本文關(guān)鍵詞：后公共治理理論:作為一種新趨向的整體性治理，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

第12卷第2期2010年3月；天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)；JOURNALOFTIANJINADMINIST；后公共治理理論:作為一種新趨向的整體性治理；曾凡軍,韋??彬；(武漢大學(xué),湖北武漢??430072;廣西大學(xué),；????摘??要:整體性治理(HolisticG；關(guān)鍵詞:整體性治理;后公共治理;整合；中圖分類號(hào):D523??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A??文章編；????整體

第12卷第2期2010年3月

天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)

JOURNALOFTIANJINADMINISTRATIONINSTITUTEV0I.12,N0.2Mar??2010

后公共治理理論:作為一種新趨向的整體性治理

曾凡軍,韋??彬

1

2

(武漢大學(xué),湖北武漢??430072;廣西大學(xué),廣西南寧??530004)

????摘??要:整體性治理(HolisticGovernance)理論是20世紀(jì)90年代后期基于對(duì)新公共管理的反思和批判基礎(chǔ)上提出來的后公共治理理論,整體性治理強(qiáng)調(diào)預(yù)防導(dǎo)向,公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)整體性整合,強(qiáng)調(diào)整合信息技術(shù)、簡(jiǎn)化網(wǎng)絡(luò)、提供一站式服務(wù),注重內(nèi)調(diào)目標(biāo)和手段的關(guān)系,注重信約、責(zé)任感和制度化。整體性治理順應(yīng)的是新公共管理的邏輯,正在西方政府改革中產(chǎn)生越來越大的影響,有望成為21世紀(jì)政府治理的大型理論(GrandTheo??ry),是未來政府治理的新趨向。對(duì)我國政府治理、行政體制改革和服務(wù)型政府建設(shè)亦具重要借鑒意義。

關(guān)鍵詞:整體性治理;后公共治理;整合

中圖分類號(hào):D523??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A??文章編號(hào):1008-7168(2010)02-0059-06

????整體性治理是新公共管理理論在20世紀(jì)90年代后期的修正路線,由英國學(xué)者佩里??希克斯(perri6)首先提出,正在西方政府改革中產(chǎn)生越來越大的

影響。不論從理論層面或?qū)崉?wù)層面加以衡量,整體性治理理論有望成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大型理論,值得行政學(xué)者加以廣泛研究。因而,筆者將整體性治理理論定位為后公共治理理論。

[1]

際化,成為復(fù)雜的跨區(qū)域、跨部門的公共事務(wù),此時(shí)的政府治理需要跨越部門、地區(qū)和國度,上升到全球化的維度;從政策制定層面看,各國的決策階層共同面臨的治理問題越來越多,決策時(shí)間越來越短的挑戰(zhàn),僅靠某一行政區(qū)域有限的政府治理能力無法實(shí)現(xiàn)有效治理,必須依賴跨越邊界的協(xié)調(diào)與合作將不同區(qū)域的政府、組織和公民等力量整合起來,實(shí)行整體性的跨域治理,促使政府治理必須加入更多的國際性和整體性考慮。另外,經(jīng)濟(jì)文化的全球化也帶來了行政理論知識(shí)、治理理論和治理范式的融合。

(二)理論與實(shí)踐動(dòng)因

傳統(tǒng)官僚制以功能為導(dǎo)向的組織運(yùn)作模式導(dǎo)致了狹隘的服務(wù)視野、政策目標(biāo)與手段相互沖突、資源運(yùn)作重復(fù)浪費(fèi)、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)重疊、公共服務(wù)分布于各部門間,具有明顯的分散性和不連貫性、無法從整體上提供公民所需求的服務(wù),從而導(dǎo)致 功能裂解型治理!。新公共管理追求的是效率和績(jī)效,從目標(biāo)上看,是旨在以顧客需求為導(dǎo)向來調(diào)整組織結(jié)構(gòu)和職能、與重新設(shè)計(jì)政府服務(wù)體系,打造以市場(chǎng)化和競(jìng)爭(zhēng)為手段的 競(jìng)爭(zhēng)性

[2](p.39)

????一、動(dòng)因系統(tǒng)與分析模型

整體性治理理論由英國學(xué)者�？怂褂�1997年首先提出,其產(chǎn)生和發(fā)展蘊(yùn)含著深刻的現(xiàn)實(shí)與理論動(dòng)因。

(一)全球化動(dòng)因

全球化是20世紀(jì)90年代初期,以科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用、政治的自由化和意識(shí)形態(tài)多元化等多種因素共同作用的結(jié)果,不斷改變著政府治理的性質(zhì),給國家治理帶來了巨大壓力,尤其是跨國界的權(quán)力結(jié)構(gòu)即超機(jī)構(gòu)的變革給政府治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響,卻給政府治理理論的變遷提供了外部動(dòng)因。從治理邊界層面看,治理邊界越發(fā)模糊,一些議題已經(jīng)國

????收稿日期:2009??09??20????作者簡(jiǎn)介:1??曾凡軍(1979-),男,湖南郴州人,廣西大學(xué)講師,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生;

2??韋??彬(1978-),女,廣西南寧人,廣西大學(xué)助理研究員。

政府!模式。從具體操作與結(jié)果上看則適得其反,新公共管理往往不自覺地受制于短期的市場(chǎng)價(jià)值與經(jīng)營績(jī)效而全然不知,使得政府組織反而更趨向于功能分化與專業(yè)分工,并有不斷深化功能裂解型治理的趨勢(shì)[2](pp.212??213)。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和政府治理實(shí)踐的不斷深化,新公共管理理論凸顯出嚴(yán)重不足,其中最關(guān)鍵的問題是 忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào),帶來了碎片化的制度結(jié)構(gòu)![3]。�？怂挂矎墓δ苌戏治稣J(rèn)為,碎片化治理存在轉(zhuǎn)嫁問題、重復(fù)、互相沖突的項(xiàng)目和目標(biāo)等問題。帕特里克??鄧?yán)S(PatrickDunleavy)通過對(duì)美英等國的實(shí)證研究指出,發(fā)達(dá)國家的公共管理系統(tǒng)已在分散化、競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)三個(gè)方面發(fā)生了深刻變化,尤其是其主導(dǎo)治理理念???新公共管理已經(jīng)壽終正寢。

由上可見,傳統(tǒng)官僚制和新公共管理的治理理論已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重危機(jī)。此時(shí),正呼喚著一種 作為部門主義、各自為政和視野狹隘等相反的措施提出來的一種政府改革理論!的出現(xiàn),以克服碎片化結(jié)構(gòu)的缺陷。從客觀上看,新公共管理的碎片化結(jié)構(gòu)和裂解式圖景為整體性治理的產(chǎn)生提供了理論和實(shí)踐動(dòng)因。

(三)信息技術(shù)動(dòng)因

在鄧?yán)S看來,信息系統(tǒng)一直是公共行政的重要變革因素,政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心。首先,信息技術(shù)的發(fā)展促使政府治理方式的更新。隨著信息技術(shù)的發(fā)展,各國的決策階層都面臨著更多更復(fù)雜的治理問題和公民的更高要求,如要求信息公開、增加政府運(yùn)行的透明度、實(shí)行一站式服務(wù),對(duì)跨區(qū)域、跨部門的復(fù)雜事務(wù)采取跨越邊界的協(xié)調(diào)和整合,這些問題的解決和治理理念的轉(zhuǎn)變將催生一種全新的治理模式。其次,信息技術(shù)的進(jìn)步要求政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。自20世紀(jì)60年代以來,信息技術(shù)的飛速發(fā)展,越來越?jīng)_擊著政府組織結(jié)構(gòu),為此,西蒙非常重視計(jì)算機(jī)在政府組織設(shè)計(jì)層面的作用,號(hào)召將 信息理論用于組織設(shè)計(jì)。通過信息技術(shù)對(duì)組織進(jìn)行較為科學(xué)的設(shè)計(jì),不斷加強(qiáng)部門之間的合作與協(xié)調(diào),減少組織層級(jí),使組織結(jié)構(gòu)扁平化。再次,信息技術(shù)的迅速發(fā)展推動(dòng)了治理技術(shù)的發(fā)展,治理技術(shù)的發(fā)展在政府管理中的滲透和運(yùn)用,促進(jìn)了機(jī)構(gòu)和部門之間的協(xié)調(diào)和整合,為跨越組織界限的整體性治理提供了可能。[5]

[4]

另外,制度、市場(chǎng)和人力資源等都是整體性治理產(chǎn)生的動(dòng)因源,其中制度為整體性治理的產(chǎn)生指明了方向,市場(chǎng)影響著整體性治理的價(jià)值取向,人力資源成為整體性治理的主導(dǎo)力量。上述各種動(dòng)因系統(tǒng)的綜合作用促使了治理理念和治理方式的轉(zhuǎn)變、治理機(jī)構(gòu)和功能的整合,從而不斷形成了跨國家、跨層級(jí)和跨職能的整體性治理理論。各動(dòng)因系統(tǒng)作用的具體過程與模型如圖1所示

:

圖1??整體性治理的動(dòng)因系統(tǒng)分析模型圖

????二、主要來源和內(nèi)在要義

從概念的演變上看,整體性治理源于英國學(xué)者希克斯1997年所出版的#整體政府?一書,并得到工黨的認(rèn)同和采納,政府治理主題發(fā)生了深刻變化,即 利用%協(xié)同政府&(Joined??upGovern??ment)或%整體政府&(HolisticGovernment)的方式來解決社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題,提出新政府的改造方向?yàn)轭A(yù)防性政府、文化革新政府、結(jié)果導(dǎo)向政府和整體政府。1999年,希克斯等學(xué)者在#圓桌中的治理?中提出了建構(gòu)整體政府的具體策略,讓不同部門間目標(biāo)和主張能在開放過程中充分溝通,擺脫部門主義與狹隘的本位視野。2002年,他們?cè)俅魏献鞒霭媪司哂袣v史意義的#邁向整體性治理:新改革議程?一書,批判了公共部門堅(jiān)持權(quán)責(zé)劃分與部門本位的觀點(diǎn),認(rèn)為 二十一世紀(jì)的政府不應(yīng)該再放任政府各不同功能與專業(yè)部門間的單打獨(dú)斗,而應(yīng)推動(dòng)整體性治理,通過制度化以落實(shí)政府各機(jī)關(guān)間的溝通協(xié)調(diào),讓政府朝向整體性合作與整體政府方向發(fā)展[2](p.212),并將整體政府的名詞改為整體性治理。隨之,一種新的治理模式???整體性治理誕生了。

從理論的淵源上看,學(xué)者們一致認(rèn)為整體性治理理論基本上來自于對(duì)新公共管理的反省和修正。臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬認(rèn)為,由于 傳統(tǒng)公共行政與新公共管理所采取的行政革新,均屬于技術(shù)層次的變革,屬

[1]

工具主義,且政府部門組織建制的功能分化,將造成專業(yè)化與本位主義的困境,將導(dǎo)致組織間的協(xié)調(diào)與整合產(chǎn)生困難,政策無法連貫等缺失![8]。同時(shí),新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)取向、分散化取向和過度解除管制在一定程度上導(dǎo)致了新公共管理的碎片化。碎片化的公共管理既缺乏戰(zhàn)略眼光,也缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制,難以解決復(fù)雜的社會(huì)問題。因此,自20世紀(jì)90年代后期,針對(duì)在新公共管理過程中分散、多變的、碎片化的管理和裂解性的服務(wù)問題,開始出現(xiàn)一些檢討和反省的聲音,迫使西方國家和理論界謀求后公共管理的有效路徑。為此,佩里??希克斯給予了很好的回答,提出了整體性治理的新模式。筆者認(rèn)為,從理論淵源上看,整體性治理來源于對(duì)傳統(tǒng)官僚制和新公共管理經(jīng)驗(yàn)的繼承和修正。這種以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任作為核心要點(diǎn),倡導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)間合作與整合的新治理模式,在OECD多個(gè)國家中達(dá)成了共識(shí),并紛紛借鑒,如加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家。從發(fā)展趨勢(shì)上看,整體性治理將成為未來政府治理模式的新趨勢(shì)。

整體性治理理論的主要代表人物為希克斯和鄧?yán)S,其中�？怂箤�(duì)整體性治理進(jìn)行了較為詳細(xì)的論述,對(duì)整體性治理模式運(yùn)作中的多元性和

傳統(tǒng)官僚制

歷史時(shí)期核心理念理論基礎(chǔ)價(jià)值取向治理方式資源運(yùn)作治理工具政府角色政府運(yùn)作結(jié)果評(píng)價(jià)目標(biāo)追求

20世紀(jì)80年代以前重規(guī)則和程序,滿足政府需求

科層制理論和政治行政二分

效率至上、價(jià)值中立、理性等管制利用人力權(quán)威主義劃槳者功能性分工輸入導(dǎo)向、過程取向效率、威權(quán)

新公共管理20世紀(jì)80年代至20世

紀(jì)末期滿足顧客需求

企業(yè)管理和私營管理理論

市場(chǎng)化、顧客導(dǎo)向、效益和效率等競(jìng)爭(zhēng)

運(yùn)用信息技術(shù)管理主義掌舵者

功能分化與部分整合產(chǎn)出和效益導(dǎo)向私營化、市場(chǎng)化、績(jī)效

復(fù)雜性進(jìn)行了詮釋,使整體性治理理論體系的建

構(gòu)更加完整,并賦予其豐富內(nèi)涵。如提出了治理層級(jí)、功能和公私部門整合三大方面及政策、規(guī)章、服務(wù)和監(jiān)督四大治理行為。依筆者之見,整體性治理意味著一種全新的政府治理模式,即以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論為基礎(chǔ),在政府治理過程中,不斷對(duì)新公共管理模式下政府服務(wù)裂解性和政府管理碎片化進(jìn)行反思與修正的基礎(chǔ)上逐漸形成的,以滿足公民需求為主導(dǎo)的治理理念,以信息技術(shù)為治理手段,以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理策略,促使各種治理主體協(xié)調(diào)一致,實(shí)現(xiàn)治理層級(jí)、功能和公私部門的整合,以及碎片化的責(zé)任機(jī)制和信息系統(tǒng)的整合,充分體現(xiàn)包容性和整合性的整體型政府運(yùn)作模式。與新公共管理重視經(jīng)濟(jì)效率和企業(yè)績(jī)效觀點(diǎn)以及一般性治理理論所強(qiáng)調(diào)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和協(xié)力效能理念所不同的是,整體性治理特別著力于政府組織體系整體運(yùn)作的整合性與協(xié)調(diào)性[9]。就本質(zhì)而言,整體性治理是對(duì)政府組織以功能分部化的傳統(tǒng)官僚型行政,或主張分割式公共服務(wù)遞送的新公共管理的徹底反思[1],并與傳統(tǒng)官僚制、新公共管理和新公共服務(wù)在核心理念、理論基礎(chǔ)、價(jià)值取向等層面存在著較大區(qū)別(參見表1)。

新公共服務(wù)21世紀(jì)初期以來注重公共利益和公民權(quán)民主公民權(quán)理論和組織人本思想等

公共利益、公民權(quán)利、責(zé)任等合作

公私合作、公民社會(huì)服務(wù)至上主義服務(wù)者對(duì)話與合作

服務(wù)質(zhì)量和公民權(quán)導(dǎo)向公共利益

整體性治理20世紀(jì)90年代末期

以來

解決個(gè)人需求問題組織理論和信息技術(shù)論整體回應(yīng)公民需求、公正、責(zé)任、信任等整合

運(yùn)用信息技術(shù)實(shí)行在線治理整體主義整體型服務(wù)者整體型運(yùn)作結(jié)果導(dǎo)向政府整體型運(yùn)作

表1??傳統(tǒng)公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)與整體性治理比較

????三、主要內(nèi)容和基本目標(biāo)

整體性治理在反思和彌補(bǔ)新公共管理導(dǎo)致的碎片化和裂解性的基礎(chǔ)上,逐漸建構(gòu)了一系列較為完整的理論,其主要內(nèi)容包括:

(一)強(qiáng)調(diào)預(yù)防導(dǎo)向、公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向

以滿足公民需求作為主導(dǎo)理念,即 將個(gè)人的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項(xiàng)目,將%政府組織&的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到%個(gè)人問題&的解決!

[1]

圖2??整體性整合的三個(gè)方面

。

中提供,專門成立了養(yǎng)老金服務(wù)處,而布什政府的國土安全部也是一個(gè)很好的例子。

3??采購和中央過程的整合,重新政府化。這是對(duì)新公共管理碎片化改革所產(chǎn)生重復(fù)多頭的等級(jí)結(jié)構(gòu)的回應(yīng),一些公共部門的活動(dòng)不再實(shí)行合同外包,甚至將已承包的部分內(nèi)容和某些已經(jīng)下放的權(quán)力收回中央,以矯正新公共管理導(dǎo)致的分散的競(jìng)爭(zhēng)的無政府主義傾向。

4??整合預(yù)算。希克斯認(rèn)為,從 重塑!時(shí)代到整體性時(shí)代,預(yù)算的一大變化是強(qiáng)調(diào)輸入的管理。建立一種以問題為預(yù)算單位的 基于部門間、地方政府間、伙伴關(guān)系間和私人部門間的契約關(guān)系!的共享性預(yù)算體系。同時(shí), 增加行政預(yù)算和管理信息系統(tǒng)的處理權(quán),讓它能搭配使用,建立開放環(huán)境。

(三)強(qiáng)調(diào)整合信息技術(shù),簡(jiǎn)化網(wǎng)絡(luò),提供一站式服務(wù)

希克斯和鄧?yán)S都很重視信息技術(shù)的作用,其中鄧?yán)S認(rèn)為,數(shù)字時(shí)代治理的核心在于強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合,整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運(yùn)作廣泛的數(shù)字化[6](p.233)。從而,整體性治理理論將信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為治理手段,將不同的信息技術(shù)進(jìn)行整合,不斷加強(qiáng)互動(dòng)信息的搜尋和提供,建立一套所有中央和地方政府部門必須遵守的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)或?yàn)樗械娜撕推髽I(yè)建立單一的中央數(shù)據(jù)庫,加強(qiáng)以電子而不是紙質(zhì)的信息系統(tǒng)的完善和更新,提高作為稀缺資源的信息的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時(shí),重新設(shè)計(jì)公務(wù)支撐功能和事務(wù)處理系統(tǒng),重塑一些具有公務(wù)支撐功能的服務(wù)提供鏈,精簡(jiǎn)管制和檢查手續(xù),簡(jiǎn)化基礎(chǔ)性的網(wǎng)絡(luò)程序和步驟,實(shí)行有利于政府整體運(yùn)作效率提高和效能大幅度提升的 在線治理!模式及政府的行政業(yè)務(wù)和流程徹底透明化、整合化的一站式即時(shí)服務(wù)。

[10](p.44)

整體性治理和前兩種行政學(xué)典范的最大區(qū)別在于,它是以解決人民的生活問題為政府運(yùn)作的核

心,相對(duì)于前面兩種典范都是以解決政府的問題為核心[1]。它同時(shí)注重對(duì)問題的預(yù)防導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。

(二)強(qiáng)調(diào)整體性整合

作為整體性治理的重要概念之一的整合,是針對(duì)新公共管理部門碎片化而提出的解決途徑,是 與新公共管理的對(duì)立的回答!。如果說傳統(tǒng)官僚制采取的是權(quán)威性整合,新公共管理采取的是競(jìng)爭(zhēng)性整合,那么整體性治理所采用的則是合作性整合,亦或三種整合的有機(jī)統(tǒng)一。這一合作性或整體性整合則是整體性治理的最高層次,是一種以公民和需求為基礎(chǔ)的整合,主要表現(xiàn)為:

1??在組織架構(gòu)與型態(tài)上,希克斯指出整體性治理的整合包含 治理層級(jí)的整合、治理功能的整合和公私部門的整合!

[2](p.29)

[6](p.227)

三個(gè)方面。其

中治理層級(jí)的整合包括不同層級(jí)或同一層級(jí)的整合;治理功能的整合包括同一部門內(nèi)的不同功能和不同功能機(jī)構(gòu)之間的整合;公私部門的整合包括公共部門、私人部門和非營利性機(jī)構(gòu)之間的合作(參見圖2)。為達(dá)成以上三方面的整合,需要突出包括政策、規(guī)章、服務(wù)與監(jiān)督四個(gè)層面在內(nèi)的治理行為。在政策層面包括從政策制定、政策內(nèi)容到政策評(píng)估和檢測(cè);在規(guī)章層面包括個(gè)人、公私部門規(guī)章的內(nèi)容、組織架構(gòu)與沖擊;在服務(wù)層面上包括服務(wù)的內(nèi)容、安排與影響;在監(jiān)督層面包括對(duì)以上三者之評(píng)估與解釋

[2](pp.28??29)

[2](p.29)

。

2??逆部門化和碎片化,注重組織整合與重

建,實(shí)行大部門式治理。以公民和功能為基礎(chǔ),將一些功能相近或相同的機(jī)構(gòu)、部門和組織進(jìn)行重新整合,

如布萊爾政府為將所有老人福利進(jìn)行集

(四)注重協(xié)調(diào)目標(biāo)和手段的關(guān)系

�？怂箯哪繕�(biāo)和手段的關(guān)系層面上將各種政府型態(tài)分為四種模式(見圖3)

。

公民個(gè)人需求為核心治理理念,以整合為主導(dǎo)方式,以信息技術(shù)為主要手段,不斷加強(qiáng)治理層次、治理功能、公私部門的整合及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的組織整合,由市場(chǎng)治理向整體性治理轉(zhuǎn)變,強(qiáng)化共同體概念,使 政府各不同功能與專業(yè)部門間具有一致、明確、清晰和共識(shí)的總體政策目標(biāo),各不同功能與專業(yè)部門的政策目標(biāo)互補(bǔ),政策工具相互支持,執(zhí)行方法相互支持與響應(yīng),彼此協(xié)調(diào)合作,實(shí)現(xiàn)總體政策目標(biāo)與各部門目標(biāo)的最大成就,從根本上解決新公共管理所帶來的部門碎片化、功能割裂化、公共責(zé)任模糊化等缺陷,構(gòu)建整體型政府

圖3??目標(biāo)和手段的關(guān)系

??(資料來源:Perri6.TowardsHolisticGovernance:TheNewReformAgenda.NewYork:Palgrave,2002.p31)

治理的新模式。

????四、評(píng)析與啟示

基于信息技術(shù)的考慮,鄧?yán)S斷言取代新公共管理的是整體性治理。誠然,整體性治理是在對(duì)傳統(tǒng)官僚制和新公共管理理論進(jìn)行繼承與反思的基礎(chǔ)上逐漸形成的一種較為系統(tǒng)的新型治理模式,是未來公共治理發(fā)展的新趨勢(shì)。臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬認(rèn)為,整體性治理是相對(duì)于傳統(tǒng)官僚型行政而言的一種行政典范的轉(zhuǎn)移,是行政學(xué)的第三個(gè)典范。甚至認(rèn)為是21世紀(jì)行政典范的首次移轉(zhuǎn)[1]。但也有學(xué)者持有謹(jǐn)慎的態(tài)度,認(rèn)為由于沒有整體性治理的成功案例,很難說21世紀(jì)的政府有信心朝向整體性治理邁進(jìn)。從這個(gè)角度觀之,整體性治理可能只是一個(gè)待檢證的未來命題。在筆者看來,整體性治理是一種后公共治理理論,是未來政府治理的新趨向。同時(shí)我們也應(yīng)該看到,對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)整體性治理,仍然缺少具體而明確的對(duì)策。因此,整體性治理理論還是處于成長中的理論,還將面臨著來自多方面的巨大挑戰(zhàn),需要學(xué)術(shù)界進(jìn)行廣泛深入的理論研究和實(shí)踐探索,其過程將具有長期性和爭(zhēng)議性。

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,整體性治理是對(duì)新公共管理的修正。從目標(biāo)上看,整體性治理是為解決新公共管理治理過程中的結(jié)構(gòu)化、功能化行為所導(dǎo)致的部門碎片化,以及由部門碎片化所導(dǎo)致的分散化、政策制定更加復(fù)雜化和部門間協(xié)調(diào)更加困難等問題,著眼于政府內(nèi)部的整體性運(yùn)作與治理。如,英國布萊爾政府和美國的一些地方政府在不同程度上采用了整體性治理的理念和模式,并取得了一定的成效。由于整體性治理將重點(diǎn)由 政府組織!向 個(gè)人需求!轉(zhuǎn)移的理念, 代表了公共治理的新境界,將引導(dǎo)行政學(xué)的研究運(yùn)用新的角度和觀念,深入檢討

[9]

????如圖所示,目標(biāo)和手段相互沖突將導(dǎo)致領(lǐng)主式政府的出現(xiàn);目標(biāo)互相沖突,手段相互增強(qiáng)則導(dǎo)致漸進(jìn)式政府的出現(xiàn);手段相互沖突,目標(biāo)相互增強(qiáng)則導(dǎo)致碎片化政府的出現(xiàn);手段和目標(biāo)都相互增強(qiáng)的良好關(guān)系則導(dǎo)致整體政府的產(chǎn)生。在希克斯看來,領(lǐng)主式政府和碎片化政府是無法接受的,協(xié)同政府有望通過整體性整合而上升到整體政府的高度。因而,整體性治理非常注重目標(biāo)和手段關(guān)系上的相互增強(qiáng)和良性互動(dòng)。

(五)注重信任、責(zé)任感和制度化

整體性治理還包括另一些重要內(nèi)容,如信任、信息系統(tǒng)、責(zé)任感、預(yù)算和制度化等功能性要素。希克斯認(rèn)為在組織之間建立信任是整體性治理所需的一種關(guān)鍵性整合。為取得和保持信任需從如下方面進(jìn)行整合和技能培養(yǎng):確立一種新的信息基礎(chǔ)、信息分類和信息系統(tǒng);為跨邊界運(yùn)作 留出空間!;建立互相理解和信任;跨邊界的運(yùn)作在無法確定安全系數(shù)的情況下蘊(yùn)含了風(fēng)險(xiǎn),管理者需要高度容忍不確定性,等等[2](p.170)。同時(shí),�？怂拐J(rèn)為整體性治理最重要的是責(zé)任感,包括誠實(shí)、效率和有效性(或項(xiàng)目責(zé)任)三個(gè)方面,并從責(zé)任產(chǎn)生的管理層次、法律層次和憲法層次等組織層次上尋求責(zé)任感[2](p.241)。另外,�？怂拐J(rèn)為作為公共管理范式的整體性治理,需要不斷被制度化。

在整體性治理的目標(biāo)上,希克斯基于把服務(wù)對(duì)象分為顧客、公民和納稅人,將政府運(yùn)作整合的目標(biāo)分為政策目標(biāo)、客戶目標(biāo)、組織目標(biāo)和單位目標(biāo)。而就具體目標(biāo)而言,在筆者看來,即在對(duì)傳統(tǒng)部門主義和新公共管理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制所導(dǎo)致的功能碎片化治理模式進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上,通過以滿足

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