本文關(guān)鍵詞：公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新:一個新的分析框架，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

2009年12月第

41卷??12月號學(xué)術(shù)月刊Dec.,2009公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新:一個新的分析框架

郁建興????吳玉霞

(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院,浙江杭州310027)

[摘??要]服務(wù)型政府將滿足公民需求作為最高目標(biāo),不僅要求強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能,更需要通過體制機(jī)制創(chuàng)新來促進(jìn)公共服務(wù)的有效供給。其中,公共服務(wù)的供給機(jī)制是政府不同層級和不同部門都要面對的普遍性問題。針對公共服務(wù)的混合性和復(fù)雜性,有必要設(shè)計(jì)公共服務(wù)供給的復(fù)合模型。所謂復(fù)合供給模型,是指在公共服務(wù)的供給參與方之間進(jìn)行兩次分工。初次分工是將服務(wù)規(guī)劃者(提供者)和生產(chǎn)者相分離,并可產(chǎn)生多種典型的公共服務(wù)供給制度。二次分工是生產(chǎn)者將自己不能直接生產(chǎn)的服務(wù),通過整合其他服務(wù)資源來組織生產(chǎn),通過將分散的、異質(zhì)性的服務(wù)需求與非規(guī)�；姆⻊�(wù)供給進(jìn)行對接來間接滿足服務(wù)需求。復(fù)

第一作者近影??

合供給機(jī)制有利于發(fā)揮行政機(jī)制、市場機(jī)制和社會機(jī)制的各自優(yōu)

勢,并實(shí)現(xiàn)三者的有機(jī)結(jié)合,從而有利于整合各種社會資源,滿足公民的異質(zhì)性公共服務(wù)需求。[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府??公共服務(wù)??供給機(jī)制??復(fù)合模型

[作者簡介]郁建興(1967??),男,浙江省桐鄉(xiāng)市人,浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,

主要從事政府管理研究。

吳玉霞(1976??),女,湖北省武漢市人,浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生,主要

從事公共服務(wù)研究。

[中圖分類號]C93??05

??

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

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[文章編號]0439??8041(2009)12??0012??07

????建設(shè)服務(wù)型政府是當(dāng)今世界公共管理變革的重要內(nèi)容,也是中國政府管理體制的改革目標(biāo)。當(dāng)前中國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,諸多

社會矛盾和社會問題與公共服務(wù)供給不足有著密切聯(lián)系。服務(wù)型政府以滿足公民需求為最高目標(biāo),建設(shè)服務(wù)型政府不僅需要全面履行政府職能,重點(diǎn)關(guān)注社會管理和公共服務(wù)職能,更需要通過公共服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新,進(jìn)行積極的制度供給,整合全社會資源,為公民提供更多更好的公共服務(wù)。??一、服務(wù)型政府:從職能轉(zhuǎn)變

到體制機(jī)制創(chuàng)新

????建設(shè)服務(wù)型政府是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及服務(wù)理念、職能體系、服務(wù)體制、服務(wù)方式的全方位深刻變革。當(dāng)前,公共服務(wù)供給不足已成為影響中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的重大問題,政府必須發(fā)揮制度創(chuàng)新優(yōu)勢,加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)與安排,通過體制機(jī)制創(chuàng)新來促進(jìn)公共服務(wù)的有效供給。

??學(xué)界視點(diǎn)

??服務(wù)型政府??概念的提出,始于經(jīng)濟(jì)全球化背景下倡導(dǎo)??公民本位??、??社會本位??的新型政民、政社關(guān)系。這一概念一經(jīng)提出,即成為學(xué)界關(guān)注的熱門議題,學(xué)者們從政府職能、公民權(quán)利、制度框架、運(yùn)行機(jī)制等多個視角拓展了服務(wù)型政府概念的內(nèi)涵。

服務(wù)型政府作為政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo),是相對于以往的??管制型政府??、??發(fā)展型政府??、??經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府??而言的。劉熙瑞認(rèn)為服務(wù)型政府與傳統(tǒng)管制型政府的本質(zhì)區(qū)別在于其公民本位、社會本位的指導(dǎo)理念,兩種政府在管理理念、管理哲學(xué)和

??

管理體制上皆有不同。侯玉蘭從理念、職能范圍和運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)一步深化了兩者的比較,并首次提出服務(wù)型政府必須提供市場和社會難以

??提供的維護(hù)性公共服務(wù)和社會性公共服務(wù)。郁建興等將服務(wù)型政府看成是與發(fā)展型政府相對應(yīng)

務(wù)型政府的改革目標(biāo)。2005年的??政府工作報(bào)告??,正式確認(rèn)了以服務(wù)型政府為改革目標(biāo)。2006年10月,中共十六屆六中全會提出,建設(shè)服務(wù)型政府必須強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能。2007年10月,中共十七大將建設(shè)服務(wù)型政府作為行政管理體制改革的目標(biāo)。2008年2月,中共中央總書記胡錦濤在中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中,從創(chuàng)新行政管理體制、加強(qiáng)公共服務(wù)部門建設(shè)、公共服務(wù)供給的社會和市場參與機(jī)制、完善公共財(cái)政體系、創(chuàng)新社會管理體制、加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)等六個方面,系統(tǒng)闡述了服務(wù)型政府的內(nèi)涵。

從學(xué)術(shù)層面到實(shí)踐層面概括起來看,中國對服務(wù)型政府的內(nèi)涵已達(dá)成以下一些重要共識:

首先,提出服務(wù)型政府的改革目標(biāo),是當(dāng)代中國確立科學(xué)發(fā)展與社會和諧為新時(shí)代主題的重要體現(xiàn)。以往的管制型政府、發(fā)展型政府和經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府在取得重大積極效應(yīng)的同時(shí),也產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重問題。政府不能單純注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展,必須同時(shí)關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。其次,服務(wù)型政府倡導(dǎo)一種新的價(jià)值理念,即以公民為中心,強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利的第一性,強(qiáng)調(diào)公共利益的實(shí)現(xiàn)。這一價(jià)值理念必然要求以公眾為導(dǎo)向,把服務(wù)置于中心位置。已有學(xué)者從民主行政理論、治理理論、后現(xiàn)代理論、社會契約論、人民主權(quán)論、新公共服務(wù)理論等多個視角進(jìn)行了規(guī)范性論證。

再次,服務(wù)型政府以公共服務(wù)作為主線,服務(wù)既是政府的基本性質(zhì),也是政府的最基本職能,服

??

務(wù)型政府體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的方向。相應(yīng)地,強(qiáng)化公共服務(wù)職能成為服務(wù)型政府建設(shè)的主

的概念,認(rèn)為在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立的條件下,政府必須從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜⻊?wù)型政府,而服務(wù)型政府建設(shè)的主要內(nèi)容在于全面構(gòu)建社會政策體系;調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),重構(gòu)政府與市場關(guān)系;培育公民社會,重構(gòu)國家與社會關(guān)系;建立健全法治,在既定法理制度基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府、

??

市場和公民社會之間的良性互動。遲福林等提出中國政府要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府,政府不應(yīng)再扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體角色,它不僅要提供良好的市場環(huán)境,還要為經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和服務(wù)??。高小平系統(tǒng)梳理了服務(wù)型政府的內(nèi)涵,從基本任務(wù)、工作重點(diǎn)、物質(zhì)保障、機(jī)制體系、評價(jià)制度、基礎(chǔ)工程、理論支撐等多個角度論述了建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)現(xiàn)途徑??。

中國政府對服務(wù)型政府的倡導(dǎo)肇始于提出科學(xué)發(fā)展觀。2004年2月21日,國務(wù)院總理溫家寶在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部??樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀??專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話中指出:??落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,必須加快政府職能轉(zhuǎn)變,全面、正確地履行政府職能??;公共服務(wù)??就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù),包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè),發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè),發(fā)布公共信息等,為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件,努力建設(shè)服務(wù)型政府??。這是中國領(lǐng)導(dǎo)人第一次正式提出服

要內(nèi)容。以公民為本位,服務(wù)型政府不僅要提供

??????

劉熙瑞:??服務(wù)型政府??????經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇??,載??中國行政管理??,2002(7)。

侯玉蘭:??論建設(shè)服務(wù)型政府:內(nèi)涵及意義??,載??前沿論壇??,2003(23)。

郁建興、徐越倩:??從發(fā)展型政府到公共服務(wù)型政府??????以浙江省為個案??,載??馬克思主義與現(xiàn)實(shí)??,2004(5);郁建興、石德金:??超越發(fā)展型國家與中國的國家轉(zhuǎn)型??,載??學(xué)術(shù)月刊??,2008(4)。

??????

遲福林、方栓喜:??加快建設(shè)公共服務(wù)型政府的若干建議??,載??經(jīng)濟(jì)研究參考??,2004(13)。

高小平:??創(chuàng)新行政管理體制和機(jī)制,建設(shè)服務(wù)型政府??,載??中國行政管理??,2008(公務(wù)創(chuàng)新專刊)。

吳玉宗:??服務(wù)型政府:概念、內(nèi)涵與特點(diǎn)??,載??西南民族大學(xué)

學(xué)報(bào)??(人文社科版),2004(2)。

學(xué)術(shù)月刊??2009??12

公共產(chǎn)品和公共服務(wù),還要按照公眾的意愿和偏好來提供,而不能一廂情愿或強(qiáng)制性提供。

最后,服務(wù)型政府建設(shè)不僅需要轉(zhuǎn)變政府職能,而且需要創(chuàng)新公共服務(wù)體制。政府必須發(fā)揮在制度創(chuàng)新上的優(yōu)勢地位,提供??制度性的公共產(chǎn)品????,通過創(chuàng)新公共服務(wù)體制,支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù),創(chuàng)新社會管理體制,完善公共財(cái)政體系,逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。

公共服務(wù)是服務(wù)型政府的核心職能。公共服務(wù)有廣義和狹義之分:廣義的公共服務(wù)與私人服務(wù)相對應(yīng),屬于市場失靈的領(lǐng)域,是??政府為滿足社會公共需要而提供的產(chǎn)品和服務(wù)的總稱??。

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方便、快捷的公共服務(wù),已經(jīng)成為各級政府必須面對的緊迫問題。

二、公共服務(wù)供給的層次、責(zé)任與制度

由于公共服務(wù)的復(fù)雜性和極具爭議性,國內(nèi)外學(xué)者往往從分析公共服務(wù)的基本層次入手確定研究方向,而對于??如何服務(wù)??(How)的問題,世界銀行從不同參與主體之間的責(zé)任關(guān)系入手,奧斯特羅姆和薩瓦斯等著名學(xué)者從規(guī)劃者與生產(chǎn)者相分離入手,提出了若干種公共服務(wù)供給的典型制度安排。

(一)公共服務(wù)供給的層次分析

在已有研究中,一個最為簡明和清晰的框架是從回答幾個基本問題即??服務(wù)主體??(Who)、??服務(wù)內(nèi)容??(What)、??服務(wù)動因??(Why)、??服務(wù)方式??(How)、??服務(wù)績效??(Performance)入手,將公共服務(wù)分為幾個不同層次。陳昌盛和蔡躍洲從公共服務(wù)的??范圍、如何提供、運(yùn)行機(jī)制、績效與可持續(xù)性??等四個層次來分析公共服務(wù)??,對應(yīng)于??服務(wù)內(nèi)容(What)、服務(wù)方式(How)、服務(wù)機(jī)制(Mech??anism)、服務(wù)績效(Performance)??等問題。沈榮華在??政府間公共服務(wù)職責(zé)分工??一書中按照同樣思路提出了分析框架??,即從??什么是公共服務(wù),為什么政府應(yīng)提供公共服務(wù),政府如何提供公共服務(wù),政府間職責(zé)分工??等四個問題入手,確定公共服務(wù)的四個層次,對應(yīng)??服務(wù)內(nèi)容(What)、服務(wù)動因(Why)、服務(wù)方式(How)、哪一級政府來服務(wù)(Which)??等四個問題。在劃分層次的基礎(chǔ)上,陳昌盛、蔡躍洲測量了全國31個省、市、自治區(qū)在8個公共服務(wù)領(lǐng)域的綜合績效,沈榮華則探討了政府間如何進(jìn)行公共服務(wù)職責(zé)分工。有意思的是,他們都避開了公共服務(wù)到底??如何服務(wù)??這個關(guān)鍵性命題。

??????

它以??滿足公眾需要??和??公民平等享受??為主要特征,政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共

服務(wù)職能均能納入到廣義公共服務(wù)的范疇。狹義的公共服務(wù),指的是政府四大職能中,平行于??經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理??的部分,包括教育、醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、科技服務(wù)等內(nèi)容。我們這里所討論的公共服務(wù)是指狹義的公共服務(wù)。

公共服務(wù)體制是指公共服務(wù)的主體關(guān)系、組織建構(gòu)、責(zé)權(quán)配置和運(yùn)行機(jī)制,即解決公共服務(wù)的供給主體、供給方式和各級政府之間責(zé)權(quán)分工等問題。公共服務(wù)的體制機(jī)制不健全是中國公共服務(wù)總量供給不足和結(jié)構(gòu)失衡的重要原因,公共服務(wù)的供求矛盾本質(zhì)上是一個體制機(jī)制問題,因此需要建立相應(yīng)的公共服務(wù)分工和規(guī)范體制、財(cái)政支撐體制、多元參與機(jī)制和有效監(jiān)管機(jī)制。

在公共服務(wù)體制中,公共服務(wù)分工和規(guī)范體制取決于科學(xué)劃分政府間職責(zé)分工,當(dāng)前中國政府間公共服務(wù)職責(zé)分工取決于上一級政府,改革的難度較大;公共服務(wù)財(cái)政支撐體制依賴于分稅制改革的深化,現(xiàn)行財(cái)政體制導(dǎo)致基層政府財(cái)力與事權(quán)嚴(yán)重不匹配,并難以在短期內(nèi)加以改變;而公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制與多元供給機(jī)制有著密切的邏輯聯(lián)系,公共服務(wù)供給方式不同將導(dǎo)致監(jiān)管方式也有所不同。相對而言,公共服務(wù)供給機(jī)制是不同層級政府和政府不同部門都必須面對的普遍性問題,政府的不同層級和不同部門都可以相對獨(dú)立地進(jìn)行操作和創(chuàng)新。在公共財(cái)力有限的情況下,如何通過體制和機(jī)制創(chuàng)新來提供優(yōu)質(zhì)、高效、????

中國(海南)改革發(fā)展研究院:??政府轉(zhuǎn)型??????中國改革下一步??,第7頁,北京,中國經(jīng)濟(jì)出版社,2005。

李軍鵬:??公共服務(wù)學(xué)??????政府公共服務(wù)的理論與實(shí)踐??,第2頁,北京,國家行政學(xué)院出版社,2007。

中國(海南)改革發(fā)展研究院:??加快建立社會主義公共服務(wù)體制??,見??聚焦中國公共服務(wù)體制??,第5頁,北京,中國經(jīng)濟(jì)出版社,2006。

????

陳昌盛、蔡躍洲:??中國政府公共服務(wù)??????體制變遷與地區(qū)綜合評估??,北京,中國社會科學(xué)出版社,2007。

沈榮華:??政府間公共服務(wù)職責(zé)分工??,第17??34頁,北京,國

家行政學(xué)院出版社,2007。

??學(xué)界視點(diǎn)

(二)公共服務(wù)供給的責(zé)任分析

世界銀行2004年發(fā)展報(bào)告??讓服務(wù)惠及窮人??另辟蹊徑,它不回答??服務(wù)內(nèi)容??和??服務(wù)動因??等問題,而致力于解決??如何服務(wù)??的問題。由于不存在唯一最佳的公共服務(wù)提供方式,世界銀行報(bào)告從理清公共服務(wù)四個參與方之間的責(zé)任關(guān)系入手,用??責(zé)任??(Accountability)一詞將服務(wù)供應(yīng)鏈中的各方鏈接起來,提出了一個廣為流傳的公共服務(wù)供給分析框架(圖1)。

圖1??

公共服務(wù)供給的責(zé)任分析

么具體并具有法律強(qiáng)制性。

世界銀行的??發(fā)展報(bào)告??中這一分析模型具有很強(qiáng)的解釋力,可以廣泛地用于分析不同領(lǐng)域的公共服務(wù)供給機(jī)制。但是,這一模型可能存在的問題是診斷性強(qiáng)而建構(gòu)性弱。也就是說,該模型對分析和診斷服務(wù)失靈的原因、改進(jìn)已有服務(wù)供給中的責(zé)任關(guān)系具有積極指導(dǎo)作用,而對如何設(shè)計(jì)公共服務(wù)制度較難有建構(gòu)性的建議。

(三)公共服務(wù)供給的制度安排

公共物品和公共服務(wù)的復(fù)雜性使得單靠政府難以提供足夠的公共服務(wù),將服務(wù)的規(guī)劃者與生產(chǎn)者分離遂成為世界性潮流。20世紀(jì)70年代,美國知名學(xué)者埃利諾??奧斯特羅姆以美國80個城市的警察服務(wù)為例,認(rèn)為單靠傳統(tǒng)的、集權(quán)的官僚制組織(單中心)已經(jīng)不能管理復(fù)雜的公共事務(wù)。公共服務(wù)的復(fù)雜秩序需要分權(quán)的多中心治理體制和多元化的公共服務(wù)供給主體。對此,她提出了6種不同的公共服務(wù)制度安排??:(1)政府自己生產(chǎn);(2)政府外包給一個私營企業(yè);(3)政府外包給另一個政府;(4)政府自己生產(chǎn)一部分,從其他組織得到一部分;(5)政府授權(quán)給不同的生產(chǎn)

資料來源:世界銀行:??讓服務(wù)惠及窮人??,第49頁,北京,中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2004。

者,并規(guī)定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),由消費(fèi)者自己選擇服務(wù)提供者;(6)票券制。

美國民營化理論家薩瓦斯歷時(shí)30年考察了30個國家的公共服務(wù),更是提出了公共服務(wù)提供的10種制度安排(見表1)。

表1??公共服務(wù)提供的制度安排

生產(chǎn)者公共部門

提供者(規(guī)劃者)

公共部門????????私人部門政府服務(wù)政府出售政府間協(xié)議合同承包自由市場特許經(jīng)營志愿服務(wù)補(bǔ)助自我服務(wù)

票券制

????世界銀行的??發(fā)展報(bào)告??將??責(zé)任??視為公共服務(wù)供給的核心概念??。責(zé)任是指參與方之間普遍存在的關(guān)系,責(zé)任關(guān)系有??授權(quán)、融資、執(zhí)行、關(guān)于執(zhí)行情況的信息、強(qiáng)制性??等五大特征。在公共服務(wù)供應(yīng)鏈中,有四大類參與方:公民/客戶、政治家/政策制定者、服務(wù)提供者和一線專業(yè)人員。如圖1箭頭所示,參與者之間都有一定的責(zé)任關(guān)系相連,任何責(zé)任關(guān)系的缺失,都將造成公共服務(wù)的失敗。

上述責(zé)任關(guān)系又分長線責(zé)任和短線責(zé)任兩種。短線責(zé)任是指將決策和權(quán)力直接交給公民或者客戶,一般以交易為基礎(chǔ),通過交易使公民直接表明自己的服務(wù)需求,使服務(wù)提供者直接對客戶負(fù)責(zé),同時(shí)可以監(jiān)督服務(wù)供給情況和提供者的表現(xiàn)。在公共服務(wù)中更多的是長線責(zé)任,通過表達(dá)權(quán)和契約來構(gòu)成長線責(zé)任中的控制機(jī)制??????表達(dá)權(quán)是指公民委托政治家為他們的利益服務(wù),通過納稅為政府籌資;而契約將政策制定者和機(jī)構(gòu)服務(wù)提供者聯(lián)系起來,這種契約關(guān)系并不像合約那

私人部門

????資料來源:薩瓦斯:??民營化與公私部門的伙伴關(guān)

系??,第70頁,周志忍等譯,北京,中國人民大學(xué)出版社,2002。

????在這里,薩瓦斯不僅區(qū)分了??服務(wù)的規(guī)劃者

(提供者)??和??服務(wù)的生產(chǎn)者??,還將這兩個主體進(jìn)

????

世界銀行:??讓服務(wù)惠及窮人??,第47??49頁。

[美]奧斯特羅姆、帕克特、惠特克:??公共服務(wù)的制度建構(gòu)??????都市警察服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)??,宋全喜、任睿譯,上海三聯(lián)書店,2000。

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