本文關(guān)鍵詞：新公共管理理論與新公共服務(wù)理論對我國政府改革的啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

金蓮：新公共管理理論與新公共服務(wù)理論對我國政府改革的啟示

【綜合研究】

新公共管理理論與新公共服務(wù)理論對我國政府改革的啟示

金

摘

蓮

要：新公共管理與新公共服務(wù)是當(dāng)代西方公共行政理論發(fā)展的兩種代表性流派，其中新公共管理發(fā)展的比較早體系

也較完善，但是新公共服務(wù)著力于對新公共管理批判也存在較大的合理性，正在引起廣泛關(guān)注。本文從新公共管理與新公共服務(wù)兩種理論對政府角色的定位入手，并在評判兩種理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情、吸收兩種理論的精華因子，探討兩種理論對我國政府改革的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：新公共管理；新公共服務(wù)；政府改革

一、兩種理論對政府理念的界定（一）新公共管理理論對政府角色的定位

新公共管理強(qiáng)調(diào)企業(yè)家精神,因此,在新公共管理領(lǐng)域,強(qiáng)調(diào)給予行政人員如同企業(yè)家所擁有的最大范圍內(nèi)的言論和行動的自由。從企業(yè)家的角度來看,新公共管理者的主要特征表現(xiàn)為高效,成本最優(yōu)和面對市場失靈所作出的積極反應(yīng)。新公共管理觀點(diǎn)認(rèn)為政府的責(zé)任就是對顧客提供選擇,并且通過提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)功能對顧客所表達(dá)的個人偏好作出回應(yīng),同時,新公共管理的倡導(dǎo)者認(rèn)為,責(zé)任應(yīng)從公共的觀點(diǎn)轉(zhuǎn)到民營的觀點(diǎn)。具體來看，新公共管理理論對政府角色的定位主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。掌舵的人應(yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任

①‘他們的’行事之道�！币虼�，有效的政府并不是一個何代價來保住

5.政府應(yīng)在公共管理中引入競爭機(jī)制。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給。

6.政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。

7.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制。8.公務(wù)員不必保持中立。新公共管理理論主張對部分高級公務(wù)員實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。

（二）新公共服務(wù)理論對政府角色的界定

20世紀(jì)80年代末90年代初產(chǎn)生的治理理論追求公共管理主體的多元化、公民參與、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、法制化等。而新公共服務(wù)則是在以往各種管理模式的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的一種真正的以公民為本位的政府運(yùn)作模式。新公共服務(wù)提倡公共利益、公民權(quán)民主程序、公平和公正、回應(yīng)性等理念。它強(qiáng)調(diào)“公民優(yōu)先”,在利、

此基礎(chǔ)上明確區(qū)分了“顧客滿意”和“公民滿意”原則,表達(dá)了一種“:與新公共管理(它建對民主價值的全新關(guān)注。正如登哈特強(qiáng)調(diào)的

立在諸如個人利益最大化之類經(jīng)濟(jì)觀念之上)不同,新公共服務(wù)是建立在公共利益觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務(wù)

③

并確立全心全意為他們服務(wù)之上的�！�

“實(shí)干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實(shí)行“治理”的政府。

2.政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向。新公共管理理論認(rèn)為，政府的社會職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)�！笆袌霾粌H在私營部門存在，也在公共部門內(nèi)部存在。當(dāng)市場在公共部門出現(xiàn)時，我們通常稱之為系統(tǒng)，如教育系統(tǒng)、職業(yè)訓(xùn)練系統(tǒng)和心理衛(wèi)生系統(tǒng)等。如果我們把市場導(dǎo)向的思想應(yīng)用到我們的公用系統(tǒng)上去，我們

②就能取得偉大的成就�！庇谑窃谛鹿补芾碇�，政府不再是凌駕于

所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點(diǎn)既不應(yīng)該是為政府這艘輪船掌舵，也不應(yīng)該是為其劃槳，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。具體來說包括以下幾個基本觀點(diǎn)④：

1.政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”2.公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品

3.在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性4.為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)

5.責(zé)任并不簡單，重視人，而不是重視生產(chǎn)率

社會之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”或“客戶”。

3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)使得政府機(jī)構(gòu)不能對新情況及時作出反應(yīng)。

4.政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。新公共管理理論認(rèn)為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。

作者簡介：金蓮(1977-)，女，內(nèi)蒙古師范大學(xué)助教，研究方向：公共管理理論與實(shí)踐。

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第08期2011年4月

企業(yè)研究Businessresearch

No.08APR.2011

6.公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要公共服務(wù)關(guān)注公民權(quán)、公平、正義等民主價值，無疑是一種政治的研究途徑，也就是說兩者在多元的行政觀下是可以共生的。以美國平等、民主與效率之為例，不難發(fā)現(xiàn)其政府執(zhí)政的精華實(shí)為自由、間的平衡，這種平衡同樣也反映在理論發(fā)展的歷程中。新公共管理與新公共服務(wù)理論，代表的正是以效率為中心和強(qiáng)調(diào)民主價值兩種不同的研究途徑，這兩者之間既存在對立又相互影響，在實(shí)踐中，他們與法律研究途徑一起合成了西方公共行政體制的品格構(gòu)造與運(yùn)作方式。⑦

我們應(yīng)該在結(jié)合國情的基礎(chǔ)上,建立一種基于理性官僚制的合理因素,充分吸收新公共管理和新公共服務(wù)的優(yōu)秀因子,既體現(xiàn)效率、又體現(xiàn)民主的新型公共行政管理模式。

（一）新公共管理對我國政府改革的借鑒意義1.轉(zhuǎn)變觀念,樹立“公共管理”的理念

在公共管理模式下,政府和公民在同一水平面上進(jìn)行開放式的交流,與公共管理部門一起對公共事務(wù)進(jìn)行管理,從而實(shí)現(xiàn)公共管理價值所在。公民從與自己切身利益相關(guān)的公共事務(wù)的管理參與開始,逐步形成對一定范圍內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行權(quán)利的組織,以組織化的形式更為有效地參與到更為廣泛的公共管理過程中。從政府方面來說,樹立權(quán)力公共性理念是當(dāng)務(wù)之急。政府必須認(rèn)識到自己所掌握的公共權(quán)力是經(jīng)由公民委托的權(quán)力,必須向公民負(fù)責(zé),要更多考慮到公民需要,不能考慮提供只從政府的角度出發(fā),要盡量將決策權(quán)下放到利益相關(guān)群體上,受公民的監(jiān)督和制約。這就要求政府改變仰視型的信息管理和信息處理,擴(kuò)充信息輸入渠道,特別是在透明度方面需要加大信息公開的力度,包括公開政府機(jī)構(gòu)的工作計(jì)劃、人員管理、政策制定、法律條款、行政預(yù)算和公共開支的情況等等,讓普通公民參與公共管理的渠道暢通無阻。

2.引入競爭機(jī)制，切實(shí)轉(zhuǎn)換政府職能推動政府改革

當(dāng)代西方新公共管理的一個基本精神就是充分認(rèn)識市場機(jī)制,用市場的力量改造政府,改善政府績效的有效手段便是引入競爭機(jī)制。只有通過適當(dāng)引入競爭機(jī)制,在政府管理中注入一些市場的因素,用市場的力量來改造政府提高效率,實(shí)現(xiàn)由“管理”向“服的轉(zhuǎn)變,明確其宗旨是為社會(市場、企業(yè)和公眾)服務(wù),提高效率務(wù)”

和質(zhì)量,使政府體制更靈活。我們應(yīng)該在全面清理原有行政職能的基礎(chǔ)上,再開放市場,引入競爭機(jī)制,政府可以行使這些行政職能,政府也可以通過市場手段,如承包、租賃、委托、代理、招標(biāo)等將其外包給社會公共部門手里,激發(fā)社會活力,實(shí)現(xiàn)社會管理主體多元化。同時,政府利用法律手段對各種非政府部門進(jìn)行管理。

實(shí)行公共產(chǎn)品“用者付費(fèi)”制度,縮小公共領(lǐng)域范圍,擴(kuò)大私有領(lǐng)域范圍。這樣可以減少政府對公共產(chǎn)品的投資,不僅可以精簡政府的組織機(jī)構(gòu),減少財(cái)政開支,還可以有效地提高政府的管理效率,形成公共服務(wù)的有效供給提高公共服務(wù)的質(zhì)量,滿足廣大人民群眾日益多元化的物質(zhì)文化需要,產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

3.借鑒新公共管理中的“服務(wù)定位”理念,遏止官僚腐敗對于任何一個國家來說,限制政府權(quán)力,使政府能夠控制其自身是一個永恒的挑戰(zhàn)。新公共管理理論中“服務(wù)定位”的思想改變了原先行政體系的主體中心主義,這種顧客至上理念,是把公眾的滿意度作為追求的目標(biāo)和評價的標(biāo)準(zhǔn),以公共利益為中心,從而使腐敗喪失了發(fā)生的根據(jù)。這對我國政府從源頭上治理腐敗有重要的參考價值。近年來,我國政府也在一些部門推行“政務(wù)超市”“服、等制度,并取得一定的成效。但這些制度的實(shí)行存在務(wù)質(zhì)量承諾”

二、對兩種理論的評價探悉

（一）二者對政府角色定位的肯定價值

1.新公共管理理論對政府角色定位的可取之處

新公共管理理論及其改革實(shí)踐的貢獻(xiàn)毋庸置疑。它以全新的改革理念和獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角,重新審視了傳統(tǒng)公共行政中許多

不可移易的行政法則,提出了一些頗具創(chuàng)新和啟示被奉為經(jīng)典的、

意義的新觀念和新舉措,拓寬了公共行政的研究視野和領(lǐng)域,其為改善政府績效所做的積極的探索和努力也應(yīng)給予充分的肯定。

新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會公眾需要的響應(yīng)力。⑤

2.新公共服務(wù)對政府角色定位的可取之處

新公共服務(wù)直接緣起于對新公共管理的反思與批判。與新公共管理將關(guān)注焦點(diǎn)集中于政府體系自身的改革和完善不同,新公共服務(wù)理論集中于對政府與社會、與民眾之間關(guān)系的憲政主義內(nèi)涵的重構(gòu),主張將公民置于整個治理體系的中心位置,追求公共利益,奉行服務(wù)理念,凸顯公民社會的公民權(quán)利、公民意識、公民身份和公民價值,強(qiáng)調(diào)民主對話溝通協(xié)商基礎(chǔ)上的政府與社區(qū)、民眾的合作信任和互動共治。

新公共服務(wù)則是一個開放和包容的理論體系。在新公共服務(wù)

正義、代表性、參與等憲政民主價值得到的價值體系內(nèi),不僅公平、

了復(fù)興,而且新公共管理所倡導(dǎo)和追求的效率價值亦得到了尊重和肯定。新公共服務(wù)并不反對新公共管理對效率目標(biāo)的追求,但主張?jiān)诠ぞ呃硇缘男誓繕?biāo)之外加入更多的價值考量。

新公共服務(wù)則是在對新公共管理的反思和批判,并試圖在承認(rèn)新公共管理理論對于改進(jìn)當(dāng)代公共管理實(shí)踐所具有的重要價值,擯棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論固有缺陷的基礎(chǔ)上,提出和建立的一種更加關(guān)注民主價值和公共利益,以公民為中

⑥

心的公共行政管理模式。這對實(shí)現(xiàn)公共行政的公平、公正、民主等價值,體現(xiàn)公共行政精神具有重要的意義。

（二）兩種理論的缺陷

1.新公共管理承襲了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的“經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè),并以此為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行公共部門的制度設(shè)計(jì),這導(dǎo)致新公共管理勢必與民主社會核心價值產(chǎn)生沖突,過分倚重經(jīng)濟(jì)和效率價值。

2.新公共服務(wù)對民主價值的過分強(qiáng)調(diào),則會出現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)和效率價值的忽視。因?yàn)樾鹿卜⻊?wù)過分提倡民主價值,會出現(xiàn)低效率,不易操作的困難。它提出了民主治理、公共利益、公共服務(wù)等一系列概念,但沒有提出實(shí)施這些概念的可行實(shí)施對策。

3.盡管新公共管理也強(qiáng)調(diào)服務(wù)行政,但其強(qiáng)烈的管理主義取向及對市場機(jī)制的不當(dāng)崇拜所導(dǎo)致的公共行政基本價值偏頗,使其更多地是從成本效率的角度來對服務(wù)行政加以闡釋和實(shí)踐的。凸顯和強(qiáng)化政府的服務(wù)職能,注重提升政府公共服務(wù)的效率,固然是服務(wù)型政府的重要內(nèi)容之一,但卻絕非全部。

三、兩種理論對我國政府改革的啟示

我們完全可以將新公共管理和新公共服務(wù)納入這種多元行政觀的思想圖譜里。新公共管理的研究是基于一種管理的視角，而新

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金蓮：新公共管理理論與新公共服務(wù)理論對我國政府改革的啟示

很大差異,有很多部門將此作為新聞炒作,停留在形式上而缺乏實(shí)際效果。由此,我國要逐步重塑政府與社會的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政府的一

⑧

的優(yōu)秀因子，要結(jié)合兩者對政府角色定位可借鑒之處以對我過的明晰的思路。政府改革提供更新穎、

個根本轉(zhuǎn)變和官員的三個轉(zhuǎn)變,即政府由全面管理向管理和為社會(市場、企業(yè)和公眾)服務(wù)并重的轉(zhuǎn)變;官員由“官僚”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾碚摺�、由傳統(tǒng)的“行政”向“管理和服務(wù)”轉(zhuǎn)變、由老實(shí)“做官”向老實(shí)“做事”轉(zhuǎn)變。同時通過加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制,提高透明度,保證投訴渠道暢通、公共事物公開等方式,來遏止官僚腐敗的發(fā)生。

（二）新公共服務(wù)對我國政府改革的借鑒意義1.轉(zhuǎn)變政府職能，推行服務(wù)行政

服務(wù)行政首先必須體現(xiàn)公共行政的公共性,使公民權(quán)、公共利益成為民主治理的核心。不然,就會出現(xiàn)“當(dāng)我們急于掌舵時,也許我們正在淡忘誰擁有這條船”的錯誤⑨。服務(wù)行政必須重新審視政府的角色,將公民置于首位,強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不是政府的掌舵與劃槳的單一職能定位,而是要建立一個明顯具有完整性和回應(yīng)性的公共“掌舵”和“服務(wù)”的關(guān)系,增強(qiáng)政機(jī)構(gòu)。這要求我們正確處理政府的

府國家管理人員和普通公務(wù)員的“管理”和“服務(wù)”意識,重塑公共行政精神,建立服務(wù)型政府。

2.推行民主行政，深化政府改革

新公共服務(wù)理論從本質(zhì)上看是一種關(guān)注民主價值和公共利益,以公民為核心的,迎合現(xiàn)代公民社會發(fā)展的一套治理體系,推行民主行政是其本質(zhì)所在。我們在深化政府改革的同時要利用新公共服務(wù)先進(jìn)的管理理念和方法,正確處理政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、政府與公眾的關(guān)系,改進(jìn)管理方式,降低行政成本,如充分運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)的管理技術(shù)與管理方法,實(shí)行電子政務(wù)等,建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。在重視效率的同時,也要重視公共行政管理中公平、公正、公民精神等民主價值,推行民主行政。

3.增強(qiáng)服務(wù)職能，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

我們要借鑒新公共服務(wù)理論對政府角色定位的理念實(shí)現(xiàn)從全能型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。政府職能包括四個方面:經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共管理和社會服務(wù)。在這個新型的政府模式中,我們除了要繼續(xù)改進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管方式外,還要更加重視履行社會管理和公共服務(wù)的職能,因?yàn)樘峁┕卜⻊?wù)是服務(wù)型政府的重要職責(zé),包括為各種市場主體提供良好的發(fā)展環(huán)境與平等競爭的條件,為社會提供安全和公共產(chǎn)品,為勞動者提供就業(yè)機(jī)會和社會保障服務(wù)等方面的內(nèi)容。所以各級政府要把財(cái)力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜,以便為人民提供更好的服務(wù)。

總之，新公共服務(wù)的理論盡管是對新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立的,但是這并不意味著新公共服務(wù)的理論是對新公共管理理論的全盤否定,從理論的視角來看,它本質(zhì)上是對新公共管理理論的一種改進(jìn)與突出,也是管理職能上的一因此，我們在政府改革的過程中應(yīng)該吸收借鑒兩者次轉(zhuǎn)變和細(xì)化。

注釋：

·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府[M]上海：上海譯文出版社，①戴維1996，P12

②同上，P288

③美)羅伯特·B·登哈特.公共組織理論[M].(第三版),北京:中國人民大學(xué)出版社,2003,P207

④羅伯特·丹哈特等.新公共服務(wù):服務(wù)而不是劃槳[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2004P40

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⑨羅伯特·丹哈特等.新公共服務(wù):服務(wù)而不是劃槳[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2004.P21

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