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論公共沖突管理的五大機制建設(shè)

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[摘　要]公共沖突的有效管理需要建立相應(yīng)的機制。從職能上,可以將公共沖突的管理機制區(qū)分為相互依賴的五個層次,即不同主張的表達機制、對立觀點的交流機制、沖突利益的整合機制、爭議事項的裁決機制以及對抗行動的制動機制。五種機制彼此銜接、功能互補,構(gòu)成了公共沖突管理的有機體系。每種機制對于公共沖突的有效管理來說都是不可缺少的,因此促進各種機制的平衡發(fā)展應(yīng)當(dāng)成為公共沖突管理制度建設(shè)的總體戰(zhàn)略目標。根據(jù)中國目前公共沖突管理機制的發(fā)展水平,應(yīng)當(dāng)重點加強對不同觀點的交流機制和不同利益的整合機制的建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]公共沖突;沖突管理;管理機制

[中圖分類號] D035　　[文獻標識碼] A　　[文章編號]1006-0863(2010)09-0063-04 　　

公共沖突可以被定義為那些事關(guān)公共利益的沖突。它既包括直接圍繞公共事項產(chǎn)生的沖突,也包括圍繞私人事項產(chǎn)生,但發(fā)展影響到公共利益的沖突。中國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期,各種矛盾的匯集交織導(dǎo)致公共沖突爆發(fā)頻率急劇上升。如何有效地管理公共沖突,已經(jīng)成為對政府執(zhí)政能力的一項關(guān)鍵性考驗。公共沖突的管理,需要建立相應(yīng)的機制。有效的機制可以為沖突各方提供明確的行為規(guī)則,為公共管理者提供化解不同層次、不同類型公共沖突的適當(dāng)路徑,從而使公共沖突得到有序地表達、協(xié)商、整合和化解。正如科塞所指出的:“沖突制度化的社會更穩(wěn)定,整合程度更高,這種社會系統(tǒng)允許對立的要求迅速而直接地表達出來,能夠通過消除不滿的根源而不斷調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)�！� 公共沖突管理機制的建設(shè)必須明確那些涉及到整體框架和價值取向的基本理念與原則,就目前中國社會而言,需要迫切回答三個問題。第一,在出發(fā)點上,是立足于“堵”還是“疏”?所謂“堵”,就是努力抑制沖突的出現(xiàn);所謂“疏”, 就是設(shè)法疏導(dǎo)沖突的能量。沖突是能量的爆發(fā),可以產(chǎn)生破壞性的后果。

傳統(tǒng)的制度建設(shè)主要立足于“堵”,設(shè)法抑制沖突的發(fā)生,但往往事與愿違。壓抑沖突雖然可能獲得暫時平靜,但有可能由此而埋下隱患,導(dǎo)致未來更大規(guī)模、更加劇烈的沖突。同時,沖突既有正面效應(yīng),也有負面效應(yīng), 全面抑制沖突,不僅會抑制其負面效應(yīng),也會抑制其正面效應(yīng)。第二,在基本手段上,是以強制解決方式為主,還是以平等協(xié)商為主?所謂強制解決,就是以公共強制力為主要手段,自上而下地實施沖突控制,強制性地推行和實施沖突的解決方案;所謂平等協(xié)商,就是為沖突各方提供適當(dāng)?shù)钠脚_,讓他們以平等的方式協(xié)商解決問題。在行政化的等級體制中,沖突管理更多依賴權(quán)力級差,通過各種壓制手段, 強制解決問題。但在分權(quán)化的社會結(jié)構(gòu)中,權(quán)利的平等保護成為法治的基本原則,強制解決的合法范圍被大幅度限制,其實際效力也受到更多的條件約束。如果超出合法的范圍來采取強制措施解決公共沖突,極有可能導(dǎo)致公共沖突各方與公共沖突的管理方之間的新一級沖突。

第三,在落腳點上,是以表層平靜為主,還是以深層穩(wěn)定為主?所謂 “表層平靜”,就是將公共沖突管理的目標設(shè)定為表層沖突的平息;所謂“深層穩(wěn)定”,就是將公共沖突管理的目標定位為深層沖突的化解。如果公共沖突管理的目標定位為表層沖突的平息,便有可能制造穩(wěn)定的表面現(xiàn)象,而實質(zhì)上卻在不斷積聚沖突能量;如果公共沖突管理的目標定位為深層沖突的化解,就不得不在一定程度上容忍在表層不斷出現(xiàn)小規(guī)模、低烈度、短時段的沖突,并通過各種沖突化解機制來化解深層矛盾�；谝陨戏治�,我們認為,公共沖突管理的機制建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循三個基本原則:第一是因勢利導(dǎo)原則,即公共沖突管理的出發(fā)點不應(yīng)當(dāng)只立足于“封堵”沖突能量的出口,而應(yīng)當(dāng)建立適當(dāng)?shù)氖栊雇ǖ?使公共沖突的能量得到及時和適量的宣泄;同時,建立合理的引導(dǎo)機制,使公共沖突的能量能夠產(chǎn)生對公共利益有利的結(jié)果,轉(zhuǎn)化不利的效能。

第二是平等協(xié)商原則,具體表現(xiàn)在三個方面:首先,在公共沖突管理手段的選擇次序上,應(yīng)當(dāng)采取協(xié)商在先,裁決在后,強制只是作為最終手段;其次,在協(xié)商過程中,堅持對公共沖突各方權(quán)利的平等保護,特別注意保護弱勢一方;再次,政府應(yīng)當(dāng)為平等協(xié)商提供適當(dāng)?shù)钠脚_和環(huán)境,在必要時作為中立第三方提供調(diào)解、仲裁服務(wù)。第三是深層穩(wěn)定原則,就是將公共沖突管理的落腳點定位在對深層沖突的化解,對表層沖突的控制保持在適當(dāng)?shù)南薅戎畠?nèi)。這樣可以使小規(guī)模、低烈度、短時段的表層沖突成為促進深層穩(wěn)定的平衡機制。從上述原則出發(fā),公共沖突的各種管理機制不應(yīng)當(dāng)是零散和相互隔絕的,而應(yīng)當(dāng)形成在功能上層次分明又相互依賴的有機立體結(jié)構(gòu)。這種管理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括五個層次管理機制:即不同主張的表達機制、對立觀點的交流機制、沖突利益的整合機制、爭議事項的裁決機制和對抗行動的制動機制。

一、不同主張的表達機制公共沖突產(chǎn)生于對于公共事項的不同主張。一方面, 如果各種不同的主張被長期壓抑,就可能造成沖突能量的聚集,在壓抑的薄弱區(qū)域出現(xiàn)非指向性的沖突爆發(fā);另一方面,如果各種不同主張的表達缺乏規(guī)范的渠道,也可能造成沖突的失控,導(dǎo)致沖突的廣泛擴散和急劇升級。因此,要使產(chǎn)生沖突的不同主張得到有序表達,就需要建立不同主張的規(guī)范表達機制。表達機制的第一個功能,是為不同主張?zhí)峁┍磉_渠道。它使人們對公共事項的不同主張能夠以體制所允許的方式加以表達。暢通的表達渠道既可以使各種不同意見得到及時地表達,防止了信息的阻塞;同時也可以使不同主張所攜帶的沖突能量得到適當(dāng)?shù)厥栊?防止這種能量的聚集。不同主張的表達渠道具有許多不同的類型。對于社會性的公共沖突來說,主要表達渠道包括聽證會、信訪和投訴機構(gòu)、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺等等形式,也可以通過各種社會組織、行業(yè)協(xié)會等渠道進行不同意見的表達。對于公共組織內(nèi)和組織間的公共沖突來說,表達渠道可以是通過上級組織逐級向上反映;同時,為防止科層等級帶來的阻滯或異化,還可以設(shè)立相對中立的爭議表達渠道。

表達機制的第二個功能,是對表達方式予以必要的規(guī)范,防止不當(dāng)?shù)谋磉_方式所導(dǎo)致的沖突升級。合理的表達機制必須要對沖突的表達方式予以必要的規(guī)范,以不危害公共秩序以及不對他人合法權(quán)益造成傷害為限,禁止對他人名譽和權(quán)利的侵犯,限制各種歧視性的主張和宣傳,禁止煽動和宣傳民族和宗教仇恨,禁止干擾司法公正。對于違反合法表達規(guī)范的表達者,應(yīng)當(dāng)依法追究其法律責(zé)任。表達機制的第三個功能,是為公共沖突的化解提供必要的基礎(chǔ)。不同的主張必須首先通過適當(dāng)?shù)谋磉_渠道加以表達,才有可能進一步開展相互交流和利益整合。缺乏必要的表達渠道,就會使公共沖突的解決方案由于缺乏所需的必要信息而缺乏中立性和科學(xué)性,無論是偏向于沖突的某一方,還是忽略了重要事實而導(dǎo)致的不科學(xué),都會使沖突各方難以就沖突化解方案達成一致。改革開放以來,政府為公民對社會事務(wù)發(fā)表不同的意見和主張?zhí)峁┝巳找鎻V泛和規(guī)范的表達渠道。人們不僅可以通過上級組織和信訪等政府渠道來表達不同的主張,還可以通過媒體和網(wǎng)絡(luò)等社會渠道來發(fā)表不同的觀點。但不容回避的是,我們在表達機制的建設(shè)方面仍然存在著許多需要進一步改進的方面。一是表達渠道的寬度有待拓展, 即如何為所有有爭議的公共事項提供充分的表達渠道;二是表達渠道的暢通性有待提高,即如何使得不同主張的表達能夠迅速通過行政層級,及時、準確地傳達到政府的決策機構(gòu);三是表達渠道的規(guī)范性有待提高,即如何建立有效的約束,防止對他人權(quán)利的侵犯和對社會公共秩序的破壞。

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