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    華東師范大學(xué) 博士學(xué)位論文 中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈 姓名：謝煒 申請(qǐng)學(xué)位級(jí)別：博士 專業(yè)：政治學(xué)理論 指導(dǎo)教師：蔣云根 20070401

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本人所呈交的學(xué)位論文是我在導(dǎo)師的指導(dǎo)下進(jìn)行的研究工作及取得的研究 成果．據(jù)我所知，除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文不包含其他個(gè)人已經(jīng) 發(fā)表或撰寫過的研究成果。對(duì)本文的

研究做出重要貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體，均已在 文中作了明確說明并表示謝意．

作者簽名：

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靴敝儲(chǔ)躺：韻葉
日期：２叢！ｚ生！且≥ｑ目
１日期；

華東師范大學(xué)２００７屆博士學(xué)位論文

中國公共政鐿執(zhí)行過程中的利益博弈

論文摘要
公共政策作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，包括制定、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)等若干邏輯階 段，其中政策執(zhí)行是實(shí)踐政府公共管理活動(dòng)的中心環(huán)節(jié)。 利益博弈是研究公共政策問題極為重要的視角之一。公共政策既是一定利益 的確認(rèn)形式，也是利益的調(diào)整工具和分配方案，公共政策所體現(xiàn)意志的背后乃是 各種利益的調(diào)和，而且相關(guān)群體從事政策執(zhí)行活動(dòng)的動(dòng)力也與利益密切關(guān)聯(lián)。 考量和整合諸多利益關(guān)系是研究中國公共政策執(zhí)行過程需要解決的基本問

題之一。中國公共政策執(zhí)行過程涉及復(fù)雜的利益關(guān)系——執(zhí)行主體（各級(jí)政府和
部門）、各種類型的政策目標(biāo)群體、大眾傳媒、公眾等均參與到政策執(zhí)行過程中， 為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化而與其他局中人展開競(jìng)爭(zhēng)或合作。如果不了解利益與政策 文本、利益與政策執(zhí)行行為、利益群體與利益群體之間的關(guān)系，我們就無法深刻 理解政策執(zhí)行的內(nèi)在機(jī)理，不進(jìn)行利益博弈分析，我們將很難找出政策執(zhí)行偏差 發(fā)生的癥結(jié)及對(duì)策。 論文以中國公共政策執(zhí)行過程中多個(gè)層面的利益博弈關(guān)系為分析對(duì)象，共分 成六個(gè)章節(jié)。 第一章在界定基本概念的基礎(chǔ)上確立了整篇論文的立論依據(jù)�！凹僭O(shè)”是理 論演繹和科學(xué)論證的前提，任何遵循規(guī)范、科學(xué)的認(rèn)知程度的理論體系都必須有 明確的假設(shè)或假設(shè)體系，公共政策執(zhí)行過程中的資源相對(duì)稀缺假設(shè)和“經(jīng)濟(jì)人” 假設(shè)是論文適用的兩項(xiàng)基本假設(shè)；范式指與研究相關(guān)的定律、世界觀、范例、模 型、方法、手段、標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用等，論文所采用的研究范式主要包括制度分析、成 本一收益分析和博弈模型；由一系列邏輯相關(guān)的假定所組成的理論，旨在解釋一 組客觀存在的現(xiàn)象，公共選擇理論和公共政策過程理論的相關(guān)內(nèi)容貫穿整篇論文
始終。

第二章探討了中國公共政策執(zhí)行過程中執(zhí)行主體之間的利益博弈關(guān)系。中國 公共政策的執(zhí)行主體，主要指各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，既包括國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)、 辦事機(jī)構(gòu)等中央級(jí)行政機(jī)構(gòu)，也包括省、地、縣、鄉(xiāng)等地方行政機(jī)構(gòu)。論文重點(diǎn) 對(duì)中央政府與地方政府利益博弈、政府部門間利益博弈、地方政府間利益博弈的 表現(xiàn)進(jìn)行了分析。 第三章論及公共政策執(zhí)行過程中與執(zhí)行主體人格化角色密切關(guān)聯(lián)的那部分 內(nèi)容，指出行政人利益擴(kuò)張的客觀性與行政人利益博弈的可能性，并分析了上下 級(jí)行政人利益博弈、同級(jí)行政人利益博弈的表現(xiàn)。 第四章以公共政策執(zhí)行過程中政府與目標(biāo)群體『自ｊ的利益博弈關(guān)系為研究對(duì) 象。在中國，公共政策直接作用的對(duì)象一般可分為微觀經(jīng)濟(jì)主體、事業(yè)單位、非

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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

營利組織以及特定的公眾等。 第五章分析了中國公共政策執(zhí)行過程中政府與大眾傳媒、大眾傳媒與公共輿 論、公共輿論與政府行為之間的關(guān)系。 第六章在強(qiáng)調(diào)整合多元利益關(guān)系是保證公共政策執(zhí)行契合政策目標(biāo)的必要 手段的基礎(chǔ)上，就如何實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系和諧均衡提出了具體的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公共政策、執(zhí)行、過程、利益博弈

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華東師范丈學(xué)２００７屆博士學(xué)位論文

中國公共政簟執(zhí)行過程中的利益博弈

ａｂｓｔｒａｃｔ
ａｓ
ａ

ｄｙｎａｍｉｃ ｐｒｏｃｅｓｓ，ｐｕｂｆｉｃ ｐｏｌｉｃｙ ｉｎｃｌｕｄｅｓ ｍａｎｙ ｓｔｅｐｓ ｓｕｃｈ

ａｓ

ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ，
ｉｓ ｔｈｅ
ｃｏｒｅ

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ａｎｄ ｅｘｐｉｒｙ．ｐｕｂｌｉｃ
ｔｏ ｒｅａｌｉｚｅ

ｐｏｌｉｃｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ
ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ

ｓｔｅｐ

ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ．

ｆｏｒ ｐｕｂｌｉｃ

ｐｏｌｉｃｙ ｌ＿ｅｓｅａｒｃｈ，ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｇａｍｅ
ｃｏｎｓｏｕａｕｃｅ

ｉｓ

ｖｉｓｕａｌ

ａｎｇｌｅ．ｐｕｂｌｉｃ

ｐｏｌｉｃｙ’ｗｈｉｃｈ ｒｅｐｒｅｓｅｎｔｓ

ｏｆ ａｌｌ ｋｉｎｄｓ ｏｆ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ．ｎｏｔ ｏｎｌｙ ｎｏｔａｒｉｚｅｓ

ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ，ｂｕｔ ａｌｓｏ ｒｅｃｔｉｆｉｅｓ ａｎｄ ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｅｓ

ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ．ｗｈａｔ’ｓ

ｍｏｇｃ，ｔｈｅ ｍｏｔｉｖｅ ｔｏ

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ
ｈｏｗ ｔｏ ｃｏｎｓｉｄｅｒ

ｉｓ ｃｏｎｎｅｃｔｅｄ ｗｉｔｈ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｔｉｇｈｔｌｙ． ｈｏｗ ｔｏ

ａｎｄ

ｃｏｎｆｏｒｍ ｖａｒｉｏｕｓ

ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ

ａｒｅ

ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｉｓｓｕｃｓ ｉｎ ｔｈｅ

ｒｅｓｅａｒｃｈ ｆｉｅｌｄ ｏｆ ｃｈｉｎａ’ｓ ｐｕｂｌｉｃ
ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｓ．ｔｈｅ ｐｒｉｎｃｉｐａｌ

ｐｏｌｉｃｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ
ｐａｒｔｓ

ｔｈａｔ ｒｅｌａｔｅｓ ｔｏ

ｃｏｍｐｌｉｃａｔｅｄ ａｎｄ

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ

ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ

ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｉｎ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ

ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ，ｏｂｊｅｃｔ
ｐｒｏｃｅｓｓ．ｔｈｅｙ ｋｎｏｗ

ｇｒｏｕｐｓ，ｍｅｄｉａ，ａｎｄ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ａｒｅ ａｌｌ
ｏｒ

ｉｎｖｏｌｖｅｄ

ｐｏｌｉｃｙ

ｃｏｍｐｅｔｅ

ｃｏｏｐｅｒａｔｅ ｗｉｔｈ ｅａｃｈ ｏｔｈｅｒ ｆｏｒ ｔｈｅｉｒ ｏｗｎ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ．ｉｆ ｗｅ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ

ｎｏｔｈｉｎｇ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ

ａｎｄ

ｐｕｂｌｉｃ

ｐｏｌｉｃｙ

ｔｅｘｔ，

ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ

ａｎｄ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ

ａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ，ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ

ｂｅｔｗｅｅｎ

ｃｏｎｃｅｒｎｉｎｇ ｇｒｏｕｐｓ，ｉｔ ｉｓ ｆｏｒ

ｓｕｒｅ

ｔｈａｔ ｗｅ ｃａｎｎｏｔ ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄ ｔｈｅ ｌａｗｓ ｏｆ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ

ｐｒｏｃｅｓｓ，ｔｈｅ ｓｔｉｃｋｉｎｇ ｐｏｉｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ
ｔｈｅ ｄｉｓｓｅｒｔａｔｉｏｎ ｐｕｂｌｉｃ

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ

ｄｅｆｉｃｉｔ．

ｂａｓｅｄ

ｏｎ

ｔｈｅ ｍａｎｉｆｏｌｄ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ’ｇｒｉｌｌｅ ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｃｈｉｎａ’ｓ

ｐｏｌｉｃｙ

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｉｎｃｌｕｄｅｓ ｓｉｘ ｃｈａｐｔｅｒｓ． ｃｈａｐｔｅｒ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｓ ｔｈｅ

ｔｈｅ ｆｉｒｓｔ
ｐｒｅｍｉｓｅ ｆｏｒ

ｇｉｓｔ

ｏｆ ｔｈｅ ｗｈｏｌｅ ｄｉｓｓｅｒｔａｔｉｏｎ．ａｓｓｕｍｐｔｉｏｎ ｉｓ ｔｈｅ

ｄｅｄｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｄｅｍｕｎｓｕａｔｉｏｎ．ａｎｙ ｔｈｅｏｒｙ
ｈａｖｅ ｓｐｅｃｉｆｉｃ

ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｌｌｏｗｉｎｇ ｃｒｉｔｅｒｉｏｎ ａｎｄ
ｏｆ ｒｅｓｏｕｒｃｅ

ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ ｋｎｏｗｌｅｄｇｅ ｓｈｏｕｌｄ ｓｃａｒｃｉｔｙ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ

ａｓｓｕｍｐｔｉｏｎ．ａｓｓｕｍｐｔｉｏｎ

ｐｏｌｉｃｙ ａｎｄ

ａｓｓｕｍｐｔｉｏｎ ｏｆ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｍａｎ ｅｘｉｓｔ ｉｎ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ．

ｐａｒａｄｉｇｍ

ｍｅａｎｓ

ｌａｗ，ｗｅｌｔａｎｓｃｈａｕｕｎｇ，ｅｘａｍｐｌｅ，ｍｏｄｅｌ，ｍｅａｓｕｒｅ，ｉｎｓｔｒｕｍｅｎｔ，
ｗｅ
ｕｓｅ

ｓｔａｎｄａｒｄ，ａｎｄ ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ．ｈｅｒｅ
ｇａｎｌｅ

ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ
ａ

ａｎａｌｙｓｉｓ，ｃｏｓｔ－ｉｎｃｏｍｅ ａｎａｌｙｓｉｓ ａｎｄ

ａｎａｌｙｓｉｓ．ｔｈｅｏｒｙ ｃｏｍｐｏｓｅｄ ｐｈｅｎｏｍｅｎａ．ｔｈｅ
ｓｅｃｏｎｄ ｃｈａｐｔｅｒ ｔｈｅ ｗｈｏｌｅ ｐａｐｅｒ．

ｂｙ

ｓｅｒｉｅｓ ｏｆ ｌｏｇｉｃａｌ

ａｓｓｕｍｐｔｉｏｎｓ

ｉｓ ｔｏ ｅｘｐｌａｉｎ

ｅｘｔｅｎｓｉｏｎ
ｒｕｎ

ｔｈｅｏｒｙ ｏｆｐｕｂｌｉｃ ｃｈｏｉｃｅ

ａｎｄ ｔｈｅｏｒｙ

ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ ｐｒｏｃｅｓｓ

ｔｈｒｏｕｇｈ

ｔｈｅ

ｄｉｓｃｕｓｓｅｓ

ｔｈｅ

ｉｎｔｅｒｅｓｔ

ｇａｍｅ

ｂｅｔｗｅｅｎ

ｔｈｅ

ｐｒｉｎｃｉｐａｌ

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｐａｒｔｓ，ｗｈｉｃｈ

ｃｏｎｓｉｓｔ

ｏｆ ｓｔａｔｅ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ，ｓｕｂｏｒｄｉｎａｔｅ ａｇｅｎｃｉｅｓ，ａｎｄ

ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｃｈｉｎａ’ｓ ｐｕｂｌｉｃ

ｐｏｌｉｃｙ

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ．ｔｈｉｓ ｐａｒｔ

ａｎａｌｙｚｅｓ

ｔｈｅ ｄｅｔａｉｌｓ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｇａｍｅ．

ｔｈｅ ｔｈｉｒｄ ｃｈａｐｔｅｒ

ｃｏｎｃｅｎｔｒａｔｅｓ

ｏｎ

ｔｈｅ ｃｏｎｔｅｎｔ

ａｎｔｈｒｏｐｏｍｏｒｐｈｉｚｉｎｇ

ｔｈｅ ｐｒｉｎｃｉｐａｌ

３

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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｐａｒｔｓ ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｃｈｉｎａ’ｓ ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ａｎｄ

ｐｏｉｎｔｓ
ｏｖｅｒ

ｏｕｔ ｔｈｅ

ｏｂｊｅｃｔｉｖｉｔｙ

ａｎｄ ｆｅａｓｉｂｉｌｉｔｙ ｏｆ ｏｕｔｓｔｒｅｔｃｈｅｄ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ．ｔｈｅ ａｕｔｈｏｒ ｗｏｒｋｓ

ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｇａｍｅ ｂｅｔｗｅｅｎ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖａｎｔｓ．
ｔｈｅ ｆｏｕｒｔｈ ｃｈａｐｔｅｒ ｓｔｕｄｉｅｓ ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｇａｍｅ

ｂｅｔｗｅｅｎ

ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ

ｏｂｊｅｃｔ

ｇｒｏｕｐｓ

ｔｈａｔ ｉｎｃｌｕｄｅ

ｍｉｃｒｏｃｃｏｎｏｍｉｃ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ，ｐｒｏｊｅｃｔ ｂｅｔｗｅｅｎ

ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ，ｎｏｎｐｒｏｆｉｔ

ｓｅｃｔｏｒ ａｎｄ ｇｉｖｅｎ ｐｕｂｌｉｃ．

ｔｈｅ

ｆｉｆｔｈ ｃｈａｐｔｅｒ ａｎａｌｙｚｅｓ

ｔｈｅ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ
ｐｕｂｌｉｃ

ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｍｅｄｉａ，

ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ ｍｅｄｉａ ａｎｄ
ｏｐｉｎｉｏｎ ａｎｄ

ｏｐｉｎｉｏｎ，ａｎｄ

ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ ｐｕｂｌｉｃ

ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ’ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ． ｐｏｌｉｃｙ

ｔｈｅ

ｓｉｘｔｈ ｃｈａｐｔｅｒ ｓｔｒｅｓｓｅｓ ｔｈａｔ ｃｏｎｆｏｒｍｉｔｙ ｏｆ ｍｕｌｔｉｆａｒｉｏｕｓ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｉｓ
ａｓｓｕｒｅ

ｎｅｃｅｓｓｉｔｙ ｔｏ ａｌｓｏ

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｔａｌｌｙｉｎｇ ｗｉｔｈ ｓｏｍｅ ｉｄｉｏｇｒａｐｈｉｃ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｉｎ ｔｈｉｓ ｐａｒｔ．
ｐｕｂｌｉｃ

ｐｕｂｌｉｃ

ｇｏａｌ．ｔｈｅｒｅ

ａｒｃ

ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ；ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ；ｐｒｏｃｅｓｓ；ｉｎｔｅｒｅｓｔ

ｇａｍｅｓ

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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

導(dǎo)論
第一節(jié)引入性問題思考
一、研究范疇的確立：公共政策執(zhí)行 作為權(quán)威性的社會(huì)公共權(quán)力主體，政府以公共政策作為管理社會(huì)公共事務(wù)的 主要手段和方式。公共政策的涵義可以從兩方面把握：靜態(tài)層面的公共政策。意 指公共政策文本；動(dòng)態(tài)層面的公共政策，則是一個(gè)行為過程，包括制定、執(zhí)行、 評(píng)估、終結(jié)等若干邏輯階段，其中，公共政策執(zhí)行是實(shí)踐政府公共管理活動(dòng)的中 心環(huán)節(jié)。 在政策過程中，公共政策執(zhí)行的作用主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：首先，公共政策 執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的根本途徑。美國學(xué)者艾利森認(rèn)為：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過 程中，方案確定的功能只占１０％，而其余９０％取決于有效的執(zhí)行”�；剡@一看法 盡管可能有失偏頗，卻也顯示了政策執(zhí)行之于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要性。作為政策 過程中具體的活動(dòng)，政策執(zhí)行直接決定了政策問題能否解決、政策方案能否實(shí)現(xiàn) 以及解決和實(shí)現(xiàn)的程度和范圍。ｏ其次，公共政策執(zhí)行是檢驗(yàn)公共政策正確與否 的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行作為政策的實(shí)踐活動(dòng)，理應(yīng)成為檢驗(yàn) 公共政策是否正確的標(biāo)準(zhǔn)。如果某項(xiàng)公共政策在實(shí)踐中無法推行下去，則政策的 制定者必須及時(shí)終結(jié)政策，以減少對(duì)政策相關(guān)群體的利益損害。再次，政策執(zhí)行 的效果是修正、補(bǔ)充、完善公共政策的基本依據(jù)。針對(duì)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題， 政策方案必須不斷進(jìn)行充實(shí)或調(diào)整，以提高可行性和有效性。第四，政策執(zhí)行效 果也是新政策制定和發(fā)布的探索與借鑒。 基于公共政策執(zhí)行在公共政策過程中的重要作用，本論文將其作為選題的基 本范疇進(jìn)行研究與分析。公共政策執(zhí)行研究將傳統(tǒng)的以機(jī)構(gòu)（官僚體制）為研究 重點(diǎn)的模式輔之以政策項(xiàng)目及其結(jié)果為分析對(duì)象的方法，因而在某種意義上，可 以被看作是一種略微有別于傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究途徑。 二、研究視角的確立：利益博弈 一直以來，利益博弈都是研究公共政策問題極為重要的范疇。在中國公共政 策領(lǐng)域，以利益博弈為視角進(jìn)行研究分析不僅有著深遠(yuǎn)的理論意義，而且有著較

。ａｌｌｉｓｏｎ，ｇｔ．０９７１），￡￥￥ｅｎｃｅ ｏｆｄｅｃｉｓｉｏｎ，ｂｏｓｔｏｎ，ｍａｓｓ：ｌｉｔｔｌｅ

ｂｒｏｗｎ，ｐ．１７６

國金太軍，。蘑說對(duì)公共政策執(zhí)行的研究”ｌｊｌ，‘江蘇社會(huì)科學(xué)》，２００１年第６期，５８頁
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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。ｍ 從公共政策的本質(zhì)看，公共政策既是一定利益的確認(rèn)形式，也是利益的調(diào)整 工具和分配方案，政策所體現(xiàn)的意志的背后乃是各種利益；從公共政策過程看， 在政策問題構(gòu)建、政策方案制定、政策內(nèi)容實(shí)施與政策效果評(píng)價(jià)的全過程中，始 終貫穿著利益矛盾；從公共政策分析方法論看，無論是事實(shí)分析、價(jià)值分析、規(guī) 范分析，還是可行性分析，都離不開利益博弈分析，利益博弈分析是政策分析方 法論中的重要組成部分；從中國改革開放的實(shí)踐看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的利 益矛盾繼續(xù)延續(xù)，另一方面人們的利益意識(shí)隨著改革深入不斷覺醒，從而形成了 社會(huì)利益群體的多元化，進(jìn)而造成了新的利益上的差距與沖突。公共政策正是在 解決這些利益沖突的過程中，不斷產(chǎn)生并發(fā)揮其應(yīng)有的功能。 公共政策執(zhí)行作為公共政策過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本身即是一個(gè)充滿利益沖突 與競(jìng)爭(zhēng)的過程，而且人們從事政策執(zhí)行活動(dòng)的動(dòng)力也是由利益推動(dòng)的。ｏ巴瑞特 和福吉曾說過，政策執(zhí)行過程是“一個(gè)政策（行動(dòng)）的連續(xù)統(tǒng)一體，在這一連續(xù) 統(tǒng)一體中，那些尋求將政策付諸實(shí)施的人和那些采取行動(dòng)需要依靠的人之間的互 動(dòng)和談判過程，，隨著時(shí)間的推移，一直在進(jìn)行著”ｏ，正是在這種連續(xù)的互動(dòng)和 談判過程中，公共政策的執(zhí)行效果才越來越體現(xiàn)各方利益的平衡。 歸根結(jié)底，公共政策執(zhí)行是相關(guān)群體之間基于利益得失的考慮而進(jìn)行的一種 利益博弈過程。不了解利益與政策文本、利益與政策執(zhí)行行為之間的關(guān)系，我們 就無法深刻理解政策執(zhí)行的內(nèi)在機(jī)理，不進(jìn)行利益博弈分析，我們就很難找出政 策執(zhí)行問題發(fā)生的癥結(jié)及對(duì)策。 三、研究中的難點(diǎn) 如ｊ普雷斯曼和ａ．威爾達(dá)夫斯基所言，政策執(zhí)行過程復(fù)雜而多變化。。同樣， 政策執(zhí)行研究也需在發(fā)展演進(jìn)中不斷調(diào)整。政策執(zhí)行研究的復(fù)雜性使論文在寫作 過程中面臨諸多難點(diǎn)： （一）一項(xiàng)公共政策從制定發(fā)布到進(jìn)入執(zhí)行階段，中間存有一定的時(shí)間差， 執(zhí)行政策時(shí)的環(huán)境、條件與制定政策時(shí)的環(huán)境、條件相比會(huì)有所改變，因此，必 須不斷關(guān)注調(diào)整中的政策執(zhí)行方案。 （二）政策制定階段所擬定的方案、計(jì)劃，雖然也經(jīng)過反復(fù)論證，甚至經(jīng)過 一定范圍的實(shí)驗(yàn)，但一旦進(jìn)入大規(guī)模的政策執(zhí)行階段，原本潛在的問題、未曾預(yù)
。陳慶云，。公共政策卜大理論問題再思考”ｍ，‘中國行政管理》ｔ １９９９年第１２期，３４－３６頁 。丁煌，“利益分析：研究政策執(zhí)行問題的摹奉方法論原則”【ｊ】，‘廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，２００４年第３期，２７－３０ 頁
。ｓ．ｂａ玎ｃｉｔ ａｎｄ

ｃ．ｆｕｄｇｅ（ｃｄｓｘｌ９８１），ｐｏ吶，ａｎｄａｃ６０ｎ，ｌｏｎｄｏｎ：ｍｅｔｈｕｅｎ，ｐ．２５
ａｒｅ

。＝ｑ＇ｒｅｓｓｍａｎ，ｊ．ａｎｄ ａ．ｗｉｌｄａｖｓｋｙ（１９７３），ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ：ｈｏｗ ｇｒｅａｔ ｅｘｐｅｃｔａｔｉｏｎｓ ｉｎ ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ
ｏａｋｌａｎｄ，ｂｅｒｋｅｌｅｙ，ｃａｌｉｆ．：ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆｃａｌｉｆｏｒｎｉａ ｐｒｅｓｓ，ｐ．８４

ｄａｓｈｅｄ ｉｎ

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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

料的問題就會(huì)逐漸顯現(xiàn)，給政策執(zhí)行增加難度＠，也給政策分析增加了難度。 （三）一些公共政策（尤其是許多稱之為“國策”的公共政策）的時(shí)間跨度 相當(dāng)長，可以達(dá)十幾年甚至幾十年，所以，無法用短期內(nèi)的效果來評(píng)判政策執(zhí)行 的狀況。 （四）空間跨度廣的公共政策（在論文中主要指中央政府制定并發(fā)布的公共 政策），在研究其執(zhí)行過程時(shí)必須結(jié)合不同區(qū)域的具體情況進(jìn)行具體分析。 （五）ｒ里普利和ｇ．富蘭克林曾總結(jié)，“在一項(xiàng)政策的執(zhí)行過程中，一般有 １５個(gè)主要參與者參與執(zhí)行過程”。ｏ在這個(gè)利益分化的時(shí)代，包括政策制定者、 政策執(zhí)行者、政策的目標(biāo)群體、媒體、公眾等在內(nèi)的眾多參與者為了追求群體利 益的最大化總是處于利益博弈當(dāng)中。因此，研究公共政策執(zhí)行過程，必須盡可能 地把握所有政策相關(guān)者的利益動(dòng)因。 （六）作為一篇研究政策執(zhí)行的學(xué)位論文，為了達(dá)到言之有理、言之有據(jù)的 要求，必須對(duì)大量具體的公共政策案例進(jìn)行分析。類別豐富的公共政策包括農(nóng)業(yè) 政策、衛(wèi)生政策、拆遷政策、教育政策、征兵政策、稅收政策、能源政策、環(huán)保 政策、貨幣政策、宗教政策、人口政策等等，而各種不同類別的公共政策又分剮 包含了數(shù)不勝數(shù)的政策細(xì)則且還在不斷增加或變更中。因此，如何在眾多的政策 執(zhí)行實(shí)踐中找準(zhǔn)恰當(dāng)?shù)陌咐齺碇尾煌鹿?jié)的內(nèi)容就成為頗費(fèi)周章的工作。 這些難點(diǎn)給研究工作的展開帶了挑戰(zhàn)。如何將其影響程度減至最低，是論文
所致力于達(dá)成的方向。

第二節(jié)相關(guān)文獻(xiàn)觀點(diǎn)綜述
現(xiàn)代政策學(xué)研究始于二十世紀(jì)五十年代，而有關(guān)公共政策執(zhí)行的研究在二十

多年后興起——首先從美國開始，隨后擴(kuò)展到歐洲大陸。
在西方政策科學(xué)發(fā)展的相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，政策科學(xué)被認(rèn)為是研究政策制定的學(xué) 科，政策執(zhí)行并沒有引起應(yīng)有重視，而成為“在公共政策研究過程中，在政策制 定研究和政策評(píng)估之間，存在著的一個(gè)遺漏的環(huán)節(jié)�！眹８鸲髟f，“學(xué)者們經(jīng) 常把關(guān)注的重點(diǎn)放在政策形成方面，而將政策執(zhí)行的‘實(shí)際細(xì)節(jié)’交給行政官員�！� 固政策執(zhí)行研究之所以被冷落，按照唐納德ｓ馮美特和卡爾ｅ．馮霍恩的歸納，與 下列因素有關(guān)：１、人們天然地假設(shè)政策執(zhí)行是簡(jiǎn)單的，命令式的，這一過程并

不包含什么值得學(xué)者注意的問題；２、人們十分關(guān)注規(guī)劃——項(xiàng)目——預(yù)算，而
。下藝軍，“中國公共政策執(zhí)行研究”【ｄ１，鄭州大學(xué)碩十學(xué)位論文，２００４年，６頁
。１７，ａｎｄａｌｌｂ．ｒｉｐｌｅｙ

ａｎｄｇｒａｃｅａ．ｆｒａｎｋｌｉｎ（１９８６），ｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎａｎｄｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ，一．．ｃｈｉｃａｇｏ：ｔｈｃ

ｄｏｒｓｃｙ ｐｒｅｓｓ，ｐｐ．２１３０

。ｈａｒｇｒｏｖｅ，ｅ．ｃ．（１９７５），ｔｈｅｍｉｓｓｉｎｇｌｉｎｋ，ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ，ｄｃ：ｔｈｅｕｒｂａｎｉｎｓｔｉｔｕｔｅ，ｐｐ．４５－５３ “ｇｕｎｎ．ｌ．０９７８），ｗｈｙ ｉｓ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｓｏ ｄｉｆｆｉｃｕｌｔ，ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｉｎ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｎｏｖｅｍｂｅｒ，３３，ｐｐ．
７６．１６９

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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

規(guī)劃——項(xiàng)目——預(yù)算非常強(qiáng)調(diào)行政決策者的權(quán)威，它排除了下層人員對(duì)執(zhí)行問
題的責(zé)任；３、任務(wù)的艱巨性使很多學(xué)者望而卻步，從方法論的角度思考，政策 執(zhí)行的研究涉及嚴(yán)重的限制問題，它經(jīng)常很難界定相關(guān)群體；４、需要花費(fèi)很多
時(shí)問和資源。ｍ

二十世紀(jì)七十年代，公共政策執(zhí)行研究被忽略的狀況得以改觀，政策分析家 們?cè)诳隙ㄕ邎?zhí)行對(duì)于達(dá)成政策目標(biāo)的重要作用的前提下，提出了各種關(guān)于執(zhí)行 研究的途徑、理論及模式，拓展了政策科學(xué)的研究范圍，豐富了政策科學(xué)的理論
內(nèi)容。

一、西方學(xué)界研究公共政策執(zhí)行的成果綜述 從政策執(zhí)行研究興起至今的三十余年問，西方學(xué)界對(duì)公共政策執(zhí)行的研究以 時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為三個(gè)階段。ｏ １９７３年到２０世紀(jì)７０年代末期的是執(zhí)行研究的第一代。第一代執(zhí)行研究的 重點(diǎn)在于細(xì)節(jié)性的描述某項(xiàng)特定政策是怎樣在一個(gè)或幾個(gè)地區(qū)得到執(zhí)行的過程。 其研究貢獻(xiàn)包括：１、把以前停留在決策上的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到具體政策的項(xiàng)目的 執(zhí)行上來。２、區(qū)別作為創(chuàng)設(shè)初始條件的政策制定和把政策假設(shè)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的項(xiàng) 目設(shè)置。３、強(qiáng)調(diào)了在執(zhí)行過程中的政策子系統(tǒng)（如州政府和地方政府以及諸多 利益團(tuán)體等）的重要性，由于這種子系統(tǒng)，政府不能順利地控制和調(diào)整執(zhí)行過程。 ４、重視外部環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行過程的影響。 第一代的執(zhí)行研究雖然有上述貢獻(xiàn)，但也有一些缺點(diǎn)。由于這些研究只停留 在特定執(zhí)行案例的敘述上，因此這一研究對(duì)理論開發(fā)和關(guān)于執(zhí)行的知識(shí)積累沒能 做出多少貢獻(xiàn)。此外，由于大部分案例研究基本上是執(zhí)行失敗案例，所以對(duì)執(zhí)行 的否定性觀點(diǎn)成為主流。 周期跨度從２０世紀(jì)７０年代末延續(xù)到２０世紀(jì)８０年代末的第二代執(zhí)行研究把 重點(diǎn)放在開發(fā)為分析復(fù)雜的政策執(zhí)行現(xiàn)象所需要的分析框架上，研究了影響執(zhí)行 的主要變量，也有強(qiáng)調(diào)州政府在政策執(zhí)行中重要性的研究。第二代政策執(zhí)行研究 所做出的貢獻(xiàn)有：１、提出政策執(zhí)行與政策制定是不可分離的，制定政策是執(zhí)行 過程中的內(nèi)在組成部分，主張用政策和行動(dòng)關(guān)系取代政策制定與政策執(zhí)行的二 分。２、為了說明變化多樣的政策執(zhí)行而進(jìn)行了理論探討。３、指出了在系統(tǒng)而實(shí)
證地研究執(zhí)行上所面臨的諸多難題。

第二代的研究也有不足之處。雖然指出了影響政策執(zhí)行的很多變量，但要把
ｓ．ｖａｎ ｍｅｔｅｒ ａｎｄ ｃａｒｌ ｅ．ｖａｎ ｈｏｒｎ（１９７５），ｔｈｅ ｐｏｌｉｃｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｐｒｏｃｅｓｓ，ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｏｃｉｅｔｙ，ｆｃｂｎｌ８吼６（４）’ｐｐ．８８－４４５ ４【韓】吳錫泓，金榮枰．《政策學(xué)的主要理論》【ｍ】，金東ｆｊ譯，上海；復(fù)日．大學(xué)出版社，２００５年，４２７－４２８
。ｄｏｎａｌｄ

頁
１１

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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

它們應(yīng)用到多種多樣的政策領(lǐng)域，還是存在許多困難。而且只是強(qiáng)調(diào)州政府的作 用，但沒有系統(tǒng)地研究在州政府層次上進(jìn)行的各種政策執(zhí)行之間的差異，同時(shí)關(guān) 于執(zhí)行的諸多假設(shè)和主張也沒能得到后來研究的驗(yàn)證。 ２０世紀(jì)９０年代，在第一代和第二代執(zhí)行研究的基礎(chǔ)上，西方學(xué)者開始研究 政府間的政策執(zhí)行，這被稱為第三代政策執(zhí)行研究。第三代政策執(zhí)行研究的科學(xué) 性表現(xiàn)在：１、把執(zhí)行研究的主要概念明確地予以界定。２、把決定不同政策執(zhí)行 模式的諸多因果關(guān)系具體化。３、把影響執(zhí)行的諸多變量組織化并開發(fā)執(zhí)行模型 以及能夠檢驗(yàn)這種假設(shè)的科學(xué)的概念界定和評(píng)價(jià)。 西方學(xué)界對(duì)公共政策執(zhí)行研究的三個(gè)階段分別對(duì)應(yīng)了公共政策執(zhí)行的三種 研究模式。 自上而下（ｔｏｐ．ｄｏｗｎ）的研究模式是巴瑞特和福吉＠對(duì)２０世紀(jì)７０年代初期 到７０年代末這一階段的政策執(zhí)行研究主導(dǎo)途徑的概括，該研究模式的代表人物 包括《執(zhí)行：華盛頓的宏大期望是如何在奧克蘭大破滅的》一書的作者ｊ普雷斯 曼和ａ．威爾達(dá)夫斯基回：提出執(zhí)行綜合模型的薩巴蒂爾和馬茲曼尼安＠等。在他 們的著作中，政策被看作是處于行政系統(tǒng)“最高層”的決策者的專屬權(quán)，“自上 而下的政策制定觀意味著：決定的重要性取決于它是在科層等級(jí)的哪一層做出 的；因此，最重要的決策是由政府機(jī)構(gòu)的最高人物做出的，而處于科層等級(jí)中級(jí) 層次的人們，只是執(zhí)行決策罷了。”固很顯然，自上而下的研究模式適用于分析明 顯是由“高層”發(fā)布、目標(biāo)明確的行動(dòng)。 自下而上（ｂｏｔｔｏｍ．ｕｐ）研究模式為第二代政策執(zhí)行研究的學(xué)者們所推崇， 李普斯基＠對(duì)街頭官僚的研究，埃爾默＠對(duì)追溯性籌劃的研究，賀恩和波特。對(duì)執(zhí) 行結(jié)構(gòu)的研究為其主要代表。自下而上研究模型以組織中的個(gè)人（即參與政策過 程的所有行為者）作為出發(fā)點(diǎn)，政策鏈條中較低及最低層次則被當(dāng)作政策執(zhí)行的 基礎(chǔ)。在該模式看來，政策不是由法令和規(guī)則控制的，而是組織成員之間討價(jià)還 價(jià)的過程。因此，項(xiàng)目應(yīng)該要反映下級(jí)官員的想法和意見，至少應(yīng)該在行為模式 上反映下級(jí)官員的想法。自下而上的倡導(dǎo)者們認(rèn)為，與自上而下模式相比，自下 而上模式?jīng)]有預(yù)先設(shè)定的假設(shè)，在自下而上模式中，很少有可能暗含著有關(guān)因果 關(guān)系，有關(guān)主體和機(jī)構(gòu)之間層級(jí)化的、或者任何其他的結(jié)構(gòu)關(guān)系，或者應(yīng)該在主
咱ａｒｒｅｎ，ｓ．ａｎｄ

ｃ．ｆｕｄｇｅ（ｃｄｓｘｌ９８１）．ｐｏｌ／ｃｙ ａｔｔｄａｃｔｉｏｎ．ｌｏｎｄｏｎ：ｍｅｔｈｕｅｎ

�。颍澹螅螅恚幔�，ｊ．ａｎｄ九ｗｉｌｄａｖｓｋ“１９７３），ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ：ｈｏｗｇｒｅａｔｅｘｐｅｃｔａｔｉｏｎｓｉｎｗａｓｈｉｎｇｔｏｎａｒｅｄａｓｈｅｄｉｎ
ｏｆｃａｌｉｆｏｒｎｉａ ｐｒｅｓｓ 。ｓａｂａｔｉｅｔ，ｐ．ａｎｄ ｄ．ｍａｚｍａｎｉａｎ（１９７９）．ｔｈｅ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ ｏｆｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ：ａ ｇｕｉｄｅ

緲脅ｎｄ，ｂｅｒｋｅｌｅｙ，ｃａｌｉｌ：ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ

ｔｏ

ａｃｃｏｍｐｌｉｓｈｉｎｇ

叫ｉｃｙ ｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓ，ｐｏｌｉｃｙａｎａｌｙｓｉｓ，５（ｆａｎ），ｐｐａ８１－５０４ 弋．ｐａｇｅ．ｅｄｗａｒｄ（１９９２），ｐｏｌｉｔｉｃａｌｄｕｔｈｏｒｉｔｙ ａｎｄｂｕｒｅａｕｃｒａｔｉｃｐｏｗｅｒ，ｈａｔ．ｅｓｔｅｒｗｈｅａｔｓｈｅａｆ，ｐ．６１

％ｐｓｋｙ’ｍ（１９８０），ｓｔｒｅｅｔ－ｌｅｖｅｌｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ，ｎｅｗ ｙｏｒｋ：ｒｕｓ∞ｌｌ ｓａｇｅ
％ｌｍｏｒｅ．ｒ．（１９８０），ｂａｃｋｗａｒｄ

ｍａｐｐｉｎｇ：ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｒｅｓｅａｒｃｈ ａｎｄ ｐｏｔｉｃｙ ｄｅｃｉｓｉｏｎｓ．ｐｏｌｉｔｉｃａｌ ｓｄｇｎｃｅ ｑｕａｒｔｅｒｌｙ

９４，ｐｐ．１６－６０１
。ｈｊｃｍ，ｂ．ａｎｄｄ．ｏ．ｐｏａｅｆ（１９８１），ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｓｔｇｕｃｌｎｇ囂：ａｎｅｗｕｎｉｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｎａｌｙｓｉｓ，
ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌ

ｓｔｕｄｉｅｓ，２，ｐｐ．２７２１１
１２

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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

體和機(jī)構(gòu)之間發(fā)生什么的假設(shè)。自下而上的研究模式適用于分析復(fù)雜的、存在大 量自由裁量權(quán)的政策過程。 第三代政策執(zhí)行研究主要采用整合式研究模式，郭錦等人國的府際關(guān)系模式 和薩巴蒂爾等人。的政策變遷和學(xué)習(xí)模式等均可以歸入此類。整合式研究模型認(rèn) 為，政策的執(zhí)行結(jié)果是由聯(lián)邦政府、州政府、州政府能力、州政府決策結(jié)果等各 種變項(xiàng)交互影響而形成的。執(zhí)行過程不僅貫穿著上下級(jí)之間的控制與互動(dòng)，還包 含著與政策體系內(nèi)其他政策主體的談判和影響。整合式研究模型在一定程度上是 對(duì)自上而下模式和自下而上模式的綜合運(yùn)用，在２０世紀(jì)９０年代后的執(zhí)行研究中 大行其道。 二、西方學(xué)界以利益博弈為視角研究公共政策執(zhí)行的成果綜述 在西方公共政策的研究領(lǐng)域，以利益博弈為視角進(jìn)行公共政策執(zhí)行分析的代 表作是１９７７年出版的《執(zhí)行博弈》。 ‘執(zhí)行博弈》的作者ｅ．巴爾達(dá)茨把政策執(zhí)行定義為“相互松散地聯(lián)系在一 起的執(zhí)行博弈之體制”，他在如下意義上使用利益博弈的概念：政策執(zhí)行過程受 最終結(jié)果和為戰(zhàn)略性利益而使用不同策略的無數(shù)行為者的影響。回 在分析美國加利福尼亞州治療和恢復(fù)精神病患者法案的執(zhí)行狀況的基礎(chǔ)上， ｅ．巴爾達(dá)茨以執(zhí)行博弈對(duì)象的問題性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，把最為普遍的執(zhí)行博弈劃分四種 類型，從而按各類型揭示具體游戲的種類。四種類型包括：１、資源的轉(zhuǎn)移，指 應(yīng)該用于特定項(xiàng)目上的資源，特別是資金使用不當(dāng)?shù)那闆r。２、目標(biāo)的歪衄，體 現(xiàn)在政策方針上的目標(biāo)，在執(zhí)行階段上會(huì)發(fā)生很大的變化。因此，可以把政策稱 為根據(jù)不同手段的決策過程之連續(xù)。３、行政的兩難選擇。對(duì)于在政策執(zhí)行過程 中的各種因素，大部分可以在行政機(jī)構(gòu)的集中控制下得到組合，但這種控制努力 由于種種原因而只能取得部分成功。４、分散能源，意味著從肯定性行動(dòng)中泄露 個(gè)人或組織的能源，或拖延執(zhí)行的一系列博弈。 《執(zhí)行搏弈》揭示了政策執(zhí)行過程中包含的政治性質(zhì)和不確定性，詳細(xì)地描 述了政策執(zhí)行如何被拖延，從而充分證明了決策并不自動(dòng)地能夠達(dá)到所預(yù)期的效 果，以此強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行研究的重要性。 作為第一本系統(tǒng)研究政策執(zhí)行中利益博弈的著作，《執(zhí)行博弈》以一個(gè)新的 視角為之后采用具體細(xì)致的方法剖析政策過程提供了借鑒，并且?guī)?dòng)了當(dāng)時(shí)一系
。ｌｖｌａｌｃｏｌｍ ｌ．ｃ，ａｎｇｇｉｎ．ａｎｎ ０’ｍ．ｂｏｗｍａｎ．ｊａｍｅｓ
ｅ

ｌｅｓｔｅｒ，＆ｌ ｊ．ｏ’ｔｏｏｌｃ（１９９０），ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｔｈｅｏｒｙ ａｎｄ

ｐｒａｃｔｉｃｅ：ｔｏｗａｒｄａ ｔｈｉｒｄｇｅｎｅｒａｔｉｏｎ，ｇｌｅｎｖｉｅｗ：ｓｃｏｔｔ，ｆｏｒｅｓｍａｎ 。ｓａｂａｔｉｅｒ，ｅ ａｎｄ ｈ．ｊｅｎｋｉｎｓ－ｓｍｉｔｈ（ｃｄｓ）（１９９３）。ｐｏｌｉｃｙ ｃｈａｎｇｅ ａｎｄ ｌｅａｒｎｉｎｇ：ａｎ ａｄｖｏｃａｃｙ ｃｏａｌｉｔｉｏｎ ａｐｐｒｏａｃｈ， ｂｏｕｌｄｅｒ，ｃｏｌｏ．：ｗｅｓｔｖｉｅｗ ｐｒｅｓｓ

ｏ＇ｅｕｇｅｎｅｂａｒｄａｃｈ（１９７７），ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ（；ⅲｃ：ｗｈａｉｈａｐｐｅｎｓａｆｔｅｒａｂｍｂｅｃｏｍｅｓｌｌａｗ，ｃａｍｂｒｉｄｇｅ。ｍａ：
ｍｉｔ ｐｒｅｓｓ．ｐｐ．３９９
１３

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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

列相關(guān)著作的面世。ｏ

自《執(zhí)行博弈》開始，以利益博弈為視角的學(xué)術(shù)研究在西方國家的政策分析 中保持了較強(qiáng)的影響力，這從２０世紀(jì)９０年代以來完成并公布的博士論文中即可
窺見一斑。

１９９１年，ｓｉｎｃｌａｉｒ，ｊａｍｅｓ ａ．（南加利福尼亞州立大學(xué)）的論文“ｔｈｅ ｎｉｍｂｙｇａｍｅ：
ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ

ｏｆｎｅｗｊｅｒｓｅｙ＇ｓ

ｈａｚａｒｄｏｕｓ ｗａｓｔｅ

ｄｉｓｐｏｓａｌｆａｃｉｌｉｔｙ ｓｉｔｉｎｇｐｏｌｉｃｙ”圍繞

美國新澤西州危險(xiǎn)廢料處理設(shè)施的選址問題展開研究，在與政策的核心制定者、 執(zhí)行者和外部觀察者進(jìn)行了６５次訪談的基礎(chǔ)上，作者分析了議程設(shè)置、形成、 采納、執(zhí)行階段中各類參與者的影響、利益及顯性力量。 １９９５年，ｓｈｉｎ，ｓｕｎｇｗｈｅｅ（羅徹斯特大學(xué)）的論文“ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ
ｇａｍｅ ｂｙ ｄｅｓｉｒａｂｌｅ

ｆｏｒｍｓ跏ｐｕｂｌｉｃ

ｄｅｃｉｓｉｏｎ

ｍａｋｉｎｇｓ”＠在各個(gè)章節(jié)分別采用不同的案例考查非

控制性納什均衡中帕累托最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)狀況。 １９９６年，ｅｍｅｒｓｏｎ，ｋｅｎｎｅｔｈｒｏｎａｌｄ（科羅拉多州立大學(xué)）的論文“ｄｅｎｖｅｒｐｕｂｌｉｃ
ｓｃｈｏｏｌｓ ａｎｄｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ：ａｎ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｇａｍｅ”回以“執(zhí)行博弈”為標(biāo)題，

探討了丹佛公立學(xué)校１００多年來首次實(shí)行“所在地管轄”政策的執(zhí)行狀況。作者 通過政策的參與者、新聞媒體、地區(qū)檔案文件、社區(qū)相關(guān)文件、校長、教師、學(xué) 生家長等渠道搜集了大量資料。論文認(rèn)為盡管公眾在最初已接受了這項(xiàng)公共政 策，但政策執(zhí)行還是會(huì)受到四個(gè)可以預(yù)期的因素的影響：不同參與者有意對(duì)政策 進(jìn)行不同闡釋；對(duì)非正式執(zhí)行者的抵制；為適應(yīng)新的管理模式而調(diào)整執(zhí)行從而造 成困境：資源問題。 １９９９年，ｗｉｅｓｍａｎｎ，ｊｕｒｇｅｎ（伊利諾斯州立大學(xué)）的論文“ｒｅｇｕｌａｔｉｎｇ
ｓｔａｔｅ

ｃｈｉｎａ＇ｓ

ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ：ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｏｌｉｃｙ

ａｓ ａ

ｂａｒｇａｉｎｉｎｇ

ｇａｍｅ”西從環(huán)境政策的角度

出發(fā)，將中國強(qiáng)大的地方政府和相對(duì)自主的國有企業(yè)之間的關(guān)系調(diào)整看作復(fù)雜的 討價(jià)還價(jià)的博弈過程。同年，ｌｙｏｎｓ，ｒｏｂｅｒｔ ｅ（加州大學(xué)伯克利分校）的論文
。ｅｓｓａｙｓ
ｏｎ

ｄｙｎａｍｉｃ ｇａｍｅ ｔｈｅｏｒｙ

ａｎｄｐｏｌｉｃｙ口瑋ｎ蜘婦”＠對(duì)三篇用動(dòng)態(tài)博弈理論進(jìn)
ｃｈａｎｄｒａ ｔｒａｄｅ

行經(jīng)濟(jì)政策分析的成果進(jìn)行了梳理和評(píng)價(jià)。也在這一年，ａｅｈａｒｙａ，ｒａｍ （渥太華大學(xué)）的博士論文以“１ｎ耙ｒｎａｔｉｏｎａｌ
ａｐｐｒｏａｃｈ ｗｉｔｈ ｓｐｅｃｉａｌ－ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｇｒｏｕｐｓ ａｎｄ

ｐｏｌｉｃｙ：彳ｇａｍｅ－ｔｈｅｏｒｅｔｉｃ

ｏｐｔｉｍｉｚｉｎｇｐｏｌｉｔｉｃｉａｎｓ”。為題，用博弈理

。較為遺憾的是其中譯介成中文或在現(xiàn)有條件下可以占閱到內(nèi)容的原版書籍依然屈指可數(shù)． 咚ｉｎｃｌａｉｒ，ｊａｍｅｓ ａ（１９９２），ｔｈｅｎｉｍｂｙｇａｍｅ：ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｎｅｗｊｅｒｓｅｙ＇ｓｈａｚａｒｄｏｕｓｗａｓｔｅｄｉｓｐｏｓａｌ丘ｃｉｌｉｔｙ
ｓｉｔｉｎｇｐｏｌｉｃｙ，ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆｓｏｕｔｈｅｒｎ ｃａｌｉｆｏｒｎｉａ，ｐ．４０８９

。ｓｈｉｎ，ｓｕｎｇｗｈｅ“１９９６），ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ�。洌澹螅椋颍幔猓欤澹纾幔恚澹妫铮颍恚螅椋睿穑酰猓欤椋悖洌澹悖椋螅椋铮睿恚幔耄椋睿纾螅酰睿椋觯澹颍螅椋簦铮�
ｒｏｃｈｅｓｔｅｒ，ｐ．４０９１

‘堆ｍｅｒｓｏｂ，ｋｅｎｎｅｔｈ ｒｏｎａｌｄ（１９９７）’ｄｅｎｖｅｒ ｐｕｂｌｉｃ ｓｃｈｏｏｌｓ ａｎｄ ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ：ａｎ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｇａｍｅ，
ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆｃｏｌｏｒａｄｏ ａｔ ｄｅｎｖｅｒ，ｐ．３７６０ 。ｗｉｅｓｍａｎｎ，ｊｕｒｇｅｎ（２０００）。ｒｅｇｕｌａｔｉｎｇ ｃｈｉｎａ｜ｓｔａｔｅ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆｉｌｌｉｎｏｉｓ ａｔ ｕｒｂａｎａ—ｃｈａｍｐａｉｇｎ，ｐ．３４５２
ｐ．．１６８３

ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ：ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｏｌｉｃｙ∞４ ｂａｒｇａｉｎｉｎｇ酗ｍ，

“ｌｙｏｂ，ｒｏｂｅｒｔｅ（１９９９），ｅｓｓａｙｓｏｎｄｙｎａｍｉｃｇａｍｅｔｈｅｏｒｙａｎｄｐｏｌｉｃｙａｎａ妒ｓｉｓ，ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆｃａｌｉｆｏｒｎｉａ，ｂｅｒｋｅｌｅｙ，
１ａｃｈａｑａ＇ｒａｍｃｈａｎｄｔ吐２０００），ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｔｒａｄｅｐｏｌｉｃｙ：ａｇａｍｅ－ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｐｐｒｏａｃｈｗｉｔｈｓｐｅｃｉａｌ－ｉｎｔｅｒｅｓｔ
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華東師范大學(xué)２００７屆博士學(xué)位論文

中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

論中的納什均衡對(duì)國際貿(mào)易政策中的特殊利益集團(tuán)進(jìn)行了分析。
２００１年，ｉｃａｂａｌｃｅｔａ ｍａｉｒｃｎａ，ｊｏｒｇｅ ｌｕｉｓ（路易斯安那州立大學(xué)）的論文“ｔｈｅ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ
ｐｏｌｉｃｙ
ｏｎ

ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ａｍｏｎｇ ｃｅｎｔｒａｌ ａｍｅｒｉｃａｎ ｐｉｃａ，ｅｌ ｓａｌｖａｄｏｒ，ｇｕａｔｅｍａｈ ｈｏｎｄｕｒａｓ，

ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ：ａ ｇａｍｅ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃ

ａｎａｌｙｓｉｓ（ｃｏｓｔａ

ｎｉｃａｒａｇｕａ）”。認(rèn)為：中美洲國家傾向于部分地實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化而非更加密切的 經(jīng)濟(jì)一體化。論文的最后部分指出，博弈理論是研究中美洲國家經(jīng)濟(jì)整合問題的 最適宜方法。 ２００２年，ｍｉｔｔｃｎｚｗｅｉ，ｋｌａｕｓ（挪威蘭德布洛克斯霍哥斯科勒大學(xué)）的論文
“ｆｏｒｍａｌｉｚｉｎｇ ｔｈｅ ｒｕｌｅｓ

ｏｆｔｈｅ

ｇａｍｅ：ａ ｓｔｕｄｙ

ｏｎ

ｔｈｅ ｒｏｌｅ

ｏｆｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ

ｉｎ ｎｏｒｗｅｇｉａｎ

ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｏｌｉｃｙ

ｍａｋｉｎｇ”＠總結(jié)認(rèn)為：挪威農(nóng)業(yè)政策談判的長期性可以部分歸

結(jié)為其中存在啟動(dòng)這項(xiàng)系統(tǒng)的利益集團(tuán)的特殊利益。同一年，ｌｅｅ，ｄａｅ．ｓｅｏｂ（路 易斯安那州立大學(xué)）的論文“ａｇａｍｅ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃ ａｎａｌｙｓｉｓ
ｕｎｄｅｒ ａｌｔｅｒｎａｔｉｖｅ ｊａｐａｎｅｓｅ ｏｆ ｕｎｉｔｅｄ ｓｔａｔｅｓ ｒｉｃｅ ｅｘｐｏｒｔｓ

ａｎｄ

ｓｏｕｔｈ ｋｏｒｅａｎ ｐｏｌｉｃｙ

ｓｃｅｎａｒｉｏｓ”＠用博弈理論分析了

美國對(duì)日本和南韓的糧食出口政策。作者認(rèn)為目前美國的政策制定者們關(guān)注美國 出口政策的選擇權(quán)而非日本和韓國降低關(guān)稅的可能性。然而，糧食出口政策的實(shí) 現(xiàn)更取決于政策是如何執(zhí)行的，取決于貿(mào)易公司的行為，以及日韓兩個(gè)國家的隱 性貿(mào)易壁壘。 ２００３年，ｊｕｎｇ，ｈａ－ｌｙｏｎｇ（愛荷華州立大學(xué)）的論文“ｃｏｅｒｃｉｏｎ，ｒｅｓｉｓｔａｎｃｅ，ａｎｄ

ｆｒｅｅｔｒａｄｅ：ａｔｗｏ－ｐｈａｓｅｄｇａｍｅｏｆｔｈｅｕｎｉｔｅｄｓｔａｔｅｓｓｅｃｔｉｏｎ３０１ｔｒａｄｅｐｏｌｉｃｙ”唧究了
美國貿(mào)易法案中第３０１項(xiàng)條款，認(rèn)為這項(xiàng)貿(mào)易政策會(huì)導(dǎo)致高壓、對(duì)抗及自由貿(mào)易 之間的博弈，而且如果國家缺乏減輕國際經(jīng)濟(jì)變化造成影響的能力，則勢(shì)必會(huì)嚴(yán) 重削弱當(dāng)前自由貿(mào)易體制的連續(xù)性。 ２００４年，ｚａｈａｆ，ｍｅｈｄｉ（蒙特利爾大學(xué)）的論文“ｊｏｉｎｔ
ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ

ｏｆ

ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｒｏｊｅｃｔｓ：ａｇａｍｅｔｈｅｏｒｅｄｃａｐｐｒｏａｃｈ’’＠的貢獻(xiàn)在于用博弈方法分析了 ‘京都協(xié)定》中環(huán)境政策的共同執(zhí)行情況，并將損害花費(fèi)、投資效率、國家歲入、 環(huán)境目標(biāo)和隱性價(jià)格等全部參數(shù)都納入了研究范圍。論文的結(jié)論是：即使某一成 員國的形勢(shì)更加糟糕，但從全球范圍來看，整體的福利在上升，所以無論是合作 博弈還是非合作博弈都屬于帕累托優(yōu)勢(shì)提高。
ｇｒｏｕｐｓａｎｄｏｐｔｉｍｉｚｉｎｇｐｏｌｉｔｉｃｉａｎｓ，ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆｏｔｔａｗａ（ｃａｎａｄａ），ｐ．２８９ 。ｉｃａｂａｌｃｅｔａ ｍａｉｒｅｎａ，ｊｏｒｇｅ ｌｕｉｓ（２００１），ｔｈｅ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ ｏｆａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｐｏｌｉｃｙ ｏｎ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ａｍｏｎｇ ｃｅｎｔｒａｌａｍｅｒｉｃａｎ ｃｏｕｎｌｒｉｅｓ：ａｇａｍｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｎａｌｙｓｉｓ（ｃｏｓｔａｒｉｃａ，ｅｌｓａｌｖａｄｏｒ，ｇｕａｔｅｍａ“ｈｏｎｄｕｒａｓ ｎｉｃａｒａｇｕａ）。ｌｏｕｉｓｉａｎａ ｓｔａｔｅ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ａｎｄ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ＆ｍｅｃｈａｎｉｃａｌ ｃｏｌｌｅｇｅ，ｐ．２１８８ 。ｍｉｔｔｅｎｚｗｅｉ，ｋｌａｕ“２００２），ｆｏｒｍａｌｉｚｉｎｇｔｈｅ ｒｕｌｅｓｏｆｔｈｅｇａｍｅ：ａ ｓｔｕｄｙｏｎｔｈｅ ｒｏｌｅｏｆｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｉｎｎｏｒｗｅｇｉａｎ
ａｇｒｉｃｕｌｔａｒａｌｐｏｆｉｃｙ ｍａｋｉｎｇ，ｎｏｒｇｅｓ

ｌａｎｄｂｒｕｋｓｈｏｇｓｋｏｌｅ（ｎｏｒｗａｙ），ｐ．３８９

。１ｍ，ｄａｅｓｅｏｂ（２００６）。ａｇａｍｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃ ａｎａｔｙｓｉｓｏｆｕｎｉｔｅｄｓｔａｔｅｓ ｒｉｃｅ ｅｘｐｏｒｔｓｕｎｄｅｒａｌｔｅｒｎａｔｉｖｅｊａｐａｎｅｓｅａｎｄ ｓｏｕｔｈｋｏｒｅａｎｐｏｌｉｃｙｓｃｅｎａｒｉｏｓ，ｌｏｕｉｓｉａｎａｓｔａｔｅｕｎｗｅ侶ｉｔｙ ａｎｄａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ＆ｍｅｃｈａｎｉｃａｌｃｏｌｌｅｇｅ，ｐ．２６６３ 。ｊｕｎｇ，ｈａ－ｌｙｏｎｇ（２００３），ｃｏｅｒｃｉｏｎ，ｒｅｓｉｓｔａｎｃｅ，ａｎｄｙｒｅｅｔｒａｄｅ：ａｔｗｏ－ｐｈａｓｅｄｇａｍｅｏｆｔｈｅｕｎｉｔｅｄｓｔａｔｅｓｓｅｃｔｉｏｎ３０１
１ｎ如ｐｏｌｉｃｙ．ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆｉｏｗａ，ｐ．１３９７ 。ｚａｈａｆ，ｍｅｈｄｉ（２００５），ｊｏｉｎｔｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｒｏｊｅｃｔｓ：ａｇａｍｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｐｐｒｏａｃｈ，ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙｄｅ

ｍｏｎｎ“（ｃａｎａｄａ），ｐ．５０５１
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中國公共政簧執(zhí)行過程中的利益博弈

２００６年，ｅｒｉｃｓｏｎ，ｋｄｓｔｉｎａ（賓夕法尼亞州立大學(xué)）的論文“ｔｈｅ ｒｏｌｅｏｆｉｎｆｌｕｅｎｃｅ
ｉｎ ｔｈｅ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ．ｐｅｎｎｓｙｌｖａｎｉａ ｈｅａｌｔｈ ｃｈｏｉｃｅｓ：ａ ｃａｓｅ ｓｔｕｄｙ”。

的核心觀點(diǎn)是：在本質(zhì)上，公共政策執(zhí)行具有不斷進(jìn)化的屬性。論文以個(gè)案分析 的方式研究一項(xiàng)新的醫(yī)療補(bǔ)助政策在地方的執(zhí)行情況是否因特定參與者、特殊群 體的介入而發(fā)生變化。作者通過訪談與搜集歷史文獻(xiàn)獲得資料與數(shù)據(jù)，并認(rèn)為： 人們應(yīng)探索在不同層級(jí)公務(wù)員之間存在的關(guān)系問題將如何影響政策執(zhí)行過程以 及外部因素會(huì)否影響政策執(zhí)行參與者的參與能力。 從上述對(duì)各篇博士論文基本內(nèi)容的分析可以看出：１、在西方公共政策研究 歷程中，以利益博弈為視角分析政策問題的傳統(tǒng)被保留并延續(xù)；２、以利益博弈 為研究視角的論文往往圍繞一個(gè)或多個(gè)案例展開；３、論文涉及各個(gè)領(lǐng)域的公共 政策，如教育政策、貿(mào)易政策、環(huán)境政策、農(nóng)業(yè)政策等等；４、博弈論中，納什 均衡理論尤其適合分析公共政策執(zhí)行過程。 三、中國學(xué)界研究公共政策執(zhí)行的成果綜述 ２０世紀(jì)舳年代，中國政策學(xué)研究開始起步。在之后的十年間，學(xué)者們翻譯 了一系列國外著作，如；林德布洛姆的《政策制定過程》ｏ、安德森的《公共決 策》國、納格爾的《政策研究百科全書》回等；也有為數(shù)不多的政策學(xué)著作面世， 如：林水波的‘公共政策》＠及伍啟元的同名上下冊(cè)成果＠、張尚仁的《現(xiàn)代決策 方法學(xué)》ｏ等。但此時(shí)的著作較少涉及政策執(zhí)行研究的內(nèi)容。 ２０世紀(jì)９０年代，中國學(xué)界開始關(guān)注公共政策執(zhí)行研究。１９９１年，丁煌在《中 國行政管理》上發(fā)表的“政策執(zhí)行”＠是其中成果的代表。當(dāng)然，絕大部分有關(guān) 政策執(zhí)行的研究成果還是作為一個(gè)章節(jié)包含在有關(guān)“政策學(xué)”或“公共政策學(xué)” 的教科書中，如：鄭新立的《現(xiàn)代政策研究全書》＠、張金馬的《政策科學(xué)導(dǎo)論》 日、蘭秉潔等的《政策學(xué)》“、陳慶云的《公共政策分析》１２孫光的《現(xiàn)代政策 科學(xué)》１３等對(duì)公共政策執(zhí)行作了類似的描述。這一階段的研究依然將重點(diǎn)放在政

母ｅｒｉｃｓｏｎ，ｌ“ｓｔｉｎａ ｌ（２００６），ｔｈｅ ｒｏｌｅ ｏｆｉｎｆ缸ｏｆｃｅ ｉｎ
ｃｈｏｉｃｅｓ：４
ｃａｓｅ

ｔｈｅ

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ嘶刪ｉｃ叫峨ｐｅｎｎｓｙｌｖａｎｉａ ｈｅａｌｔｈ

ｓｔｕｄｙ，ｔｈｅ ｐｅｎｎｓｙｌｖａｎｉａ

ｓｔａｔｅ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，ｐ．３１５２

ｏｉ莢１ｃ．ｅ．林德布洛姆，‘政策制定過程，ｆｍ】，朱國斌譯．北京：華夏出版社，１９８８年 ｏ【美】詹姆斯安德森．‘公共決策》【ｍ】，唐亮譯，北京；華夏“；版社．１９９０年 ｏｆ莢１斯圖亞特ｓ納格爾，‘政策研究的百科傘書》【ｍ】，林明等譯，北京：科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，１９９０年 。林水波，‘公共政策》【ｍ１，臺(tái)北：五南圖書ｆ｝ｊ版社．１９８４年 。伍啟元，‘公共政策》（上下冊(cè)）【ｍｌ，臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館，１９８５年 。張尚仁�！F(xiàn)代決策方法學(xué)》【ｍ】，濟(jì)南：山東人民出版杜，１９８９年 ９丁煌，“政策執(zhí)行”ｆｊｌ，‘中國行政管理》，１９９１年第１１期，３８貞 。鄭新立，‘現(xiàn)代政策研究全書》ｆｍｌ，北京：中國經(jīng)濟(jì)ｉ“版杜，１９９１年 。張金馬，‘政策科學(xué)導(dǎo)論》『ｍｉ，北京：中國人民大學(xué)ｉ｜｝版社，１９９２年 ”蘭秉沽、刁田丁，《政策學(xué)》ｆｍｌ，北京：中國統(tǒng)計(jì)ｉｊｉ版社，１９９４年 止陳慶‘，《公共政策分析》ｉｍ】，北京：中田抬濟(jì)ｉｂ版社．１９９６年 ⅱ孫光，‘現(xiàn)代政策科學(xué)》ｆｍｌ，杭州：浙江教育ｊｊ｛版社．１９９８年
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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博奔

策制定過程及其內(nèi)容上，研究有關(guān)政策制定的理論、模型、規(guī)范、原則和方法等， 強(qiáng)調(diào)政策制定的科學(xué)化、民主化。有些著作把公共政策過程簡(jiǎn)約為決策過程，從 而忽略了涉及眾多參量和因素的復(fù)雜的政策執(zhí)行過程。 ２０００年伊始，系統(tǒng)研究政策執(zhí)行的專著陸續(xù)出版，可以查閱到的專著大約有 五本：李允杰、丘昌泰的《政策執(zhí)行與評(píng)估》回、丁煌的《政策執(zhí)行梗阻及其防

治對(duì)策——項(xiàng)基于行為和制度的分析》ｏ、趙凱農(nóng)等的《如何貫徹執(zhí)行公共政
策》ｏ、劉熙瑞的‘公共管理中的決策與執(zhí)行》ｏ、金太軍等的‘公共政策執(zhí)行梗 阻與消解》ｏ。 此時(shí)，關(guān)于公共政策執(zhí)行研究的論文的數(shù)量急劇增加。２０００年，＜國家行政 學(xué)院學(xué)報(bào)》發(fā)表了題為“政策執(zhí)行：一個(gè)需要納入學(xué)術(shù)視野的問題”的文章，認(rèn) 為“大量政策執(zhí)行走樣的事實(shí)說明，必須把政策執(zhí)行納入學(xué)術(shù)研究的視野，從理 論上加以研究和解釋�！保涝谕粫r(shí)間，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》登載了“政策執(zhí)行 探析”一文，較為全面地分析了公共政策執(zhí)行的作用、地位及運(yùn)作機(jī)制等問題。 ０２００１年，《江蘇社會(huì)科學(xué)》刊出了關(guān)于公共政策執(zhí)行的重大意義、公共政策執(zhí) 行的能力、公共政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)因素、及西方政策執(zhí)行研究運(yùn)動(dòng)等論題的系列筆 談文章，在一定程度上說明政策執(zhí)行研究已引起學(xué)術(shù)界的重視。 從目前已有的學(xué)術(shù)成果來看，中國對(duì)公共政策執(zhí)行過程的研究主要集中于六 個(gè)方面。 （一）介紹西方公共政策執(zhí)行理論的演變過程，以此強(qiáng)調(diào)研究政策執(zhí)行的重 要性。如有學(xué)者總結(jié)認(rèn)為：西方的“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”拓展了早期政策科學(xué)的研究范圍， 將長期被人們所忽視的政策執(zhí)行這一環(huán)節(jié)或階段納入政策科學(xué)的視野；研究政策 執(zhí)行的學(xué)者們從不同的途徑、不同的方面來探討政策執(zhí)行過程，并提出了種種的 理論，尤其是力圖系統(tǒng)地了解影響政策有效執(zhí)行的各項(xiàng)因素及其相互關(guān)系，構(gòu)造 相關(guān)的政策執(zhí)行過程模式，這大大地豐富了政策科學(xué)的理論內(nèi)容。西也有學(xué)者概 括：公共政策執(zhí)行理論從行政執(zhí)行理論發(fā)展而來，歷經(jīng)了從隱形政策制定之中到 與政策制定相互融合、復(fù)雜依存的過程，公共政策實(shí)施理論的展開有助于追求多 種研究的綜合，有助于從政策的關(guān)聯(lián)出發(fā)分析＠。
山車允杰，丘昌泰，‘政策執(zhí)行與評(píng)估＇【ｍ】，臺(tái)北：臺(tái)北空中大學(xué)ｍ版公司，２０００年 鋤趙凱農(nóng)，李兆光，‘如何貫徹執(zhí)行公共政策》ｉｎｑ，天津：天津人民出皈社，２００３年 掣劉熙瑞．‘公共管理中的決策與執(zhí)行》【ｍ１，北京：中共中央黨校出版社，２００３年
。金太軍，錢再見，張方華，李嘈卿，‘公共政策執(zhí)行梗阻與消解》【ｍ】，廣州：廣東人民出版社．２００５年 。李成貴．。政策執(zhí)行：一個(gè)需要納入學(xué)術(shù)稅野的問題”川，‘國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，，２０００年第３期，３１－３３ 頁 。蘇多杰，李清源，“政策執(zhí)行探析”ｍ，‘廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，２０００年第３期，４４．４６頁 。陳振明，“西方政策執(zhí)｛ｒ研究運(yùn)動(dòng)的興起”明，‘江蘇社會(huì)科學(xué)》．２００１年第６期，６０－６１頁 ”張索培，“公共政策實(shí)施理論的演變及兒憊義”川，‘內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)撤》（社會(huì)科學(xué)版），２００３年第５ 期，１８．２１頁
１７

。丁煌，‘政策執(zhí)行梗阻及其防治對(duì)策一項(xiàng)摹于行為和制度的分析》【ｍ卜北京；人民出版社，２００２年

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中國公共政簫執(zhí)行過程中的利益博弈

總體而言，與西方公共政策執(zhí)行理論相關(guān)的文章大多圍繞政策執(zhí)行“自上而 下”、“自下而上”、“整合式”的模式展開比較和評(píng)論，如“政策執(zhí)行研究中的理

論模型探討”國、“政策執(zhí)行模式的評(píng)介與解析”ｏ、“政策執(zhí)行研究三十年回顧一
一緣起、線索、途徑和模型”＠等。 （二）闡述及評(píng)價(jià)國家領(lǐng)導(dǎo)人的政策執(zhí)行思想。如對(duì)鄧小平政策執(zhí)行思想的 研究指出鄧小平政策執(zhí)行思想是其政策觀的重要組成部分。鄧小平在歷史上各個(gè) 時(shí)期都非常重視政策執(zhí)行，對(duì)政策執(zhí)行作了大量而深刻的論述：“改革要成功， 就必須有領(lǐng)導(dǎo)有秩序地進(jìn)行。沒有這一條，就是亂哄哄，各行其是，怎么行呢 不能搞‘你有政策，我有對(duì)策’，不能搞違背中央政策的‘對(duì)策”回；“我們的政 策是否有連續(xù)性，主要看兩條。首先是看政策本身對(duì)不對(duì)，這是最重要的。如果 政策不對(duì)，有什么必要連續(xù)昵……其次要看執(zhí)行政策的人。從中央到各個(gè)地方， 都要有一批勇于探索，精力較好的人”＠等。鄧小平政策執(zhí)行思想是反對(duì)地方保 護(hù)主義，保證政令暢通，維護(hù)中央權(quán)威的行動(dòng)指南。＠ 也有學(xué)者對(duì)劉少奇的政策執(zhí)行思想進(jìn)行了分析，認(rèn)為劉少奇作為黨和國家的 重要領(lǐng)導(dǎo)人，長期從事政策的制定和執(zhí)行工作，對(duì)于如何有效地執(zhí)行政策并防止 政策執(zhí)行過程被扭曲作了精辟闡述。劉少奇提出政策執(zhí)行必須遵循原則性與靈活 性，原則性表現(xiàn)在：“必須切實(shí)地、不折不扣地執(zhí)行政策”ｏ，即使中央政策的“某 些方面不適合當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)的具體情況”，“在中央沒有作出新的規(guī)定之前，仍然必須 堅(jiān)決執(zhí)行中央既定的政策�！保漓`活性表現(xiàn)在：執(zhí)行政策，“要注意因地制宜，要 有主動(dòng)性，要有能動(dòng)性，”“這種主動(dòng)性、能動(dòng)性”，“是為了更好地、更正確地執(zhí) 行中央的政策”回。劉少奇所提出的的觀點(diǎn)，不但具有重要的理論意義，而且具 有重要的現(xiàn)實(shí)意義。謗 （三）統(tǒng)論中國公共政策執(zhí)行所面臨的問題，這類論文在關(guān)于政策執(zhí)行的學(xué) 術(shù)成果中占據(jù)絕大多數(shù)。有的學(xué)者將執(zhí)行中的問題總結(jié)為：１、強(qiáng)調(diào)地方利益， 忽視全局利益，表現(xiàn)為“上有政策，下有對(duì)策”、“曲解政策，唯我所用”、“討價(jià) 還價(jià)，政策競(jìng)爭(zhēng)”；２、重表面文章和近期效益，忽視深層次問題和長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略， 表現(xiàn)為“輕視戰(zhàn)略，缺乏遠(yuǎn)見”和“照抄照搬，簡(jiǎn)單模仿”；３、囿于片面性，缺
。劉穎，“政策執(zhí)行研究中的理論模型探討”們，‘中共山西省委黨校學(xué)報(bào)》，２００４年第１期，３２－３４頁 刪涂曉芳，“政策執(zhí)行模式的評(píng)介與解析”【ｊ】，‘江西行政學(xué)院學(xué)撤》ｔ ２００４年第３期，１１－１３頁 。曹常哲，。政策執(zhí)行研究三十年到顧——緣起、線索、途徑和模型”棚，‘云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)＞，２００５年第 ３期，４８－５２頁 ｏ‘鄧小平文選》（第三卷）【ｍ１，北京；人民ｆｎ版社．１９９３年，２＿丌頁 ｏ‘鄧小平文選》（第三卷）『ｍ１，北京：人民｝ｉ；版杜，１９９３年，１５０頁 。郭漸強(qiáng)，。鄧小平政簸執(zhí)行思想探析”【ｊ】，《湖湘論壇，，１９９８年第４期，１９．２ｌ頁 ｏ《劉少奇選集》（上）【ｍ】，北京：人民出版社．１９８１年，３８８頁 ｏ《劉少奇選集》（１二）ｆｍｉ，北京：人民ｆ｛｛版牡，１９８１年，３８９頁 ｏ‘劉少奇選集》（下）ｆｍｉ，北京：人民出版社，１９８１年。４５６頁

。胡象明，“論劉少奇的政策執(zhí)行思想及ｊ�，F(xiàn)實(shí)意義——兼析‘上有政策下有對(duì)策’現(xiàn)象的表現(xiàn)形式及其治
理措施”『ｊ１，《中國行政管理》．２００１年第４期，４９－５１貞
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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博奔

乏系統(tǒng)性，表現(xiàn)為“只見樹木，不見森林”和“抓住一點(diǎn)；不及其余”；４、功于 神秘性，疏于透明性。。有的學(xué)者概括執(zhí)行偏差類型為政策被部分執(zhí)行、政策被 曲解、政策截流，宣傳不力、政策被象征性執(zhí)行、照搬照抄，缺乏創(chuàng)意ｏ；有的 認(rèn)為可以分為政策執(zhí)行表面化、政策執(zhí)行局部化、政策執(zhí)行擴(kuò)大化、政策執(zhí)行全 異化、政策執(zhí)行停滯化圓；有的分成選擇執(zhí)行、象征執(zhí)行、替代執(zhí)行、附加執(zhí)行、 機(jī)械執(zhí)行回；有的表達(dá)為政策復(fù)制、政策抵制、政策敷衍、政策走調(diào)＠等。 目前已公開發(fā)布的１４篇以“公共政策執(zhí)行”為選題范疇的碩士論文（沒有 相關(guān)的博士論文）中，大部分論文圍繞中國公共政策執(zhí)行中面臨的問題進(jìn)行寫作， 如２００１年的《我國公共政策執(zhí)行研究》ｏ、２００４年的《我國現(xiàn)階段公共政策執(zhí) 行偏差評(píng)析》ｏ和《中國公共政策執(zhí)行研究》回、２００６年的‘公共政策執(zhí)行中的 問題及其對(duì)策研究》＠和《我國公共政策執(zhí)行偏差的原因及對(duì)策分析》＠等。 總體來說，學(xué)者們對(duì)中國公共政策執(zhí)行問題的概括盡管表述有異，卻涵義趨
同。

（四）通過某一公共政策案例來分析中國公共政策執(zhí)行中的問題，案例的類 型往往在論文的標(biāo)題中即有體現(xiàn)，如“中國住房政策執(zhí)行的障礙性因素分析¨１、 “對(duì)農(nóng)村土地調(diào)整中落實(shí)計(jì)劃生育政策問題的研究與思考”１２、“對(duì)貸款利率政 策執(zhí)行中違規(guī)的分析”玎、“下崗職工基本生活保障政策執(zhí)行中的問題簡(jiǎn)析”１４、 “河南農(nóng)村土地承包３０年不變政策執(zhí)行情況的實(shí)證研究”１５、“關(guān)于貫徹實(shí)施民 族貿(mào)易優(yōu)惠政策若干問題的調(diào)查與思考”１６、“對(duì)我國產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況的利弊 分析”ｒ，、“中國青年政策執(zhí)行過程的初步研究”回、“貫徹‘嚴(yán)打’政策需注意

％小云，。當(dāng)前中國政策執(zhí)行的障礙及其克服”［ｉｉ，‘地方政府管理，，２０００年第２期，８－１０頁
。胡愛敏，。當(dāng)前政鐿執(zhí)行出現(xiàn)偏差的表現(xiàn)和根源”『ｊｌ，‘濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)），２００１年第１期，１１４－１１５ 頁 。丁煌，。我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對(duì)策的制度分析”嘰，《政治學(xué)研究＇，２００２年第１期，２８－３９ 頁 �；艉Ｑ�，。當(dāng)前我國政策執(zhí)行中的問題與對(duì)策”【ｊｌ，‘理論探討＇，２００４年第４期，８７－９０頁 。唐禮武，。我國公共政策執(zhí)行中的失控表現(xiàn)、緣因及對(duì)策分析”田，‘云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)＇，２００５年第３期， ６６頁 。楊明軍，。我國公共政策執(zhí)行研究”【ｄ】，鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文，２００１年 。馬小娟，“我國現(xiàn)階段公共政策執(zhí)行偏差評(píng)析”【ｄ】，山西大學(xué)碩士學(xué)位論文，２００４年 。王藝軍，。中國公共政策執(zhí)行研究”【ｄ】，鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文，２００４年 。柬麗華．。公共政策執(zhí)行中的問題及其對(duì)策研究”ｉｄｌ，東北師范丈學(xué)碩十學(xué)位論文，２００６年 。劉婕，“我國公共政策執(zhí)行偏差的原因及對(duì)策分析”【ｄ１，山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，２００６年

“１：維，“中國住房政策執(zhí)行的障礙性因素分析一史密斯模型的一個(gè)解釋”ｉｊ】．‘中國行政管理＇，１９９８年 第１２期，５８．６５頁
１２李ｌｊｌ『娜。于成山，“對(duì)農(nóng)村土地調(diào)整中落實(shí)計(jì)劃生育政策問題的研究與思考”傭．‘黑河學(xué)刊），１９９９年第
２期，２８－２９頁

”高萍．“對(duì)貸款利率政策執(zhí)行中違規(guī)的分析”『ｊ１，‘武漢金融》，２０００年第２期，２４．２５頁 ¨郭軍，。下崗職１二摹本生活保障政策執(zhí)行中的問題簡(jiǎn)析”【ｊ１，‘河南社會(huì)科學(xué)》，２０００年第１期，８０－８２頁 ”孟昭智．楊學(xué)成，汪冬梅，雷振華，“ｌ扣ｊ南農(nóng)村ｔ地承包３０年小變政策執(zhí)行情況的實(shí)證研究”【ｊｌ，‘中州 學(xué)刊》，２０００年第６期．２６．２９貞 １６課題組，“關(guān)于貫徹實(shí)施民族貿(mào)易優(yōu)惠政策若干問題的調(diào)查與思考”棚，‘前沿），２０００年第３期，２２－２５
頁

”喻在崗，“對(duì)我國產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況的利弊分析”ｆｊｉ，‘計(jì)劃ｉｊ市場(chǎng)》，２００１年第１１期，９．１０貞
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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博穿

的基本問題”ｏ、“當(dāng)前我區(qū)農(nóng)牧業(yè)稅減免政策執(zhí)行中遇到的困難和問題”＠、“農(nóng) 村政策執(zhí)行的制約因素及對(duì)策探討”回、“影響民族地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的因素 分析”ｏ、“我國藥品分類管理制度執(zhí)行中存在的問題與思考”ｏ等。在已公開發(fā) 表的學(xué)術(shù)成果中，以案例為切入點(diǎn)來分析公共政策執(zhí)行效果的文章比例大約為 ｌｏ％，這些案例的類型幾乎涵蓋了各個(gè)領(lǐng)域的公共政策。 在可以查閱到的學(xué)位論文中，大約有四篇碩士論文針對(duì)公共政策案例的執(zhí)行 狀況進(jìn)行了具體分析：２００３年蘇州大學(xué)的“縣級(jí)政府公共政策執(zhí)行能力研究一

一以上栗縣政府執(zhí)行農(nóng)村‘費(fèi)改稅’政策為個(gè)案”ｏ、２００４年蘇州大學(xué)的“城鎮(zhèn) 化過程中征地政策的執(zhí)行”回和“農(nóng)村政策執(zhí)行對(duì)我國農(nóng)村政治穩(wěn)定的影響——
以江蘇省槐安市并村聯(lián)組政策執(zhí)行情況為例的研究”＠、２００４年鄭州大學(xué)的“農(nóng) 村計(jì)劃生育政策執(zhí)行研究”固等。 （五）探討影響中國公共政策執(zhí)行效果的因素，大致有六種代表性的觀點(diǎn)。 第一種觀點(diǎn)將影響因素概括為：思想上認(rèn)識(shí)不足；理論上存在盲區(qū)；態(tài)度上缺乏 老老實(shí)實(shí)辦事精神；方法上脫離實(shí)際；來自少數(shù)既得利益者的阻力；政策監(jiān)督機(jī) 制不健全；政策執(zhí)行中的群眾評(píng)估活動(dòng)薄弱。１１第二種代表觀點(diǎn)概括為：１、利 益沖突導(dǎo)致政策執(zhí)行失控，其中，政策制定者與執(zhí)行者在利益上的沖突是政策執(zhí) 行失控的主要原因之一；２、公共政策運(yùn)行機(jī)制不健全；３、中國政策執(zhí)行控制力 削弱，主要是中央宏觀公共政策在執(zhí)行中的失控，失控的發(fā)源地在地方政府執(zhí)行 機(jī)關(guān)；４、公共政策執(zhí)行者素質(zhì)缺陷。１２第三種觀點(diǎn)認(rèn)為導(dǎo)致公共政策失真的原 因包括：公共政策本身的不確定性、模糊性；信息的偏向選擇；傳遞環(huán)節(jié)的自然 損耗；不同傳播方式的局限性；監(jiān)督機(jī)制不嚴(yán)。１３第四類是將影響中國公共政策 執(zhí)行的因素總結(jié)為：公共政策主體的問題、公共政策對(duì)象的問題、公共政策自身

。吳慶，。中國青年政策執(zhí)行過程的初步研究”叨，‘中國青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)＇，２００１年第６期，６－ｌｏ頁 。趙惠，。貫徹‘嚴(yán)打’政策需注意的基本問題”川，‘扣ｊ南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），２００２年第２ 期．５７－５８頁 。閏金喜，齊杰，“當(dāng)前我區(qū)農(nóng)牧業(yè)稅減免政策執(zhí)行中遇到的困難和問題”棚，‘內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)＇，２００４年第５ 期．７－８頁 。王杰敏，。農(nóng)村政策執(zhí)行的制約因素及對(duì)簧探討”傭，‘北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)’（社會(huì)科學(xué)版），２００５年 第２期，３６－４０頁 。海江，袁明旭，“影響民族地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的因素分析”［ｊｌ，‘云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)），２００５年第３期，
１０９－１１１頁

。周艷，“我國藥品分類管理制度執(zhí)行中存在的問題與思考”ｍ，‘中國藥房》。２００６年第１期，５２－５３頁

。劉小紅，“縣級(jí)政府公共政策執(zhí)行能力研究——以上栗縣政府執(zhí)行農(nóng)村“贊改稅”政策為個(gè)糶“【ｄ】，蘇州
大學(xué)碩士學(xué)位論文，２００３年 。李明力，“論城鎮(zhèn)化過程中征地政案的執(zhí)行”ｆｄｌ，蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文，２００４年

。紀(jì)孵萍，“農(nóng)村政策執(zhí)行對(duì)我國農(nóng)村政治穩(wěn)定的影響——以江棼省槐安市并村聯(lián)組政策執(zhí)行情況為倒的研
究”ｉｄｌ，蘇州大學(xué)碩ｌ學(xué)位論文，２００４年 。夏瓏．“農(nóng)村計(jì)劃生育政簧執(zhí)行研究”【ｄｌ，鄭州大學(xué)碩十學(xué)位論文．２００４年 “袁蔭椽，“政策執(zhí)行偏誤蟓凼及矯治”ｆｊｌ，‘長ｅｊ學(xué)刊》，１９９９年第１期，７７－７８頁 ”ｆｉ下明，“公共政策執(zhí)行失控：探吲與防治”ⅲ，《嶺南學(xué)刊》。１９９９年第４期，３２．３４頁 ”周向紅，“淺論公共政策失真及其預(yù)防”【ｊ】．‘理論探討，，２００２年第３期，“．６５頁
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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

的問題、公共政策環(huán)境和資源的問題、體制的問題。固第五種代表性觀點(diǎn)將其歸 納為：１、公共政策本身的障礙，包括政策方案不合理，與實(shí)際情況不相符；政 策方案含糊不清，模棱兩可：政策朝令夕改，缺乏穩(wěn)定性與協(xié)調(diào)性；政策資源不 足，缺乏必要的信息與一定的權(quán)威；２、公共政策執(zhí)行主體的障礙，包括政策執(zhí) 行主體的自身利益需求；執(zhí)行人員的素質(zhì)欠缺；執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織間的溝通與協(xié)調(diào)不 暢；３、公共政策執(zhí)行環(huán)境的障礙，包括來自政策目標(biāo)群體的障礙，主要是對(duì)政 策的不順從或不完全順從；公共政策運(yùn)行機(jī)制不健全；利益集團(tuán)的壓力；政策監(jiān) 控機(jī)制不健全。＠第六種概括是：１、中央和地方關(guān)系影響政策執(zhí)行；２、機(jī)構(gòu)設(shè) 置不合理影響政策執(zhí)行；３、人事管理體制的不完善影響政策執(zhí)行。＠ （六）提出消解中國公共政策執(zhí)行障礙的對(duì)策。有學(xué)者建議：首先，提升政 策合法性程度；其次，加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督；再次，強(qiáng)化政治社會(huì)化功能。 國有學(xué)者認(rèn)為保證公共政策有效執(zhí)行的措施是：塑造政策執(zhí)行的能動(dòng)執(zhí)行主體； 營造政策有效執(zhí)行的社會(huì)環(huán)境；構(gòu)建政策有效執(zhí)行的制度結(jié)構(gòu)，包括強(qiáng)化政策執(zhí) 行的監(jiān)督制度和完善公務(wù)員制度。＠還有學(xué)者認(rèn)為消解執(zhí)行障礙的對(duì)策有：１、加 強(qiáng)公共政策執(zhí)行的成本一收益分析；２、加強(qiáng)政策的學(xué)習(xí)與宣傳，提高思想認(rèn)識(shí)； ３、提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)；４、加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的激勵(lì)與監(jiān)督；５、加強(qiáng) 政策執(zhí)行的制度創(chuàng)新。西有觀點(diǎn)認(rèn)為通過構(gòu)建科學(xué)的利益平衡機(jī)制、民主參與機(jī) 制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督控制機(jī)制、權(quán)力配置機(jī)制、政治社會(huì)化機(jī)制將有助于實(shí) 現(xiàn)公共政策的有效執(zhí)行。ｏ也有觀點(diǎn)認(rèn)為中國的公共政策執(zhí)行必須以建構(gòu)信息溝 通機(jī)制為渠道、以優(yōu)化公民參與機(jī)制為核心、以健全政策激勵(lì)機(jī)制為動(dòng)力、以強(qiáng) 化責(zé)任追究機(jī)制為關(guān)鍵、以完善執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制為保障，加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的機(jī)制
建設(shè)與完善。＠

四、中國學(xué)界以利益博弈為視角研究公共政策執(zhí)行的成果綜述 分別以“政策、執(zhí)行、利益”或“政策、執(zhí)行、博弈”或“執(zhí)行、博弈”或 “執(zhí)行、利益”為關(guān)鍵詞對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行搜索，可以查找到的學(xué)術(shù)文章為數(shù)較少， 但這并不意味著學(xué)界以利益博弈為視角對(duì)公共政策執(zhí)行過程進(jìn)行的研究尚未起 步。
ｏ吳勝，張風(fēng)軍，“公共政策執(zhí)行難的原因分析”ｍ，‘中共成都市委黨校學(xué)報(bào)＇，２００３年第５期，５１－５２頁 。楊菊先，“公共政鑲執(zhí)行障礙分析”ｆｊｌ，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），２００４年第４期，７９－８１貞 �！娲嬗�，。論我國政策執(zhí)行過程中的問題及具對(duì)策”川，‘ｉ南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》．２００５年第２期，７１．７４頁 。錢冉見，“論公共政策執(zhí)行中的偏差行為”【ｊｌ，‘探索》，２００１年第４期，６３－６５藏 。馮靜，陳虎，“論政策有效執(zhí)行的影響肉紊及其對(duì)策”【＿ｉ】，＜政策》，２００３年第４期．３８．３９頁 。陸小成，“試論公共政策執(zhí)行障礙及對(duì)策”『ｊｌ，《理論月刊》，２００３年第ｌｏ期，５８—５９頁 。譚英俊，“試論構(gòu)建有效的公共政策執(zhí)行機(jī)制”ｍ，‘中共濟(jì)南市委黨校學(xué)撤》，２００４年第３期，１０９－１１２
頁

。寧國良，“論公共政策執(zhí)行機(jī)制問題”【ｊ】，‘求索》，２００４年第６期，７１—７２互（
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中國公共政簧執(zhí)行過程中的利益博弈

米切爾黑堯曾說過，“我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)學(xué)者們聲稱自己發(fā)現(xiàn)了一 個(gè)新的研究主題，或者一個(gè)‘遺漏的環(huán)節(jié)’時(shí)，他們實(shí)際上可能是在用一套新的 語言來包裝一個(gè)老的主題，然后聲稱自己的研究的原創(chuàng)性�！保餅楸苊夥割愃频腻e(cuò) 誤，在對(duì)與論文單個(gè)主題詞關(guān)聯(lián)的一萬二千余篇文章進(jìn)行去租取精后，不得不承 認(rèn)：盡管目前與本篇論文標(biāo)題基本契合的著作和學(xué)位論文還屈指可數(shù)，但論文的 所謂“原創(chuàng)性”要打一些折扣，因?yàn)榕c之相關(guān)的內(nèi)容分別在某些研究公共政策概 況、研究中央和地方關(guān)系、研究部門利益、研究公共利益、研究博弈論的成果中 有所體現(xiàn)，只不過比較分散而有待整合。換句話說，從利益博弈的角度進(jìn)行公共 政策執(zhí)行過程研究是以對(duì)學(xué)界成果的篩選及系統(tǒng)化為前提的。 目前已有的研究成果主要可以分為以下四類。 （一）與本篇論文的多個(gè)主題詞均有相當(dāng)關(guān)聯(lián)的文章。“利益結(jié)構(gòu)分化對(duì)公 共政策執(zhí)行的影響及其治理”ｏ一文的觀點(diǎn)是：中國當(dāng)前社會(huì)利益結(jié)構(gòu)分化的主 要特征表現(xiàn)為利益意識(shí)強(qiáng)烈、利益關(guān)系復(fù)雜、利益競(jìng)爭(zhēng)激劇，這種利益結(jié)構(gòu)分化 深刻地影響了公共政策的執(zhí)行權(quán)威、執(zhí)行過程和執(zhí)行效益。因此，強(qiáng)化公共政策 執(zhí)行權(quán)威、優(yōu)化公共政策執(zhí)行的利益整合機(jī)制和加大利益整合力度，將有利于公 共政策執(zhí)行對(duì)利益結(jié)構(gòu)分化的治理和公共政策的有效執(zhí)行�！皬睦娴慕嵌确治� 地方政策執(zhí)行問題的解決機(jī)制”國一文認(rèn)為地方政策執(zhí)行存在著很多的問題，從 利益的角度可以將地方政策執(zhí)行問題的解決機(jī)制分為三類：一是中央政府的上層 決策機(jī)制；二是地方政府的自身糾錯(cuò)機(jī)制：三是標(biāo)的群體的調(diào)適機(jī)制。 （二）對(duì)某項(xiàng)具體政策執(zhí)行中的利益關(guān)系進(jìn)行了分析的成果。如分析中國環(huán) 境政策的文章＠以污染罰款政策為例對(duì)綠色政策的執(zhí)行進(jìn)行了較為全面的博弈分 析，特別強(qiáng)調(diào)在綠色政策的制定與執(zhí)行過程中應(yīng)充分考慮企業(yè)的利益和能動(dòng)性。 研究城市拆遷政策的文章＠認(rèn)為中國城市房屋拆遷中的利益關(guān)系十分復(fù)雜，主要 有公共利益、被拆遷戶利益、開發(fā)商利益和政府利益，這四種利益之間存在交互 博弈的關(guān)系。政府、開發(fā)商和被拆遷戶是城市房屋拆遷中的主要利益主體。其中 政府是社會(huì)公共利益的代表者、實(shí)現(xiàn)者和維護(hù)者，但也謀求自身利益的最大化。 開發(fā)商是純粹的理性“經(jīng)濟(jì)人”，它以追逐利潤最大化為終極目標(biāo)，極具資本的 擴(kuò)張性和滲透性。被拆遷戶是城市房屋拆遷活動(dòng)的被動(dòng)參與者，由于信息不對(duì)稱 和地位不平等，其利益容易受到“權(quán)”（政府）的約束和“利”（開發(fā)商）的侵害。
ｏ【英１米切爾黑堯，‘現(xiàn)代國家的政策過程》【ｍ】，趙成根譯，北京：中國青年出版社．２００４年，１０９頁 印陸小成，劉貴忠，“利益結(jié)構(gòu)分化對(duì)公共政策執(zhí)行的影響及其治理”【ｊ】，‘重慶教育學(xué)院學(xué)報(bào)＇，２００４年第 ２期，１６．１８頁 鉚萬玲，何華兵，。從利益的角度分析地方政策執(zhí)行問題的解決機(jī)制”唧，‘行政論壇》，２００４年第５期，４１—４２
頁

。蘇時(shí)鵬，張存霞．器光紅，“綠色政鐿執(zhí)行的博弈分析”【ｊ】，‘中國環(huán)境管理》，２００３年第６期，８．１０頁 。黃信敬，“城市房屋拆遷中的利益關(guān)系及利益博弈”【ｊ】，‘廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，２００５年第２期，３８－４２負(fù)

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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

分析土地開發(fā)政策的文章國的觀點(diǎn)是土地的開發(fā)過程必然涉及各方主體對(duì)土地開 發(fā)利益的博弈：保護(hù)耕地與城市外延擴(kuò)張存在著中央與地方的博弈；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用 與土地征收存在著農(nóng)民與政府的博弈；舊城區(qū)改建與城市生態(tài)建設(shè)存在著利益與 文化的博弈；城市舊區(qū)拆遷中各利益主體的“有限理性行為”使政府、開發(fā)商與 居民之間存在著博弈。在土地資源稀缺的情況下，應(yīng)合理分配土地開發(fā)帶來的土 地收益，并通過對(duì)不能達(dá)到最優(yōu)配置狀態(tài)的資源進(jìn)行更新和整合，在行為主體進(jìn) 行利益分配的博弈中，找到一個(gè)均衡點(diǎn)，使行為人不再存在其它任何能夠改進(jìn)雙 方利益分配的交換。 （三）盡管沒有體現(xiàn)博弈的內(nèi)容，但卻對(duì)公共政策執(zhí)行中的政府利益、利益 集團(tuán)或公共利益進(jìn)行了單獨(dú)分析的文章。如研究政府利益的學(xué)者圓承認(rèn)：作為政 策執(zhí)行主體的政府，客觀上存在著與公共利益不同的自身利益。政府利益的存在 及其沖突是導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的重要原因。對(duì)政府利益進(jìn)行合理的整合與規(guī)范是 保證政策有效執(zhí)行的重要途徑。利益集團(tuán)的研究者＠認(rèn)為；公共政策執(zhí)行是公共 政策制定后能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，也是政府部門公共行政的中心工作，必然會(huì) 受到各種利益集團(tuán)的影響。利益集團(tuán)往往以特定的行業(yè)或職業(yè)的代表為特征，其 核心目標(biāo)并不在于上臺(tái)執(zhí)政，而在于千方百計(jì)地影響政府部門制定和執(zhí)行有利于 自身的公共政策。也有學(xué)者國對(duì)政府利益和公共利益進(jìn)行了比較，認(rèn)為公共利益 是在特定社會(huì)條件下，能夠滿足作為共同體的人類的生存、享受、發(fā)展等公共需 要的各種資源和條件的總稱。政府作為國家權(quán)力的代言人，作為公共利益的代表 者和維護(hù)者，為公眾謀利益是其職責(zé)，但政府作為共同體組織，也存在著自身狹 隘的利益。這些利益并不等同于公共利益：１、政府利益的主體是政府機(jī)構(gòu)或政 府官員，而非社會(huì)全體，具有非社會(huì)共享性和排他性；２、政府利益在某種程度 上是私人利益的簡(jiǎn)單相加；３、政府利益有時(shí)會(huì)破壞公共利益。 （四）盡管沒有提及公共政策，但卻探討了中央政府和地方政府博弈關(guān)系的 成果�！爸醒肱c地方的博弈關(guān)系與制度創(chuàng)新”＠的主要觀點(diǎn)是：中央與地方的博弈 行為是在一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行的。但由于博弈雙方信息獲得的不對(duì)稱性， 使得最終的博弈均衡總會(huì)有利于某一方。當(dāng)前，中央向地方的放權(quán)缺乏規(guī)范化約 束，再加上政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的改革尚不到位，致使地方在博弈中處于有 利地位，導(dǎo)致了“弱中央”和“強(qiáng)地方”的局面，產(chǎn)生了諸多的負(fù)面效應(yīng)�！爸�

。朱洪波，“土地開發(fā)中的利益博弈與均衡”陰，《新疆社科論壇》，２００６年第２期，６６．７０頁 。王國紅，。試論政策執(zhí)行中的政府利益”【ｊ】，《棒海論從》，２００４年第３期，４７－４９頁 。中國良，陸小成．“利益集團(tuán)對(duì)公共政策執(zhí)行的影響”川．‘湖南社會(huì)科學(xué)》．２００４年第３期。５５－５７頁 。支ｕ玉蓉，“析政府利益與公共利益的關(guān)系”【ｊ】，《叫川行政學(xué)院學(xué)撤》，２００４年第４期，５－８貞 印ｒ｜ｊｉ『娜，高小健，“中央與地方的博弈關(guān)系．ｊ４制度創(chuàng)新”ｉｊ】，‘中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》。２０００年第３期
１５．１８頁

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央和地方政府的利益博弈關(guān)系及對(duì)策研究”回一文認(rèn)為在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制 逐步完善的過程中，中央政府和地方政府之間的利益關(guān)系呈現(xiàn)出新的景象和趨 勢(shì)：地方政府成為獨(dú)立利益博弈主體，圍繞著對(duì)經(jīng)濟(jì)管理“責(zé)、權(quán)、利”的重新 定位和分解，中央政府與地方政府也始終進(jìn)行著利益的博弈。“中央與地方政府 間博弈的形成機(jī)理及其演進(jìn)”ｏ在全面回顧和總結(jié)中國財(cái)政體制分權(quán)化改革的基 礎(chǔ)上，深入分析中央與地方政府間博弈關(guān)系的形成機(jī)理及其演進(jìn)過程，文章認(rèn)為 中國應(yīng)當(dāng)加快制定‘中央與地方關(guān)系法》，用法律來規(guī)范、界定和保障權(quán)力的調(diào) 整界限及其運(yùn)作過程，明確規(guī)定中央與地方政府的法人地位，以增強(qiáng)中央政策的 可信度。

。柳俊峰，。中央和地方政府的利益博弈關(guān)系及對(duì)策研究”ｉｊｌ，‘西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），２００４ 年第３期，６８．７２撕 。龐明川．“中央≮地方政府間博弈的形成機(jī)理及其演進(jìn)”【ｊｌ，‘財(cái)經(jīng)問題研究＇，２００４年１２期．５５－６１頁
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第一章概念、假設(shè)、研究范式和基本理論
第一節(jié)概念界定
一、公共政策 公共政策是現(xiàn)代政府輸出的主要產(chǎn)品，是聯(lián)結(jié)政府和社會(huì)的基本紐帶，政府 正是通過一系列的公共政策，實(shí)現(xiàn)其對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域事務(wù)的管理，塑造良好的社會(huì) 經(jīng)濟(jì)、政治秩序。如果以１９５１年美國政治學(xué)家哈羅德拉斯韋爾與丹尼爾勒 納合編的《政策科學(xué)：近來在范疇與方法上的發(fā)展》作為政策科學(xué)產(chǎn)生的標(biāo)志， 那么可以確定，迄今為止對(duì)公共政策的研究至少已有５０多年的歷史。幾十年來， 國內(nèi)外專家學(xué)者紛紛著書立說，從各自的角度研究分析公共政策問題，但對(duì)于究 竟何為公共政策，界定卻各有側(cè)重，“公共政策作為一種理解政治變化的途徑， 其定義幾乎與存在的公共政策問題一樣多”回。 盡管對(duì)于公共政策的具體涵義眾說紛紜，但從諸多的定義中，我們?nèi)匀荒軌?提煉出符合公共政策特征的一些共性。 首先，政策前以“公共”限定，表明了公共政策的基本屬性。日本學(xué)者藥師 寺泰藏曾指出，“公共政策”的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的

政策ｏ。這里的“公共”，首先指向“公共權(quán)力”——桑玉成、劉百鳴認(rèn)為，“只
有作為一種公共權(quán)力，它才談得上制定公共政策”；＠美國學(xué)者詹姆斯安德森也 曾將政策制定者分為官方和非官方的：官方的是那些具有合法權(quán)威的政策制定 者；非官方的是有關(guān)利益團(tuán)體、政黨和作為個(gè)人的公民，只有前者制定的才是公 共政策，后者制定的則是“非公共的”政策回。除了“公共權(quán)力”之外，“公共”

也指向“公共利益”——寧騷認(rèn)為公共政策是“公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選
擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案”ｏ；陳慶 云在《公共政策分析》中對(duì)公共政策的定義是：“政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在 對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中所制定的行為準(zhǔn)則”＠。 其次，盡管學(xué)界對(duì)于政黨及其他政治團(tuán)體是否為公共政策制定主體尚未達(dá)成 一致，但政府作為公共政策的制定主體卻早己得到明確。美國學(xué)者托馬斯戴伊

ｏ【美】拉雷ｎ格斯頓，‘公共政策的制定——程序和原理》【ｍ１，朱子文譯，重慶：重慶出版社，２００１年，
３頁 ｏ【目ｊ藥師寺泰藏，‘公共政策；政治過程》【ｍ１，張丹譯，北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)｝｝ｊ版社，１９９１年，２頁 。桑ｔ成、劉西鳴，‘公共政策學(xué)導(dǎo)論》【ｍ１，卜海：復(fù)＿日－大學(xué)出版社．１９９１年，５８頁 ｏｆ莢１詹姆斯安德森，《公共決策》【ｍ】，庸亮譯，北京：華夏出版社。１９９０年，４４．５８頁 。寧騷，《公共政策學(xué)》ｆｍｌ，北京：島等教育出版社．２００３年，２．１０貞 。陳慶‘，‘公共政策分析》【ｍ１，北京：中國鮐濟(jì)出版社，１９９６年，９頁
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曾表述，“凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策。”①臺(tái)灣學(xué)者朱志宏認(rèn)

為，“公共政策是由伊斯頓所謂之政治體系中的‘當(dāng)局’——即政府——所制定
的”。ｏ大陸學(xué)者李成智界定：在政策科學(xué)研究中，有時(shí)把由政府部門制定的政策 獨(dú)立出來進(jìn)行研究和分析，從而形成了公共政策的概念。公共政策是政策的一個(gè) 主要方面，是由政府機(jī)關(guān)和政府官員制定的政策。ｏ 再次，公共政策是系統(tǒng)的過程。伍德羅威爾遜認(rèn)為，公共政策是由政治家 即具有立法權(quán)者制定的，而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)④，在這里，“制定和執(zhí) 行”是對(duì)公共政策活動(dòng)過程的概括。英國學(xué)者理查德羅斯在《英國的政策制定》 一書中提出，不該把公共政策只看作某個(gè)孤立的決定，而應(yīng)把它看成是由“或多 或少有聯(lián)系的活動(dòng)所組成的一個(gè)較長的過程，以及這些活動(dòng)對(duì)有關(guān)事物的影響” ＠。中國學(xué)者孫光也曾在《政策科學(xué)》中表述，“政策是國家和政黨為了實(shí)現(xiàn)一定 的總目標(biāo)而確定的行動(dòng)準(zhǔn)則，它表現(xiàn)為對(duì)人們的利益進(jìn)行分配和調(diào)節(jié)的政策措施
和復(fù)雜過程�！保�

第四，公共政策包含競(jìng)爭(zhēng)和選擇。有國外學(xué)者認(rèn)為，“公共政策就是各團(tuán)體 之間為爭(zhēng)取自身利益而相互競(jìng)爭(zhēng)并達(dá)成妥協(xié)的產(chǎn)物，是在任何既定的時(shí)間內(nèi)．經(jīng) 由團(tuán)體競(jìng)爭(zhēng)達(dá)成的一種均衡”。，體現(xiàn)了公共政策過程中的博弈特性。也有許多 學(xué)者把公共政策看成是“選擇”的結(jié)果，如美國學(xué)者丹尼爾ｗ布羅姆利定義 “公共政策本質(zhì)上是關(guān)于個(gè)體和集體選擇的制度安排結(jié)構(gòu)”ｏ，這一觀點(diǎn)被中國 學(xué)者加以闡述運(yùn)用：“所謂公共政策就是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)，在一定時(shí)期為 了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)，通過政策成本與政策效果的比較，對(duì)社會(huì)的公私行為所作出 的有選擇性的制度安排”國。 第五，公共政策強(qiáng)調(diào)價(jià)值分配（或稱利益調(diào)整）。哈羅德拉斯韋爾和亞伯 拉罕卡普蘭定義公共政策為“一種含有目標(biāo)、價(jià)值和策略的大型計(jì)劃”ｏ，明 確價(jià)值是公共政策的主要構(gòu)成要素之一。戴維伊斯頓認(rèn)為公共政策是“對(duì)一個(gè) 社會(huì)進(jìn)行的權(quán)威性價(jià)值分配”，他解釋，“一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過那項(xiàng)政策不讓 一部分人享有某些東西而允許另一部分人享有他們。換句話說，……一項(xiàng)政策包 含著一系列分配價(jià)值的決定和行動(dòng)”ｎ。這些定義中的“價(jià)值”，在中國學(xué)者給

卟ｒ．ｒｙｅ（１９８７），ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇｐｕｂｌｉｃ ｐｄ腳，ｅｎｇｌｅｗｏｏｄｃｌｉｆｆｓ，ｎｅｗ ｊｅｎｅｙ：ｐｅａｒｓｏｎｅｄｕｃａｔｉｏｎｌｎｃ，ｐ．３
ｏ朱志宏，‘公共政策概論》ｆｍ】，臺(tái)北：三民書局。１９８３年，７頁 。李成智，‘公共政策》【ｍｌ，北京：團(tuán)結(jié)出版社，２０００年，５頁 。伍啟元，‘公共政策》（上冊(cè)）【ｍ１，臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館，１９８５年，４頁 鈕轉(zhuǎn)引自謝明，‘公共政鐿導(dǎo)論》【ｍ１，北京：中國人民大學(xué)出版社，２００２年，４頁 。孫光，‘政繁科學(xué)》【ｍ１，杭州：浙江教育出版社，１９８８年，３．２８頁

。ｅｌａｔｈａｍ（ｅｄｓｘｌ９５６），ｔｈｅｇｒｏｕｐｂａｓｉｓｏｆｐｏｌｉｔｉｃｓ，ｐｏｌｉｔｉｃａｌｂｅｈａｖｅｒ，ｎｅｗｙｏｒｋ：ｔｈｅｆｒｅｅｐｒｅｓｓ，ｐ．２３９
ｏ【熒】丹尼爾ｗ布羅姆剎，‘經(jīng)濟(jì)利益０經(jīng)濟(jì)制度》ｉｍ】，陳郁、郭字鋒、汪備譯，上海：上海三聯(lián)出版 社，卜海人民ｊｌｊ版桂，１９９６年，２９２貞 。吳鳴，“公共政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析”【ｊｌ，‘經(jīng)濟(jì)問題》，２００４年第５期，１３頁 ８ｈ口ｌａｓｓｗｃｌｌ，ａ－ｋａｐｌａｎ（１９７０），ｐｏｗｅｒａｎｄｓｏｃｉｅｔｙ，ｎｈ：ｙａｌｅｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙｐｒｅｓｓ，ｐ．７１

“ｆ蕘】戴維伊斯頓，‘政治體系——政治學(xué)狀況研究》【ｍｌ，馬清槐詳，北京：商務(wù)印書館，１９９３年，１２３
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公共政策下的定義中常常被替換為“利益”，如“公共政策是政府為解決特定社 會(huì)問題，以及調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系而采取的政治行動(dòng)，是與謀略、法令、措施、辦 法、規(guī)定等密切相關(guān)的政治行為”ｏ，“公共政策以規(guī)劃結(jié)果形式呈現(xiàn)，指向特定 的利益關(guān)系狀況，并對(duì)該集體內(nèi)部成員具有普遍性的意義”圓等等。 從上述觀點(diǎn)可以看出，學(xué)者們基于各自研究范圍、側(cè)重點(diǎn)和方法論的不同， 對(duì)公共政策的涵義也有不同的理解。綜合公共政策所具有的共性以及論文的研究 視角，在此給出一個(gè)符合論文邏輯意義的定義：公共政策在動(dòng)態(tài)層面的涵義指政 府對(duì)公共利益進(jìn)行選擇與分配的系統(tǒng)過程；公共政策在靜態(tài)層面的涵義指政府在 對(duì)公共利益進(jìn)行選擇與分配的系統(tǒng)過程中，所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn) 則，包括一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等。論文在表述“公共政 策過程”時(shí)通常運(yùn)用動(dòng)態(tài)層面的意義；而在論及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、能源、外交、國防、 教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、商務(wù)、交通、科技、民族，財(cái)政、環(huán)境保護(hù)、文化、廣 電、出版、氣象、體育、宗教、審計(jì)等各項(xiàng)公共政策的具體內(nèi)容時(shí)，則通常使用 靜態(tài)層面的意義。 二、公共政策執(zhí)行 經(jīng)由合法化程序后，公共政策一經(jīng)采納即進(jìn)入政策執(zhí)行階段。公共政策執(zhí)行 是公共政策過程中的重要環(huán)節(jié)，一項(xiàng)好的政策如果得不到嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，它的效 用無法體現(xiàn)，政策目標(biāo)也無法實(shí)現(xiàn)。 正如“公共政策”具有紛繁多種的定義一樣，對(duì)于“公共政策執(zhí)行”，學(xué)者 們的理解也各有不同。萊思說，政策執(zhí)行的研究文獻(xiàn)中，對(duì)于“執(zhí)行和作為一種 結(jié)果的成功的執(zhí)行、執(zhí)行過程和執(zhí)行是如何進(jìn)行的”以及它們之間的關(guān)系，存在 著一定的混亂。ｏ當(dāng)然，在混亂的背后，公共政策執(zhí)行的概念界定也存有共性。 上個(gè)世紀(jì)七十年代，唐納德ｓ馮美特和卡爾ｅ．馮霍恩將公共政策執(zhí)行界定 為，“為了實(shí)現(xiàn)先前的政策決定中所確定的目標(biāo)，接受有關(guān)政策指導(dǎo)的公共部門 或者私人部門的個(gè)人（或團(tuán)體）所采取的行動(dòng)”＠。同一時(shí)期，行動(dòng)學(xué)派的代表 人物查爾斯ｏ瓊斯表述，“政策執(zhí)行是將一項(xiàng)政策付諸實(shí)施的各項(xiàng)活動(dòng)，在諸多 活動(dòng)中，尤以解釋、組織和實(shí)施三者最為重要。所謂解釋就是將政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)化 為民眾所能接受和理解的指令；所謂組織就是指建立政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，擬定執(zhí)行的 辦法，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；所謂實(shí)施就是由執(zhí)行機(jī)關(guān)提供例行的服務(wù)與設(shè)備，支
頁 。林志紅，“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的價(jià)值取向與公共政策”川，《理論月刊》．２００１年第８期，４９頁 。楊ｉｆ聯(lián)，“公共政策史本分析：一個(gè)理論框架”【ｊ】，《理論’ｊ改革》．２００６年第１期，２４貞
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％ｈｅ，ｊ．ｅ（１９８７），ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙａｎｄｔｒｕｓｔ，ｅｕｒｏｐｅａｎｊｏｕｒｎａｌｏｆｐｏｌｉｔｉｃａｌｒｅｓｅａｒｃｈ，１５（５），ｐ．５４５

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付經(jīng)費(fèi)，從而完成議定的政策目標(biāo)。”國 西方學(xué)者的思想精華在當(dāng)今中國學(xué)者所作的論述中亦有體現(xiàn)。如，李成智認(rèn) 為，公共政策執(zhí)行是政策被采納后，把政策所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程，具 體地說，公共政策執(zhí)行本質(zhì)上是遵循政策指令所進(jìn)行的變革，是為了實(shí)現(xiàn)政策目 標(biāo)而重新調(diào)整行為模式的過程，是將一種政策付諸實(shí)施的各項(xiàng)活動(dòng)。圓錢再見的 觀點(diǎn)是：公共政策執(zhí)行從根本上說就是指社會(huì)組織及其成員為了實(shí)現(xiàn)一定的公共 政策目標(biāo)而將公共政策付諸實(shí)施的過程，公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既依賴于公共權(quán)威 系統(tǒng)制定出正確的公共政策，更有賴于政策的有效執(zhí)行。囝 以上中外學(xué)者的定義均強(qiáng)調(diào)了政策執(zhí)行與政策目標(biāo)的關(guān)系，并大都采用“實(shí) 施”、“行動(dòng)”、“活動(dòng)”這樣的詞來突顯執(zhí)行的動(dòng)態(tài)性。綜合學(xué)界觀點(diǎn)及論文寫作 方向，在此對(duì)本文特定語境中的公共政策執(zhí)行進(jìn)行界定：公共政策執(zhí)行是政府運(yùn) 用各種政策資源，通過各級(jí)組織機(jī)構(gòu)對(duì)特定的公共政策目標(biāo)群體采取宣傳、解釋、 服務(wù)等行動(dòng)，從而將公共政策文本形態(tài)或觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果，使既 定的公共政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過程。 在這一定義中，“政府”是以公共政策執(zhí)行主體的身份出現(xiàn)的。所謂公共政 策執(zhí)行主體，指按照政策規(guī)定，有權(quán)利或義務(wù)實(shí)施某項(xiàng)公共政策行為的社會(huì)主體。 固在當(dāng)今中國，公共政策執(zhí)行主體為各級(jí)政府機(jī)關(guān)，既包括國務(wù)院各部委、各直 屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等中央級(jí)行政機(jī)構(gòu)，也包括省、地、縣、鄉(xiāng)行政機(jī)構(gòu)。當(dāng)然， 作為動(dòng)態(tài)的過程，公共政策執(zhí)行總是人格化為公務(wù)員的具體行為，這也使得政策 執(zhí)行往往因?yàn)橐欢ǔ潭鹊男姓昧繖?quán)而復(fù)雜化。鮑和他的同事們的論述“政策是 實(shí)驗(yàn)性的干預(yù)，但是它們也受到物質(zhì)條件的約束，并具有實(shí)施的可能性。對(duì)這些 實(shí)驗(yàn)的反應(yīng)將產(chǎn)生‘真實(shí)的’影響，這些影響主要發(fā)生于政策所規(guī)范的實(shí)踐領(lǐng)域， 在這一實(shí)踐領(lǐng)域中，有關(guān)的社會(huì)主體并不是單純接受和執(zhí)行政策，相反，他們會(huì) 對(duì)政策進(jìn)行解釋，并對(duì)政策進(jìn)行再創(chuàng)造”＠即清晰地表達(dá)了這～觀點(diǎn)。 在論文給出的定義中，公共政策執(zhí)行的“目標(biāo)群體”指公共政策直接作用和 影響的對(duì)象。例如，中國國家扶貧貸款政策的目標(biāo)群體即為國務(wù)院確定的貧困地 區(qū)的貧困戶、合作經(jīng)濟(jì)組織以及承擔(dān)扶貧開發(fā)任務(wù)的社會(huì)化服務(wù)組織。在公共政 策過程中，一項(xiàng)政策能否全面執(zhí)行，既取決于執(zhí)行主體，也與政策的目標(biāo)群體密 切關(guān)聯(lián)。如前文所述，公共政策是對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的利益所進(jìn)行的分配和調(diào)整，表現(xiàn)
屯．ｏ．ｊｏｎｅｓ（１９７ｎ ａｌｌｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎｔｏｔｈｅｓｔｕｄｙｏｆｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙ（ｃｄ），２．ｊ．ｎｏｒｔｈｓｃｉｔｕａｔｅ，ｍａｓｓ：ｄｕｘｂｕｒｙｐｒｅｓｓ，
ｐ．１３９

∞車成智，‘公共政策》【ｍ１．北京：團(tuán)結(jié)出版社，２０００年，９６頁 。錢再見，“公共政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策”用，‘理論探討》．２００１年第５期．７２頁 。ｔ修迭，“中國公共政策的執(zhí)行過程”【ａ】，‘中國公麩政策分析２００４年卷》【ｑ，北京：中國社會(huì)科學(xué)出 版札．２００４年。２７８．２８５頁

４１３０ｗｅ．ｒ…ｓ
ｐｐ．２ｌ－２２

ｊ．ｂａｌｌａｎｄａｇｏｌｄ（１９９２），ｒｅｆｏｒｍｉｎｇｅｄｕｃａｔｉｏｎａｎｄｃｈａｎｇｉｎｇｓｃｈｏｏｌｓ，ｌｏｎｄｏｎ：ｒｏｕｔｌｅｄｇｅ，

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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

為對(duì)特定群體的行為的制約或改變，因此，目標(biāo)群體（即公共政策指向的特定群 體）是否認(rèn)可和接受政策，成為決定政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否的關(guān)鍵因素之一：接受政 策或支持政策，促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；不接受政策則可能采取不合作態(tài)度，對(duì)政 策進(jìn)行消極抵制，甚至強(qiáng)烈對(duì)抗。 三、利益 縱覽人類生存和發(fā)展的歷史，一切活動(dòng)都可歸因于利益及人的逐利行為，“人 們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都與他們的利益有關(guān)”ｏ，“追求利益是人類最一般、最基 礎(chǔ)的心理特征和行為規(guī)律，是一切創(chuàng)造性活動(dòng)的源泉”ｏ。作為社會(huì)歷史變遷的 基本誘因和內(nèi)在動(dòng)力＠，利益是哲學(xué)，倫理學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué) 等學(xué)科共同關(guān)注的領(lǐng)域。從利益的角度對(duì)社會(huì)生活過程進(jìn)行透析，也成為眾多學(xué) 者采用的基本研究方法之一。 在西方知識(shí)史上，利益成為政治理論的基礎(chǔ)概念經(jīng)歷了漫長的過程。古希臘、 古羅馬和中世紀(jì)，對(duì)利益概念的運(yùn)用常常是無意識(shí)的、不系統(tǒng)的，如色諾芬在‘經(jīng) 濟(jì)論》中認(rèn)為，財(cái)富是一個(gè)人能夠從中得到利益的東西。ｏ這里的利益，指人們 得到的吃穿住等生活資料方面的滿足。在《理想國》中，柏拉圖開始廣泛地使用 了利益＠這一概念。自文藝復(fù)興到啟蒙運(yùn)動(dòng)，諸多思想家都對(duì)利益概念進(jìn)行了有 意義的探索。在馬克思主義的文本原著中，利益己然成為一個(gè)貫穿始終、無處不 在的概念。２０世紀(jì)７０年代，西方學(xué)者赫希曼、曼斯菲爾德和朗等斷言，利益概 念在西方知識(shí)史上具有基礎(chǔ)性地位，它對(duì)政治理論所產(chǎn)生的影響甚至超過自然、 法、權(quán)利、善和美德這些社會(huì)哲學(xué)概念�；� “利益”一詞在中國最早見于《漢書循吏列傳》中的“勤令養(yǎng)蠶識(shí)履，民 得利益焉”ｏ，其中的利益，側(cè)重于物質(zhì)方面。在工具書《辭海》和‘現(xiàn)代漢語 詞典》中，利益均被解釋為“好處”。當(dāng)然，中西學(xué)者們所處的歷史時(shí)代、政治 立場(chǎng)及關(guān)注角度存有差異，由此造成了對(duì)利益認(rèn)識(shí)的不一致。不過也正是由于這 種差異性，恰好綜合了利益問題認(rèn)識(shí)的多維角度。 （一）利益范疇首先指向物質(zhì)利益，或者說，物質(zhì)利益是人們的首要的也是 根本的利益。盡管人們的利益可以具有不同的形態(tài)，但是根據(jù)唯物史觀的基本原
ｏ‘馬克思恩格斯全集》（第一卷）【ｍｌ，北京：人民出版社，１９７２年，８２頁 。張文顯，‘法哲學(xué)范疇研究＇【ｍ１，北京：中國政法大學(xué)出版杜，２００１年，２２０頁 。愛爾維修曾言；“利益是我們惟一的推動(dòng)力．”參見‘十八世紀(jì)法國哲學(xué)》【ｍ１，北京；商務(wù)印書館，１９６３ 年，５３７貞 ｏｆ古希臘１色諾芬，‘經(jīng)濟(jì)論》［ｍ】，陸大年譯，北京：商務(wù)印書館，１９６１年，３頁 。參見柏拉圖，‘理想國》ｉｍｉ，郭斌和、張竹明譯，北京：商務(wù)印書館．１９８６年，７－３０頁的相關(guān)表述 。轉(zhuǎn)０ｌ自島鵬程，“西方知識(shí)史卜利益概念的源流”ｆｊｌ，‘天津社會(huì)科學(xué)》，２００５年第４期．２１．２７頁 。轉(zhuǎn)０ｌ自付丈巧，“論馬克思主義人民利益思想發(fā)其運(yùn)用與發(fā)展”【ｄ】，寧夏犬學(xué)碩ｌ學(xué)位論史，２００５年ｔ ３ 頁
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理，物質(zhì)利益應(yīng)當(dāng)是人們的基本利益，一定的物質(zhì)利益是人的生存的基本前提； 其他的利益都是在物質(zhì)利益的基礎(chǔ)上延伸出來的。①利益以人類自身需要的物質(zhì) 生活資料得到滿足為要求，所以有人把“利益”定義為“人類自我的滿足”回。 列寧曾將物質(zhì)利益稱之為“人民生活中最敏感的神經(jīng)”ｏ；鄧小平也曾指出：“如 果只講犧牲精神，不講物質(zhì)利益，那就是唯心論”ｏ。 （二）“需要”為利益之根源。利益是“人們通過社會(huì)關(guān)系所表現(xiàn)出來的不 同需要”西，是“人們滿足一定的客觀產(chǎn)生的需要的集中的持續(xù)較長的目的”固。 馬克思。認(rèn)為，人的需要是與生俱來的人的“內(nèi)在規(guī)定性”，人的需要是人的本質(zhì)， 需要是生命活動(dòng)的表現(xiàn)，具有眾多需要的人，“同時(shí)就是需要有完整的生命表現(xiàn) 的人，在這樣的人身上，他自己的實(shí)現(xiàn)表現(xiàn)為內(nèi)在的必然性、表現(xiàn)為需要”ｏ。 按照馬克思主義的論述，人們對(duì)衣、食、住以及其它東西的需要，實(shí)際上表明他 需要在他之外的自然界，在他之外的對(duì)象。＠因此，需要形式上是人們對(duì)于外部 環(huán)境的生理的和心理的求取趨向，而內(nèi)容上則表現(xiàn)為人們對(duì)于外部環(huán)境的能動(dòng)反 應(yīng)。 （－－）利益在本質(zhì)上屬于社會(huì)關(guān)系的范疇。社會(huì)學(xué)家丹尼爾貝爾曾言：任 何社會(huì)都不可避免的問題“是個(gè)人利益和社會(huì)利益之間的關(guān)系，個(gè)人動(dòng)機(jī)和社會(huì) 要求之間的關(guān)系”。＠利益首先是物質(zhì)利益，其本身就是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，利益的形 成需要一定的社會(huì)關(guān)系，利益的分配同樣需要一定的社會(huì)關(guān)系。有學(xué)者定義，“利 益就是一定的客觀需要對(duì)象在滿足主體需要時(shí)，在需要主體之間進(jìn)行分配時(shí)所形 成的一定性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系的形式”１１。也有學(xué)者給出類似的判斷，利益指“處于 不同生產(chǎn)關(guān)系、不同社會(huì)地位的人們由于對(duì)物的需要而形成的一種利害關(guān)系“２。 （四）利益表現(xiàn)了主體對(duì)客觀事物的內(nèi)在體驗(yàn)，“我們必須以個(gè)人對(duì)享有某 些東西或做某些事情的要求、愿望或需要作為出發(fā)點(diǎn)，也可能以不強(qiáng)迫他去做他 不想的事情的要求、愿望或需要作為出發(fā)點(diǎn)�！覀儼堰@些要求、愿望或需要 稱為利益”；利益“是人類個(gè)別地或在集團(tuán)社會(huì)中謀求得到滿足的一種欲望或要

。曾棋林，。馬克思利益理論及其當(dāng)代詮釋”ｍ，‘武漢工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，２００５年第４期，７７－７９頁 。張循理，‘利益論九講》ｌ～ｑ，北京：中國青年出版社，１９８７年版，７貞 ｏ‘列寧傘集》（第卜三卷）【ｍ１，北京：人民出版社，１９８７年，１２６頁 ｏ《鄧小平丈選》（第二卷）【ｍｌ，北京：人民ｍ版社，１９９４年，１３６頁 ｏ‘中國大百科牟書》（哲學(xué)卷）ｆｍｊ，北京：中國大百科仝書出版社，１９８２年，４８３頁

ｏ【捷１奧塔錫克，‘經(jīng)濟(jì)一利益——政治，［ｍｌ，二ｅ福民、土成稼、沙吉才譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社， １９８４年，２６３頁
。在‘（黑格爾法哲學(xué)批判，導(dǎo)育》、‘１８４４年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》、‘神圣家族＇’‘德意志意識(shí)形態(tài)》中，馬克 思和恩格斯蜊述ｒ利益足人的欲顰和需要在人與人關(guān)系卜的表現(xiàn)問題。 ｏ《馬克思恩格斯傘集》（第四卜二卷）【ｍ１，北京：人民出版社．１９７２年。１２９頁 。劉土堯，“中國人民的政治利益上ｊ歷史性選撣”【ｊ】ｊ．‘政治學(xué)研究》，２００１年第４期，８－９頁 四ｉ莢】丹尼爾貝爾，ｔ資本主義文化矛盾》ｉｍｌ，趙一凡譯，上海：三聯(lián)書店，１９８９年，３０９頁 “卜偉光，‘利益論》【ｍ１，北京：人民ｉｉ｛版社，７４頁 幢崔裕蒙，“論人民群眾的政治利益”川，《理論前沿＇，２００４年第１０期，加貞
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求。”“）ｉ去國哲學(xué)家霍爾巴赫也指出：“所謂利益，就是每一個(gè)人根據(jù)自己的性情 和思想使自身的幸福觀與之聯(lián)系的東西：換句話說，利益其實(shí)就是我們每一個(gè)人 認(rèn)為對(duì)自己的幸福是必要的東西�！保� 以上是中西方學(xué)者從不同的角度闡述的對(duì)利益的看法，結(jié)合上述多維觀點(diǎn)， 對(duì)本論文所指稱的“利益”進(jìn)行界定：利益是客體對(duì)主體的存在和發(fā)展的一種肯 定性關(guān)系，是主體、主體需要和滿足主體需要的資源在主體行為作用下的有機(jī)統(tǒng) 一，這種統(tǒng)一表現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系。利益主觀上表現(xiàn)為主體需要的滿足，客觀 上表現(xiàn)為主體對(duì)所需稀缺資源的占有，利益的大小取決于主體需要的滿足程度或 主體對(duì)所需稀缺資源的占有程度。 利益在社會(huì)生活中會(huì)以各種各樣的形式出現(xiàn)：從法律認(rèn)可角度，可以分為合 法利益和非法利益；從主體分類角度，包括個(gè)體利益、團(tuán)體利益、社會(huì)利益和國 家利益；從內(nèi)容的角度，可以分為政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和道德利益等；從行政層 級(jí)的角度，可以分為地方利益和中央利益。利益的多元化是社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)結(jié)果， 在中國公共政策過程中，必然會(huì)體現(xiàn)多種利益的平衡與博弈。 四、博弈 泰勒爾曾說過，“正如理性預(yù)測(cè)使宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)生革命一樣，博弈論廣泛而 深遠(yuǎn)地改變了經(jīng)濟(jì)學(xué)家的思維方式�！保溃保梗梗茨辏粚�(duì)博弈論做出奠基性貢獻(xiàn) 的學(xué)者：美國普林斯頓大學(xué)數(shù)學(xué)系的納什、美國加州大學(xué)伯克利商學(xué)院的哈薩尼 和德國波恩大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系的澤爾滕獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)，這是博弈論成為現(xiàn)代經(jīng) 濟(jì)學(xué)重要內(nèi)容的一個(gè)標(biāo)志。＠兩年之后，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)又授予了博弈論專家維 克瑞。２００５年，博弈論大師托馬斯謝林和羅伯特奧曼問鼎諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)， “這已經(jīng)是從上個(gè)世紀(jì)９０年代中期至今，與博弈論領(lǐng)域相關(guān)的基礎(chǔ)研究，第五
次折桂了”。。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，博弈論的確深受青睞且大放異彩，但其影響范圍卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越 于此。學(xué)者保羅薩繆爾森為博弈論在當(dāng)今社會(huì)的作用做了詮釋，“博弈、博弈， 無處不在……對(duì)博弈論的深刻領(lǐng)悟已遍及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)科學(xué)、工商業(yè)活動(dòng)以及日 常的生活之中”，“要想在現(xiàn)代社會(huì)做一個(gè)有文化的人，你必須對(duì)博弈論有一個(gè)大
致了解�！保�
。ｆ美】龐德，‘通過法律的社會(huì)控制——法律的任務(wù)’【ｍｌ，沈宗靈、董世忠譯，北京：商務(wù)印書館，１９８４年。
３５．８１貝

�！痉ǎ旎魻柊秃眨匀坏捏w系》｛ｍｉ，管ｔ斌譯．北京：商務(wù)印書館．１９６４年，２７１頁 ４ｌｃａｎ ｔｉｒｏｌｅ（１９８８），ｔｈｅ ｔｈｅｏｒｙｏｆｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，ｍｉｔｐｉ％，ｐｐ．３１－２１５ ｏ ｅ則柯．《新編博弈論平話》ｉｍｉ，北京：中信ｈ；版社，２００３年，８７貞

。劉仲華，梅濂，伊蓮，“博弈論學(xué)者再奪諾叭爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)——成果幫助人們理解沖突與合作”【ｎｌ，‘環(huán)球
時(shí)撤》．２００５年ｌｏ月１２ ｒｉ ４【莢】保羅薩繆爾森，‘經(jīng)濟(jì)學(xué)》【ｍ１，蕭琛譯，北京：華夏ｆｆ｛版社，２０００年，１６２頁
３ｌ

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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

博弈論始于馮諾伊曼和摩根斯坦恩合作的《博弈論和經(jīng)濟(jì)行為》一書。ｏ作 為已經(jīng)擴(kuò)展到軍事、國際關(guān)系、公共管理、法律、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等各個(gè)學(xué)科的 理論，博弈論（ｇａｍｅ ｔｈｅｏｒｙ）主要研究決策主體的行為發(fā)生直接相互作用時(shí)候的 決策以及這種決策的均衡問題，又稱為“對(duì)策理論”或“游戲理論”。綜合學(xué)者 們的觀點(diǎn)ｏ，博弈論包含以下基本概念：局中人、行動(dòng)、信息、戰(zhàn)略、支付函數(shù)、 結(jié)果和均衡。局中人指博弈中選擇行動(dòng)以最優(yōu)化自己效用的參與主體；行動(dòng)是局 中人的決策變量；信息指局中人對(duì)其他局中人的特征和行動(dòng)的知識(shí)；戰(zhàn)略是局中 人選擇行動(dòng)的規(guī)則；支付函數(shù)是局中人從博弈中獲得的效用水平；結(jié)果是博弈分 析者感興趣的要素的集合；均衡是所有局中人的最優(yōu)戰(zhàn)略或行動(dòng)的組合。在這其 中，局中人、行動(dòng)和結(jié)果統(tǒng)稱為博弈規(guī)則。 以上述概念的內(nèi)涵為基礎(chǔ)，我們可以初步對(duì)論文的關(guān)鍵詞“博弈”進(jìn)行界定： 博弈指任何一個(gè)局中人的利益會(huì)受到其他局中人的行為的影響，反過來，他的行 為也會(huì)影響其他局中人的利益，由此而在局中人之間產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)或競(jìng)合＠的狀態(tài)。 換句話說，由于局中人的相互依存性，博弈中一個(gè)理性的決策必定建立在預(yù)測(cè)其 他局中人的反應(yīng)之上。一個(gè)局中人將自己置身于其他局中人的位置并為他著想從 而預(yù)測(cè)其他局中人將選擇的行動(dòng)，在這個(gè)基礎(chǔ)上該局中人決定自己最理想的行 動(dòng)，這就是博弈的本質(zhì)與精髓。

第二節(jié)假設(shè)
“假設(shè)”是理論演繹和科學(xué)論證的前提，任何遵循規(guī)范、科學(xué)的認(rèn)知程度的

理論體系都必須有明確的假設(shè)或假設(shè)體系，假設(shè)——演繹結(jié)構(gòu)被稱為是“近代以
來科學(xué)史中最重要的演繹模型”園。 “假設(shè)”的概念來源于西方，在英文中，含有“假設(shè)”意思的詞至少有 ａｓｓｕｍｐｔｉｏｎ、ｐｏｓｔｕｌａｔｉｏｎ、ｈｙｐｏｔｈｅｓｉｓ。一般來說，ａｓｓｕｍｐｔｉｏｎ多指前提性的、邏輯 性的假設(shè)；ｐｏｓｔｕｌａｔｉｏｎ更多運(yùn)用于數(shù)學(xué)中，指帶有公理性質(zhì)的假定；ｈｙｐｏｔｈｅｓｉｓ

ｍ該書于１９４４年出版．博弈論的基本發(fā)展歷程為：加世紀(jì)５０年代，合作博弈發(fā)展到鼎盛時(shí)期。納什和夏 普取分別提出了。討價(jià)還價(jià)”模型；同一時(shí)期，非合作博弈也開始創(chuàng)立；２０世紀(jì)７０年代，博弈論發(fā)展了 大量的應(yīng)用模型． ｏ主愛參見：ｆ則柯，‘新編博弈論平話》【ｍ】，北京：中信出版社，２００３年．１８３頁：張維迎，‘博弈論與 信息繹濟(jì)學(xué)》【ｍ】，上海：卜海三聯(lián)書店，上海人民出版杜，２００４年．７頁；施錫銓，‘博弈論》【ｍ】，卜海： 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，２００５年，７頁＃賀。衛(wèi)，王浣塵，“試論公共政策研究中的模型方法”閉，‘中國軟科 學(xué)》，２０００年第１期，３２．３４頁等

。傳統(tǒng)的博弈論經(jīng)典內(nèi)容更多涉及非合作方面，直爭(zhēng)近卜多年來。博弈論開始關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系——競(jìng)臺(tái)
對(duì)策。�。c布蘭頓伯格和巴瑞內(nèi)勒巴失在《哈佛商業(yè)評(píng)論》ｆ：發(fā)表的論文中首次提出“競(jìng)臺(tái)”（ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ） 概念，引起廣泛關(guān)注和共鳴．竟合理念主張曜持“雙贏策略”（ｗｉｎ．ｗｉｎｇａｍｅ），即通過改變博奔性質(zhì)，實(shí) 現(xiàn)備方多贏。 ｏ劉大椿�！茖W(xué)活動(dòng)論互補(bǔ)方ｊ杰論》【ｍ卜廣兩：廣兩師范大學(xué)出版杜，２００２年，３３４－３３５頁
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中國公共政簧執(zhí)行過程中的利益博弈

則是“以已有事實(shí)材料和科學(xué)理論為依據(jù)而對(duì)未知事實(shí)或規(guī)律所提出的一種推測(cè) 性說明”國。在這三個(gè)詞中，ａｓｓｕｍｐｔｉｏｎ更加貼近于論文中“假設(shè)”所要表達(dá)的
涵義。

一、公共政策執(zhí)行研究中的“資源稀缺”假設(shè) 資源稀缺（ｒｅｓｏｕｒｃｅ ｓｃａｒｃｉｔｙ）是人類社會(huì)普遍存在的客觀現(xiàn)實(shí)，不論自然 資源、物化資源、人力資源還是社會(huì)資源，相對(duì)于一定時(shí)點(diǎn)上的人類的需要來說 都是有限的——有限表明稀缺。 在“資源稀缺”這個(gè)表述中，資源的概念有狹義和廣義之分。狹義的資源指 自然資源，而且僅僅指那些人類在使用時(shí)必須付費(fèi)的自然資源。薩伊曾說過：“人 類所消費(fèi)的某些東西，例如在某些情況下的空氣、水、日光等，是自然所賜予的 無代價(jià)禮物，”“不需要人的努力去創(chuàng)造它們。因?yàn)樗鼈儾皇强梢陨a(chǎn)得出，不是 可由于消耗而毀滅，所以它們不屬于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的范圍”ｏ。保羅薩繆爾森也 認(rèn)為：“如果不存在經(jīng)濟(jì)物品，這就是說沒有任何相對(duì)稀缺的物品，研究經(jīng)濟(jì)學(xué) 或節(jié)約就會(huì)沒有什么必要”ｏ。學(xué)者們的觀點(diǎn)是，可以自由取用而不能直接用貨 幣衡量的自然力不具有稀缺性。 廣義的資源指在一定條件下能供給或增進(jìn)人類財(cái)富的一切物質(zhì)與能力，包括 自然資源、文化資源、政治資源、人力資源等，涉及土地、社會(huì)規(guī)章制度、風(fēng)俗、 習(xí)慣以及景觀、氣候、信息、公共職位等各種因素。資源的廣義概念符合論文中
的假設(shè)指向。

資源稀缺假設(shè)在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域具有重要地位，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一系列理論都以 資源的稀缺性為基本邏輯前提，甚至有學(xué)者認(rèn)為人類社會(huì)就是在資源稀缺性與人 類需求無限性這種矛盾的不斷產(chǎn)生與解決中發(fā)展與進(jìn)步的，所以全部經(jīng)濟(jì)學(xué)的研 究可歸結(jié)為如何解決相對(duì)于人類的無限需求而言，社會(huì)資源的稀缺性問題＠。 在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域之外，資源的稀缺性也稱得上是政策科學(xué)的基本假設(shè)前提。這 是因?yàn)�，如果社�?huì)資源無限豐富，取之不盡，用之不竭，那就不需要?jiǎng)?chuàng)制出種種 公共政策來對(duì)社會(huì)資源和利益進(jìn)行權(quán)威性分配，更沒有專門以如何使公共政策對(duì) 資源或利益的分配更為科學(xué)、合理等問題為研究對(duì)象的政策科學(xué)之類的東西存在 的理由了。政策科學(xué)必須充分認(rèn)識(shí)到，人類的社會(huì)活動(dòng)是在資源稀缺的環(huán)境中為 了滿足自身的需要而在人們的相互關(guān)系中展開的。開發(fā)資源需要人們相互合作，

。＜辭�！罚郏怼�，卜海：ｆ：海辭書出版社ｔ １９９９年，７３１頁 �！痉ā克_伊，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》【ｍｊ，陳福生、陳振驊詳，北京：商務(wù)印書館，１９６３年，６６頁 �！靖辍勘Ａ_－薩繆爾森，‘經(jīng)濟(jì)學(xué)》【ｍ１，蕭琛譯，北京：華夏出版社，２０００年，２８貞

“南歡迎．矧械，陳弧光，“資源的稀缺件’，企業(yè)剩余索取權(quán)安排——關(guān)十企業(yè)人力資本的霞要性及激勵(lì)問
題研究”們，《經(jīng)濟(jì)『ｕ】題探索》，２００４年第１２期，４３炎
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中國公共政簧執(zhí)行過程中的利益博奔

資源稀缺又使人們陷入利益沖突。在資源稀缺這種條件的制約下，人們之間的利 益矛盾和利益沖突具有長期性和不可避免性，因而要把社會(huì)的基本政策安排與資 源的稀缺性聯(lián)系起來分析。正是由于資源的稀缺性與人們需要的滿足和利益的實(shí) 現(xiàn)有著如此密切的關(guān)系，所以才會(huì)有各種政策執(zhí)行問題的存在。國也正因?yàn)槿绱耍?我們才將資源稀缺視為研究政策執(zhí)行問題的基本理論前提假設(shè)之一。 “資源稀缺”有“絕對(duì)”和“相對(duì)”之分。經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬爾薩斯是首先對(duì)資源 稀缺性進(jìn)行深入研究的學(xué)者，并且提出了“絕對(duì)稀缺論”。在＜政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》 一書中，他指出，資源的稀缺性表現(xiàn)為報(bào)酬遞減，即人口增長是無限的，而自然 資源數(shù)量一定，呈非指數(shù)平穩(wěn)增長，它的極限不會(huì)因人口的增加或需求的增大而 有所擴(kuò)張，人口增加帶來新勞動(dòng)投入報(bào)酬遞減。經(jīng)濟(jì)上的稀缺即自然資源物理數(shù) 量上的有限，不會(huì)因技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展而有所改變。在此之后，學(xué)者李嘉圖提 出“相對(duì)稀缺論”，認(rèn)為資源在數(shù)量上不存在絕對(duì)稀缺，但對(duì)于資源的不均質(zhì)性， 高質(zhì)量的資源數(shù)量可能有限。質(zhì)量的差異造成報(bào)酬遞減不可避免，因而產(chǎn)生了資 源的相對(duì)稀缺性。論文立論的依據(jù)是建立在公共政策資源相對(duì)稀缺的假設(shè)基礎(chǔ)之
上的。

二、公共政策執(zhí)行研究中的。經(jīng)濟(jì)人”假設(shè) “經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)人類經(jīng)濟(jì)行為的基本假設(shè)國，是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論 推導(dǎo)和政策決策的出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)，并被視為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論大廈的根基所在。西 方經(jīng)濟(jì)學(xué)圍繞“經(jīng)濟(jì)人”的自利性、理性等假定前提，為探求經(jīng)濟(jì)學(xué)“理想市場(chǎng)” 的條件，先后拋出了邊際效用理論、一般均衡模型理論、有限理性理論、ｘ非效 率理論、博弈論等理論，產(chǎn)生了新制度學(xué)派和公共選擇學(xué)派，并在一定程度上推 動(dòng)了信息經(jīng)濟(jì)學(xué)以及西方宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)生。從這個(gè)意義上說，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論

就是圍繞“經(jīng)濟(jì)人”命題而展開的＠＿一無論是從贊成還是批評(píng)的角度，也無論
這一方向是否偏離其思想初衷。 在經(jīng)濟(jì)學(xué)史上，“經(jīng)濟(jì)入”。思想首先由亞當(dāng)斯密展開表述，“我們每天所 需的食物和飲料，不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出自他們自利的

。丁煌，“研究政策執(zhí)行問題必須遵循科學(xué)的方法論”［ｊ】，‘北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，２００３年第１期，１７頁 。經(jīng)濟(jì)學(xué)總足離小開一砦基本的假設(shè)前提，經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)，是與基本方法論密切聯(lián)系的．或者說，在它 身｝：最能體現(xiàn)絳濟(jì)學(xué)的哲學(xué)方法論．足經(jīng)濟(jì)理論體系賴以建證和理論邏輯分析展開的邏輯起點(diǎn)或基本的理 論前提。這類假設(shè)町以足通過對(duì)現(xiàn)，實(shí)的觀察歸納出來的，也町以純梓足為，建立理論體系的方便而人為設(shè)

定的，其中最基本的假設(shè)便是關(guān)十人性的假設(shè)——“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”．
ｏ魏成元，引經(jīng)濟(jì)人’假定：制度選撣’，安排”們，‘經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，２００１年第４期．２ｌ頁 。一股認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)人”（ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｍａｎ）概念足由意大利著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)，家維爾弗雷德帕累托引入經(jīng)濟(jì)學(xué)的 一個(gè)術(shù)語。許多鮐濟(jì)學(xué)家把ｂ弗掣赫咀奧所簧《精明的管家》（１６２９）一書中的“管家”這一概念’與作“經(jīng) 濟(jì)人”概念的先驅(qū)．
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打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話”ｏ。亞當(dāng)斯 密認(rèn)為，“利己性”是“經(jīng)濟(jì)人”的本性，“利己心”是每個(gè)人從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的動(dòng) 機(jī)。隨后，約翰斯圖亞特穆勒在＜論政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的若干未決問題》中，提出 將“經(jīng)濟(jì)人”抽象出來的必要性和“經(jīng)濟(jì)人”的內(nèi)涵，從而第一次較為明確地提 出了“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。穆勒等學(xué)者認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)人”是會(huì)計(jì)算、有創(chuàng)造性并能獲 得最大利益的人。。在這里，“經(jīng)濟(jì)人”的利己本性發(fā)展為最大化原則。 “經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)往往容易使人產(chǎn)生誤解，即把“經(jīng)濟(jì)人”看作唯利是圖、為 達(dá)到自利目的而不擇手段不惜損害他人利益的主體。然而，“經(jīng)濟(jì)人”的真正涵 義卻有別于此：在行為動(dòng)機(jī)上每個(gè)人都是自利的，都以自身利益的最大化為行動(dòng) 目標(biāo)，但在行為方式上他又是理性＠的，這個(gè)理性可以簡(jiǎn)單概括為人都會(huì)對(duì)存在 的經(jīng)濟(jì)制度給以主動(dòng)的適應(yīng)并接受制度約束。這種對(duì)制度遵循的理性和對(duì)個(gè)人利 益最大化的追求的假定，便構(gòu)成“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的基本內(nèi)涵。 分而論之，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)主要包含以下基本內(nèi)容：“經(jīng)濟(jì)人”是自利的，總 是追求自身利益最大化，以滿足自己的偏好；“經(jīng)濟(jì)人”的自利行為具有理性特 征，理性是人的一種認(rèn)識(shí)、推理和反思能力，“經(jīng)濟(jì)人”總是力圖以最小的投入 獲得最大的回報(bào)；當(dāng)“經(jīng)濟(jì)人”追求個(gè)人利益時(shí)，是受看不見的手即市場(chǎng)機(jī)制的 引導(dǎo)；在良好法律和制度的保證下，“經(jīng)濟(jì)人”追求個(gè)人利益最大化的自由行動(dòng) 會(huì)促進(jìn)社會(huì)的公共利益，這一點(diǎn)被當(dāng)作“經(jīng)濟(jì)人”假說的核心或靈魂。 “經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)不僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的理論基石，２０世紀(jì)后半期，“經(jīng)濟(jì)人” 假設(shè)開始運(yùn)用于政治學(xué)、行政學(xué)、政策學(xué)等領(lǐng)域的研究。 在中國公共政策執(zhí)行過程中，“經(jīng)是好經(jīng)，只是讓歪嘴和尚給念歪了”、“部 門利益化”、“部門利益法律化”及“初衷為龍，結(jié)果為蟲”等公共悖論現(xiàn)象時(shí)有

出現(xiàn)，使得人們不得不考量政策執(zhí)行過程中執(zhí)行主體——政府的角色。
“政府作為宏觀經(jīng)濟(jì)的行為主體，其行為目標(biāo)就有‘經(jīng)濟(jì)人’的特點(diǎn)，或者 是追求本國的國民生產(chǎn)總值最大，或者是追求充分就業(yè)，物價(jià)穩(wěn)定，使個(gè)人或者 居民所獲得效用的最大化，為社會(huì)提供最優(yōu)的社會(huì)公共產(chǎn)品（包括勞務(wù)），政府

ｏｆ英１啞當(dāng)斯密，‘國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究＇（下卷）ｆｍｌ，郭大力、王亞南譯，北京；商務(wù)印書館， １９８１年，１４頁 。轉(zhuǎn)引自張萬成，“經(jīng)濟(jì)人’假設(shè)的發(fā)展”講，ｉ當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》．２００４年第２期，２７－２８頁 。穆勒在其１８３６年發(fā)表的“論政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義”一文中指｝ｉ｛，“經(jīng)濟(jì)人”足對(duì)經(jīng)濟(jì)生活中一般的人的抽象， 經(jīng)濟(jì)人有兩大特征：一是自私．即人們的行為動(dòng)機(jī)是趨利避害，是利己的。二是完全理性。即每個(gè)人都能 夠通過成本一收益或趨利避害原則來對(duì)其所面臨的一切機(jī)會(huì)和目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段進(jìn)行優(yōu)化選撣．但這 里的“完全理性”受到一些學(xué)者的批評(píng)．在兩蒙看來，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)理性的定義足肓缺陷的。其一，只 有往確定性情況下完全理性才是適用的，而在風(fēng)險(xiǎn)和小確定性情況下，完拿理性的含義就小準(zhǔn)確ｒ：其二， 完傘理性對(duì)抉擇機(jī)制提出ｒ三個(gè)極不現(xiàn)實(shí)的假定；（１）足所有備選方案都足現(xiàn)成的；（２）足在確定性、風(fēng) 險(xiǎn)件和小確定性情況下．每個(gè)各選方案的后果都已知道；（３）足理件人對(duì)所青町能的后果的優(yōu)劣一清＿二楚． 事實(shí)ｉ：，人不町能知道傘部的各選方案，外部環(huán)境足小確定的、復(fù)雜的，信息足小完全的，人的認(rèn)識(shí)能力 和計(jì)算能力是有限的，經(jīng)濟(jì)行為者小日ｊ能把所有的價(jià)值考慮統(tǒng)一到單一的綜合性效用函數(shù)中，因而，人足 有限理性的。
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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

在追求自己行為目標(biāo)的最優(yōu)化過程實(shí)際上就是‘經(jīng)濟(jì)人’思維方式的延伸”回。

基于向社會(huì)提供公共產(chǎn)品——界定產(chǎn)權(quán)的法律和政策、公平裁判、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序、
提供公共福利設(shè)施等，政府有權(quán)獲得財(cái)政收入。政府的財(cái)政收入越多，政府在財(cái) 政收入分配中，各種投資性支出、轉(zhuǎn)移支出和行政性支出的比例就會(huì)提高，所以 增加財(cái)政收入成為政府行為的激勵(lì)目標(biāo)之一�，F(xiàn)實(shí)生活中，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、增加 當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入也的確是各級(jí)政府行為的重要目標(biāo)之一，故而政府在制定和 執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策時(shí)所表現(xiàn)出的“經(jīng)濟(jì)人”的特性也就不足為奇了。

從微觀方面來說，公共政策的執(zhí)行主體一政府，在執(zhí)行某項(xiàng)政策時(shí)總是人
格化為具體的行政人員，政策執(zhí)行問題的產(chǎn)生說到底也是人的行為使然，因此， 研究公共政策執(zhí)行問題不得不首先對(duì)人性假設(shè)進(jìn)行分析。 按照委托代理理論，政府與公眾是具有委托代理關(guān)系的二元主體，“政府被 視為一群為另一群個(gè)人生產(chǎn)公共物品的個(gè)人，即供給者，而那另一群個(gè)人即需求 者，他們按照其自身的偏好對(duì)公共物品進(jìn)行評(píng)價(jià)估值。”ｏ“政府的政策并不是產(chǎn) 生于某種無所不知的神的造物，而是產(chǎn)生于類似于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的交換過程的政治過 程，在其中，各個(gè)利益集團(tuán)之間或組成集團(tuán)的個(gè)人之間進(jìn)行著一系列的相互討價(jià) 還價(jià)、妥協(xié)與調(diào)整的‘交易’。也就是說，在政治生活中，存在著一種政治市場(chǎng)， 其中，需求者是選民和納稅人，供給者是政治家、官員和其他公務(wù)員。”ｏ作為選 民，其政治選票總是投向那些能夠給自己帶來最大利益的政府官員。作為政府官 員，總是采取或支持那些能夠給自己帶來最大利益的決策方案和政策措施。＠這 樣，政府官員和選民按照“經(jīng)濟(jì)人”的行為原則行事，就有可能影響政府運(yùn)行的 效率和公共選擇的有效性，甚至出現(xiàn)“尋租”等腐敗現(xiàn)象和所謂的“政府失敗”。 在執(zhí)行公共政策時(shí)，必須充分考慮“經(jīng)濟(jì)人”之于實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的反向 作用，防止執(zhí)行過程中的權(quán)力異化�！皩�(duì)于政治家和政府官員，如果要適當(dāng)設(shè)計(jì)

出能制約賦予他們?cè)谶@些權(quán)力范圍內(nèi)的行為的法律——制度規(guī)則，就必須把政治
家和政府官員看成是用他們的最大權(quán)力最大限度地追求他們自己利益的人”ｏ。

第三節(jié)研究范式
“范式”（ｐａｒａｄｉｇｍ）原意是語法中詞形的變法規(guī)則，學(xué)者庫恩首先提出了 “科學(xué)范式”的概念，其“基本含義是指特定的科學(xué)共同體從事某一類科學(xué)活動(dòng)

。張紅，。政府的‘經(jīng)濟(jì)人’特性研究”明．‘經(jīng)濟(jì)弓管理》，２００３年第１２期，５２頁 �！竞伞繚h斯范臀德爾，本范韋爾色芬，‘民主與福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》【ｍ】．陳剛等洋，北京：中國杜會(huì)科學(xué) 出版社，１９９９年，７負(fù) 。楊春學(xué)，‘經(jīng)濟(jì)人與繹濟(jì)秩序分析》【ｍ】，ｊ：海：卜海三聯(lián)書店、ｉ：海人民出敝社．１９９８年，２９５頁 ｏｔ振賢，～經(jīng)濟(jì)人’假定的演變’ｊ發(fā)腱”ⅲ，‘中共天津市委黨校學(xué)撤》，２００２年第２期，７４－７７貞 ｏ【莢】布坎南，《自由，市場(chǎng)和田家》ｉｍ】，吳良健詳，北京：北京絳濟(jì)學(xué)院ⅱ：版社。１９８８年，３８－３９貞
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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

所必須遵循的公認(rèn)的‘模式”國。范式包括與研究相關(guān)的定律、世界觀、范例、 模型、方法、手段、標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用等等。“作為普遍承認(rèn)的科學(xué)成就”ｏ，范式的產(chǎn) 生和存在標(biāo)志著－ｉ＂１科學(xué)的成熟。范式給研究者提供了一個(gè)研究綱領(lǐng)，為科學(xué)研 究提供了可模仿的成功先例，并且規(guī)范著研究者的價(jià)值取向和觀察世界的角度， 決定著問題的提出、材料的選擇、抽象的方向、合理性標(biāo)準(zhǔn)的確立及問題的解決。 在公共政策研究領(lǐng)域，存在著各種“不可完全通約”。的研究范式，它們按 自身的方向發(fā)展，并對(duì)同一問題做出多種解答，各種范式并存甚至交叉。本篇論 文所采用的研究范式主要包括：制度分析、成本一收益分析和博奔模型。函 一、公共政策執(zhí)行研究中的制度分析 特定的研究主題和研究角度需要有特定的研究范式。由于選擇以利益博弈的 視角研究中國公共政策的執(zhí)行問題，并籍以對(duì)中國公共政策過程中的利益整合進(jìn) 行全面把握，那么論文所采用的研究范式，首推制度分析。 美國政策科學(xué)家安德森曾說：“所有研究都存在著方法論問題。政策研究當(dāng) 然也不例外，尤其是它涉及的對(duì)象復(fù)雜時(shí)更是如此。這些問題妨礙或制約著政策 研究，使政策研究不時(shí)地遭受挫折。……對(duì)某些方法論問題的認(rèn)識(shí)將有助于人們 避免不必要的錯(cuò)誤，無為的努力和不正確的結(jié)論�！保乐贫确治稣轻槍�(duì)現(xiàn)實(shí)政 策問題且具有很強(qiáng)操作性的研究方法之一。 制度分析的前提是“制度是容許分析的”ｏ，這意味著“制度”能夠作為分 析中的變量來看待。但人類社會(huì)自產(chǎn)生以來，已經(jīng)形成了無數(shù)的制度。同其他許 多基本概念一樣，制度這個(gè)看起來似乎簡(jiǎn)單、實(shí)際上涵義深廣的概念并不太容易
界定。

舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家凡勃倫認(rèn)為：“制度實(shí)質(zhì)上就是個(gè)人或社會(huì)對(duì)有關(guān)的某些關(guān) 系或某些作用的一般思想習(xí)慣；而生活方式所構(gòu)成的是在某一時(shí)期或社會(huì)發(fā)展的 某～階段通行的制度的綜合，因此從心理學(xué)方面來說，可以概括地把它說成是一 種流行的精神態(tài)度或一種流行的生活理論�！保镌谶@里，凡勃倫把非正式規(guī)則作為 制度的一種存在形式。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表人物道格拉斯ｃ．諾斯則認(rèn)為， “制度，是一些被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的倫理道德規(guī)范它旨在約束
ｏ【美１庫恩，‘科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》【ｍ】，金吾倫、胡新和譯，上海：ｅ海譯文出版社，１９８０年，８．１９頁
。張夏華，‘現(xiàn)代自然哲學(xué)與科學(xué)哲學(xué)》ｆｍｉ，廣州：中山大學(xué)ｈ｛版社，１９９６年，４６３．４６４頁 。楊耕．“社會(huì)科學(xué)方法的發(fā)生、范式及其歷史性轉(zhuǎn)換”們，‘中周社會(huì)科學(xué)》，１９９４年第１期，１３５－１３９頁

。除制度分析，成本一收益分析、博弈模型外，論文采用的研究范式還包括：結(jié)構(gòu)一功能分析、行為分析，
實(shí)ｈｅ研究和比較研究等，限ｆ篇幅面井未展開論述。 ｏ【戈１詹姆斯安德森，‘公共決策》（ｍｌ，唐亮譯，北京：華夏｝ｉｊ版社。１９９０年，２１９頁 。ｏｌｉｖｅｒ ｅ．ｗｉｌｌｌａｒｎｓｏｎ（１９９１））．ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎ ｃｏｓｔ ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ａｎｄ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｔｈｅｏｒｙ，ｔｈｅ ｈａｎｄｂｏｏｋｏｌ’ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ
ｓｏｃｉｏｌｏｇｙ，ｐｒｉｎｃｅｔｏｎ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｐｒｅｓｓ，ｐｐ．１１－７９

ｏ【莢】凡勃倫，《有ｆ＋４階級(jí)論》ｆｍｌ，蔡受百譯，北京：商務(wù)印書館，１９６４年，１３９貞
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中國公共政策執(zhí)行過程中的犖ｊ益博弈

追求主體福利或效用最大化的個(gè)人行為。岫諾斯的制度定義包含了規(guī)則和規(guī)則的 實(shí)施兩個(gè)層面的內(nèi)容，規(guī)則的實(shí)施既可以自我實(shí)施，也可以通過第三方強(qiáng)制實(shí)施。 與新ｉｂ￥ｉｊ度經(jīng)濟(jì)學(xué)家相比，馬克思對(duì)制度的揭示更全面、更深刻，而且新制 度經(jīng)濟(jì)學(xué)家所研究的許多重要的問題，馬克思在其著作里都已經(jīng)作了開創(chuàng)性的研 究和重要論述。上段所提及的學(xué)者道格拉斯ｃ．諾斯即深受馬克思制度理論的影 響，他承認(rèn)，“在詳細(xì)描述長期變遷的各種現(xiàn)存理論中，馬克思的分析框架是最 有說服力的，這恰恰是因?yàn)樗诵鹿诺浞治隹蚣芩械囊蛩兀褐贫�、產(chǎn)權(quán)， 國家和意識(shí)形態(tài)。”ｏ這從一個(gè)方面說明，要分析和解決社會(huì)政治問題，不論立場(chǎng) 和意識(shí)形態(tài)如何不同，都必須對(duì)制度進(jìn)行把握。馬克思的基本觀點(diǎn)是，離開了人 與人之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系就揭示不出制度的本質(zhì)。在馬克思看來，表現(xiàn)為各種規(guī) 則的倫理道德、法律制度、意識(shí)形態(tài)和國家都屬于上層建筑的范疇，是一定階級(jí) 的利益和意志的要求，制度、產(chǎn)權(quán)、法律體現(xiàn)出來的一種思想意志關(guān)系。這種思 想意志關(guān)系不是憑空產(chǎn)生的，而是其背后生產(chǎn)關(guān)系的產(chǎn)物。所以，一個(gè)歷史階段 的政治、經(jīng)濟(jì)和文化制度是由這個(gè)階段的生產(chǎn)關(guān)系決定的，也是這個(gè)階段生產(chǎn)關(guān) 系的最集中表現(xiàn)形式。 馬克思主義的制度分析方法和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度分析方法具有某些共性 和互補(bǔ)性，但是，兩種分析方法所依據(jù)的哲學(xué)基礎(chǔ)是不同的。馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué) 的哲學(xué)基礎(chǔ)是辯證唯物主義和歷史唯物主義，而新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的哲學(xué)基礎(chǔ)是個(gè)人 主義、功利主義和自由主義。論文在堅(jiān)持馬克思主義的辯證唯物主義和歷史唯物 主義的同時(shí)，將有選擇地吸收新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)一些科學(xué)的方法論和重要的概念。 論文以制度分析為研究范式，具有多重原因。首先，制度本身既是利益博弈 的結(jié)果，又確立了利益博弈的規(guī)則�！爱�(dāng)我們討論大范圍制度變遷的時(shí)候，這樣 的制度，它本身不是任何個(gè)人或廠商的理性選擇的結(jié)果，它是社會(huì)博弈均衡的結(jié) 果。一群人，每一個(gè)人都試圖實(shí)現(xiàn)他自己的最優(yōu)方案。但是，決定歷史的是‘合

力’——是以每一個(gè)人的努力作為‘分力’在整個(gè)群體內(nèi)。合成’的力。一個(gè)社
會(huì)的歷史，包括它的制度，是由社會(huì)博弈的均衡結(jié)局，即‘合力’決定的”，“制 度并不足以使人們預(yù)測(cè)政策后果，但是制度確立了博弈的規(guī)則，從而就使人們能 夠預(yù)測(cè)政策沖突所可能采取的方式”＠。博弈者的預(yù)期影響著制度選擇的均衡結(jié) 果，而制度博弈參與者的預(yù)期又要受到其文化信仰和社會(huì)文化傳統(tǒng)的影響。學(xué)者 格雷夫認(rèn)為：“在博弈論框架中，兩個(gè)相互聯(lián)系的制度要素是（關(guān)于別人行為的）

�！久溃斓栏窭梗阒Z斯，‘終濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》【ｍ】，陳郁、羅華平等譯ｔ上海：上海三聯(lián)書店上海人
民出版社，１９鯽年，２２５．２２６頁 。列』＝，６８頁 。ｉｍｍｅｒｇｅｔ，ｅ．ｍ０９９２），ｔｈｅｍｌｅｓｏｆｔｈｅｇａｍｅ：ｔｈｅｌｏｇｉｃｏｆｈｅａｌｔｈｐｏｌｉｃｙ－ｍａｋｉｎｇｉｎ
ｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅ ｆｒａｎｃｅ，ｓｗｌｔｚｅｄａｎｄ ａｎｄ

ｓｗｅｄｅｎ，ｉｎ ｓ．ｓｔｅｉｎｍｏ，ｋ ｔｈｅｌｅｎ ａｎｄｅｉｏｎｇｓｔｔｅｔｈ（ｅｄｓ），ｓｔｒｕｃｔｕｒｉｎｇｐｏｌｉｔｉｃｓ：ｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｓｍｉｎ ａｎａｌｙｓｉｓ，ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ｃａｍｂｒｉｄｇｅ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｐｒｅｓｓ，ｐ．６３
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預(yù)期和組織……組織是非技術(shù)因素決定的約束，他們通過引入新的參與人（即該 組織本身），改變參與人所得的信息，或者改變某些行為的報(bào)酬來影響行為”回。 其次，對(duì)于正處于轉(zhuǎn)軌階段的中國來說，制度分析具有重要的理論與實(shí)踐價(jià) 值：通過制度分析，可以找到目前普遍甚至嚴(yán)重存在的尋租、低效率、技術(shù)與管 理創(chuàng)新成本過大、價(jià)格扭曲、公共物品的供應(yīng)、服務(wù)和管理存在困境等問題的癥 結(jié)所在。制度分析的范式研究了非傳統(tǒng)市場(chǎng)體制的發(fā)展中國家的政治化經(jīng)濟(jì)體制 存在的特殊問題，對(duì)于改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與可持續(xù)發(fā)展的政策抉擇具有獨(dú)特的貢獻(xiàn)， 并為不同文化和經(jīng)濟(jì)體系下多樣化的制度安排和公共政策選擇提供了理論和實(shí)
踐的可行性和廣闊空間。

公共政策作為一種制度設(shè)計(jì)，關(guān)注的是如何平衡政府、社會(huì)和市場(chǎng)這三者之 間的關(guān)系。但每一種政策選擇都可能有缺陷，公共政策過程實(shí)際上就是解制與制 度重構(gòu)的過程。因此，對(duì)于中國公共政策的走向與結(jié)果，人們應(yīng)有更理性預(yù)期， 公共政策問題不是簡(jiǎn)單地進(jìn)行某一方面的單邊突進(jìn)能解決的，可能會(huì)牽涉包括自 然、地理、歷史、人口、風(fēng)俗、文化、經(jīng)濟(jì)、政治、國際關(guān)系、潛能等制度性因 素的相互作用，各因素之間實(shí)際上也是一個(gè)結(jié)構(gòu)性漸變的過程。 再次，在國際上，以制度分析為基礎(chǔ)框架的公共政策研究匯集了當(dāng)代理論前 沿的最新思想動(dòng)態(tài)的走向。＠在西方新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)下，“制度”因素一直被視 為一個(gè)外生變量而被排斥在主流分析之外。在那里，運(yùn)轉(zhuǎn)良好的市場(chǎng)體系、完善 的法律制度和信用制度、明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、有效的技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制等都被看作 是既定的分析前提。＠而在現(xiàn)實(shí)中，特別是對(duì)于發(fā)展中國家，這些“前提”往往 得不到滿足，因此制度分析才會(huì)在理論界日益引起重視。當(dāng)前，制度分析已將公 共選擇理論、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)學(xué)、公共財(cái)政、人類社會(huì) 秩序理論、博弈論等聯(lián)系在一起，這些理論學(xué)派殊途同歸，其共同點(diǎn)在于不約而 同地超越了經(jīng)典經(jīng)濟(jì)理論的分析范圍和方法，將眼光投向制度和政治作用于經(jīng)濟(jì) 的方式的研究。 第四，制度分析與公共政策執(zhí)行實(shí)證研究息息相關(guān)。制度分析框架是以實(shí)證 研究起步的，基于現(xiàn)實(shí)，學(xué)者豪林沃斯提出了制度分析的層次性國，制度分析包 括五個(gè)層面，依照制度的穩(wěn)定性排列，分別是：制度、制度安排、制度領(lǐng)域、組 織、結(jié)果（績(jī)效）。從理論上說，這些領(lǐng)域中每一個(gè)是與其它相聯(lián)系的，但在穩(wěn) 定性和持久性上，在現(xiàn)實(shí)中處于最高層次的制度更持久，而在最低層次變化更迅 速。公共政策執(zhí)行也是以實(shí)證研究為起點(diǎn)的，公共政策執(zhí)行過程是一個(gè)個(gè)具體政

嘴引自【日】青術(shù)昌彥．‘比較制度分析》ｉｍｌ，局黎安譯，卜海：卜海遠(yuǎn)東出版社，２００１年。１０頁
。陳幽泓ｔ顏莉，“制度分析與公共政策：理論流派、研究項(xiàng)日及括動(dòng)狀況”川，‘中國行政管理》，２００１年 第４期，６２．６３頁 ８夏耕，“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的制度分析”田，‘山西財(cái)繹人學(xué)學(xué)報(bào)》ｔ ２００４年第４期，３２頁 。轉(zhuǎn)０ｉ自方ｐ畢，“制度多樣性與制艘分析的層次性”【ｊ】，《忖肅社會(huì)科學(xué)），２００５年第１期，１２７１２８貞
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策案例的執(zhí)行實(shí)踐，離開個(gè)案實(shí)踐進(jìn)行純理論研究，往往只會(huì)取得事倍功半的效 果。因此，制度分析是對(duì)政策執(zhí)行問題進(jìn)行研究的恰當(dāng)范式。況且，公共政策執(zhí) 行是執(zhí)行主體將政策思想、內(nèi)容、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)、現(xiàn)實(shí)和效果的過程，這一過 程也是通過一定的法律法規(guī)、規(guī)則程度即制度結(jié)構(gòu)來進(jìn)行的。因此，要研究公共 政策執(zhí)行過程，首先應(yīng)該對(duì)執(zhí)行過程之制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)的研究，這樣才能從根 本上把握政策執(zhí)行的本質(zhì)。 二、公共政策執(zhí)行研究中的成本一收益分析 在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，成本一收益分析（ｃｏｓｔ．ｂｅｎｅｆｉｔ ａｎａｌｙｓｉｓ，ｃｂａ）是指以貨幣單 位為基礎(chǔ)對(duì)投入與產(chǎn)出進(jìn)行估算和衡量的方法。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何一個(gè)企 業(yè)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，都要考慮具體經(jīng)濟(jì)行為在經(jīng)濟(jì)價(jià)值上的得失，以便對(duì)投入 與產(chǎn)出的關(guān)系有一個(gè)盡可能科學(xué)的估計(jì)。①作為一種量入為出的經(jīng)濟(jì)理念，成本

一收益分析要求對(duì)未來行動(dòng)有預(yù)期目標(biāo)，并對(duì)預(yù)期目標(biāo)的機(jī)率有所把握，因而經(jīng)
濟(jì)學(xué)常常用它來研究各種條件下的行為與效果之間的關(guān)系，探究如何以最小的成

本取得最大的收益�！俺杀疽皇找娣治鐾瑯舆m用于其他社會(huì)科學(xué)”ｏ。
對(duì)政策學(xué)科來說，成本一收益分析是旨在提高公共政策質(zhì)量的研究方法，是 用貨幣的形式計(jì)算和衡量由于政策所導(dǎo)致的社會(huì)福利的變化，其理論來源和基礎(chǔ) 是帕累托有效原理和潛在帕累托改進(jìn)。帕累托有效原理是衡量某種社會(huì)變化是否 是有效率的標(biāo)準(zhǔn)，但很少有公共政策能符合這一標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槿魏喂舱叨疾豢?避免會(huì)使一部分人受益而使另一部分人受損。為此，卡爾多和�？怂固岢隽烁鼮�

實(shí)用的衡量標(biāo)準(zhǔn)——潛在帕累托改進(jìn)，即如果公共政策能夠使得受益人的收益足 以補(bǔ)償受損人的損失，那么就可以認(rèn)為是福利改進(jìn)的�？柖嘁幌？怂箻�(biāo)準(zhǔn)（看 社會(huì)收益是否超過社會(huì)成本）是成本一收益分析的理論基礎(chǔ)。 具體到公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，成本一收益分析成為系統(tǒng)收集和評(píng)估公共政策執(zhí)
行之利弊的政策分析工具，其目的在于運(yùn)用所獲得的數(shù)據(jù)和合理的技術(shù)方法為政 策執(zhí)行再?zèng)Q策者提供決策依據(jù)和事后的評(píng)價(jià)。在政策執(zhí)行過程中，與政策執(zhí)行相 關(guān)的各種群體都有不同程度的成本支出，同時(shí)也獲得了相應(yīng)的收益。＠政策執(zhí)行 是個(gè)復(fù)雜的過程，它由一些基本的環(huán)節(jié)和一系列活動(dòng)構(gòu)成，并包含各種成本：政 策執(zhí)行受合理經(jīng)驗(yàn)的制約涉及試驗(yàn)成本；政策執(zhí)行受組織功能的制約涉及到組織 成本問題；政策執(zhí)行受人格因素制約涉及人力資本；政策執(zhí)行受和諧因素的制約

。ｆ君君，“以德治國與依法治國關(guān)系新探一以成本一收益理論為視角”們，‘成都教育學(xué)院學(xué)報(bào)＇，２００５ 年第２期．４５頁
。趙忠令，周榮華，“成本收益分析：探視道德行為的新視角”棚，‘蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)杜會(huì)科學(xué)版），２０００ 年第２期，３２．３３貞 。張愛軍，趙波，“民主政治決策的成本與收益分析”ｆｊｌ，‘信陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），２００５ 年第３期，１．７頁
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涉及到協(xié)調(diào)成本，等等。 細(xì)而化之，各項(xiàng)公共政策執(zhí)行過程所付出的成本可以概括為四類。 （一）直接和間接的實(shí)物或貨幣耗費(fèi)。公共政策執(zhí)行的首要步驟是政策傳達(dá)， 而且在執(zhí)行過程中還需要不斷地進(jìn)行政策溝通，因此不論是以自下而上還是以自 上而下的方式，相關(guān)主體間的交流都需要有經(jīng)費(fèi)的保障；其次，一項(xiàng)具體的公共 政策必然會(huì)對(duì)應(yīng)相關(guān)的執(zhí)行主體（相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)），為了確保組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)作， 需要有一定數(shù)量實(shí)物和貨幣的支持，包括執(zhí)行人員的報(bào)酬等。 （二）機(jī)會(huì)成本。由于資源是稀缺的，所以當(dāng)資源被用于某一用途獲得收入 時(shí)，必然存在一種潛在的損失，這種損失就是放棄的資源在其他方面的使用所能 帶來的收入。正如曼昆所說，。一種東西的機(jī)會(huì)成本是為了得到這種東西所放棄 的東西”。西在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，各相關(guān)主體均有自己的群體利益，選擇“執(zhí)行” 或“部分執(zhí)行”或“歪曲執(zhí)行”或“不執(zhí)行”的任何行為都存在潛在的利益損失， 亦可稱為機(jī)會(huì)成本。 （三）執(zhí)行公共政策的政治代價(jià)。政府在執(zhí)行公共政策過程中，由于權(quán)力介 入了各種政策領(lǐng)域，就會(huì)出現(xiàn)“尋租”行為，出現(xiàn)以權(quán)力和貨幣相交換的腐敗現(xiàn) 象，社會(huì)上的各種利益集團(tuán)就會(huì)運(yùn)用各種手段以求影響政府的執(zhí)行效果，即出現(xiàn) “院外活動(dòng)”。ｏ在這種情況下，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活可能會(huì)出現(xiàn)無規(guī)則運(yùn)行的 狀態(tài)，這被看作是公共政策執(zhí)行中的政治代價(jià)。 （四）公共政策執(zhí)行偏差導(dǎo)致的一系列后果，如執(zhí)行不力造成資源浪費(fèi)，執(zhí) 行阻滯導(dǎo)致低效率以及在極端情況下引起經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢甚至是倒退等，這些都是 政策執(zhí)行的成本，也是社會(huì)為此而付出的代價(jià)。這種成本中的一部分可以用貨幣 來計(jì)量，如資源浪費(fèi)的數(shù)量及價(jià)值的大小、勞動(dòng)生產(chǎn)率降低了多少、以及經(jīng)濟(jì)增 長率的變化情況等。 從衡量收益結(jié)果的意義上考量，對(duì)任何政府來說，政策成本問題的重要性不 言而喻。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府目標(biāo)函數(shù)的單一化掩蓋了對(duì)其政策成本探究的意 義。。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府及其組成人員的“經(jīng)濟(jì)人”特性逐漸顯形化，這一 特性是在政府與多元市場(chǎng)主體以及不同層次、不同治權(quán)政府的博弈中體現(xiàn)出來 的。政府作為多元博弈中的主體之一。必須運(yùn)用成本一收益框架對(duì)其政策執(zhí)行成
ｔ

本加以分析。

公共政策執(zhí)行的成本一收益分析一般包括三個(gè)步驟：第一個(gè)步驟是對(duì)執(zhí)行狀 況進(jìn)行詳細(xì)描述；第二個(gè)步驟是將某項(xiàng)具體公共政策執(zhí)行的成本（包括經(jīng)濟(jì)成本、

嘴弓ｉ自韓峰，“中國農(nóng)產(chǎn)品成本收益核算指標(biāo)體系演變及改進(jìn)研究”【ｄ１，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，２００５
年，６．７貝

。劉學(xué)敏，“政府管理繹濟(jì)的‘成本——收益一【ｊ】，‘天津商學(xué)院學(xué)報(bào)》，１９９８年第４明，１１１５頁
。劉澈兒，“轉(zhuǎn)型期我田政府治理成奉的制度分析”ｍ，‘ｉｒ肅社會(huì)科學(xué)》，２００４年第４期，８—１５亙ｆ
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政治成本、社會(huì)成本等）與收益（包括經(jīng)濟(jì)收益、安全收益、健康收益、環(huán)境收 益等）進(jìn)行確認(rèn)、比較和初步評(píng)估；第三個(gè)步驟是執(zhí)行中的再?zèng)Q策，也就是基于 成本和收益的計(jì)算，決定政策的走向：或繼續(xù)執(zhí)行或政策調(diào)整或政策終結(jié)。 總的來說，在公共政策執(zhí)行研究中，運(yùn)用成本一收益分析范式具有如下的特 點(diǎn)：ｉ、有許多東西不能轉(zhuǎn)化為貨幣或直接用貨幣來測(cè)度，但是人們能夠感受到 它是作為政策成本或收益而存在的；２、政策成本和收益涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治和社

會(huì)的各個(gè)方面；３、成本一收益既有實(shí)證分析的市場(chǎng)基礎(chǔ)，又有規(guī)范分析的價(jià)值
取向；既可以解釋現(xiàn)有政策的執(zhí)行效率，又可以預(yù)測(cè)未來政策的走勢(shì)。 三、公共政策執(zhí)行研究中的博弈模型 模型是人們?yōu)檠芯磕骋粋�(gè)對(duì)象而創(chuàng)造出的原型替代物回，是對(duì)一組有限的參 數(shù)和變量做出的精確的假設(shè)，它運(yùn)用邏輯、數(shù)學(xué)、博弈論、實(shí)驗(yàn)、仿真及其他工 具，系統(tǒng)地發(fā)掘這些假定在一系列有限產(chǎn)出方面的意義所在。模型具有雙重身份： 一方面，它是主體為了研究對(duì)象而使用的工具或手段；另一方面，它又是研究客 體的替代物。因此，模型是主體與客體之間的特殊中介。把模型置于理論中，并 且把理論置于框架中，不僅保持了分析者的公正地位，還支持了這項(xiàng)科學(xué)事業(yè)并 鼓勵(lì)了知識(shí)的積累。ｏ 運(yùn)用模型對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行研究一般包括以下幾個(gè)步驟：第一，主體根據(jù)原型 的本質(zhì)特征構(gòu)建模型。模型必須在本質(zhì)特征上與原型相符，否則主體無法通過模 型得出科學(xué)結(jié)論。第二，主體對(duì)模型進(jìn)行研究，通過歸納和演繹構(gòu)建理論。在此 階段，主體暫時(shí)將模型當(dāng)作是原型，研究其產(chǎn)生、發(fā)展和消亡的規(guī)律。模型使研 究過程變得相對(duì)簡(jiǎn)化。第三，主體將從模型中構(gòu)建的理論外推至原型。主體的最 終目的是研究原型而不是研究模型，研究模型只是研究原型的手段。因此，研究 者必須將從模型中得出的理論外推到原型上，其研究才有意義。第四，主體通過 一定的程序和方法對(duì)外推的理論進(jìn)行必要的檢驗(yàn)，考察理論對(duì)于原型的適用度。 模型與原型畢竟有所不同，因此，從模型中得出的理論是否適用原型，需要進(jìn)行 檢驗(yàn)。 要表達(dá)一個(gè)博弈模型，通常有兩種方式。一種表達(dá)方式是標(biāo)準(zhǔn)表述，又稱為 戰(zhàn)略式表述。在這種表述中，所有參與博弈的局中人同時(shí)選擇各自的策略，所有 局中人選擇的策略一起決定每個(gè)局中人的收益。采用標(biāo)準(zhǔn)式表述的典型例子就是 “囚徒困境”。另一種表述方式是擴(kuò)展式表述。這種表述方式強(qiáng)調(diào)事件的可能次
。李惠斌，姚軍．車毅，“模型方法在社會(huì)科學(xué)研究中的應(yīng)用”傭，‘北京市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)＇，１９９９ 年第４期，３０．３２頁 ４【莢１埃罩諾奧斯特羅姆．“制度性的理件選擇：對(duì)制度分析和發(fā)艘框架的評(píng)估”【ａｌ，保羅ａ．薩巴蒂爾，‘政 策過程理論》【ｑ，彭宗超，鐘開斌等譯，北京：二三聯(lián)書店，２００４年，４５—９１貞
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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

序，參與博弈的每個(gè)局中人不僅可以在博弈開始時(shí)考慮自己的行動(dòng)計(jì)劃，而且在 其不得不做決策的任何時(shí)候也可以考慮其行動(dòng)計(jì)劃。采用擴(kuò)展式表述的典型例子 是“市場(chǎng)進(jìn)入阻撓”的博弈問題。 博弈模型假定參與博弈的每個(gè)局中人都是“理性的”，這種理性建立在這樣

的意義之上——每個(gè)局中人知道他的選擇內(nèi)容，對(duì)于未知的事物形成預(yù)期，具有
明確的偏好，并在經(jīng)過一些最優(yōu)化過程后，謹(jǐn)慎選擇他的行動(dòng)。在博弈模型中， 最常見的求解的概念是“納什均衡”，這個(gè)概念體現(xiàn)了戰(zhàn)略博弈行動(dòng)的穩(wěn)定狀態(tài)， 在這個(gè)狀態(tài)里，參與博弈的每一個(gè)局中人都擁有對(duì)其他局中人行動(dòng)的正確預(yù)期， 并且能理性行動(dòng)。納什均衡是所有局中人的最優(yōu)策略組合，其基本涵義是在給定 別人策略的情況下，任何一個(gè)局中人都不能通過改變自己的策略得到更大的效用 或收益，用更通俗的話來說就是“誰單獨(dú)改變策略都沒有好處”回。 按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，我們可以將中國公共政策執(zhí)行過程中的博弈模型對(duì)應(yīng)相應(yīng) 的博弈分類。 以局中人之間是否達(dá)成一個(gè)有約束力的協(xié)議，博弈分為合作博弈和非合作博 弈。如果在博弈過程中，局中人之間的協(xié)議、承諾或威脅具有完全的約束力，并 且能夠強(qiáng)制執(zhí)行，則這種博弈稱為合作博弈；反之，如果協(xié)議承諾不可強(qiáng)制執(zhí)行， 即使局中人之間在博弈前可以互相交往，也將被稱之為非合作博弈。在中國公共 政策執(zhí)行過程中，中央政府與地方政府之間、地方政府之間、部門之間，政府與 目標(biāo)群體之間的利益博弈顯然既存在合作博弈，又存在非合作博弈。 以局中人決策時(shí)是否存在時(shí)間的先后次序，博弈分為靜態(tài)博弈和動(dòng)態(tài)博弈。 此處所言的“時(shí)間先后次序”與一般意義上的“時(shí)間先后”有所不同。在博弈過 程中，如果局中人同時(shí)進(jìn)行決策選擇，或者雖非同時(shí)但后行動(dòng)者并不知道先行動(dòng) 者采取了什么具體行動(dòng)，這種博弈為靜態(tài)博弈。如果局中人決策有先后次序，后 行動(dòng)者能觀察到先行動(dòng)者所選擇的策略，則為動(dòng)態(tài)博弈。中國公共政策執(zhí)行過程 本身就處于動(dòng)態(tài)調(diào)整中，執(zhí)行主體往往可以通過觀察政策制定者的行動(dòng)來提供自 己行動(dòng)的依據(jù)，即使平行的執(zhí)行主體之間，也可以借助多種渠道獲取先行者的信 息，而政策目標(biāo)群體也可以依托執(zhí)行主體的相關(guān)信息作為決策參考，因此可以說 公共政策執(zhí)行過程中的博弈行為大多為動(dòng)態(tài)博弈。 以各方是否清楚各種對(duì)局情況下每個(gè)局中人的得益，博弈分為完全信息博弈 和不完全信息博弈。在博弈中，如果每一個(gè)局中人都擁有其他所有局中人的特征、 策略集合及支付函數(shù)方面的準(zhǔn)確信息，稱為完全信息博弈。如果局中人只了解上 述信息中的一部分，則為不完全信息博弈。在公共政策執(zhí)行過程中，要達(dá)到中央 政府對(duì)地方政府、地方政府之間、政府對(duì)目標(biāo)群體行為、公眾對(duì)政府行為、目標(biāo)

。ｔ則柯，‘新編博弈論平話》【ｍ】，北京：中信出版社，２００３年２６８頁
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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

群體對(duì)政府行為準(zhǔn)確而全面的認(rèn)知是困難且不現(xiàn)實(shí)的，中國公共政策執(zhí)行過程中
的博弈以不完全信息博弈為多數(shù)。

按局中人之間沖突的性質(zhì)，博弈分為對(duì)抗性博弈和非對(duì)抗性博弈。如果局中 人的收益或效用在博弈過程中完全對(duì)立，一方所得即為另一方所失，一方利益的 增加就是另一方利益的減少，該博奔為對(duì)抗性博弈。如果局中人之間的收益一致， 具備了達(dá)成某種均衡的可能，則將其稱為非對(duì)抗性博弈。公共政策過程本質(zhì)上是 對(duì)利益進(jìn)行重新分配，公共政策執(zhí)行必然涉及一方獲得利益，而另一方利益受損， 在此意義上，我們可以將其歸入對(duì)抗性博弈之列。但中國公共政策執(zhí)行過程中的 局中人構(gòu)成具有特殊性，在當(dāng)前的制度和條件下，各級(jí)政府之間、政府與公眾之 間、政府與目標(biāo)群體之間有著共同的利益指向，局中人之間的博弈在某些情況下 也屬于非對(duì)抗性博弈。

第四節(jié)基本理論
由一系列邏輯相關(guān)的假定所組成的理論，旨在解釋一組客觀存在的現(xiàn)象。理 論的取向范圍是清晰和相對(duì)廣闊的，盡管隨著時(shí)間的發(fā)展它可能發(fā)生較大的變 化。就政策學(xué)科中實(shí)際理論的當(dāng)前地位而言，施拉格的觀點(diǎn)生動(dòng)而精辟，“政策 領(lǐng)域并非是一個(gè)不毛之地，而具有如下特點(diǎn)：理論結(jié)構(gòu)的山地島，與此相聯(lián)、或 者偶爾相關(guān)的是共享方法與概念的山麓小丘，還有實(shí)證性的工作，它們都被沒有 依附于任何山峰的描述性研究的汪洋大海所環(huán)繞”①。 一、公共選擇理論 公共選擇理論是近四十年來在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界逐漸形成的新領(lǐng)域，具有跨學(xué)科 的影響。它用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)所發(fā)展出的一套嚴(yán)格、復(fù)雜的分析體系，來考察過去一 直由政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究而往往為政治學(xué)所忽視的問題。與經(jīng)濟(jì)理論的分析思路相類 似，其任務(wù)在于考察政府部門中作為公職人員候選人的投票者、選民代表、利益 集團(tuán)、政治團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)者等個(gè)體的行為。美國馬里蘭大學(xué)教授丹尼斯繆勒對(duì)公 共選擇理論所作的界定已被廣泛采用，“公共選擇理論被定義為非市場(chǎng)決策的經(jīng) 濟(jì)研究，或者可以簡(jiǎn)單地定義為把經(jīng)濟(jì)應(yīng)用于政治科學(xué)”ｏ。公共選擇理論之父 布坎南的觀點(diǎn)也類似，布坎南認(rèn)為公共選擇理論“是經(jīng)濟(jì)學(xué)在政治學(xué)中的應(yīng)用， 公共選擇的主題就是政治科學(xué)的主題：國家理論選舉規(guī)則，選民行為，黨派政治，

。ｓｃｈｌａｇｃｌｅｄｃｌｌａ‘１９９７），ａｐ．ｅｐｏｎｓｅｔｏｋｉｍｏｕａｉｌｃｈｉｌｌ’ｓｉｎｓｅａｒｃｈｏｆｐｏｔｌｃｙｔｈｔｏｔ了，ｐｏｌ卸ｃｕｒｒｅｎｔｓ ７伽叫
ｐｐ．１４１５

２【莢１丹尼斯繆勒，‘公共選擇理論》【ｍｉ，楊存學(xué)譯。北京：中周社會(huì)科學(xué)出版社，１９９９年，４頁 “

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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

官僚體制等等”ｏ。 在學(xué)者們的定義里，“非市場(chǎng)的決策”實(shí)際上就是政府選擇，而“公共選擇” 就是通過非市場(chǎng)的方式來解決社會(huì)公共問題。公共物品的有效供給，是最典型的 社會(huì)公共問題。物品的供求規(guī)律不同于私人物品的供給規(guī)律，如公共物品不像私 人物品那樣容易直接從市場(chǎng)上募集成本，因此，就有了相對(duì)市場(chǎng)個(gè)人選擇的非市 場(chǎng)集體決策，即公共選擇。公共選擇的過程實(shí)質(zhì)是一個(gè)政治決策過程，即通過公 共政策的形成及執(zhí)行來供給公共物品，滿足人們的公共需要。 公共選擇理論的一些基本內(nèi)容與論文的寫作要義相吻合，這也是論文將其納
入理論框架的原因所在。

首先，公共選擇理論以“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為前提，認(rèn)為政府屬于“理性經(jīng) 濟(jì)人”范疇，不可避免地具有自利性。政府的自利性，主要從兩個(gè)方面進(jìn)行考察： １、橫向政府部門的自利性和縱向政府部門的自利性。前者指同一政府機(jī)關(guān)的內(nèi) 部不同部門的自利性，這是由政府管理工作本身的日益分化造成的。后者指中央 與地方、上級(jí)與下級(jí)政府部門之間的利益差別。２、政府官僚的自利性和政府組 織的自利性。對(duì)于政府官僚的自利性，人們通常易于理解。但政府組織的自利性， 則往往為人們所忽略。政府組織一般被人們?cè)O(shè)定為社會(huì)的公共組織，只履行公共 管理職能，是社會(huì)公共利益的最高代表者，似乎并不具有自利性。然而，事實(shí)上， 政府組織同樣擁有自身的特殊利益，如特殊的政治地位、經(jīng)濟(jì)待遇和精神文化特 權(quán)等。隨著社會(huì)分工的發(fā)展，政府管理工作從社會(huì)分工中分離出來，成為一種專 業(yè)化、專門化工作，政府組織的自利性及其特殊利益也就越來越突出。論文中的 第二章將重點(diǎn)分析橫向政府部門的自利性和縱向政府部門的自利性，第三章將分 析政府官僚的自利性，而政府組織的自利性將在第四章有所體現(xiàn)。 其次，公共選擇理論認(rèn)為政府失敗是普遍存在的，并且分析了政府失敗的類 型及成因，而政府失敗的原因與公共政策執(zhí)行虧空（ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｄｅｆｉｃｉｔ）＠的原 因在很大程度上是重合的，公共政策執(zhí)行虧空的原因同樣包括：１、“公共政策失 效”。政治家制訂的政策及其產(chǎn)出并不一定會(huì)反映全社會(huì)的利益，并且他們常常 是在相互沖突的多種利益中選擇適合自己的那些政策，同時(shí)為了贏得選舉，他們
的政策往往具有短期行為的特點(diǎn)。官僚們也不一定會(huì)真按照政治家的意圖來辦

事，因?yàn)槟强赡芘c官僚們的利益相悖。２、“公共物品供給低效率”。官僚們?cè)趫?zhí) 行公共政策時(shí)，因?yàn)榈托史纤麄兊睦�，因此他們往往并不按照效率的原則 和公共物品供求關(guān)系的特點(diǎn)來提供公共物品，這使得它們提供公共物品難以做到 高效，還會(huì)產(chǎn)生公共物品提供過剩和成本增加等現(xiàn)象。３、“內(nèi)部性與政府?dāng)U張”。
ｑａｍｅｓ，ｂｕｃｈａｎａｎ（１９７２），ｔｈｅｔｈｅｏｒｙｏｆｐｕｂｌｉｃｃｈｏｉｃｅ，ａｎｎａｒｂｏｒ，ｔｈｅｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆｍｉｃｈｉｇａｎｐｒｅｓｓ，ｐ．１１ �！皥�(zhí)行虧奪”這個(gè)概念最早由ｊ．普雷斯曼和ａ威爾達(dá)人斯耩提出．息指公共政策的執(zhí)行效果偏離ｒ政策 日標(biāo)．在此涵義上，“執(zhí)行于寧”等川于執(zhí)行偏差、執(zhí)行扭曲、執(zhí)行阻滯、執(zhí)行梗阻等提法。ｊ．普雷斯曼和 ａ．威爾達(dá)犬斯堆認(rèn)為町以用數(shù)學(xué)模型來分析“執(zhí)行虧窀”．
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公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求組織目標(biāo)或自身利益的最大化，追求升 官、高薪、輕松的工作以及各種附加福利的這種“內(nèi)部性”會(huì)導(dǎo)致“帕金森定律” 所預(yù)期的結(jié)果，并最終表現(xiàn)為“最大化預(yù)算收入”。４、“尋租及腐敗”�！皩ぷ狻� 是政府干預(yù)的副產(chǎn)品，用較低的賄賂成本獲得較高的收益或超額利潤。它是一種 非生產(chǎn)性活動(dòng)，并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，相反卻會(huì)造成資源的無效配置， 導(dǎo)致政府聲譽(yù)降低及廉政成本增加，行政運(yùn)轉(zhuǎn)速度減緩，從而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚 至危及政權(quán)穩(wěn)定。 再次，公共選擇理論重視公共產(chǎn)品對(duì)選民偏好結(jié)構(gòu)和國家工作人員個(gè)人策略 的反作用，這實(shí)際上隱含著集體決策和私人決策之間的博弈關(guān)系。當(dāng)然，公共選 擇理論以博弈論為經(jīng)典理論ｏ，認(rèn)為政治市場(chǎng)是多個(gè)政治主體參與博弈的場(chǎng)所， 政治行為就是政治家、利益團(tuán)體、公民之間的博弈，政治決策、政治交易、政治 競(jìng)爭(zhēng)、政治改革、政治革命等均是搏弈的形態(tài)或結(jié)果，而這些，也正符合論文以 博弈為研究視角的寫作方向。 第四，公共選擇理論用交易的觀點(diǎn)看待政治過程，把政治過程看作是市場(chǎng)過 程。只不過市場(chǎng)過程的交易對(duì)象是私人產(chǎn)品，而政治過程交易的對(duì)象是公共產(chǎn)品。 進(jìn)入政治領(lǐng)域的人們也有各自不同的價(jià)值觀和偏好，這些價(jià)值觀和偏好都應(yīng)受到 承認(rèn)和尊重。ｏ在政治制度這個(gè)市場(chǎng)里，人們建立起契約關(guān)系，一切活動(dòng)都以起

碼的成本——收益計(jì)算為基礎(chǔ)�！拔覀儧]有理由認(rèn)為個(gè)體公民在選舉人秘密寫票
室中的行為與個(gè)體消費(fèi)者在超級(jí)市場(chǎng)中的行為有本質(zhì)上的不同�！保� 公共選擇理論提出了簡(jiǎn)單交易和復(fù)雜交易的概念，把市場(chǎng)制度中的兩人交易 視為簡(jiǎn)單交易，把兩人以上的交易視為復(fù)雜交易，他們認(rèn)為一旦市場(chǎng)交易中出現(xiàn) 第三方，或交易使第三方受益或受損，市場(chǎng)交易各方要么難以達(dá)成一致同意、要 么帶來較高成本，無法交易已成為現(xiàn)實(shí)。在市場(chǎng)存在外部性和提供公共物品時(shí)常 常如此。在這種情況下，市場(chǎng)交易就走到了盡頭，必須采用公共選擇制度，研究 和分析的視野也就自然轉(zhuǎn)入政治和公共政策過程領(lǐng)域。 二、公共政策過程理論 在政策領(lǐng)域，最為人熟知的理論恐怕就是公共政策過程理論。＠該理論把政 策過程分為一系列的步驟，如議程設(shè)定、政策型構(gòu)與合法化、政策執(zhí)行與評(píng)估等。

。陳潭．“經(jīng)濟(jì)政治學(xué)論綱——理解政治的公共選擇理論視角”哪，‘湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)）。２００３年
第５期，３８頁 。金道政，袁田良，“論公共選擇理論的緣起和研究方法”閉，‘浙江社會(huì)科學(xué)》，１９９８年第５期，４５－４６頁 �！緹桑旌嗬张粒澹�，‘莢國新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)》【ｍ１，李燕生譯，北京：北京大學(xué)出版社，１９８５年，１５０頁 。毛壽龍，“西方公共政策的理論發(fā)展之路及ｊｅ對(duì)奉十化研究的啟示”［ｊｉ，‘江蘇社會(huì)科學(xué)》，２００４年第ｌ期
１４３．１４８貞
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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

中國翻譯出版的教科書①，大都運(yùn)用了這一理論框架。 公共政策過程理論又被稱作“教科書式的政策過程理論”或者“啟發(fā)性的階 段論”，它主要是圍繞政治改革的政策選擇、政策制定和政策執(zhí)行方面的相關(guān)問 題展開的理論假設(shè)和實(shí)證檢驗(yàn)。它并不涉及主觀的社會(huì)基本價(jià)值目標(biāo)的探討，不 是從主觀規(guī)范價(jià)值判斷出發(fā)評(píng)價(jià)政治改革實(shí)踐的對(duì)與錯(cuò)，而是試圖對(duì)政治改革的 基本特征和方式方法進(jìn)行理論性解釋。同時(shí)，政策過程理論分析并不完全排除價(jià) 值選擇，這一理論的構(gòu)建其實(shí)是以如何才能維持政策過程平穩(wěn)運(yùn)行為基本價(jià)值原 則，并圍繞這一價(jià)值建立相關(guān)的概念和命題。政策過程理論承認(rèn)價(jià)值目標(biāo)，并試 圖分析最大限度實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的必要條件。從這個(gè)意義上講，政策過程理論既是 描述性的又是規(guī)范性的。ｏ需要指出的是，這種規(guī)范性不同于傳統(tǒng)的政治倫理理 論，因?yàn)閭鹘y(tǒng)政治倫理理論“充其量不過是試圖證明所選擇的倫理立場(chǎng)是正確的， 它并不想對(duì)行為作出任何解釋”ｏ。
（一）公共政策過程

“過程”一詞，姑且可以理解為行動(dòng)、事件和決策的進(jìn)行。。這些行動(dòng)、事 件和決策可能上升到一個(gè)權(quán)威性的決策，并且這個(gè)過程至少暫且可理解為在統(tǒng)治 主體的管轄權(quán)內(nèi)所有行動(dòng)、事件和決策的結(jié)合體。對(duì)于公共政策過程的解釋，其 重點(diǎn)放在行動(dòng)、時(shí)間和決策的進(jìn)行上，而非權(quán)威性的決策本身。 最早嘗試對(duì)公共政策過程進(jìn)行階段劃分的是拉斯韋爾，他在１９５６年的《決 策過程》一書中把政策過程劃分為７個(gè)階段：１、情報(bào)：引起決定者注意的與政 策事務(wù)相關(guān)的信息是怎樣被收集并予以處理的２、建議：處理某一問題的那些 建議（或可供選擇的方案）是怎樣形成和提出來的３、規(guī)定：普遍的規(guī)則是如 何且由誰頒布的４、行使：由誰決定特定的行為是否違犯規(guī)則或法律，并要求 對(duì)規(guī)則或法律加以遵守５、運(yùn)用：法律和規(guī)則實(shí)際上是怎樣被運(yùn)用和實(shí)施的６、 評(píng)價(jià)：政策是如何實(shí)施的怎樣評(píng)價(jià)政策的成功或失�。�、終止：最初的規(guī)則與 法律是怎樣終止的，或經(jīng)修改以改變了的形式繼續(xù)存在著＠到了２０世紀(jì)７０年代 中期，拉斯韋爾的學(xué)生布瑞沃提出了政策過程的六階段論＠：１、創(chuàng)始；２、估價(jià)； ３、選擇；４、執(zhí)行：５、評(píng)估；６、終止。布瑞沃不僅對(duì)拉斯韋爾提出的７個(gè)階段 進(jìn)行了修正，而且“在討論問題確認(rèn)階段時(shí)把政策過程擴(kuò)展到了政府之外，同時(shí)

。如【美】帕頓．沙維奇，‘政策分析和規(guī)劃的初步方法》【ｍ】，孫蘭芝等譯，北京：華夏出版社，２００２年；【美１ 威廉鄧恩�！舱叻治鰧�(dǎo)論》【ｍ】，謝明等譯，北京：中國人民大學(xué)ｆｎ版社，２００２年等。

。徐湘林．“從政治發(fā)展理論到政策過程理論——中國政治改革研究的中層理論建構(gòu)探討”【ｊ１，‘中國社會(huì)科
學(xué)》．２００４年第３期，１１５．１２０貝 。【莢】戴維伊斯頓，‘政治生活的系統(tǒng)分析》【ｈｑ，乇浦劬譯，北京：華夏出版社，１９９９年，１６頁 ｏｆ莢】埃德拉施拉格，“政策過程的框架、理論和模型比較”ｉａｉ，保羅ａ．薩巴蒂爾，‘政策過程理論》【ｃｌ， 彭宗超，鐘開斌等譯，北京：三聯(lián)書店．２００４年，３１３頁
“ｌａｓｓｗｅｌｌ，ｈａｒｏｌｄ ｄ．（１９７１），ａ ｐｒｅ．ｈｅｗ ｏｆｅｏｌｉｃｙ ｓｃｉｅｎｃｅ，ｎｅｗ ｙｏｒｋ：ａｍｅｒｉｃａｎ ｅｌｓｅｖｉｅｒ，ｐ．２８ ２ｍｉｃｈａｅｌｈｏｗｌｅｔｔ ａｎｄｍ．ｒａｍｅｓｈ（１９９６），ｓｔｕｄｙｉｎｇｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙ：ｐｏｌｉｃｙｃｙｃｌｅｓａｎｄｐｏｌｉｃｙｓｕｂｓｙｓｔｅｍｓ，ｏｘｆｏｒｄ
ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｐｒｅｓｓ，ｐ．１０

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澄清了用以描述政策過程各個(gè)階段的術(shù)語”回。 同一時(shí)期，學(xué)者金肯斯由于認(rèn)識(shí)到政策過程中復(fù)雜的反饋流，提出了對(duì)政策 過程階段論的看法ｏ：創(chuàng)始階段、情報(bào)階段、謀劃階段、決策階段、執(zhí)行階段、 評(píng)估階段、終結(jié)階段。豪格伍德和葛恩則進(jìn)一步提出，一個(gè)完整的政策過程，應(yīng) 該包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)國：決定做決策：決定如何決策；問題界定；預(yù)測(cè)；確定目 標(biāo)和問題解決的優(yōu)先次序；備選方案的分析論證：政策執(zhí)行、監(jiān)督和控制；政策 評(píng)估和檢查；政策維持、政策延續(xù)與政策終結(jié)。 在諸多關(guān)于公共政策過程的階段劃分中，瓊斯和安德森的看法被大多數(shù)研究 者接受并采用。瓊斯把政策過程概括為ｏ：１、問題確認(rèn)；２、形成建議；３、決策 過程；４、選定政策；５、政策執(zhí)行；６、政策評(píng)估。安德森的政策過程階段劃分 法由于其著作《公共決策》的較早譯介而廣為中國學(xué)者熟悉，安德森認(rèn)為公共政 策包括＠：１、問題的形成；２、政策方案的制定；３、政策方案的通過；４、政策 的實(shí)施；５、政策的評(píng)價(jià)等階段。 政策過程的階段劃分盡管在２０世紀(jì)９０年代受到越來越多的批判＠，但是作 為一種盛行３０年之久的理論，政策過程階段論對(duì)政策科學(xué)發(fā)展的貢獻(xiàn)是不容置 疑的。郝萊特與冉美士認(rèn)為，政策過程階段論的最重要的貢獻(xiàn)在于“它方便了對(duì) 公共政策制定的理解”ｏ。它把復(fù)雜的政策過程分解為若干個(gè)階段、次階段，從 而使人們可以對(duì)各個(gè)階段單獨(dú)地或者根據(jù)它們與其它階段、整個(gè)過程的關(guān)系來進(jìn) 行研究，大量的經(jīng)驗(yàn)研究和比較研究的積累又為理論的建構(gòu)提供了基礎(chǔ)。ｏ公共 政策過程階段劃分的優(yōu)勢(shì)，在于提供了一種解剖錯(cuò)綜復(fù)雜的政策過程的方法，且 至少為政策分析提供了一種手段。 （二）政策執(zhí)行與政策制定＠、政策執(zhí)行與政策評(píng)估的關(guān)系 根據(jù)傳統(tǒng)的政治與行政的二分原則，公共行政的體系涵蓋政策執(zhí)行的領(lǐng)域， 公共政策的制定則屬于政治的范疇。政治與行政的二分，其準(zhǔn)確的含義就是公共 政策的制定與執(zhí)行應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分開來。古德諾曾對(duì)政治和行政作過這樣的解釋， “政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行�！螌�(shí)際上表現(xiàn)為制定

６＞ｍｉｃｈａｅｌｈｏｗｌｅｔｔ ａｎｄｍ．ｒ，ａｍｅｓｈ０９９６），ｓｔｕｄｙ／ｒｉｇｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙ：ｐｏｌｉｃｙｃｙｃｌｅｓａｎｄｐｏ＆－ｙｓｕｂｓｙｓｔｅｔｐ．￥，ｏｘｆｏｒｄ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｐｒｅｓｓ，ｐ．兒

呵ｅｎｋｌｎｓ＋ｗ．ｉ．（１９７８），ｐｏｌｉｃｙｄｎａｌｙｓｉｓ，ｌｏｎｄｏｎ，ｍａｒｔｉｎ ｒｏｂｅｒｔｓｏｎ，ｐ．１７ ｏｈｏｇｗｏｏｄ，ｂ．ｗ：ａｎｄ ｌ ｃ，ｕｎｎ（１９８４），ｐｏｌｉｃｙａｎａｌｙｓｉｓｆｏｒ曉ｅ ｒｅａｌ ｗｏｒｌｄ，ｌｏｎｄｏｎ，ｏｘｆｏｒｄ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ”ｃｈａｒｌｅｓ０．ｊｏｎｅ吖１９８４ｘａｎｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎｔｏｔｈｅｓｔｕｄｙｏｆｐｕｂｌｉｃ，ｗａｄｓｗｏｒｔｈ，ｉｎｃ．ｐｐ．３５—３６
。ｄａｎｉｅｌ

ｐｒｅｓｓ，ｐ．４

ｃ．ｍｃｃｏｏｌ｛１９９５），ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ ｔｈｅｏｒｉｅｓ，ｍｏｄｅｌｓ，ａｎｄ ｃｏｎｃｅｐｔｓ，ｐｒｅｎｔｉｃｅ—ｈａｌｌ，ｌｎｃ．ｐ．１５７

印¨ｌａ．ｓａｂａｌｉｅｒａｎｄｈａｎｋｓｃ．ｊｅｎｋｉｎｓ－ｓｍｉｔｈ，ｅｄｓ．（１９９３）．ｅｏｌｉｃｙｃｈａｎｇｅａｎｄｌｅａｒｎｉｎｇ：ａｎａｄｖｏｃａｃｙｃｏａｌｉｔｉｏｎ
ａｐｐｒｏａｃｈ．ｂｏｕｌｄｅｒ，ｗｅｓｔｖｉｅｗ ｐｒｅｓｓ．ｐｐ．３－４ 叩ｅｔｅｒｄｅ ｌｅｏｎ（１０９９），ｔｈｅｓｔａｇｅｓａｐｐｒｏａｃｈｔｏｔｈｅｐｏｆｉｃｙｐｒｏｃｅｓｓ，ｉｎｐａｕｌ丸ｓａｂａｌｉｅｒ，ｔｈｅｏｒｉｅｓｏｆｔｈｅｐｏｌｉｃｙ
ｐｒｏｃｅｓｓ，ｗｅｓｔｖｉｅｗ ｐｒｅｓｓ，ｐ．２２

ｏ魏姝，“政蕞過程階段論”【ｊ１，‘南京社會(huì)科學(xué)》，２００２年第３期，６４．６９頁 。文中所ｉｆ｛現(xiàn)的公共政策“決策”、公共政策“制定”等概念，意義相近．指針對(duì)公共政策問題提出井選擇 解決方案的過程．
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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博奔

政策的過程，行政則表現(xiàn)為執(zhí)行政策的過程”ｏ。在政治領(lǐng)域方面的政策制定過 程傾向于一種政治統(tǒng)治行為，在行政領(lǐng)域方面的執(zhí)行過程傾向于一種政治管理行 為。制定過程更加注重統(tǒng)治的穩(wěn)定性，執(zhí)行過程則注重管理的效率。ｏ兩者的行 為方式、價(jià)值目標(biāo)存在差異。
‘

然而，西蒙提出的“管理就是決策”的論斷，無疑對(duì)傳統(tǒng)的政治與行政二分 原則下構(gòu)建起來的理論范式提出了挑戰(zhàn)。任何決策都是以突出價(jià)值因素為特征 的，無論怎樣強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)化，都無可否認(rèn)決策的價(jià)值考量和決策的價(jià)值旨?xì)w。 對(duì)于公共政策的制定來說，價(jià)值考量和價(jià)值旨?xì)w無論何時(shí)都是首要的，問題是傳 統(tǒng)的政治與行政二分是把公共政策制定與公共政策執(zhí)行孤立開來了。西蒙的論斷 打破了這種二元分立的神話，雖然他并沒有對(duì)政治與行政之間的關(guān)系發(fā)表意見， 但當(dāng)人們認(rèn)為決策與執(zhí)行是一個(gè)統(tǒng)一的過程時(shí)，實(shí)際上是邏輯地包含著公共政策 的制定與執(zhí)行是一個(gè)統(tǒng)一過程的內(nèi)涵的。ｏ 米切爾黑堯曾說過，“為了描述方便，當(dāng)然要對(duì)政策制定和政策執(zhí)行進(jìn)行必 要的區(qū)分，但是，這種理論的區(qū)分，絕不意味著在實(shí)際政策過程中，政策制定和 政策執(zhí)行是截然分開的”。＠這表明在實(shí)踐層面，政策制定過程和執(zhí)行過程也往往 交織在一起，難以徹底分離：決策過程中輸出的政策合理與否，決定著執(zhí)行過程 的效能；在原則性問題上，制定過程指導(dǎo)執(zhí)行過程，在具體問題的處理上，執(zhí)行 過程可依據(jù)實(shí)際情況作有利于提高行政效率的變通；決策過程常常延續(xù)到執(zhí)行環(huán) 節(jié)，這既意味著保留一定的靈活性，也意味著在行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)政策的定型化以及政 策和行動(dòng)在一個(gè)運(yùn)動(dòng)的過程中互相交叉；官員們執(zhí)行政策過程時(shí)，在某種意義上

也參與到了政策決策中去——制定規(guī)章、處理事件并且不斷鍛煉他們的判斷力＠；
在政策執(zhí)行過程中所獲得的經(jīng)驗(yàn)會(huì)反饋到?jīng)Q策過程中，執(zhí)行過程同時(shí)又是一個(gè)再
決策。的過程。

政策評(píng)估。與政策執(zhí)行過程同樣息息相關(guān)且交錯(cuò)進(jìn)行。拉斯韋爾將政策過程 劃分為７個(gè)階段的主張?jiān)馐茉S多異議，學(xué)者們批評(píng)拉斯韋爾把政策評(píng)估置于政
ｏ【美１古德諾，‘政治與行政》【ｍ１，王元譯。北京：華夏出版社。１９８７年，１２頁 。酆益奮�！皽\談當(dāng)代中國政鐿過程”ｍ，‘云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》。２００１年第３期，４５－４９頁 。張康之，。公共政策過程中科學(xué)與價(jià)值的統(tǒng)合”【ｊ】，ｕｒ蘇社會(huì)科學(xué)），２００１年第６期，５９頁 ｏ［ｅｌ米切爾黑堯，‘現(xiàn)代國家的政策過程》【ｍ１，趙成根譯，北京：中國青年ｆ｝ｊ版社，２００４年，１１８頁 ｏ【莢１托馬斯ｒ戴伊．‘理解公共政策》ｉｍ】，彭勃等譯，北京：華夏出版社，２００４年，５０頁 。執(zhí)行再?zèng)Q策的具體含義是：１、從時(shí)間ｌ柬講，它發(fā)生在政策執(zhí)行過程中或執(zhí)行任務(wù)完成之后．２、從性質(zhì) 卜來講．屬于政鐿調(diào)整的范疇，它包括對(duì)原政策方案的補(bǔ)充或修ｉｆ．３、從目的卜來講。是為了更好地解決 同一個(gè)所要解決的政策問題．４、從實(shí)質(zhì)活動(dòng)卜來講．足實(shí)施過程的暫時(shí)中斷。仿佛又ｐｉ復(fù)到ｒ政策制定的 初始階段，其結(jié)果是形成一項(xiàng)更為科學(xué)、合理的政策．但足所產(chǎn)生的新政策與原政策聯(lián)系緊密，它們針對(duì) 的是『口ｊ一個(gè)政策問題。 ｏ一般認(rèn)為，政府一日確認(rèn)一個(gè)公共問題需要得到解決，在考慮過多種可能的解決方案，選擇其中的某砦方 案．并且將乓付諸實(shí)施之后，通常會(huì)開始評(píng)估政策的執(zhí)行情況．與此蜘時(shí)，為ｒ表明對(duì)該政策的支持或反 對(duì)，或者足改變?cè)撜叩囊�，許多感必趣的政策ｆ系統(tǒng)成員以及公眾成員也著手對(duì)政策的執(zhí)行廈其效果 進(jìn)行評(píng)估。崗此，政策評(píng)估的概念，泛指找｛ｉ；關(guān)十正往實(shí)施的政策所使用的方法及其所服務(wù)的耳標(biāo)的過程。 參見：ｍｉｃｈａｅｌｈｏｗ｜ｅｆｔ ａｎｄｍ．ｒａｍｅｓｈ（２００３），ｓｔｕａｙ／ｎｇｐｕｂｌｉｃｐｏｌｆ鑼一ｐｏｌｉｃｙｃｙｃｌｅｓ ａｎｄｐｏｌｉｃｙｓｕｂｓｙｓｔｅｍｓ，
ｏｘｆｏｒｄ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｐｒｅｓｓ，ｐ．１６８
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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

策執(zhí)行之后，與現(xiàn)實(shí)不符，因?yàn)椴粌H在政策執(zhí)行之后進(jìn)行政策評(píng)估而且在政策執(zhí) 行之前也有政策評(píng)估。國實(shí)踐中，在執(zhí)行公共政策的過程中同步評(píng)估政策效果的 情形也是較為常見的。 政策執(zhí)行與政策制定、政策執(zhí)行與政策評(píng)估并沒有明顯的界限來表明彼此之 間的獨(dú)立性，它們可能相互融合，共享信息與程序。但盡管如此，論文中依然分 別使用了“制定”、“執(zhí)行”、“評(píng)估”等概念以表明每個(gè)階段有著單獨(dú)存在的特點(diǎn)、 風(fēng)格和價(jià)值。正如ａ．布朗和ａ．威爾達(dá)夫斯基在區(qū)分執(zhí)行與評(píng)估相互支持的二元 性時(shí)所指出的那樣，“在實(shí)踐中，無論評(píng)估與執(zhí)行的重疊性有多大，維持兩者在 概念上的區(qū)分是十分重要的，因?yàn)樗鼈兡鼙苊鈱⒎治鋈谌胄袆?dòng)，從而對(duì)兩者都構(gòu)
成損害”ｏ。

（三）中國公共政策過程的整體特點(diǎn) 公共政策過程本質(zhì)上是一個(gè)政治過程，是各種社會(huì)主體運(yùn)用其所掌握的政治 資源，表達(dá)其利益要求和愿望，影響政府決策，以在最終的政策結(jié)果中使自己的 利益偏好得到優(yōu)先照顧，實(shí)現(xiàn)自我利益最大化的過程；是政府決策者運(yùn)用其所掌 握的政治權(quán)力，對(duì)各種社會(huì)利益需求進(jìn)行折衷和平衡，進(jìn)行社會(huì)價(jià)值權(quán)威性分配 的過程。研究中國公共政策過程中某一階段的問題，首先要了解中國公共政策過
程的整體特點(diǎn)。

１、中國公共政策的議程設(shè)定與政治高度相關(guān)，政治上激進(jìn)或者具有潛在風(fēng) 險(xiǎn)的政策，難以提上政策議程，而能夠提上議程的政策問題往往具有政治動(dòng)因。 隨著政府管理體制改革的深入，推動(dòng)政策議程設(shè)定的政治動(dòng)因已經(jīng)逐漸地從政治 權(quán)威個(gè)人的考慮轉(zhuǎn)向社會(huì)穩(wěn)定、區(qū)域發(fā)展、重大事件等對(duì)官員考驗(yàn)的需求。ｏ ２、中國公共政策過程在很大程度上是一個(gè)連續(xù)不斷的演進(jìn)過程，一個(gè)實(shí)際 的政策過程的起點(diǎn)可能是在很久以前的歷史上的某一時(shí)刻，整個(gè)政策過程往往有 較長的時(shí)間跨度。很多即使是緊急狀態(tài)下制定的政策，其影響往往極其深遠(yuǎn)。如 ２０世紀(jì)５０年代中國為應(yīng)對(duì)糧食危機(jī)制定的臨時(shí)性糧食政策極大地影響了中國城
鄉(xiāng)二元化的發(fā)展格局。

３、在任何給定的公共政策領(lǐng)域，如污染控制或者衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域，都涉及到 各個(gè)層次政府的許多項(xiàng)目，也涉及到社會(huì)、企業(yè)、甚至是個(gè)人的研究和行動(dòng)計(jì)劃。 人們開始時(shí)可能接觸到的是一個(gè)綜合的項(xiàng)目，但這個(gè)項(xiàng)目往往由無數(shù)個(gè)子項(xiàng)目構(gòu) 成。這些子項(xiàng)目及其相互關(guān)系顯然是極其復(fù)雜的。政策所涉及的行為者，包括大 小不一的利益集團(tuán)，不同層次的政府機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)，某個(gè)階段形形色色的研究
ｍａｒｔｉｎ ｒｅｉｎ（１９９４），ｆｒａｍｅ刪‰ｆｆｏｎ，ｎｅｗ ｙｏｒｋ：ｂａｓｃｉｂｏｏｋｓ，ｐ．ｘｖｉ 蒈ｂｒｏｗｎｅ，ａｎｇｅｌａ，ａｎｄ ａａｒｏｎ ｗｉｌｄａｖｓｋｙ（１９８４），ｗｈａｔ ｓｈｏｕｌｄ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｍｅａｎ ｔｏ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ｉｎ ｊｅｆｆｉ＇ｅｙ ｌ ｐｒｅｓｓｍａｎ ａｎｄａａｒｏｕｗｉｌｄａｖｓｋｙ，ｅｄｓ．．ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ，３ｄ ｅｄ．ｂｅｒｋｅｌｅｙ：ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆｃａｌｉｆｏｍｉａ ｐｒｅｓｓ，ｐ．２０５

咭ｅｈｏｎ，ｄｏｎａｌｄ ａ，ａｎｄ

。薛瀾，陳玲，“中國公共政策過程的研究：兩方學(xué)者的挑角度兒?jiǎn)⑹尽薄荆辏�，《中圓行政管理》，２００５年第７
期，９９．１０２頁
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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈

者和新聞?dòng)浾�，以及社�?huì)的方方面面。這些行動(dòng)者都有不同的價(jià)值或者利益，對(duì) 同一情形有不同的看法，而且還有不同的政策偏好。ｏ ４、雖然如上文中金肯斯的觀點(diǎn)所表明的那樣，有理由將政策過程的有關(guān)各 個(gè)階段，看成是政策逐漸定形的過程。但是，在中國政策過程的每個(gè)階段，到底 將發(fā)生哪些事情，從獨(dú)立的階段中無法徹底呈現(xiàn)。換句話說，雖然有些政策在政 策過程的前期階段就已經(jīng)以十分明晰的方式確定下來，但另一些政策卻可能是在 政策執(zhí)行過程中逐漸宣示的。 ５，中國公共政策執(zhí)行呈現(xiàn)出顯著的多樣性和差異性。作為模糊共識(shí)和討價(jià) 還價(jià)的結(jié)果，政策在執(zhí)行過程中往往因地制宜，甚至改頭換面。有的政策差異性 是決策者有意為之，例如特區(qū)政策、行業(yè)政策等；而有的則完全出乎決策者的預(yù) 料和控制，如挪用專款、有令不行等。政策執(zhí)行的多樣性和差異性，在一定程度 上符合中國國情，可以激勵(lì)部門和地方政府的政策創(chuàng)新；但另一方面，卻也容易 造成中央政策權(quán)威性進(jìn)一步削弱、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平準(zhǔn)則無法確立的后果。 ６、中國政策過程的各個(gè)階段并不是截然分開的，在各個(gè)階段都可能有反饋。 同一個(gè)政策主體經(jīng)常需要介入多個(gè)不同的階段之中，他們所進(jìn)行的政策博弈，往 往也是在政策過程的各個(gè)不同部分中展開的。ｏ ７、政策周期不穩(wěn)是中國政策過程的突出特征。由于政策目標(biāo)常常帶有模糊 性，政策執(zhí)行也可能出現(xiàn)各種難以預(yù)測(cè)的后果，因此中國公共政策的決策者不得 不隨時(shí)對(duì)此做出響應(yīng)和調(diào)整，這就使得政策表現(xiàn)出不穩(wěn)定的特征。ｏ不過，也正 是由于政策“微調(diào)”的原因，中國的整個(gè)改革進(jìn)程呈現(xiàn)出“漸進(jìn)主義”的特征， 使得社會(huì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展處于可控的范疇內(nèi)。 （四）中國公共政策執(zhí)行過程

如前所述，公共政策執(zhí)行過程與政策制定過程無法截然分開一難以完全厘
清決策從哪里結(jié)束，執(zhí)行從哪里開始。在中國，相對(duì)于全國人民代表大會(huì)而言， 國務(wù)院所采取的工作步驟是對(duì)其決策的執(zhí)行；而國務(wù)院所采取的工作步驟本身， 又成為各級(jí)地方政府和國務(wù)院各部委所要執(zhí)行的決策。因此，我們僅從與政策決 策相對(duì)應(yīng)的角度而非對(duì)立的角度出發(fā)來討論中國公共政策執(zhí)行過程。中國公共政 策執(zhí)行過程，主要包括政策發(fā)布、執(zhí)行準(zhǔn)備、政策試點(diǎn)、正式施行、執(zhí)行監(jiān)督等
環(huán)節(jié)。

１、公共政策必須以某種方式傳達(dá)至執(zhí)行主體和目標(biāo)群體，政策發(fā)布是政策 執(zhí)行的第一步。中國公共政策的文本主要是各類規(guī)范性文件，以政策機(jī)關(guān)正式印
。毛壽龍，“西方公共政策的理論發(fā)展之路及其對(duì)本十化研究的啟示”【ｊ】．‘江蘇社會(huì)科學(xué)＇，２００４年第１期，
１４３．１４８頁

�！居ⅰ棵浊袪柡趫颍F(xiàn)代國家的政策過程》【ｍ１．趙成根譯．北京：中國青年出版杜，２００４年，２０－２１頁 。薛瀾．陳玲，“中國公共政策過程的研究：西方學(xué)者的稅角及其啟示”明，‘中國行政管理》，２００５年第７ 期，９９．１０２頁
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中國公共政策執(zhí)行過程中的利益博奔

發(fā)的書面材料的形式存在，并在政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)傳播。法律、行政法規(guī)、政府規(guī) 章、地方性法規(guī)等政策文本發(fā)布的渠道比較規(guī)范。根據(jù)《中華人民共和國立法法》 的規(guī)定：行政法規(guī)簽署公布后，及時(shí)在國務(wù)院公報(bào)和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上 刊登；地方性法規(guī)、自治區(qū)的自治條例和單行條例公布后，及時(shí)在本級(jí)人民代表 大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)和本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登；部門規(guī)章簽署公布 后，及時(shí)在國務(wù)院公報(bào)或者部門公報(bào)和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登；地方政 府規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在本級(jí)人民政府公報(bào)和在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙 上刊登。法律、行政法規(guī)、政府規(guī)章、地方性法規(guī)之外的其他規(guī)范性文件。由于 涉及內(nèi)容廣泛，其中一部分是依據(jù)上級(jí)的政策性文件制定的，另一部分是在本機(jī) 關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)自行制定的創(chuàng)制性文件，其發(fā)布的順序一般為逐級(jí)下發(fā)，即將文 件印發(fā)至直接下級(jí)。ｏ一般來說，公共政策不需要上升為法律，所以在中國公共 政策實(shí)踐中，其他規(guī)范性文件（常常被稱之為紅頭文件）多于法律性文件。 除政策文本以文件的形式流轉(zhuǎn)外。舉行會(huì)議也是發(fā)布政策的重要渠道。根據(jù) 會(huì)議形式的差異，可以將其分為部門座談會(huì)議、電話會(huì)議、視頻會(huì)議、電視發(fā)布 會(huì)議等。一般來說，用會(huì)議的形式傳達(dá)政策精神，力度和效用要強(qiáng)于單純的文件 通知。當(dāng)前，報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體傳播政策文件的作用也正在逐漸增大，如全國發(fā) 行的《文摘報(bào)》每期都有“新政策、新規(guī)定”的專欄，人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)等門戶網(wǎng) 站上均設(shè)有“政策時(shí)評(píng)”的頁面。 ２、政府部門接收了相關(guān)政策文本后，必須進(jìn)行充分的執(zhí)行準(zhǔn)備工作，主要 包括：（１）明確政策的具體執(zhí)行主體。大部分公共政策都指向了特定的政策執(zhí)行 主體，但在執(zhí)行主體內(nèi)部，還需進(jìn)行具體的分工。如果某一政策需要多個(gè)部門聯(lián) 合行動(dòng)，則還有必要組成一定形式的聯(lián)合機(jī)構(gòu)。（２）政策再?zèng)Q策。上級(jí)下發(fā)的政 策要求仍需要進(jìn)一步細(xì)化成具體的人員安排、經(jīng)費(fèi)支出、時(shí)間跨度、方式方法等， 由此形成新一輪的政策決策。（３

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