《社會》突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的中美比較分析

　　近年來，炭疽、SARS和禽流感等事件使人們開始關注突發(fā)公共衛(wèi)生事件所造成的危害。如何應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件成為當今各國政府、學者和公眾關心的熱點問題。自“9·ll”和炭疽事件后，美國不斷投入資源用于信息網(wǎng)絡建設和更新醫(yī)療設備等，其突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系發(fā)展較為完善，公共衛(wèi)生技術和設備較為先進?。中國自2003年SARS事件后．開始加強對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急體系建設．但相對而言，我國應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力還比較薄弱。亟待加強。本文通過對美國與中國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理體系、應對組織機構和應急處置過程3個方面進行對比分析。為完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對體系和機制建設提供借鑒和參考。

　　1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系框架的比較

　　1．1 中國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系

　　1．1．1 縱向：我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理網(wǎng)絡是由“中央一省一地(市)一縣”4級疾病預防控制網(wǎng)絡組成的目。我國的各級疾病預防控制機構是各級衛(wèi)生行政部門領導下的公益性事業(yè)單位，各級之間無行政管理職能而僅有業(yè)務指導關系。根據(jù)事件級別由不同層級的應對機構處理。

　　1．1．2 橫向：我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系包括以下幾個部分：應急指揮系統(tǒng)：涵蓋衛(wèi)生、宣傳、公安、農業(yè)、環(huán)保和質檢等多個部門，共同協(xié)調指揮應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。(2)監(jiān)測預警報告系統(tǒng)：包含疾病預防控制網(wǎng)絡直報系統(tǒng)、農業(yè)部門的動物疫情監(jiān)測系統(tǒng)等。(3)反應系統(tǒng)：包括應急醫(yī)療救治體系、疾病預防控制體系、衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系和公安消防部門等。(4)信息發(fā)布系統(tǒng)：衛(wèi)生部新聞發(fā)言人、新聞辦公室與各地衛(wèi)生行政部門新聞發(fā)言人、新聞宣傳機構間建立工作聯(lián)系網(wǎng)絡．配合宣傳部門做好輿論宣傳和引導工作。(5)保障系統(tǒng)：我國正在逐步建立一個全面的保障系統(tǒng)，包括物資保障、經費保障、通信與交通保障、法律保障和社會公眾的宣傳教育等( 表1)。

　　1．2 美國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系

　　1．2．1 縱向：美國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理網(wǎng)絡是一個全方位、立體化、多層次和綜合性的應急管理網(wǎng)絡，自上而下包括CDC(聯(lián)邦疾病控制與預防系統(tǒng))——HRSA(地區(qū)，州醫(yī)院應急準備系統(tǒng))——MMRS(大都市醫(yī)療應急系統(tǒng))。(1)疾病控制與預防中 5,(CDC)：隸屬于衛(wèi)生部，是美國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對系統(tǒng)的核心和協(xié)調中心，兼具管理職能和業(yè)務職能，下設7個中心或辦公室，分管各項疾病控制工作，可以根據(jù)全國需要給各州分配經費，向各州派遣人員與當?shù)貦C構共同工作。(2)地區(qū)／州醫(yī)院應急準備系統(tǒng)：是由衛(wèi)生部下屬的衛(wèi)生資源和服務部啟動的，通過此系統(tǒng)提高州／地方醫(yī)院、門診中心和其他衛(wèi)生保健部門的應急救援能力，執(zhí)行區(qū)域應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的各項措施。(3)大都市醫(yī)療應急系統(tǒng)(MMRS)：最初是由衛(wèi)生部的突發(fā)事件準備辦公室啟動的，目的是提高整個轄區(qū)的應急能力，通過各部門的協(xié)作互動，整合各種資源，確保城市在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后最初的48小時內，能靠自身力量有效應對事件，直到州或聯(lián)邦應急反應力量的到來。

　　1．2．2 橫向：美國的橫向管理體系包括：(1)全國公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)：包括早期探查的BioSense監(jiān)測系統(tǒng)，負責疾病監(jiān)測的電子網(wǎng)絡疾病監(jiān)測報告系統(tǒng)(NEDSS)，負責安全通訊的EPI—X系統(tǒng)，負責信息傳播與溝通的衛(wèi)生警報網(wǎng)絡系統(tǒng)(HAN)，負責響應的突發(fā)事件應急行動中心(EOC)體系16]。

　　全國公共衛(wèi)生實驗室快速診斷應急網(wǎng)絡系統(tǒng)：美國公共衛(wèi)生系統(tǒng)實驗室自成體系，按聯(lián)邦、州和基層分為3級，統(tǒng)一為現(xiàn)場調查服務。(3)現(xiàn)場流行病學調查控制機動隊伍和網(wǎng)絡系統(tǒng)：CDC于1951年成立流行病學情報服務項目(EIS)，EIS是一個獨特的為期兩年的研究生培訓項目以及流行病學專業(yè)在職人員培訓項目。經過多年的發(fā)展，CDC已建立了一支精良的流行病學調查機動隊伍和全國網(wǎng)絡，超過75％的EIS畢業(yè)生會留在CDC工作或者去州或地方的衛(wèi)生部門。全國大都市醫(yī)學應急網(wǎng)絡系統(tǒng)：由聯(lián)邦政府出錢裝備和補貼各大都市的醫(yī)院，這些醫(yī)院平時根據(jù)市場需要運行，同時，不斷進行傳染病防治能力的訓練準備。一旦出現(xiàn)疫情，在政府要求的時間內可以馬上轉換為應急醫(yī)院。全國醫(yī)藥器械應急物品救援快速反應系統(tǒng)：美國在幾個保密的戰(zhàn)略地點儲備應急醫(yī)藥和急救用品，包括疫苗、抗生素、抗體、解毒劑及輸液設施等，可在12小時內為美國任何受災地區(qū)一次提供50噸以上的醫(yī)藥和急救用品。

　　2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置組織機構的比較在中國，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質、危害程度和涉及范圍，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大(I級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)和一般(Ⅳ 級)4級19]。在美國根據(jù)事件的嚴重程度一般將其分為聯(lián)邦級和地區(qū)級。表2為發(fā)生最高級別突發(fā)公共衛(wèi)生事件的時候， 中國與美國所涉及到的機構情況。

　　中國在應對其他級別突發(fā)公共衛(wèi)生事件的時候由各級人民政府負責統(tǒng)一領導和指揮，衛(wèi)生行政部門組織醫(yī)療機構、疾病預防控制機構和衛(wèi)生監(jiān)督機構開展調查與處理，其他機構各司其職，共同完成突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對工作。

　　美國則是在各級政府領導下， 由州或地方衛(wèi)生局負責組織應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件， 與當?shù)氐膽惫芾頇C構(Emergency Management Agency，EMA)和突發(fā)事件應急行動中 (l,(Emergency Operations Center，EOC)共同協(xié)作，聯(lián)合醫(yī)療機構和政府其他部門一起應對。應急管理機構(EMA)主要協(xié)調各方機構做好應急準備，在事件來臨時能快速反應。專業(yè)性的應急反應部門和衛(wèi)生部門的緊密結合使得應急準備比較充分，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對更為及時有效。

　　3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處置過程的比較由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對體系、反應機制的差異。中國與美國在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的時候必然也會有所差異，總結中美兩國在應急處置過程中的特點，可以發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，為以后更好地應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供參考。

　　3．1 監(jiān)測預警與報告我國利用傳染病報告信息系統(tǒng)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告系統(tǒng)及專病管理系統(tǒng)等網(wǎng)絡直報系統(tǒng)，提高了傳染病報告的及時性、監(jiān)測資料的完整性和準確性。但是還存在著一些問題，如基層機構在系統(tǒng)的網(wǎng)絡可及性上的限制．基層公共衛(wèi)生實驗室或醫(yī)療機構的實驗室檢測能力和水平的限制，醫(yī)務人員的監(jiān)測意識和報告責任意識不強，都會影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早期發(fā)現(xiàn)。

　　在美國，國家電子網(wǎng)絡疾病監(jiān)測系統(tǒng)、BioSense監(jiān)測系統(tǒng)和傳染病早期監(jiān)測預警系統(tǒng)等共同作用．形成完整監(jiān)測網(wǎng)絡，在國家、州和地方3個層次上收集和監(jiān)視全國范圍的疾病發(fā)病趨勢和暴發(fā)方面的數(shù)據(jù)。醫(yī)療機構和實驗室都承擔報告責任。盡可能在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的初始階段發(fā)現(xiàn)并及時采取措施。

　　3．2 現(xiàn)場流行病學調查流行病學調查能力對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置具有十分重要的作用。我國負責現(xiàn)場流行病學調查的主要是疾病預防控制機構的流調人員，他們處于應急處置的最前線，對于事件的確認和鑒別及決定后續(xù)措施至關重要．我國的流調人員專業(yè)技術培訓相對較少，專業(yè)素質和能力有待提高。

　　美國州／地方衛(wèi)生局一般有專門的流調部門，工作人員具備較高的專業(yè)素質和能力，美國開展了專門的流行病學情報服務項目(EIS)用于培訓流行病學調查人員，培訓內容豐富，為州／地方衛(wèi)生局培養(yǎng)了大量流調人才。

　　3_3 實驗室檢測我國檢測工作一般也由疾病預防控制機構負責， 醫(yī)療機構配合。2003年以來國家和地方對疾控機構實驗室建設加大了投入，改善了實驗室基礎設施建設，檢測能力得到很大提高，但是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實驗室檢測工作大部分是由省市級疾控機構開展，基層實驗室檢測能力有限，且各實驗室之間聯(lián)系松散，基層實驗室的作用發(fā)揮有限。美國有獨立完善的三級實驗室檢測網(wǎng)絡， 由CDC統(tǒng)一提供資金，確定標準，CDC公共衛(wèi)生實驗室系統(tǒng)包括2 000多個公共衛(wèi)生實驗室，1．7萬個醫(yī)院實驗室。根據(jù)事件嚴重程度不同．檢測工作由地方一州一聯(lián)邦不同層級的實驗室負責。

　　3．4 現(xiàn)場控制我國現(xiàn)場控制主要由衛(wèi)生行政部門、疾病預防控制機構、醫(yī)療機構、公安和消防等部門協(xié)作完成。美國應急管理機構、醫(yī)療機構、執(zhí)法部門和消防部門等協(xié)同州／地方衛(wèi)生局共同采取控制措施．啟動當?shù)赝话l(fā)事件應急行動中心(EOC)，筆耕論文新浪博客，協(xié)調參與事件應對的各方機構，并通過聯(lián)合信息中心(Joint In(ormation Center。JIC1負責危機信息溝通．協(xié)調應急反應過程中所需的各種資源。

　　4 啟示與借鑒美國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理起步較早，形成了完整的應急管理體系和應對系統(tǒng)，應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力在全世界首屈一指，通過以上各種比較，我們可以從多方面進行借鑒和學習。

　　4．1 完善我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預警系統(tǒng)美國的監(jiān)測預警網(wǎng)絡遍布全國，監(jiān)測內容全面細致，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早期發(fā)現(xiàn)發(fā)揮了十分重要的作用。我國應加強對監(jiān)測人員的培訓，提高其監(jiān)測能力。并盡量使監(jiān)測系統(tǒng)更加細致完善．同時加強對監(jiān)測人員監(jiān)測意識和報告意識的培養(yǎng)。提高其風險意識和識別能力。

　　4．2 加強實驗室檢測能力的建設美國獨立完善的實驗室網(wǎng)絡系統(tǒng)為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對提供了強大的技術支持，給予我國很大的啟示。我國應加強對基層實驗室的建設，提高其檢測能力，加強實驗室之間的溝通聯(lián)系，使實驗室檢測形成網(wǎng)絡，加強協(xié)作，為更好地應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供技術支持。

　　4．3 加強現(xiàn)場處置能力的培訓美國很注重對應急人員的能力培訓以及考核評價，對于提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力十分重要。我國應該加強對現(xiàn)場處置人員的專業(yè)技術培訓，尤其是對流調、采樣和檢測等關鍵環(huán)節(jié)的能力進行強化培訓，并且開發(fā)相應的評價工具，提高應急人員工作能力。

　　4．4 構建健全的應急醫(yī)療救治系統(tǒng)美國建有地區(qū)，州醫(yī)院應急準備系統(tǒng)以及大都市醫(yī)療應急系統(tǒng)，使得醫(yī)療機構能夠快速轉變角色，調動醫(yī)療資源，有效應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。中國的醫(yī)療機構在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對中也發(fā)揮了相當大的作用，但與美國相比，與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對體系聯(lián)系還不夠緊密。為了更好地準備和應對突發(fā)事件。應該加強對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中醫(yī)院應急體系建設，有效提高應急救援能力水平，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害降到最低㈣。

　　4．5 加強各部門聯(lián)合協(xié)作，共同應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件美國公共衛(wèi)生危機應對體系十分重視體系的縱向和橫向的協(xié)調聯(lián)動，尤其是EOC體系在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對中發(fā)揮了重要作用。在事件發(fā)生時，各個子系統(tǒng)、部門能夠迅速發(fā)揮作用，職責明確 在國家一州一地方3個層面都能協(xié)同作用。我國也建立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對體系．涵蓋了多個部門，在應對事件時發(fā)揮了各自的作用。但是目前各部門之間的協(xié)調聯(lián)動還有待于加強，而且基層的應對體系還比較薄弱，應高度重視部門協(xié)調問題，重點加強基層的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對能力。