補貼各大都市的醫(yī)院，這些醫(yī)院平時根據(jù)市場需要運行，同時，不斷進(jìn)行傳染病防治能力的訓(xùn)練準(zhǔn)備。一旦出現(xiàn)疫情，在政府要求的時間內(nèi)可以馬上轉(zhuǎn)換為應(yīng)急醫(yī)院。全國醫(yī)藥器械應(yīng)急物品救援快速反應(yīng)系統(tǒng)：美國在幾個保密的戰(zhàn)略地點儲備應(yīng)急醫(yī)藥和急救用品，包括疫苗、抗生素、抗體、解毒劑及輸液設(shè)施等，可在12小時內(nèi)為美國任何受災(zāi)地區(qū)一次提供50噸以上的醫(yī)藥和急救用品。

　　2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置組織機(jī)構(gòu)的比較在中國，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質(zhì)、危害程度和涉及范圍，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大(I級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)和一般(Ⅳ 級)4級19]。在美國根據(jù)事件的嚴(yán)重程度一般將其分為聯(lián)邦級和地區(qū)級。表2為發(fā)生最高級別突發(fā)公共衛(wèi)生事件的時候， 中國與美國所涉及到的機(jī)構(gòu)情況。

　　中國在應(yīng)對其他級別突發(fā)公共衛(wèi)生事件的時候由各級人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，衛(wèi)生行政部門組織醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)開展調(diào)查與處理，其他機(jī)構(gòu)各司其職，共同完成突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對工作。

　　美國則是在各級政府領(lǐng)導(dǎo)下， 由州或地方衛(wèi)生局負(fù)責(zé)組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件， 與當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急管理機(jī)構(gòu)(Emergency Management Agency，EMA)和突發(fā)事件應(yīng)急行動中 (l,(Emergency Operations Center，EOC)共同協(xié)作，聯(lián)合醫(yī)療機(jī)構(gòu)和政府其他部門一起應(yīng)對。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)(EMA)主要協(xié)調(diào)各方機(jī)構(gòu)做好應(yīng)急準(zhǔn)備，在事件來臨時能快速反應(yīng)。專業(yè)性的應(yīng)急反應(yīng)部門和衛(wèi)生部門的緊密結(jié)合使得應(yīng)急準(zhǔn)備比較充分，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對更為及時有效。

　　3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置過程的比較由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對體系、反應(yīng)機(jī)制的差異。中國與美國在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的時候必然也會有所差異，總結(jié)中美兩國在應(yīng)急處置過程中的特點，可以發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，為以后更好地應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供參考。

　　3．1 監(jiān)測預(yù)警與報告我國利用傳染病報告信息系統(tǒng)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告系統(tǒng)及專病管理系統(tǒng)等網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，提高了傳染病報告的及時性、監(jiān)測資料的完整性和準(zhǔn)確性。但是還存在著一些問題，如基層機(jī)構(gòu)在系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)可及性上的限制．基層公共衛(wèi)生實驗室或醫(yī)療機(jī)構(gòu)的實驗室檢測能力和水平的限制，醫(yī)務(wù)人員的監(jiān)測意識和報告責(zé)任意識不強，都會影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早期發(fā)現(xiàn)。

　　在美國，國家電子網(wǎng)絡(luò)疾病監(jiān)測系統(tǒng)、BioSense監(jiān)測系統(tǒng)和傳染病早期監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)等共同作用．形成完整監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，在國家、州和地方3個層次上收集和監(jiān)視全國范圍的疾病發(fā)病趨勢和暴發(fā)方面的數(shù)據(jù)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)和實驗室都承擔(dān)報告責(zé)任。盡可能在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的初始階段發(fā)現(xiàn)并及時采取措施。

　　3．2 現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查流行病學(xué)調(diào)查能力對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置具有十分重要的作用。我國負(fù)責(zé)現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查的主要是疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的流調(diào)人員，他們處于應(yīng)急處置的最前線，對于事件的確認(rèn)和鑒別及決定后續(xù)措施至關(guān)重要．我國的流調(diào)人員專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)相對較少，專業(yè)素質(zhì)和能力有待提高。

　　美國州／地方衛(wèi)生局一般有專門的流調(diào)部門，工作人員具備較高的專業(yè)素質(zhì)和能力，美國開展了專門的流行病學(xué)情報服務(wù)項目(EIS)用于培訓(xùn)流行病學(xué)調(diào)查人員，培訓(xùn)內(nèi)容豐富，為州／地方衛(wèi)生局培養(yǎng)了大量流調(diào)人才。

　　3_3 實驗室檢測我國檢測工作一般也由疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)， 醫(yī)療機(jī)構(gòu)配合。2003年以來國家和地方對疾控機(jī)構(gòu)實驗室建設(shè)加大了投入，改善了實驗室基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，檢測能力得到很大提高，但是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實驗室檢測工作大部分是由省市級疾控機(jī)構(gòu)開展，基層實驗室檢測能力有限，且各實驗室之間聯(lián)系松散，基層實驗室的作用發(fā)揮有限。美國有獨立完善的三級實驗室檢測網(wǎng)絡(luò)， 由CDC統(tǒng)一提供資金，確定標(biāo)準(zhǔn)，CDC公共衛(wèi)生實驗室系統(tǒng)包括2 000多個公共衛(wèi)生實驗室，1．7萬個醫(yī)院實驗室。根據(jù)事件嚴(yán)重程度不同．檢測工作由地方一州一聯(lián)邦不同層級的實驗室負(fù)責(zé)。

　　3．4 現(xiàn)場控制我國現(xiàn)場控制主要由衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公安和消防等部門協(xié)作完成。美國應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、執(zhí)法部門和消防部門等協(xié)同州／地方衛(wèi)生局共同采取控制措施．啟動當(dāng)?shù)赝话l(fā)事件應(yīng)急行動中心(EOC)，筆耕論文新浪博客，協(xié)調(diào)參與事件應(yīng)對的各方機(jī)構(gòu)，并通過聯(lián)合信息中心(Joint In(ormation Center。JIC1負(fù)責(zé)危機(jī)信息溝通．協(xié)調(diào)應(yīng)急反應(yīng)過程中所需的各種資源。

　　4 啟示與借鑒美國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理起步較早，形成了完整的應(yīng)急管理體系和應(yīng)對系統(tǒng)，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力在全世界首屈一指，通過以上各種比較，我們可以從多方面進(jìn)行借鑒和學(xué)習(xí)。

　　4．1 完善我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)美國的監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)遍布全國，監(jiān)測內(nèi)容全面細(xì)致，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早期發(fā)現(xiàn)發(fā)揮了十分重要的作用。我國應(yīng)加強對監(jiān)測人員的培訓(xùn)，提高其監(jiān)測能力。并盡量使監(jiān)測系統(tǒng)更加細(xì)致完善．同時加強對監(jiān)測人員監(jiān)測意識和報告意識的培養(yǎng)。提高其風(fēng)險意識和識別能力。

　　4．2 加強實驗室檢測能力的建設(shè)美國獨立完善的實驗室網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對提供了強大的技術(shù)支持，給予我國很大的啟示。我國應(yīng)加強對基層實驗室的建設(shè)，提高其檢測能力，加強實驗室之間的溝通聯(lián)系，使實驗室檢測形成網(wǎng)絡(luò)，加強協(xié)作，為更好地應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供技術(shù)支持。

　　4．3 加強現(xiàn)場處置能力的培訓(xùn)美國很注重對應(yīng)急人員的能力培訓(xùn)以及考核評價，對于提高應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力十分重要。我國應(yīng)該加強對現(xiàn)場處置人員的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，尤其是對流調(diào)、采樣和檢測等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的能力進(jìn)行強化培訓(xùn)，并且開發(fā)相應(yīng)的評價工具，提高應(yīng)急人員工作能力。

　　4．4 構(gòu)建健全的應(yīng)急醫(yī)療救治系統(tǒng)美國建有地區(qū)，州醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)以及大都市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng)，使得醫(yī)療機(jī)構(gòu)能夠快速轉(zhuǎn)變角色，調(diào)動醫(yī)療資源，有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。中國的醫(yī)療機(jī)構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中也發(fā)揮了相當(dāng)大的作用，但與美國相比，與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對體系聯(lián)系還不夠緊密。為了更好地準(zhǔn)備和應(yīng)對突發(fā)事件。應(yīng)該加強對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中醫(yī)院應(yīng)急體系建設(shè)，有效提高應(yīng)急救援能力水平，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害降到最低㈣。

　　4．5 加強各部門聯(lián)合協(xié)作，共同應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件美國公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對體系十分重視體系的縱向和橫向的協(xié)調(diào)聯(lián)動，尤其是EOC體系在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中發(fā)揮了重要作用。在事件發(fā)生時，各個子系統(tǒng)、部門能夠迅速發(fā)揮作用，職責(zé)明確 在國家一州一地方3個層面都能協(xié)同作用。我國也建立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對體系．涵蓋了多個部門，在應(yīng)對事件時發(fā)揮了各自的作用。但是目前各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動還有待于加強，而且基層的應(yīng)對體系還比較薄弱，應(yīng)高度重視部門協(xié)調(diào)問題，重點加強基層的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力。