一、論文的主要內(nèi)容及觀點 政府預(yù)算是改革政府、實現(xiàn)政府善治的元工具。因此,要構(gòu)建服務(wù)型政府,政府預(yù)算的改革和完善必然是先行的步驟和推動力。在這一視域下,一個好的政府預(yù)算應(yīng)該是什么樣的、要如何構(gòu)建,對政府的改革來說,是一個關(guān)鍵的問題。本文將圍繞上述議題展開分析和論述,主要的內(nèi)容及觀點如下： 1.構(gòu)建服務(wù)型政府是當(dāng)前政府改革的目標(biāo)。政府起源于公意契約,現(xiàn)代民主國家的政府應(yīng)當(dāng)成為為了公共事務(wù)而存在的一套有組織的制度安排,以公意為本來實施公共治理,保障和促進公共利益,有效的履行公共受托責(zé)任,滿足公民的公共需求。可以說,現(xiàn)代意義上的好政府是以為公共利益服務(wù)、為民服務(wù)為本的,構(gòu)建以服務(wù)為導(dǎo)向的政府是當(dāng)前整個世界范圍內(nèi)政府改革的主要目標(biāo)。服務(wù)型的政府,首先是一個承擔(dān)和履行公共受托責(zé)任的政府,還必須是一個高績效的組織體系。服務(wù)意識、顧客導(dǎo)向、結(jié)果績效導(dǎo)向、善治和高效的公共生產(chǎn)力是服務(wù)型政府的基本要件。 2.政府預(yù)算是政府改革的元工具。政府預(yù)算這一命題可以是一個政治問題,也可以是一個經(jīng)濟問題。之所以這樣說,是因為政府預(yù)算不僅涉及政治程序?qū)操Y源的配置,也最直觀地涉及政府理財?shù)囊幌盗袉栴},包括政府理財?shù)哪芰Α⒇斦С龅男室约罢慕?jīng)濟活動對社會產(chǎn)生的影響。從政府預(yù)算的政治維度出發(fā),政府預(yù)算是整個社會中各利益集團、不同的社會階層之間以實現(xiàn)自身效用最大化為前提相互博弈、妥協(xié)所達(dá)成的利益均衡結(jié)果。他不僅是全體社會成員都能夠接受的公共意志的宣示和表達(dá),更是各利益主體間相互約束彼此行為的信約,目的是要實現(xiàn)和增進最廣泛的公共利益。因此,政府作為民選的代理人和政府預(yù)算的執(zhí)行者,他所掌握的由公民社會讓渡的預(yù)算權(quán)和這些權(quán)力的行使必然要受到政治程序所達(dá)成的預(yù)算契約的控制和約束。而政府預(yù)算的執(zhí)行從過程和內(nèi)容上看等同于政府行政的全過程。所以說政府預(yù)算是整個公民社會及其利益代表控制政府的工具。從政府理財?shù)慕嵌葋砜?政府預(yù)算是整個政府所有活動的財務(wù)計劃和藍(lán)圖,是政府做出的涉及政府收入、分配和公共財政資源使用的決策以及這些決策的執(zhí)行過程,毫不夸張地說,政府預(yù)算決定了政府的能力,是政府實現(xiàn)善治的工具,因此,政府預(yù)算也被看作是政府運行的血脈,他以最強有力的方式反映著政府運作的全貌,實現(xiàn)著政策目標(biāo)和公共受托責(zé)任的分解與落實,決定了政府的行為方式和效能,并將類似績效考評與監(jiān)督、合同外包、標(biāo)桿管理以及平衡記分卡等多種先進的組織管理策略和推動政府改革的工具植入政府組織的管理過程,以“元工具”的姿態(tài)在政府組織內(nèi)部構(gòu)建起了以權(quán)力和義務(wù)的明確界定為基礎(chǔ)的、對政府履職行為進行有效控制的契約式規(guī)制機制,成為了政府自我控制和實現(xiàn)高績效的公共治理的有利工具。因此,政府預(yù)算是實現(xiàn)控制政府和政府控制的雙刃劍。所謂“工欲善其事,必先利其器”。要實現(xiàn)政府職能的順利轉(zhuǎn)變,建立一個高績效的服務(wù)型政府,政府預(yù)算的改革必然是先行的步驟。 3.基于控制政府層面的政府預(yù)算契約效率分析框架。政府預(yù)算的元工具地位體現(xiàn)在他所能實現(xiàn)的契約規(guī)制的有效性方面。從控制政府的層面來看,政府預(yù)算的立法控制建立在這樣一種認(rèn)知之上,人民應(yīng)該通過最能代表其利益的代議機關(guān)來防止財政專制。因此,由政治代表組成的立法機構(gòu)擁有憲法賦予的財政上的控制權(quán)。立法控制包括決策控制和執(zhí)行控制兩方面。決策控制必須保證只有全體人民所渴望的、在特定的時間內(nèi)他們所支持的公共生產(chǎn)的項目、質(zhì)量和數(shù)量,才能在政府預(yù)算契約中反映出來。在決策控制設(shè)立了法定的支出規(guī)模、資源配置結(jié)構(gòu)、使用方式和擬實現(xiàn)的目標(biāo)以后,預(yù)算執(zhí)行的立法控制要保證主權(quán)意志在預(yù)算法定契約履行的微觀過程中被切實地遵從,契約規(guī)制的效率體現(xiàn)在對預(yù)算執(zhí)行自由裁量權(quán)的控制和降低預(yù)算執(zhí)行的違約風(fēng)險方面。然而,契約的不完全性是普遍存在的,在政府預(yù)算領(lǐng)域也不例外。不可預(yù)見性,語言表達(dá)的局限,不可觀測或不可證實等因素導(dǎo)致了締約與契約執(zhí)行的不完全。因此,需要有司法部門作為無利益關(guān)切的第三方來執(zhí)行對結(jié)果的控制,必要時以強制力保證契約的履行,司法控制的獨立性是結(jié)果控制效率的決定因素。在司法控制的過程中,契約執(zhí)行結(jié)果的不可觀測或可觀測不可證實制約著結(jié)果控制的有效性和可執(zhí)行性。因此,公民的直接參與通過一種更廣泛的民主控制機制強化著對政府預(yù)算進行控制的力度,這一控制機制發(fā)揮作用的前提是有效的公共偏好信息揭示的激勵機制。 4.基于政府控制層面的政府預(yù)算契約效率分析框架。在政府控制層面,政府預(yù)算的元工具作用由一系列的契約組合所實現(xiàn)的契約規(guī)制來體現(xiàn)。整個政府預(yù)算契約體系的構(gòu)成包括政府組織內(nèi)部不同層級之間的預(yù)算契約、決策部門與支出執(zhí)行部門之間的預(yù)算契約、針對政府部門人力資源管理的預(yù)算契約和政府部門與私營部門之間為合作而締結(jié)的政府預(yù)算契約。當(dāng)政府預(yù)算契約本身成為契約參與者間相互合作、競爭、妥協(xié)的博弈均衡解時,契約就成為了各方彼此牽制、彼此約束的規(guī)制力量,政府內(nèi)部的行政管理和控制機制也就隨之形成,而契約的效率則體現(xiàn)在它所能實現(xiàn)的控制力上。不同層級政府間契約的效率取決于這種契約的規(guī)制力量能夠在多大程度上清晰地界定和明確各方的權(quán)利和義務(wù),以達(dá)到以責(zé)任控制行為的目的。決策部門與支出執(zhí)行部門間契約的效率體現(xiàn)于這種契約規(guī)制力量是生產(chǎn)性競爭的激勵因素,還是分配性競爭的激勵因素。針對人力資源管理的預(yù)算契約的效率體現(xiàn)在其規(guī)制作用能否為政府組織構(gòu)建一套有效的人力資源管理手段方面,激勵理性人的行為與政府預(yù)算契約確定的公共利益和公共目標(biāo)保持一致。涉及政府部門與私營部門合作的預(yù)算契約,其效率體現(xiàn)在他能夠在多大程度上實現(xiàn)私營企業(yè)的利潤最大化訴求和政府項目公共性之間的整合上。 5.政府預(yù)算契約規(guī)制的建立。契約規(guī)制的建立是以契約的效率為導(dǎo)向的,以期最大限度地實現(xiàn)政府預(yù)算契約對參與各方行為的規(guī)制。從控制政府的層面來看,契約式的立法控制是最為有效、也是最根本的控制政府預(yù)算和政府行為的手段,非連續(xù)性、全面性、一致性和嚴(yán)格性是這一控制機制所要遵循的基本原則,目的是從政府預(yù)算契約的締約階段開始,就將公意、公共受托責(zé)任以訂立事前承諾的方式植入政府部門,使得政府預(yù)算契約切實地成為公民及其政治代表控制政府的工具。在預(yù)算執(zhí)行的立法控制方面,契約規(guī)制將通過合理的自由裁量權(quán)授予結(jié)構(gòu)和恰當(dāng)?shù)钠跫s關(guān)系來約束權(quán)力的行使,并通過獨立的行政司法程序和有效的參與式預(yù)算策略來強化對政府及其行為的控制,形成以立法控制為主,多元力量共同參與的對政府預(yù)算的聯(lián)合控制體系。以政府預(yù)算為工具,改善政府組織對自身的控制和管理能力是政府預(yù)算推動政府改革的最直觀表現(xiàn)。通常,預(yù)算契約能夠通過預(yù)算權(quán)的配置來實現(xiàn)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的明確劃分,目的在于以責(zé)任規(guī)范和引導(dǎo)行為。由于政府部門內(nèi)部交易的雙邊壟斷特征,以權(quán)利和責(zé)任對等為基礎(chǔ)的控制權(quán)激勵是政府層級和政府組織間的預(yù)算契約規(guī)制手段,它通過控制權(quán)收益和成本負(fù)擔(dān)的內(nèi)部化來實現(xiàn)對政府履職的激勵與約束,同時,財政權(quán)力配置的固有原則也要求控制權(quán)的配置必須實現(xiàn)他與事權(quán)配置在橫向和縱向上的對稱,保證公共領(lǐng)域內(nèi)公平正義目標(biāo)的實現(xiàn)。組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置是影響政府預(yù)算契約效率的又一個重要因素。在企業(yè)中,扁平化組織被認(rèn)為是一種高效率的組織結(jié)構(gòu)安排,這一結(jié)論在政府預(yù)算領(lǐng)域的運用體現(xiàn)為財政層級的扁平化,他通過精簡組織層級、拓展管理跨度、壓縮管理指揮鏈,使得契約規(guī)制的運行更經(jīng)濟、更直接,也使得權(quán)職的界定更完整,有利于構(gòu)建一個高效能的政府組織。在政府預(yù)算撥款的契約規(guī)制構(gòu)建當(dāng)中,標(biāo)桿管理作為一種能夠有效激勵生產(chǎn)性努力并使得政府財政為績效買單的手段被引入到政府預(yù)算支出管理的過程中來。而以平衡記分卡為規(guī)制手段的績效合同和編制中長期政府滾動預(yù)算則有利于改善政府組織的人力資源管理機制。文章還從不完全契約的研究視角出發(fā),通過“事前事后都不可締約的事前事后效率問題模型”、“部分可締約的效率問題模型”和“契約的自我履約”等理論在政府預(yù)算契約規(guī)制研究中的運用,為一些現(xiàn)實問題的解決提供了理論性的方案。 6.在中國,政府預(yù)算改革同樣是促進政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)服務(wù)型政府的重要手段,但政府預(yù)算的改革要分階段、有規(guī)劃地進行。從建國至今,中國政府預(yù)算制度的變遷體現(xiàn)了財政管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變的軌跡。對于新時期政府改革的目標(biāo)來說,政府預(yù)算的改革是突破口。但政府預(yù)算的改革也并非一蹴而就。本文認(rèn)為,作為現(xiàn)階段中國政府改革的一個核心部分,政府預(yù)算的改革,其近期的、可實現(xiàn)的目標(biāo)是建立包括立法、司法控制,民主參與控制和政府組織內(nèi)部有效嚴(yán)格的控制機制為內(nèi)容的,內(nèi)在統(tǒng)一、一致和控制嚴(yán)格的政府預(yù)算。在此基礎(chǔ)之上,建立以績效問責(zé)機制為基礎(chǔ)的政府預(yù)算的契約規(guī)制體系才有可能實現(xiàn)。同時,在具備條件的地區(qū)或部門對民主參與、基于績效的契約規(guī)制等政府預(yù)算的策略進行嘗試,為改革的深入推進積累和總結(jié)經(jīng)驗也是必不可少的。 二、論文的主要貢獻 本文在大量文獻研讀的基礎(chǔ)之上,針對服務(wù)型政府這一具體的政府構(gòu)建模式來討論與之相適應(yīng)的政府預(yù)算制度應(yīng)該是怎么樣的,以及怎樣建立和完善。在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中,本文主張通過政府預(yù)算這一實現(xiàn)控制政府和政府控制的雙刃劍來建立一套系統(tǒng)性和具有適應(yīng)性的契約規(guī)制機制,從立法、司法控制,民主參與協(xié)商等方面加強對政府預(yù)算和政府行為的控制；而在政府組織內(nèi)部,則強調(diào)運用預(yù)算契約的規(guī)制作用明確政府預(yù)算權(quán)職的劃分、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、引入私營企業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)創(chuàng)新性管理策略,以實現(xiàn)政府的自我完善、提升政府組織的績效和效能,從而構(gòu)建一個能夠引導(dǎo)和推動服務(wù)型政府建設(shè)的政府預(yù)算契約體系。文章在論述和研究的過程中,引入了公共行政管理理論、完全和不完全契約理論、企業(yè)管理理論、組織理論等的相關(guān)理論基礎(chǔ)和包括交易費用范式、博弈分析在內(nèi)的研究方法,拓展了政府預(yù)算問題的研究視域,在政府預(yù)算問題的跨學(xué)科研究方面作了一次嘗試。同時,多學(xué)科理論的綜合分析為政府預(yù)算機制的效率研究構(gòu)建了一個基本的理論分析框架,明確指出了政府預(yù)算體系的運行效率體現(xiàn)在不同預(yù)算參與者間的預(yù)算契約規(guī)制的控制力上,好的政府預(yù)算制度的構(gòu)建必須圍繞控制力的加強來展開。在控制政府層面,除了鞏固和落實立法及司法控制外,更有必要引入民主參與力量來增強對政府預(yù)算、進而對政府行為的控制。在政府自我管理和自我完善的過程中,財政層級的優(yōu)化和層級間網(wǎng)絡(luò)的建立、支出管理、政府部門人力資源管理制度的革新、以結(jié)果為導(dǎo)向的規(guī)制機制等都是改進政府預(yù)算制度、實現(xiàn)政府善治的有效手段。在上述分析和探討的基礎(chǔ)之上,文章對政府預(yù)算契約規(guī)制的建立提供了理論和實踐的參考,并結(jié)合中國的實際加以運用。
【學(xué)位單位】：西南財經(jīng)大學(xué)
【學(xué)位級別】：博士
【學(xué)位年份】：2010
【中圖分類】：F812.3

【引證文獻】

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本文編號：2824510