楊紅偉 上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院

摘要:在社區(qū)公共服務(wù)資源管理的實(shí)踐中，蘇州工業(yè)園區(qū)鄰里中心模式具有較強(qiáng)的示范意義。該模式將社區(qū)服務(wù)與商業(yè)化運(yùn)作結(jié)合起來(lái)，其典型特征是政府主導(dǎo)、公司化運(yùn)營(yíng)、集權(quán)式結(jié)構(gòu)、整體性規(guī)劃與參與式治理。通過(guò)對(duì)蘇州鄰里中心模式的考察，不僅能對(duì)社區(qū)公共服務(wù)資源管理這一議題本身提供借鑒，同時(shí)，對(duì)傳統(tǒng)公共管理理論的一些觀點(diǎn)也可以提供反思和啟示。

關(guān)鍵詞:鄰里中心；社區(qū)公共服務(wù)；社區(qū)公共服務(wù)資源

改革開(kāi)放以來(lái)，，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨完善和城市化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)的社會(huì)治理方式發(fā)生了根本的變化，原有基于單位體制的國(guó)家管制模式逐漸向以社區(qū)為基本單位的社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型。同時(shí)，社區(qū)治理形態(tài)本身也在不斷發(fā)生著變化，傳統(tǒng)的注重以政府權(quán)力為中心的自上而下的體制逐漸轉(zhuǎn)向多元主體共存的自治模式，由過(guò)去著重物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向發(fā)展與完善社區(qū)公共服務(wù)為主體內(nèi)容的建設(shè)。在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，社區(qū)承接了政府在社會(huì)體制改革中分離出來(lái)的諸多任務(wù)，逐步發(fā)展成為政府實(shí)施社會(huì)管理和公共服務(wù)的基本載體。社區(qū)作為現(xiàn)代社會(huì)最基本的組成結(jié)構(gòu)，是民生需求的匯集場(chǎng)所，體現(xiàn)著最真實(shí)的民生動(dòng)態(tài)。因而，發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)，完善社區(qū)治理機(jī)制對(duì)于維持良好穩(wěn)定的社會(huì)秩序具有重要作用。由此，本文將以蘇州工業(yè)園區(qū)為例，在考察其社區(qū)公共服務(wù)資源管理模式的基礎(chǔ)上，對(duì)既有的社區(qū)治理理論進(jìn)行反思，并對(duì)其中所涉及到的深層次問(wèn)題予以探討。

一、社區(qū)公共服務(wù)資源：概念與問(wèn)題

在探討本文設(shè)定的主題之前，應(yīng)當(dāng)首先對(duì)相關(guān)的概念予以澄清。在社區(qū)研究中，學(xué)界直接以公共服務(wù)資源為主題的研究尚不多見(jiàn)，但對(duì)更寬泛意義上的公共服務(wù)的研究卻不斷升溫。新世紀(jì)以來(lái)，尤其是近五年來(lái)，關(guān)于社區(qū)公共服務(wù)的研究文獻(xiàn)呈現(xiàn)出令人矚目的增長(zhǎng)，其涉及到的更細(xì)致的子課題也非常豐富。雖然既有文獻(xiàn)對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的概念各有側(cè)重，甚或存有相互抵牾之處。但也顯然存在一些可靠的共識(shí)，如就社區(qū)公共服務(wù)的提供主體而言，既可以是社會(huì)相關(guān)公共服務(wù)部門，也可以是社區(qū)自身，當(dāng)然還可以包括非政府與非營(yíng)利組織等；社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)容除了上述幾個(gè)主體提供的一些服務(wù)外，甚至還可以是由市場(chǎng)領(lǐng)域提供的特定服務(wù)；社區(qū)公共服務(wù)的根本目的，就是滿足社區(qū)或社區(qū)居民的需要；社區(qū)公共服務(wù)的基本屬性是社會(huì)公共服務(wù)，它不同于具有社會(huì)導(dǎo)向的個(gè)人服務(wù)和私人服務(wù)等。

基于以上的理解，本文將社區(qū)公共服務(wù)資源界定為：建立在一定社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)上的、能夠滿足社區(qū)居民生產(chǎn)、生活和交往需求的各種人文與社會(huì)諸要素，主要包括有形的社會(huì)公共產(chǎn)品和無(wú)形的社會(huì)資本等物質(zhì)和非物質(zhì)資源。涵蓋了政府行政服務(wù)、社會(huì)中介服務(wù)、教育培訓(xùn)、生活資料、文化與娛樂(lè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、郵電通訊、電網(wǎng)、自來(lái)水與燃?xì)夤⿷?yīng)、環(huán)境保護(hù)等公共事務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域。

在現(xiàn)有的有關(guān)社區(qū)公共服務(wù)資源管理的文獻(xiàn)中，無(wú)論在規(guī)范意義上還是實(shí)證意義上，都集中于以下兩個(gè)主題：其一是討論不同供給主體的優(yōu)劣。目前普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為政府不應(yīng)成為公共服務(wù)資源的唯一供給主體，甚至不應(yīng)成為主要提供者。這一方面是由于中國(guó)的改革是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為起點(diǎn)并貫穿始終，同時(shí)受到西方新公共管理治理理論的影響，因而許多文獻(xiàn)主張政府向市場(chǎng)、社會(huì)組織放權(quán)。其二是政府內(nèi)部自身的分權(quán)化：公共服務(wù)的責(zé)任向下轉(zhuǎn)移，即由傳統(tǒng)的自上而下的服務(wù)資源供給方式向社區(qū)化轉(zhuǎn)移，以社區(qū)自身為本位來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的供給。本文將以蘇州工業(yè)園區(qū)的鄰里中心模式為例，對(duì)以上觀點(diǎn)予以檢討和反思。

二、案例介紹：蘇州工業(yè)園區(qū)鄰里中心模式

居住區(qū)商業(yè)中心”，圍繞12項(xiàng)居住配套功能，從“油鹽醬醋茶”到“衣食住行閑”，為百姓提供“一站式”的服務(wù)。

是鄰里中心公司工作的一大亮點(diǎn)。如2010年起，鄰里中心發(fā)展有限公司開(kāi)始安排專項(xiàng)資金與蘇州市圖書館聯(lián)合設(shè)立蘇州圖書館湖東、新城鄰里中心分館，與園區(qū)獨(dú)墅湖圖書館設(shè)立了方洲、科技城鄰里中心分館，館內(nèi)豐富的圖書、音像、報(bào)刊、盲文讀物、少兒讀物、電子讀物等閱讀品種，為社區(qū)居民提供了豐富的文化食糧。而方洲、新城、科技城3個(gè)“民眾聯(lián)絡(luò)所”更是首次將政府服務(wù)功能進(jìn)行了創(chuàng)新提升，配置了社區(qū)工作站、民眾俱樂(lè)部、樂(lè)齡生活館、少兒陽(yáng)光吧、衛(wèi)生服務(wù)站、鄰里圖書館、鄰里文體站等七大功能場(chǎng)所，一站式滿足了社區(qū)各類群體的多元需求。至2014年，“民眾聯(lián)絡(luò)所”將在全區(qū)所有鄰里中心實(shí)現(xiàn)全覆蓋。此外，價(jià)格限高、豐富服務(wù)項(xiàng)目、軟硬件設(shè)施改造等行動(dòng)也體現(xiàn)了鄰里中心的“服務(wù)惠民”。

表1：鄰里中心的功能設(shè)置

功能類型

具體內(nèi)容

必備功能

銀行、超市、郵政、餐飲店、洗衣房、美容美發(fā)店、藥店、文化用品店、維修點(diǎn)、社區(qū)活動(dòng)中心、菜市場(chǎng)、社區(qū)門診

推薦功能

中介服務(wù)（就業(yè)、法律、保險(xiǎn)、旅游、家教、家政、房產(chǎn)）、禮品鮮花店、彩擴(kuò)店、音像制品店、家居飾品店；教育、就業(yè)培訓(xùn)等

附帶功能

公共休閑、交往空間；露天電影播放、活動(dòng)廣場(chǎng)、全民體育鍛煉實(shí)施區(qū)、跳蚤市場(chǎng)、普法教育、義診、親子活動(dòng)、藝術(shù)節(jié)、美食節(jié)、節(jié)日聯(lián)歡

經(jīng)過(guò)近17年的探索與發(fā)展，鄰里中心發(fā)展有限公司在借鑒新加坡公共管理先進(jìn)理念的基礎(chǔ)上，結(jié)合工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成了集餐飲、購(gòu)物、休閑、娛樂(lè)等商業(yè)功能和文化、體育、衛(wèi)生、教育等便民設(shè)施于一體的社區(qū)型購(gòu)物中心。憑借專業(yè)和豐富的經(jīng)驗(yàn)，鄰里中心發(fā)展有限公司已成為國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的社區(qū)商業(yè)綜合服務(wù)提供商，穩(wěn)步走上中國(guó)社區(qū)商業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的道路，鄰里中心成為中國(guó)社區(qū)商業(yè)第一品牌，更重要的是，它已經(jīng)融入了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的生活之中。

三、“鄰里中心模式”的特征分析

（一）政府主導(dǎo)

政府主導(dǎo)有兩層含義：（1）政府是社區(qū)公共服務(wù)資源的主要提供者；（2）政府不是直接提供公共服務(wù)資源，而是通過(guò)鄰里中心這一組織載體發(fā)揮主導(dǎo)作用。在社區(qū)公共服務(wù)資源管理的鄰里中心模式中,鄰里中心是社區(qū)公共服務(wù)資源的直接提供者和管理者。蘇州工業(yè)園區(qū)鄰里中心發(fā)展有限公司的投資人主要由兩部分構(gòu)成，最大的股東是蘇州工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)，它是蘇州市政府在工業(yè)園區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，履行工業(yè)園區(qū)的行政管理、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理職能。工業(yè)園區(qū)管委會(huì)共占有鄰里中心發(fā)展有限公司的70%的份額。在小股東中，蘇州工業(yè)園區(qū)股份有限公司是較主要的組成部分，這是一個(gè)由中央、省、市十四家大型國(guó)有企業(yè)所共同組成的投資發(fā)展型公司，以基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)業(yè)投資、金融服務(wù)等為主要業(yè)務(wù)內(nèi)容。此外，園區(qū)本地的七個(gè)非國(guó)有公司也有所參與。所有的這些小股東共同占有30%的份額。因此，可以看出，園區(qū)政府對(duì)鄰里中心具有絕對(duì)的控股權(quán)。同時(shí)，園區(qū)政府并不直接經(jīng)營(yíng)鄰里中心，而是發(fā)揮主導(dǎo)作用，引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度，以公司化的形式來(lái)具體運(yùn)營(yíng)。

（二）集中化結(jié)構(gòu)

鄰里中心模式所體現(xiàn)出來(lái)的集中化結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）從上級(jí)政府與基層政府和居委會(huì)等自治組織的關(guān)系來(lái)看，決策、運(yùn)營(yíng)權(quán)向上級(jí)政府集中；鄰里中心模式符合服務(wù)社區(qū)化的精神，使社區(qū)居民能在本社區(qū)獲得全面的服務(wù)資源，但這并不意味著應(yīng)當(dāng)由基層政府和社區(qū)居委會(huì)來(lái)承擔(dān)公共服務(wù)資源的供給和管理。在翰林鄰里中心我們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會(huì)的辦公場(chǎng)所是位于鄰里中心大樓二層的一個(gè)單位，從形式上來(lái)看，社區(qū)居委會(huì)與其他形形色色的服務(wù)提供商一樣，都是租用鄰里中心的地產(chǎn)，來(lái)履行自己的職能范圍。（2）社區(qū)商業(yè)服務(wù)設(shè)施向鄰里中心集中。鄰里中心摒棄沿街為市的粗放型商業(yè)形態(tài)的弊端，也不同于傳統(tǒng)意義上的小區(qū)內(nèi)的零散商鋪，而是立足于“大社區(qū)、大組團(tuán)”進(jìn)行功能定位和開(kāi)發(fā)建設(shè)。從社區(qū)商業(yè)設(shè)施形式來(lái)看，傳統(tǒng)的小區(qū)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的配置是分散或沿街沿巷布置的，增加了消費(fèi)者的時(shí)間成本和交通成本。沿街沿巷的社區(qū)商業(yè)形態(tài)普遍存在衛(wèi)生、交通、商業(yè)形象和土地集約等問(wèn)題。鄰里中心的集中布局形式不僅集約利用土地資源、改善城市面貌，而且實(shí)現(xiàn)了一站式購(gòu)物，節(jié)省了時(shí)間。

（三）市場(chǎng)化導(dǎo)向:服務(wù)與盈利并重

）投資顧問(wèn)公司主要負(fù)責(zé)鄰里中心等社區(qū)型購(gòu)物中心項(xiàng)目的投資咨詢、策劃定位、建筑方案設(shè)計(jì)、招商服務(wù)以及運(yùn)營(yíng)管理等。鄰里中心發(fā)展有限公司下屬的鄰瑞商業(yè)投資咨詢顧問(wèn)公司所設(shè)立的鄰瑞設(shè)計(jì)研究院，是國(guó)內(nèi)首支專注于社區(qū)型購(gòu)物中心建筑設(shè)計(jì)的的團(tuán)隊(duì)。鄰瑞設(shè)計(jì)致力于整合社區(qū)商業(yè)空間，以專業(yè)的設(shè)計(jì)理念賦予項(xiàng)目生命力，提供從商業(yè)策劃、概念方案到施工圖管理的全過(guò)程設(shè)計(jì)與咨詢服務(wù)。獨(dú)特的社區(qū)商業(yè)開(kāi)發(fā)背景和社區(qū)商業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)模式為鄰瑞投資提供了獨(dú)特的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。高水準(zhǔn)的專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，持續(xù)的創(chuàng)新能力，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾硐到y(tǒng)，高完成度的精細(xì)設(shè)計(jì)將為項(xiàng)目的成功提供有力的保障。（3）商業(yè)服務(wù)公司主要負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)鄰里中心的自營(yíng)項(xiàng)目，如鄰里生鮮超市、鄰里假日酒店、食閣、公寓等項(xiàng)目。（4）鄰里中心還通過(guò)品牌的輸出來(lái)盈利，鄰里中心自2000年成功商標(biāo)注冊(cè)以來(lái)，先后被評(píng)為江蘇省著名商標(biāo)、江蘇省服務(wù)名牌，2006年被國(guó)家商務(wù)部評(píng)定為首批“全國(guó)社區(qū)商業(yè)示范”，鄰瑞投資至今已為蘇州、太倉(cāng)、宿遷、泰州、鹽城、廣州等城市的近30個(gè)項(xiàng)目提供了完整的社區(qū)商業(yè)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、咨詢、招商和運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)。未來(lái)，鄰瑞投資將定位于為社區(qū)商業(yè)提供更專業(yè)、更全面、更高品質(zhì)的社區(qū)商業(yè)資產(chǎn)增值服務(wù)。

（四）引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度

如上所述，園區(qū)政府對(duì)鄰里中心發(fā)展有限公司擁有所有權(quán)，但鄰里中心不是政府直接管理，而是引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度，遵循市場(chǎng)化的原則來(lái)運(yùn)行的。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。（1）鄰里中心的投資方關(guān)系上，不是以科層制的官僚控制模式來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，而是以股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)等現(xiàn)代企業(yè)制度的形式來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，園區(qū)政府不能以簡(jiǎn)單的行政命令的方式來(lái)決定鄰里中心的日常運(yùn)作；（2）在公司內(nèi)部則以商業(yè)公司的構(gòu)架來(lái)運(yùn)作，公司實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，總經(jīng)理之下設(shè)有副總經(jīng)理和財(cái)務(wù)總監(jiān)，共同領(lǐng)導(dǎo)公司的成本管理、財(cái)務(wù)管理、戰(zhàn)略投資、市場(chǎng)營(yíng)銷、設(shè)計(jì)研發(fā)、人事行政、項(xiàng)目管理等九個(gè)主要的職能部門；（3）在鄰里中心與社區(qū)服務(wù)提供者的關(guān)系上，鄰里中心主要是提供服務(wù)空間，即出租營(yíng)業(yè)場(chǎng)所，具體服務(wù)則由形形色色的市場(chǎng)主體或社會(huì)組織來(lái)進(jìn)行。 

鄰里中心項(xiàng)目與傳統(tǒng)社區(qū)的  （五）規(guī)劃先行、靈活設(shè)計(jì)

物業(yè)形態(tài)

面積

服務(wù)人口

鄰瑞廣場(chǎng)

10萬(wàn)平方米以上

10萬(wàn)人以上

融鼎廣場(chǎng)

5-10萬(wàn)平方米

5-10萬(wàn)人

鄰里中心

2.5萬(wàn)平方米

2-3萬(wàn)人

鄰里匯

5000平方米以下

0.5萬(wàn)人

商業(yè)和服務(wù)資源的形成過(guò)程不同，后者往往呈現(xiàn)出漸進(jìn)的自然發(fā)生、變遷、完善過(guò)程，而鄰里中心項(xiàng)目則是通過(guò)一個(gè)整體性的規(guī)劃，一次性的“制造”出來(lái)。由于蘇州工業(yè)園區(qū)是全新的“人為”  制造出的全新城區(qū)，因而社區(qū)公共服務(wù)資源供給的各個(gè)方面是一開(kāi)始就設(shè)計(jì)好的，而且往往是社區(qū)居住區(qū)尚未建成時(shí)，鄰里中心的基礎(chǔ)設(shè)施就已經(jīng)完工。因而，鄰里中心是一種通過(guò)精確統(tǒng)計(jì)、計(jì)算與設(shè)計(jì)的結(jié)果。同時(shí)，規(guī)劃也遵循因地制宜、靈活安排的原則，使鄰里中心的設(shè)計(jì)規(guī)模與將來(lái)社區(qū)所能達(dá)到的最大規(guī)模對(duì)于公共服務(wù)資源的需求相適應(yīng)。表2中所列出的四種鄰里中心物業(yè)形態(tài)分別覆蓋了大小不同的幾種社區(qū)規(guī)模。

四、鄰里中心模式的啟示

在當(dāng)前的社區(qū)公共服務(wù)資源研究中，現(xiàn)有文獻(xiàn)更多的是強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)，一方面是上級(jí)政府向下級(jí)政府的放權(quán)，尤其是強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)資源的社區(qū)化、本地化供給；另一方面是政府向社會(huì)的放權(quán)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的作用和多中心治理原則。這樣的理論偏好自然有其現(xiàn)實(shí)和理論上的原因，從現(xiàn)實(shí)方面來(lái)看，中國(guó)的改革過(guò)程伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的逐步轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立與完善，是一個(gè)由政府管制向市場(chǎng)機(jī)制過(guò)渡的過(guò)程，其基本特征是政府的管制領(lǐng)域不斷收縮和市場(chǎng)機(jī)制逐漸占據(jù)資源配置的主導(dǎo)地位；從理論方面來(lái)看，二十世紀(jì)末期以來(lái)，西方新公共管理理論對(duì)中國(guó)學(xué)界的影響不容忽視，該理論強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)作的效率，主張政府應(yīng)具有企業(yè)家精神，“放權(quán)”、“多中心”等概念成為該理論的核心精神。但通過(guò)本文對(duì)蘇州工業(yè)園區(qū)社區(qū)公共服務(wù)資源管理的鄰里中心模式的分析，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)總是可以不斷豐富理論自身，在鄰里中心模式中，有兩個(gè)重要的特點(diǎn)是值得現(xiàn)有理論重視的，即政府主導(dǎo)和服務(wù)資源的集權(quán)式供給。

下文將從兩個(gè)方面來(lái)討論鄰里中心模式的啟示，其一是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用在社區(qū)公共服務(wù)資源供給中的有利因素，其二是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的方式。

（一）政府主導(dǎo)社區(qū)公共服務(wù)資源供給的優(yōu)勢(shì)

公共服務(wù)資源的供給問(wèn)題在理論上屬于公共產(chǎn)品理論的范疇。經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理理論的研究已經(jīng)證明，公共產(chǎn)品的最優(yōu)配置既不可能在完全的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中實(shí)現(xiàn)，也不可能在完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中實(shí)現(xiàn)，有必要形成政府與市場(chǎng)雙重供給的公共產(chǎn)品供給體制。通過(guò)鄰里中心模式，我們可以發(fā)現(xiàn)政府在公共物品的供給中具有難以替代的優(yōu)勢(shì)。

1．政府主導(dǎo)公共服務(wù)資源的供給，可以有效解決私人部門因信息不完全而無(wú)法確定有效率的公共產(chǎn)品的供應(yīng)量。在理論上，具有一定排他性的公共物品——如俱樂(lè)部產(chǎn)品——可以由私人部門提供，但在實(shí)踐中，由于作為理性人的消費(fèi)者傾向于“隱瞞”其對(duì)公共物品的真實(shí)偏好，從而導(dǎo)致價(jià)格機(jī)制失靈和資源配置低效，其供給不是過(guò)量就是不足。在鄰里中心模式中，政府對(duì)公共物品的供給是與城市社區(qū)的整體性規(guī)劃聯(lián)系在一起的，而關(guān)于社區(qū)規(guī)模及公共物品規(guī)模的需求，政府則是最理解最充分的。

2．政府供給公共服務(wù)資源有助于節(jié)約決策環(huán)節(jié)的成本，即倘若公共物品由私人供給或自愿供給，則需要就公共物品的供給數(shù)量、質(zhì)量以及成本分擔(dān)等問(wèn)題達(dá)成一致，考慮到公共物品的公共性及其范圍之廣，基于“一致同意”的原則形成決策將花費(fèi)極其高昂的決策成本。相比之下，由政府主導(dǎo)公共物品的供給，通過(guò)一定的政治程序采用效率更高的決策機(jī)制，并以國(guó)家強(qiáng)制力保證決策的實(shí)施，可以在一定程度上節(jié)約決策成本，并相應(yīng)地增進(jìn)集體福利。

3．政府供給公共服務(wù)資源有助于節(jié)約生產(chǎn)環(huán)節(jié)的成本，即倘若將公共物品的供給交付私人部門完成，則出于公共物品的質(zhì)量難以監(jiān)測(cè)或授權(quán)者與被授權(quán)者信息不對(duì)稱性等方面的原因，很難保證公共物品得到有效的供給。相比之下，由政府通過(guò)一體化的方式提供公共物品有助于節(jié)約監(jiān)管成本，此外，考慮到政府提供公共物品原則上不以盈利為目的，因而倘若政府能夠以與私人部門完全相同的方式供給公共物品，則政府所需花費(fèi)的成本低于私人部門。

4．有利于發(fā)揮政府自身的組織優(yōu)勢(shì)。政府的組織特性決定了由政府供給公共物品具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。譬如，斯蒂格利茨就認(rèn)為，政府組織的普遍性和權(quán)力的強(qiáng)制性是其他任何組織形式都無(wú)法比擬的。這兩大特性決定了政府在供給公共物品時(shí)具有以下優(yōu)勢(shì)：一是政府可以借助行政權(quán)力禁止宏觀上不具有效率的活動(dòng)，直接禁止或授權(quán)其他部門禁止負(fù)外部性較高的物品進(jìn)入市場(chǎng)，而這是任何私人部門都無(wú)法做到的；二是借助行政處罰權(quán)有效地解決公共物品供給中的搭便車行為，而私人部門和私人合同所實(shí)行的處罰均難以取得與之相同的效果。

5．有利于增進(jìn)公平。在鄰里中心案例中，由于公共服務(wù)資源是由上級(jí)政府提供的，由一個(gè)統(tǒng)一的高層級(jí)中心統(tǒng)一安排，傳統(tǒng)的街道、居委會(huì)并不介入社區(qū)商業(yè)與服務(wù)過(guò)程當(dāng)中，這種垂直化的供給過(guò)程會(huì)客觀上減少基層政府的尋租行為。在鄰里中心案例中，服務(wù)資源的最終生產(chǎn)商能夠通過(guò)公平的競(jìng)爭(zhēng)程序來(lái)獲得鄰里中心的入駐權(quán)，從而有助于克服困擾基層社區(qū)的政商利益勾結(jié)問(wèn)題。此外，考慮到公共服務(wù)資源是增進(jìn)社會(huì)福祉不可或缺的要素，如果政府完全不介入公共物品的供給，可能導(dǎo)致某些共同的利益和需求無(wú)法得到滿足。同時(shí)，由于在完全的市場(chǎng)機(jī)制下難以實(shí)現(xiàn)公共物品的公平分配，致使最需要獲得公共物品的社會(huì)弱勢(shì)群體完全無(wú)法獲得或只能獲得數(shù)量極少的公共物品，從而進(jìn)一步加劇市場(chǎng)機(jī)制所導(dǎo)致的分配不公。

（二）政府主導(dǎo)公共服務(wù)資源供給的方式

如上所述，社區(qū)公共服務(wù)資源完全依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共資源配置的高效率，因而有必要引入政府為主導(dǎo)的機(jī)制。但這只是問(wèn)題的一個(gè)方面，另一方面，采取政府直接管制公共資源的方式又因?yàn)樾畔⒉煌耆?ldquo;代理悖論”等方面的問(wèn)題，不僅很難長(zhǎng)期有效地實(shí)現(xiàn)公共資源的最優(yōu)配置，反而有可能造成災(zāi)難性的后果。就此而言，有必要在政府與市場(chǎng)之外探尋公共資源管理的其他替代性方案。對(duì)于當(dāng)今世界絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，即使是在純公共物品領(lǐng)域，政府的供給與管理也不等同于政府直接管制。通常情況下，政府的直接管制僅僅運(yùn)用于盈利甚微甚至是無(wú)利可圖、卻極具民生價(jià)值的特定公共項(xiàng)目。

在鄰里中心模式中，我們發(fā)現(xiàn)政府在主導(dǎo)公共服務(wù)資源供給的過(guò)程中采用了市場(chǎng)化的方式。政府作為主導(dǎo)者，并不意味著它要直接生產(chǎn)、供給公共服務(wù)，政府可以克服市場(chǎng)失靈帶來(lái)的供給不足或分配不公問(wèn)題，但在特定公共服務(wù)資源的生產(chǎn)中，政府往往有缺乏市場(chǎng)機(jī)制所具有的效率和質(zhì)量。因此，政府的角色在于宏觀的決策，如決定公共服務(wù)由誰(shuí)生產(chǎn)、為誰(shuí)生產(chǎn)、生產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量等。至于社區(qū)公共服務(wù)資源的生產(chǎn)和提供，完全可以通過(guò)以服務(wù)和盈利并重的市場(chǎng)化原則，構(gòu)建一個(gè)以現(xiàn)代企業(yè)制度為載體的組織實(shí)體來(lái)履行經(jīng)營(yíng)服務(wù)、場(chǎng)地租賃、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)等資源的產(chǎn)出形式。在政府的主導(dǎo)下，以市場(chǎng)機(jī)制為杠桿，通過(guò)多種方式調(diào)動(dòng)公營(yíng)事業(yè)部門、私營(yíng)部門等市場(chǎng)主體參與社區(qū)公共投資項(xiàng)目，在競(jìng)爭(zhēng)中完成社區(qū)公共服務(wù)的供給。同時(shí)，作為政府的代理人，像鄰里中心這樣的經(jīng)營(yíng)實(shí)體應(yīng)主要發(fā)揮組織、服務(wù)和監(jiān)管作用，通過(guò)公平公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、定向委托、合同管理等市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，將具備購(gòu)買服務(wù)條件的項(xiàng)目交由市場(chǎng)主體或社會(huì)組織實(shí)施。在市場(chǎng)化運(yùn)行過(guò)程中，政府要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程的管理和監(jiān)督，切實(shí)降低成本，確保公共服務(wù)質(zhì)量，提高社區(qū)居民的滿意度。即使是對(duì)物業(yè)管理類等完全市場(chǎng)化的服務(wù)項(xiàng)目，因涉及社區(qū)居民的公共利益，政府也需對(duì)服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量加以監(jiān)管。

參考文獻(xiàn)：

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[2]相關(guān)論述參見(jiàn)楊滿社.公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論（下）[J].經(jīng)濟(jì)教育研究，1995，（2）：19-23.

[3]關(guān)于政府與市場(chǎng)在社區(qū)公共服務(wù)資源供給中的關(guān)系，參見(jiàn)夏志強(qiáng)，王建軍.論社區(qū)公共服務(wù)的有效供給[J].社會(huì)科學(xué)研究，2012，（2）：44-47.