本文關(guān)鍵詞：公共管理與公眾輿論，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

公共管理與公眾輿論
馬 凌 １， ２
第 三 卷 第 二 期 二

（ １． 復(fù)旦大學(xué) 新聞學(xué)院 ， 上海 ２００４３３ ； ２． 天津師范大學(xué) 新聞傳播學(xué)院 ， 天津 ３０００７４）

摘要 ： 自 １８ 世 紀(jì) 開 始 興 起 的 公 眾 輿 論 推 動 了 近 代 西 方 民 主 思 想 的 形 成 ， 而 ２０

世 紀(jì) 公 共 管 理 的 勃 興 正 是 這種民主思想體制化的必然結(jié)果。對于公眾輿論的理性與非理性認識分野 ， 受制于背后復(fù)雜的權(quán)力博弈。 在近代公眾輿論觀向現(xiàn)代公眾輿論觀轉(zhuǎn)型的過程中 ， 公眾權(quán)力論逐漸讓位于管理控制論。由于國家 － 市 場 － 市民社會的關(guān)系失衡 ， 當(dāng)代公眾輿論面臨著環(huán)境危機。在目前善治的要求下 ， 公共管理從公共利益出 反饋者和配給者的多重角色， 做到有 發(fā) ， 必須以保護公眾輿 論 的 自 由 和 多 元 為 己 任 ， 確 立 自 身 被 監(jiān) 督 者 、 所為和有所不為。 關(guān)鍵詞 ： 公共管理 ； 公眾輿論 ； 國家與市民社會 ； 公共媒體 中圖分類號 ： Ｄ０３５ 文獻標(biāo)識碼 ： Ａ 文章編號 ： １６７２－ ６１６２ （ ２００６） ０２－ ００５３－ ０７

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公共管理 （ Ｐｕｂｌｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ） 與 公 眾 輿 論 （ Ｐｕｂｌｉｃ

者立場、 與公眾輿論進行著 “ 管理－ 被管理” 的較 量 ， 那么當(dāng)公共利益成為新公共管理的核心之際 ， 公共管理需要更多地從公眾立場看待公眾輿論。 在 此立場轉(zhuǎn)化之際 ， 公共管理主體如何平衡 “ 有所為” 和 “ 有所不為” 的關(guān)系 ， 實乃真正的 “ 國家的藝術(shù)” 。

Ｏｐｉｎｉｏｎ） 皆離不開公共利益 （ Ｐｕｂｌｉｃ Ｉｎ－

ｔｅｒｅｓｔ） 。如果說公共管理的目標(biāo)是公共利益的最大
化 ， 公眾輿 論 則 是 這 種 抽 象 的 公 共 利 益 的 具 體 表 達。 從歷史發(fā)展的角度而言 ， 對于公眾輿論的強調(diào) 推動了近代西方民主思想的形成 ， 而 ２０ 世紀(jì)公共 管理的勃興正是這種民主思想體制化的必然結(jié)果。 公眾輿論亦稱民意 ， 作為一種強大的政治權(quán)力 ， 它 不僅是公共管理主體的權(quán)力來源 ， 同時也對公共管 理權(quán)力主體進行限制 ， 對公共管理過程加以監(jiān)督 ， 對公共管理結(jié)果給 予 評 價 ， 簡 而 言 之 ， 公 眾 輿 論 是 對公共管理的 “ 管理” 。 反過來 ， 控制、 引導(dǎo)、 利用、 塑 造公眾輿論 ， 朝有 利 于 自 己 目 標(biāo) 的 方 向 發(fā) 展 ， 也 就 是將公眾輿論視為公共管理的對象和工具 ， 這也是 公共管理主體的天然愿望。公眾輿論的不一致性、 不穩(wěn)定性和不同質(zhì)性 ， 注定了其可以 “ 被管理” 的命 運 ， 始于第一次世界大戰(zhàn)的輿論管理技術(shù)經(jīng)過近一 個世紀(jì)的發(fā)展日益 爐 火 純 青 ， 在 某 種 意 義 上 ， 公 眾 已經(jīng)從理想 中 的 公 眾 輿 論 的 主 體 逐 漸 淪 落 為 現(xiàn) 實 中的公眾輿論的客體。 如果說昔日的公共管理主要是站在行政管理
收稿日期 ： ２００６－ ０２－ １０ 作者簡介 ： 馬凌 （ １９６９－ ） ， 女 ， 湖 北 武 漢 人 ， 現(xiàn) 為 復(fù) 旦 大 學(xué) 新 聞 學(xué) 院 博士后流動站博士后 ， 天津師范大學(xué)新聞傳播學(xué)院副教授 ， 研究方 向 ： 政治傳播學(xué)。

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理性與非理性
像任何重要的概念一樣 ， 公眾輿論至今依然是

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一個充滿分歧、 并不斷發(fā)展的概念。 １９６５ 年 ， 美國 政 治 科 學(xué) 家 哈 伍 德?蔡 爾 茲 （ Ｈａｒｗｏｏｄ Ｃｈｉｌｄｓ） 發(fā) 表 專著 ， 總結(jié)了歷史上近 ５０ 種不同的界定。 從已知的 材料上看 ， 古羅馬政治思想家西塞羅在寫給友人的 ? 馬基雅 信中最早使用這個詞匯 ， 同義詞在尼科羅 維利、 約翰 ? 洛克、 托馬 斯 ? 霍布斯等重要思想家筆 下均有所提及 ［１］， 而 公 眾 輿 論 概 念 的 真 正 成 型 還 是 在 １８ 世紀(jì)。

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１８ 世紀(jì)的主流輿論觀具有 ３ 個特點 ：（ １） 以理
性自然主義為輿論研 究 的 指 導(dǎo) 思 想 ；（ ２） 提 倡 輿 論 的自由表達 ；（ ３） 注重輿論的社會立法、 道德維系功 能［２］。 受啟蒙運動的 “ 唯理樂觀主義” 影響 ， 啟蒙思想 家對人類理性充滿信心 ， 并由此推導(dǎo)出對民主的信 仰—— —既然個人具有理性判斷能力 ， 負責(zé)的公民將 憑借理性以商談的方式進行政治參與 ， 最終達成一 致的意見 ， 這樣形成的公眾輿論不僅最具有民主精 神 ， 而且理應(yīng)是政治權(quán)力的來源和基礎(chǔ)。 １７３９ 年 ，

大衛(wèi) ? 休謨指出 “ ： 輿論是政府的唯一基礎(chǔ) ， 這一 格 言對于最專制的、 最軍事化的政府以及最自 由 、 最 受歡迎的政府 ， 同樣適用。 ” ? 盧 １７６２ 年 ， 讓 － 雅克
［３］

湮沒 ， 群體的思想占據(jù)統(tǒng)治地位 ； 而群體 的 行 為 普 遍表現(xiàn)為沒有異議、 情緒化以及低智商。 在 此 處 ， 他們亦提倡輿論自由 ， 如果說樂觀 主 義 者 所 要 求 的是從共和角度出發(fā)、以達成共識 為 目 的 的 公 共 輿論的自由 ， 悲觀主義者所要求的 卻 是 從 個 人 主 義角度出發(fā)、以個人利益為目的的 持 不 同 見 解 的 自由。 介于樂觀與悲觀之間的是 認 識 到 公 眾 輿 論 理 性與非理性二重性特點的一批思想 家 。 典 型 如 黑 格爾 ， 既肯定公眾輿論的非凡力量 ， 也看 到 公 眾 輿 論中真理和謬誤的混雜性。他指出 ： 公眾輿論是人 們表達他們意志和意見的無機方式 ，
［８］

梭在 《 社會契約論》 中將公眾輿論定義為人 們 對 社 會性的或者公共事務(wù)方面的意見 ， 更 將 輿 論 視 為
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（ Ｕｎｗｒｉｔｔｅｎ Ｌａｗｓ） 。經(jīng)由伏爾泰等思想 “ 不成文法” 家的闡釋 “ ， 公眾輿論是權(quán)力基礎(chǔ)”不僅成 為 啟 蒙 運動的重要成果 ， 也成為西方世界最 有 影 響 的 公 眾輿論。同時 ， 啟蒙思想家認為 ， 在一個公 民 可 以 暢所欲言、協(xié)商對話的環(huán)境中 ， 真理 必 將 戰(zhàn) 勝 謬 誤 ， 所以不受政府控制的輿論自由十分重要 ， 就 這 樣， 言論、 出版、 新聞自由成為首要人權(quán)被寫進美 國的 《 人 權(quán) 法 案》 和法國的 《 人 權(quán) 宣 言》 ， 對后世產(chǎn) 生了極為深遠的影響。值得注意的是 ， 這種輿論觀 的出發(fā)點在于公共利益 ， 充滿集體主 義 色 彩 和 共 和主義精神 ， 強調(diào)公眾輿論對公民道 德 的 維 系 功 能 ， 寄望于輿論一律所產(chǎn)生的社會凝聚力。按照盧 梭的經(jīng)典表述 “ ： 公意永遠是公正的 ， 而且 永 遠 以 公共利益為依歸。 ” 與 這 些 唯 理 樂 觀 主 義 者 不 同 ， １８ 世 紀(jì) 也 有 一
［４］

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其中有一切

種類的錯誤和真理 。而馬克思、 恩格斯更 是 發(fā) 現(xiàn) 了公眾輿論的工具價值 ， 特別是在 社 會 變 革 和 奪 取政權(quán)中的巨大作用 ， 馬克思指出 ： 大凡 需 要 變 革 現(xiàn)實的任何階級、 集團或政黨 ， 都必須占 有 和 運 用 輿論工具這一斗爭武器。進一步而言 ， 公眾輿論的 力量實際上與理性與否無關(guān) ， 在社會政治 系 統(tǒng) 中 ， 它既可能起到正面維護作用 ， 也可 能 起 到 反 面 顛 覆作用。這種頗為客觀的思想至 ２０ 世紀(jì)而成為主 流 ， 特 別 是 在 ２０ 世 紀(jì) ２０ 年 代 ， 出 現(xiàn) 了 以 沃 爾 特? 李普曼 （ Ｗａｌｔｅｒ Ｌｉｐｐｍａｎｎ） 為 代 表 的 現(xiàn) 代 輿 論 觀 。 現(xiàn)代輿論觀在承認輿論的 “ 立法性” 的同時， 體現(xiàn) 出 ３ 個新的特點 ：（ １） 以經(jīng)驗權(quán)能主 義 為 輿 論 研 究 的指導(dǎo)思想 ；（ ２） 注重輿論的大眾媒 介 傳 播 ；（ ３） 注 重輿論的社會日�？刂乒δ�。 李普曼的哲學(xué)基礎(chǔ)是實用 主 義 ， 政治立場則

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些思想家對人類理性持悲觀態(tài)度 ， 他 們 認 為 人 類 的理解能力、 分析能力、 交流能力都很有限， 容易 受到環(huán)境的影響 ， 被他人的意見所左右 ， 所 以 公 眾 輿論不僅不具備真理性 ， 還極易被操縱。比如美國 政 治 家 亞 歷 山 大?漢 密 爾 頓 就 指 出 “ ： 人民是擾攘 多變的 ， 他們的判斷和決定極少正確 ， 他們 的 意 見 也只是訴諸感情而已。 ” 尤其是法國大革命中 “ 語 言的暴力” 使很多思想者開始反思 “ 多數(shù)的暴虐” （ Ｔｙｒａｎｎｙ ｏｆ Ｍａｊｏｒｉｔｙ） 和 “ 社會的暴虐” （ Ｓｏｃｉａｌ
［５］

是國家利益。他崇尚國家實力 ， 提倡精英 治 國 ， 并 將 “ 平等” 與 “ 民主” 相剝離。在這樣的思想基礎(chǔ)上 ， 李普曼在 《 公 眾 輿 論》 （ Ｐｕｂｌｉｃ Ｏｐｉｎｉｏｎ） 以 及 《 幻影 般的公眾》 （ Ｐｈａｎｔｏｍ Ｐｕｂｌｉｃ） 等著作中傾盡全力證

Ｔｙｒａｎｎｙ） 。至 １９ 世紀(jì) ， 唯理樂觀主義開始退潮 ， 個
人主義和功利主義大行其道 ， 近代輿 論 觀 也 開 始 轉(zhuǎn)型。這其中 ， １９ 世紀(jì)法國思想家亞歷山大 ? 托克 維爾對民主的 “ 大眾化” 頗為懷疑， 認為以共意為 目標(biāo)的現(xiàn)代民主會墮落成一種 “ 溫和的專制” 。英 國思想家約翰 ? 斯圖亞特 ? 密爾指出 ： 與政 府 的 專 制相比更為危險的是輿論的專制 ， 這也就是 “ 社會 的暴虐” ， 因為社會本身具備一種規(guī)范力量， 經(jīng)常 通過公眾輿論對個人形成強而有力的約束作用， 迫使非主流意見向主流意見靠攏 ， 最 終 達 至 一 種 “ 同化” （ Ａｓｓｉｍｉｌａｔｉｏｎ） ， 造就 “ 大眾的平庸” （ Ｍａｓｓ
［６］

明： 一般公眾缺乏知識， 囿于偏見和成見， 無法對 公共事務(wù)進行理性判斷 ； 囿于時間和精力 ， 也 無 法 處理傾盆而來的各種信息 ； 再加上 大 眾 傳 媒 制 造 了一種 “ 偽環(huán)境” ， 所以公眾輿論變成了一種可操 作性很強的、有許多非理性因素在 其 間 起 作 用 的 意見和言論形態(tài)。基于此 ， 以公眾輿論為依托的公 民自治不足以實現(xiàn)良好的行政管理。在他看來 ， 公 眾不必以政府人員的身份思考 ， 至 多 以 公 共 事 務(wù) 的適度旁觀者的身份思考。在制度設(shè)計中 “ ， 公眾 的唯一角色是 ： 當(dāng)公共事務(wù)管理進 行 得 很 好 時 支 持在朝者， 反之， 支持在野者， 這就是民眾政府的 本質(zhì)。［９］” 這樣一來 ， 李普曼將復(fù)雜的公眾輿論化約

Ｍｄｉａｏｃｒｉｔｙ）

［７］

。 法 國 社 會 心 理 學(xué) 家 古 斯 塔 夫?勒 龐

（ Ｇｕｓｔａｖｅ Ｌｅ Ｂｏｎ） 對于社會群體的心理現(xiàn)象進行了 精妙解讀 ， 指出個人一旦進入群體中 其 個 性 便 被

為政治投票 ， 將積極的輿論自由轉(zhuǎn)化為消極的輿論 自由 ， 不僅 如 此 ， 他 將 公 眾 輿 論 納 入 公 共 管 理 的 范 疇 ， 指出當(dāng)代意義最為重大的革命不是經(jīng)濟革命或 政治革命、 而是一場在被統(tǒng)治者中制造同意的藝術(shù) 革命。 李普曼所開創(chuàng)的輿論學(xué)研究從理想主義轉(zhuǎn)向 現(xiàn)實主義 ， 從 政 治 哲 學(xué) 轉(zhuǎn) 向 政 治 科 學(xué) ， 從 公 眾 權(quán) 力 論轉(zhuǎn)向管理控制論。與近代輿論觀相比 ， 他更為關(guān) 注的是大眾傳媒影響下的公眾輿論、 作為日常社會 控制的公眾輿論、 以及作為維護國家利益之工具的 公眾輿論。 沿襲這條理路 ， 整個 ２０ 世紀(jì)對于公眾輿 論的研究雖然貫穿于社會學(xué)、 心理學(xué)、 政治學(xué)、 新聞 學(xué)、 傳播學(xué)、 行政管理學(xué)等不同的領(lǐng)域 ， 但是都持守 著控制與管理的大方向。其中 ， 政治學(xué)側(cè)重于公眾 輿論對投票 的 影 響 、 以及政治社會化問題； 行政管 理學(xué) 側(cè) 重 于 公 眾 輿 論 在 決 策 過 程 中 的 輸 入 和 反 饋 機制 ； 心理學(xué)側(cè)重于公眾意見表達的心理過程 ； 社 會學(xué)側(cè)重于公眾輿論的社會化產(chǎn)生過程、 滲透和影 響 ， 并運用 社 會 學(xué) 方 法 進 行 民 意 測 驗 ； 新 聞 學(xué) 側(cè) 重 于研究公眾輿論與大眾傳媒的關(guān)系 ， 并對公眾輿論 的政 治 作 用 、 社 會 作 用 和 文 化 作 用 予 以 了 廣 泛 關(guān) 注 ； 傳播學(xué)則探討公眾輿論的生成和傳播機制、 以 傳播 效 果 為 標(biāo) 的 揭 示 勸 服 的 藝 術(shù) ， 以 “ 沉默的螺

和利弊得失。 市場、 市民社會是交織在一起 客觀而言 ， 國家、 的三位一體 ， 你中 有 我 ， 我 中 有 你 ， 界 限 難 以 劃 分 。 但是 ， 在 ３ 種 元 素 不 同 的 比 例 混 成 中 ， 依 據(jù) 占 優(yōu) 勢 地位的元素 ， 約略可以識別出 ３ 種模式 ， 即 “ 市民社 會至上論” “ 、 國家至上論” 和 “ 市場至上論” 。 不同的 模式直接影響了對待公共管理與公眾輿論的態(tài)度。 “ 市民社會至上論” 是啟蒙運動時期占主導(dǎo)地 從歷史語境上看 ， 位的模式 ， 體現(xiàn)出民主主義精神。 這一模式在 １８ 世紀(jì)的勃興主要是為了滿足新興資 產(chǎn)階 級 走 上 歷 史 舞 臺 的 需 要 。 在 這 一 派 理 論 家 看 來 ， 國家的權(quán)力源 自 人 民 ， 人 民 既 是 “ 委托人” 也是 “ 裁判者” 。人民通過契約將部分權(quán)力讓渡給國家 ， 主要目的是保護私有財產(chǎn) ， 國家僅僅是 “ 守夜人” 而 已。 這種模式強調(diào)大社會、 小政府 ， 認為社會有自生 性秩序和自治的能力 ， 公眾完全可以自主管理 ， 所 以國家被視 為 一 種 “ 必要的罪惡” ， 如無必要， 它的 權(quán)力不應(yīng)增 加 ， 這 個 原 則 被 稱 為 “ 自由主義的奧卡 姆剃刀” 。 出于對國家機器的防范 ， 國家對公眾輿論 的干預(yù)被視為非法 ， 國家被視為表達自由的敵人。
公 共 管 理 與 公 眾 輿 論 馬 凌

Ｊ ｏｕｒｎａ ｌ ｏｆ Ｐ ｕｂｌｉｃ Ｍａ ｎａ ｇｅ ｍｅ ｎｔ

而為了使公眾輿論能夠形成和表達 ， 一個公共領(lǐng)域 成為必需之物。 哈貝馬斯強調(diào) “ ： 公共領(lǐng)域?qū)ζ涔δ?br />［１１］ 的自我理解具體表現(xiàn)為 ‘ 公眾輿論’ 范疇” 。在此

旋” “ 、 兩級傳播” “ 、 守門人” “ 、 議題設(shè)置”等理論發(fā) 現(xiàn)
［１０］

中 ， 公眾輿論對于以國家為核心的公共管理主要起 到監(jiān)督作用 ， 而國家機器的行政管理力量則不應(yīng)對 公眾輿論有所作為。 “ 國家至上論” 是對前者的一種反動 ， 充滿愛國 主義和民族主義精神。從歷史語境上看 ， 順應(yīng)了 １９ 世紀(jì)之后西方民族解放運動的潮流。黑格爾在 《 法 哲學(xué)原理》 中指出 ， 在市民社會里 ， 一切人都追求著 各自的利益 和 目 的 ， 因 此 “ 市民社會是個私利的戰(zhàn)
［１２］ 場 ， 是一切人反對一切人的戰(zhàn)場” ， 要克服這種非

， 成為 ２０ 世紀(jì)對輿論學(xué)貢獻最大的領(lǐng)域。 值得說明的是 ， 在整個 ２０ 世紀(jì) ， 盡管李普曼式

的現(xiàn)實主義的輿論學(xué)占據(jù)絕對優(yōu)勢 ， 但是啟蒙運動 所開創(chuàng)的理想主義也并未消亡。從 ２０ 年代杜威與 李普曼的論戰(zhàn) ， 到哈貝馬斯對交往理性的提倡 ， 到 鮑德里亞和�？碌热说乃枷� ， 再到新興的公共新聞 運動 ， 民主一派始終相信公眾理性辯論的可能性、 相信公眾輿論對于統(tǒng)治的糾偏作用、 相信公眾輿論 應(yīng)該具有積極的政治參與的作用。

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正義缺陷 ， 只有訴諸于一個外在于社會的但卻是最 高的公共機構(gòu) ， 也就是國家。國家的本質(zhì)是公共利 益和個人利益的結(jié)合 ， 國家的目的在于普遍利益或 公共福利 ， 國家代表著倫理精神發(fā)展的最高階段 ［１３］。 在這種模式 中 ， 政 府 的 權(quán) 力 必 須 擴 大 ， 自 生 自 發(fā) 于 社會 的 公 眾 輿 論 成 了 政 治 國 家 必 須 加 以 控 制 的 力 量 ， 宣傳機器則成了國家進行意識形態(tài)統(tǒng)治的重要 工具 “ ， 正面輿論” 和 “ 輿論一律” 成了官方宣傳的主 要目的 ， 引導(dǎo)和同化公眾輿論的做法已成為公共管 理的標(biāo)準(zhǔn)動作。 “ 市場至上論” 則是資本主義生產(chǎn)關(guān)系的必然

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國家、 市場與市民社會
從 １７ 世 紀(jì) 開 始 流 行 一 個 概 念 — —— “ 輿論的氣

候” ， 與當(dāng)前的 “ 語境” “ 、 場域” 等等概念類似， 指的 是構(gòu)成與制約社會活動的、 雖不必然可見但仍屬限 定的力量。 從 １８ 世紀(jì)至今 ， 對于公眾輿論的態(tài)度其 實也受制于 這 種 整 體 的 “ 輿論的氣候” ， 進一步說， 也就是近代以來國家、 市場與市民社會之間的復(fù)雜 搏弈。 公共管理與公眾輿論的問題應(yīng)當(dāng)放在這種大 環(huán)境中加以考量 ， 方能彰顯出它們背后的權(quán)力交纏

產(chǎn)物 ， 洋溢著自由主義色彩。 從歷史語境上看 ， 在西 方發(fā)達資本主義國家中 ， 無論是自由競爭的資本主 “ 看不見 義還是壟斷 的 資 本 主 義 ， 皆 相 信 市 場 那 只 的手” 。即便是前 ２ 種模式 ， 也并不排斥市場的作 用。 “ 市場至上論” 將個人利益放在首位 ， 認為經(jīng)濟
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個人腐敗 ， 使組織日趨原子化而最終失敗。它習(xí)慣 性的補救措施是更開放的市場和更少的干預(yù)［１４］。 毋庸諱言 ， 如果說市民社會的出發(fā)點是共和主 義 （ Ｒｅｐｕｂｌｉｃａｎｉｓｍ） ， 但是在普遍道德水準(zhǔn)和參與意 識不足的情況下 ， 容易失之于理想主義 （ Ｉｄｅａｌｉｓｍ） 。 如果說國家的出發(fā)點 是 民 族 主 義 （ Ｎａｔｉｏｎａｌｉｓｍ） 和 現(xiàn)實主義 （ Ｒｅａｌｉｓｍ） ， 但 是 在 沒 有 權(quán) 力 制 衡 的 條 件 （ Ａｕｔｈｏｒｉｔａｒｉａｎｉｓｍ） 甚 或 極 權(quán) 下， 容易導(dǎo)致威權(quán)主義 主義 （ Ｔｏｔａｌｉｔａｒｉａｎｉｓｍ） 。 如果說市場的出發(fā)點是自由 （ Ｌｉｂｅｒａｌｉｓｍ） ， 但是在失去公益精 神 的 情 形 下 ， 主義 容易走向原子主義 （ Ａｔｏｍｉｓｍ ） 。理想需要與現(xiàn)實互 補、 共和需要與自由融合、 原子需要與威權(quán)沖抵 ， 也 許將諸元素適度混合、 平衡糾偏 ， 才是治理之道。 縱 羅爾斯等人 觀 ２０ 世紀(jì)的思潮更迭 ， 無論是凱恩斯、 強調(diào)福利制 度 的 新 自 由 主 義 ， 還 是 哈 耶 克 、 布坎南 等人強調(diào)更多市場更少政府的保守主義 ， 抑或弗里 德曼等人對于市場、 政府和個人自由進行平衡的公 共選擇學(xué)說 ， 或者吉登斯試圖將社會公正與資本主 —不管各種主義、 各 義市場相結(jié)合的第三條道路—— 種學(xué)派的分 歧 多 么 明 顯 ， 無 非 是 希 圖 在 市 場 、 政府 與社 會 之 間 劃 定 合 適 的 界 限 、 配 備 合 理 的 資 源 而 已。 就 ２０ 世紀(jì) 的 西 方 現(xiàn) 實 而 言 “ ， 國家” 和 “ 市場” 占據(jù)主流地位， 彼此不斷較量， 相形之下 “ 市民社 會” 急劇衰落。當(dāng)小國寡民式的古代民主向地域廣 大、 人口眾多、 觀念多元、 利益沖突的現(xiàn)代民主轉(zhuǎn)型 之際 “ ， 間接民主” 和 “ 消極自由” 大行其道， 在制度 設(shè)計上 ， 公民的政治參與化約為競選中的投票。公 民的 “ 表達權(quán)” 與 “ 知情權(quán)” 部分轉(zhuǎn)移到大眾傳媒身 上 ， 使它成了 “ 公共領(lǐng)域” 的替代物， 也成了公眾輿 論的代名詞 ， 直至膨脹為 “ 第四種權(quán)力” 。 在這種 “ 結(jié) 構(gòu)轉(zhuǎn)型” 之后 ， 富了媒介 ， 窮了民主。對公共事務(wù)的 安排并非集體意志或共同決定的結(jié)果 ， 而更像是一 只 “ 看不見的手” 和一只 “ 看得見的手” 的合謀或搏 斗。 “ 在國家及其所屬機構(gòu)影響公眾輿論的努力、 媒 體的 民 主 功 能 和 追 逐 利 益 的 動 機 之 間 存 在 著 緊 張 和沖突 ， 這些成為現(xiàn)代自由民主國家的公共領(lǐng)域的 特征。［１５］” 從公共利益的角度衡量， 市場可能失靈、 政府 可能失效。 在 ２０ 世紀(jì)末期的民主化浪潮中 ， 對社會 正義 的 呼 吁 日 益 響 亮 ， 興起了重建公共領(lǐng)域的思

自由主義比政治自由主義更為根本。 基于對市場自 “ 觀念戰(zhàn)場” 至 動調(diào)諧機制的信任 ， 彌爾頓筆下的 “ 觀念的自由市場” （ Ｍａｒｋｅｔｐｌａｃｅ ２０ 世紀(jì)被闡 釋 為 “ 社會公器” 的 ｏｆ Ｉｄｅａｓ） ， 特 別 需 要 說 明 的 是 ， 作 為 大眾 傳 媒 因 為 私 人 所 有 制 而 擁 有 一 顆 以 經(jīng) 濟 利 益 最大化為旨歸的 “ 私心” 。在這一派理論家看來 ， 為 了在競爭中 獲 勝 ， 大 眾 傳 媒 勢 必 在 專 業(yè) 性 、 服務(wù)性 方面多加努力 ， 而越是能滿足受眾需要的產(chǎn)品就越 具有公共價值和商業(yè)價值。從某種角度來說 ， 大眾 傳媒本身就是公眾輿論的表達渠道 ， 同時部分履行 著公共管理之職。 按 照 新 公 共 管 理 始 作 俑 者 克 里 斯 托 弗?胡 德 （ Ｃｈｒｉｓｔｏｐｈｅｒ Ｈｏｏｄ） 的 “ 網(wǎng)格 ／ 團體 － 文化” 理論 ， 各種 類型的組織模式皆有著自己的 “ 阿喀琉斯之踵” 、 也 有著面對災(zāi)難時的典型回應(yīng)。 依照這一理論 “ ， 市民

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社會至上論 ” 對應(yīng)的是 “ 平等主義模式” ， 也就是較 弱的領(lǐng)導(dǎo)、 大多數(shù)或所有成員的共同參與。這種模 式只 有 在 社 會 中 的 成 員 都 接 受 一 定 的 價 值 和 信 念 時才能夠擁 有 生 命 力 ， 相 反 ， 如 果 投 機 分 子 退 出 或 者搭便車 ， 如 果 利 益 沖 突 導(dǎo) 致 意 見 不 一 ， 長 此 以 往 具有公共精神的成員會漸漸泄氣 ， 成員的共存關(guān)系 惡化最終致使組織崩潰。這一模式的 “ 阿喀琉斯之 踵” 是不愿 意 接 受 權(quán) 威 來 打 開 死 結(jié) ， 它 習(xí) 慣 性 的 補 救措施是呼吁更多的 “ 參與” “ 。 國家至上論” 對應(yīng)的 是 “ 等級主義模式 ” ， 也就是強調(diào)協(xié)調(diào)、 程序、 計劃、 規(guī)則、 嚴格的管理控制和大量的專家。這種模式以 步調(diào)一致為目標(biāo) ， 像機器一樣精密和冷酷。同時它 易于催生幻想式的計劃 ， 對于權(quán)威和專家也過分信 任。而當(dāng)計劃太過宏大時難免百密一疏 ， 對權(quán)威的 監(jiān)督和質(zhì)詢不夠也容易導(dǎo)致官僚主義和腐敗 ， 最終 龐大組織的薄弱環(huán)節(jié)瓦解、導(dǎo)致整個組織的覆滅。 它習(xí)慣性的補救措施是呼吁 “ 掌舵” ， 也就是要求更 多的專家、 更嚴格的程序和更嚴密的控制。 “ 市場至 上論” 對應(yīng) 的 是 “ 個人主義模式” ， 強調(diào)作為自利的 理性選擇者 的 個 人 ， 鼓 勵 相 互 競 爭 ， 希 望 使 用 市 場 類型的機制 ， 其口號是 “ 開明的自利” 。這種模式對 外界的控制相當(dāng)敏感 ， 提倡自由放任。其主要弱點 是將個人利益置于集體利益之上 ， 由于缺乏合作和

潮 ， 協(xié)商民主 （ Ｄｅｌｉｂｅｒａｔｉｖｅ Ｄｅｍｏｃｒａｃｙ） 頗富號召力 ， “ 善治” （ Ｇｏｏｄ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ） 更 是 希 望 在 “ 看不見的

手” 和 “ 看得見的 手 ” 之外尋找 “ 第三只手” ， 以期實 現(xiàn)政府、 市場與市民社會之間的良性互動 ［１６］。在這 一 “ 輿論的氣候” 之下， 從公共利益的角度出發(fā)， 重 新審視公共管理與公眾輿論的關(guān)系 ， 成為亟待解決 的問題。

［１９］ ” 論是由行政官員制造的 ， 而不是讓他們服從的。

這樣一來 ， 公共管理與公眾輿論的第二重關(guān)系是控 制與反控制的關(guān)系 ， 公共管理主體成了公眾輿論的 “ 引導(dǎo)者” 。 同步發(fā)展的政治科學(xué)一直試圖將公眾輿論這 個復(fù)雜問題簡約化和可操作化。 ２０ 世紀(jì) ５０ 年代 ， 在詹姆斯 ? 伯恩斯 （ Ｊａｍｅｓ Ｂｕｒｎｓ） 等編著的權(quán)威教科 “ 公眾輿論與投票” 一 書 《 民 治 政 府》 中， 專門列有 章 ， 認為 “ 民主不僅僅是觀點的表達 ， 不僅僅是輿論 的簡單反映 ， 它還是挑選那些在具體問題上持有具 體立場的領(lǐng)袖 ， 選擇由此可以導(dǎo)致的政府的行動。 民主就是人民有思考地參與政治過程 ， 它意味著既 要 清 點 人 頭 ，， 同 時 還 要 動 動 腦 子 。 ［２０］” 以投票為中 心 ， 民意調(diào) 查 開 始 大 行 其 道 ， 基 本 任 務(wù) 是 為 競 選 服 務(wù) ， 其結(jié)果 成 為 政 黨 和 政 客 預(yù) 測 投 票 結(jié) 果 、 改進競 選方針的主要工具。 民意調(diào)查后來被譽為民主社會 的 “ 第五權(quán)” ， 它假設(shè)每個人都對任何社會議題持有 意見 ， 同時 每 個 意 見 都 是 平 等 的 ， 而 這 些 個 人 意 見 可以 由 數(shù) 量 化 的 收 集 、 整 理 或 重 組 的 方 式 再 現(xiàn) 出 來， 這樣沉默的人群也對政治生活產(chǎn)生相應(yīng)的影
公 共 管 理 與 公 眾 輿 論 馬 凌

３

監(jiān)督者、 反饋者和配給者
在某種意義上 ， 公眾輿論始終處在理性與非理

性、 一致性與多樣性、 穩(wěn)定性與易變性的漩渦中 ， 它 可以被引導(dǎo)但不能完全被控制 ， 它既需要輿論精英 的表達又需要草根民眾的呼應(yīng) ， 它一方面是公眾的 象征性權(quán)力 ， 一方面又是管理者可資利用的工具 ， 這種 強 大 且 又 含 混 的 特 點 使 其 成 為 對 公 共 管 理 的 一種挑戰(zhàn)。 在整個 ２０ 世紀(jì) ， 公共管理對于公眾輿論 的反應(yīng)能力 、 引導(dǎo)能力不斷進步， 但是在當(dāng)前的新 形勢下 ， 公共管理重新調(diào)整對于公眾輿論的角色定 位 ， 適當(dāng)退 后 而 培 養(yǎng) 一 個 健 康 的 市 民 社 會 ， 做 到 有 所為、 有所不為 ， 當(dāng)是實現(xiàn)善治的重要一步。 對于國家權(quán)力的制約機制大體有 ３ 種 ， 以權(quán)力 制約權(quán)力、 以道德制約權(quán)力和以權(quán)利制約權(quán)力。如 果說前兩種機制都屬于統(tǒng)治體系的內(nèi)部監(jiān)督 ， 只有 最后一種才是被統(tǒng)治者對于統(tǒng)治者的監(jiān)督
［１７］

Ｊ ｏｕｒｎａ ｌ ｏｆ Ｐ ｕｂｌｉｃ Ｍａ ｎａ ｇｅ ｍｅ ｎｔ

響 ， 使公民的 “ 輿論參與” 成為政治參與的又一種方 式。需要說明的是 ， 正如卡爾 ? 波普爾所指出的 ， 那 些未 加 批 判 地 為 人 們 所 接 受 的 有 關(guān) 公 眾 輿 論 的 觀 點多半是種 “ 神話” ， 在目前條件制約下， 民意調(diào)查 僅僅是 “ 權(quán)宜之計” ， 且不說公眾輿論本身難以量 化 ， 很多調(diào)查的問卷設(shè)計擺脫不了定見和偏見 ， 民 意調(diào)查的科學(xué)性有待提高 ， 而且民意調(diào)查本身就是 一種 輿 論 。 所 以 公 共 管 理 主 體 不 應(yīng) 該 滿 足 于 充 當(dāng) “ 統(tǒng)計者” ， 而應(yīng)該轉(zhuǎn)換成更負責(zé)任的 “ 調(diào)查者” 。 當(dāng)公共決策成為公共管理的核心之際 ， 公眾輿 論成為決策分析系統(tǒng)的一個重要參數(shù) ， 也是政治信 息溝通中的重要環(huán)節(jié)。美國政治學(xué)者卡爾 ? 多伊奇 （ Ｋａｒｌ Ｗｏｌｆｇａｎｇ Ｄｅｕｔｓｃｈ） 于 １９６３ 年發(fā)表了 代 表 作

。 在某

種意義上 ， 公眾輿論對于公共管理的監(jiān)督權(quán)是公眾 最為基本、 也是最為重要的政治權(quán)利。在行政學(xué)開 山之作 《 行政學(xué)研究》 中， 伍德羅 ? 威爾遜指出 “ ： 在 行政管理活動當(dāng)中 ， 群眾輿論將起什么作用 ？ 準(zhǔn)確 的答案似乎是 ： 公眾輿論將起權(quán)威批評家的作用。 ” “ 無論是在政治還是在行政方面 ， 為了對制定基本 政策的更為巨大的力量進行監(jiān)督 ， 公眾的批評則是 完全安全而且有益的 ， 是完全不可缺少的。應(yīng)該讓 行政學(xué)之研究去發(fā)現(xiàn)一些最佳方法 ， 這些方法能夠 給予公眾輿論以上述這種控制監(jiān)督的權(quán)力 ， 但卻使 之與一切其他的干擾活動分家。 “ ” 行政管理必須在 一切方面對都公眾輿論有敏銳的反應(yīng)。 ” 應(yīng)該說 ， 威爾 遜 的 行 政 監(jiān) 督 思 想 在 行 政 學(xué) 奠 基 之 初 就 將 公 眾輿論問題視為公共管理的重要問題 ， 并將公共管 理主體與公眾輿論的關(guān)系確切定位為 “ 被監(jiān)督者” 。 與此同時 ， 行政學(xué)為了應(yīng)對大眾傳媒的新聞輿 論監(jiān)督 ， 從輿論學(xué)和傳播學(xué)中吸收了不少行之有效 的方法 ， 發(fā)展出一套控制、 塑造、 利用公共輿論的技 巧。在當(dāng)前歐美的權(quán)威教科書 《 政治科學(xué)》 中 ， 邁克 爾?羅 斯 金 （ Ｍｉｃｈａｅｌ Ｒｏｓｋｉｎ） 等 學(xué) 者 一 針 見 血 地 指 出 “ 政府能夠創(chuàng)造公眾輿論” “ ， 在多數(shù)場合 ， 公眾輿
［１８］

５７

《 政府的神 經(jīng) ： 政 治 溝 通 與 控 制 的 模 式》 ， 將政治系 統(tǒng)的決策過程劃分為信息接收、 資料處理、 儲存、 決 策、 政治執(zhí)行、 執(zhí)行效果、 反饋 ７ 個環(huán)節(jié)。美國學(xué)者 戴 維?伊 斯 頓 （ Ｄａｖｉｄ Ｅａｓｔｏｎ） 在 １９７９ 年 發(fā) 表 《 政治 生活的系統(tǒng)分析》 ， 指出政治溝通在國家的政治生 活中占據(jù)著中心地位 ， 并進一步將公眾輿論視為信 息系統(tǒng) “ 輸入” 程序中的 “ 要求流” 的 一 部 分 。 １９８１ 年， 具有鮮明公共管理色彩的政治傳播學(xué)得以確

立 ， 確認廣義的政治溝通是賦予政治過程以結(jié)構(gòu)和 意義之信息和情報的流動、 不只是精英對其民眾發(fā)

送信息 ， 而且還包括全社會范圍內(nèi)以任何方式影響 政治的整個非正式溝通過程。 狹義的政治溝通強調(diào) 政治系統(tǒng)通過對信息的溝通達到正確的決策、 從而 有效地適應(yīng)和控制環(huán)境
第 三 卷 第 二 期 二
［２１］

出 ： 公眾輿論的主體不應(yīng)是商業(yè)化的大眾傳媒 ， 而 是有自主意識的公眾 ， 公眾自由而公開地發(fā)表意見 （ Ｒｉｇｈｔ 是公眾輿論產(chǎn)生的必要條件 ， 而媒介接 近 權(quán)

�？傮w而言 ， 公共管理在

ｔｏ Ａｃｃｅｓｓ Ｍｅｄｉａ） 是必要前提�；诖� ， 為了公平的
需要 ， 政府理應(yīng)充當(dāng)媒介資源的 “ 配給者” 。相對于 傳統(tǒng)的政府角色而言 ， 這一要求無疑是革命性的 ， 亦成為學(xué)術(shù)界爭論的焦點之一。 耶魯大學(xué) 法 學(xué) 教 授 歐 文 ? 費 斯 （ Ｏｗｅｎ Ｆｉｓｓ） 論 證了國家干 預(yù) 的 必 要 性 ， 他 提 出 ： 國 家 并 非 自 由 的 天然敵人 ， 國 家 可 以 擔(dān) 當(dāng) 配 給 者 的 角 色 ， 通 過 一 些 ， 公共資源的分配來使得一部分弱勢的聲音 “ 彰顯” 形象 地 說 就 是 給 那 些 在 公 共 論 壇 上 聲 音 弱 小 的 人 們發(fā)放揚聲 器 ， 以 達 到 維 護 強 健 的 、 全面的公共辯 公開的 論的目的。 “ 要求干預(yù)的理論是 ， 培育全面、 辯論是一個對國家而言可允許的目標(biāo) ， 這種辯論確
［２５］ 保公眾聽到所有應(yīng)該聽到的聲音。 ” 與此類似 ， 英

政治傳播中的角色是 “ 反饋者” 。

２０ 世紀(jì)后期 ， 人類開始步入媒介化社會和多
元化社會 ， 公眾輿論相應(yīng)地呈現(xiàn)出 ２ 個特點 ：（ １） 公 眾輿論的聚合和傳播方式有所改變 ， 原來的人際傳 播和組織傳播繼續(xù)保留 ， 同時更加依賴方便快捷的 大眾傳播 ， 尤 其 是 互 聯(lián) 網(wǎng) 等 新 興 媒 介 ， 不 僅 改 變 了 媒介形態(tài) ， 也對社會結(jié)構(gòu)變遷和政治參與方式發(fā)生 了影響
［２２］

公 共 管 理 學(xué) 報

５８

○○
六 年 四 月

， 公眾輿論由此更加明顯、 快速、 易變。

（ ２） 公 眾 輿 論 的 結(jié) 構(gòu) 更 為 多 元 ， 除 了 社 會 階 級 、 教 育、 地域、 宗教、 年齡、 性別、 種族群體等傳統(tǒng)劃分方 道德、 政治、 興趣等認同取向不斷增多。 式外 ， 文化、 按照行政生 態(tài) 學(xué) 代 表 弗 雷 德 ? 里格斯對 “ 動員” 和 “ 同化” ２ 個變項的分析 ， 動員是指全社會的人口參 加龐大的溝通網(wǎng)絡(luò)的程度 ， 同化是指社會普通民眾 和精英分子對基本價值的認同程度 ， 如果說前一個 變項強度增 加 ， 后 一 個 變 項 則 強 度 遞 減 ， 這 使 輿 論 風(fēng)險驟增 ， 治理面臨著前所未有的難度。 學(xué)者指出 ： “ 全球風(fēng)險社會各種災(zāi)難在政治層面上的爆發(fā)將取 決于大眾媒體 ， 取決于政治決策 ， 取決于官僚機構(gòu) ， 而未必取決于事故和災(zāi)難所發(fā)生的地點。
［２３］

Ｖｏｌ．３ Ｎｏ．２ Ａｐｒ ．， ２００６

國政治學(xué)教授、 民主研究中心主任約翰 ? 基恩 （ Ｊｏｈｎ

Ｋｅａｎｅ） 也提出 ： 一個以存在著眾多種輿論為標(biāo)志的
多元主義市民社會 ， 不可能像一個歡樂的大家庭 ， 不和諧、 不一致、 自私自利、 公開的沖突將永遠困擾 市民社會 ， 所 以 ， 政 治 溝 通 必 須 要 有 強 有 力 的 政 治 與憲 法 的 保 護 ， 體
［２６］

并且在此基礎(chǔ)上發(fā)展公共服務(wù)媒

。 芝 加 哥 大 學(xué) 法 學(xué) 教 授 凱 斯?桑 斯 坦 （ Ｃａｓｓ

” 為了

Ｓｕｎｓｔｅｉｎ） 也 提 出 ， 為 了 維 護 民 主 的 多 元 化 內(nèi) 涵 ， 政
府介 入 并 提 供 一 個 多 元 的 傳 媒 環(huán) 境 是 具 有 合 法 性 和 必 要 性 的—— —民 主 國 家 的 公 民 可 以 找 出 一 個 和 消費選擇無關(guān)的傳播市場 ， 支持一個可以同時促進
［２７］ 自由和民主的機制” ， 在他的初步設(shè)想中 ， 需要把

輿論安全 ， 政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力必須有極大提 高 ， 及時公布信息成為引導(dǎo)公眾輿論的基礎(chǔ)。目前 各國政府為了滿足公眾的知情權(quán) （ Ｒｉｇｈｔ ｔｏ Ｋｎｏｗ ）、 加強多向度的政治溝通 ， 紛紛落實政府信息公開制 度、 普遍采用電子政府方式 ， 成為 “ 及時的消息發(fā)布 者” ， 這不失為降低風(fēng)險、 增加效率的一種選擇。 除了 “ 充分知情的民主” （ Ｗｅｌｌ － ｉｎｆｏｒｍｅｄ ， 充分表達的民主” （ Ｗｅｌｌ － ｅｘｐｒｅｓｓｅｄ Ｄｅｍｏｃｒａｃｙ）“ 按照政府 － 市場 － 市民 Ｄｅｍｏｃｒａｃｙ） 亦是時代的要求。 社會的三足鼎立模式 ， 政府 － 大眾 傳 媒 － 市 民 社 會 組成了目前西方自由主義的公眾輿論關(guān)系。其中 ， 政府具備合法性資源 ， 大眾傳媒具有影響力資源 ， 市民社會中的利益集團具有組織資源 ， 而普通公民 的主要資源是社會參與意識、 表達途徑與能力。當(dāng) 政府和利益集團利用大眾傳媒的能力日益嫻熟、 而 大眾傳媒又受商業(yè)利益驅(qū)動之際 ， 處于實際劣勢的 便是 “ 沉默的大多數(shù)” —沒有有效組織起來的公 —— 民。在很多學(xué)者看來 ， 這種公民溝通的危機正在西 方肆虐 ， 傳媒的結(jié)構(gòu)性失靈頗為堪憂
［２４］

消費者與公民區(qū)分開來 ， 把大眾傳媒與公共傳媒區(qū) 別開來 ， 把一般輿論與政治輿論區(qū)別開來。 或許 ， 建 構(gòu)一個面向全體公民的、 由非盈利非政府的組織管 理和控制的公共網(wǎng) （ Ｐｕｂｌｉｃ．Ｎｅｔ） ， 并 不 是 異 想 天 開 的設(shè)計。在他們的設(shè)想中 ， 這種公共傳媒應(yīng)該取代 昔日的商業(yè)性大眾傳媒 ， 執(zhí)行 ３ 個核心政治職能 ： 公民論壇 （ Ｃｉｖｉｃ Ｆｏｒｕｍ） 、 動員機制 （ Ｍｏｂｉｌｉｚｅｄ Ａ－ 監(jiān)督機制 （ Ｗａｔｃｈｄｏｇ） 。從公眾輿論的角度考 ｇｅｎｔ） 、 量 ， 公民論壇體現(xiàn)的是公眾輿論的表達和交匯 ， 動 員機制體現(xiàn)的是公眾輿論對社會的整合和影響 ， 監(jiān) 督機 制 體 現(xiàn) 的 是 公 眾 輿 論 對 政 府 政 策 的 制 約 與 推 進。 就新公共管理而言 ， 既然將公共利益最大化作 為管理的目標(biāo) ， 管理主體適當(dāng)?shù)刈晕铱酥坪瓦m當(dāng)?shù)?加以擴張 ， 全都是題中應(yīng)有之義。在處理與公眾輿

。研究者指

論的關(guān)系時 ， 首先 ， 應(yīng)該盡量淡化 “ 引導(dǎo)者” 角色 ， 主 動處于 “ 被監(jiān)督者” 位置 ， 做到有所不為 ； 其次 ， 要適 當(dāng)充當(dāng)媒介資源的 “ 配給者 ” 角色， 培植市民社會， 做到有所為。 此外 ， 當(dāng)好民意 “ 調(diào)查者” 、 政策制定的 ， 也是不可 “ 反饋者” 、 危機事件 中 的 “ 信息發(fā)布者” 或缺的內(nèi)容。 雖然公眾輿論既是公眾權(quán)力又可以是 統(tǒng)治工具 ， 但唯有尊重公眾權(quán)力 ， 善治方有可能。

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５９

ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｓｏｃｉｅｔｙ ａｎｄ ｃａｒｒｉｅｄ ｏｕｔ ｆｒｏｍ ｔｈｒｅｅ ｒｅｓｐｅｃｔｓ ｏｆ ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ， ｂｅｈａｖｉｏｒ， ａｎｄ ｐｓｙｃｈｏｌｏｇｙ ｉｎ ｔｈｒｅｅ ｓｔａｇｅｓ ｏｆ ｐｒｅｐａｒａｔｏｒｙ ｐｅｒｉｏｄ， ａｓｓａｕｌｔ ｐｅｒｉｏｄ ａｎｄ ｒｅｃｏｖｅｒｙ ｐｅｒｉｏｄ ｏｆ ｃｒｉｓｉｓ．

Ｋｅｙ ｗｏｒ ｄｓ： Ｃｒｉｓｉｓ Ｉｎｃｉｄｅｎｔ； Ｐｕｂｌｉｃ Ｒｅｌａｔｉｏｎ ｏｆ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ； Ｐｌａｔｆｏｒｍ； Ｔａｃｔｉｃｓ

第 三 卷 第 二 期 二

（ ８） Ｃｉｔｙ’ ｓ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｑｕａｌｉｔｙ Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｂａｓｅｄ ｏｎ Ｃｉｔｉｚｅｎｓ’Ｓａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｌｉｖｉｎｇ Ｃｏｎｄｉｔｉｏｎ ? ４９ Ｃｈｅｎ Ｑｉａｎｇ， Ｙｏｕ Ｊｉａｎｘｉｎ， Ｂａｏ Ｙｕｅｈｕａ ? （ Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ＆ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ， Ｔｏｎｇｊｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｓｈａｎｇｈａｉ， ２０００９２， Ｃｈｉｎａ） （ ２００６） ０２－ ００４９－ ＥＡ Ａｂｓｔｒ ａｃｔ ＩＤ： １６７２－ ６１６２
ｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｑｕａｌｉｔｙ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ａｎ ｉｍｐｅｒａｔｉｖｅ ｍｅｔｈｏｄ Ａｂｓｔｒ ａｃｔ ： Ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｔｈｅ ｏｎ－ ｇｏｉｎｇ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ， ｃｉｔｙ’ ｔｏ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｖｉｅｗ． Ａｔ ｐｒｅｓｅｎｔ， ｔｈｅ ｍｅｔｈｏｄ ｏｆ ｃｉｔｙ’ ｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｑｕａｌｉｔｙ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｉｓ ｍａｉｎｌｙ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｏｂｊｅｃｔｉｖｅ ｑｕｏｔａ ｏｆ ｃｉｔｙ’ ｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｗｈｉｃｈ ｃａｎ ｎｏｔ ｒｅｆｌｅｃｔ ｃｉｔｉｚｅｎｓ’ｒｅａｌ ｆｅｅｌｉｎｇｓ ａｎｄ ｗｉｌｌｓ． Ｉｎ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ， ｔｈｅ ａｕｔｈｏｒ ａｒｇｕｅｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｖａｌｕｅ ｏｒｉｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｃｉｔｙ’ ｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｑｕａｌｉｔｙ ｄｅｐｅｎｄｓ ｏｎ ｃｉｔｉｚｅｎｓ’ｓａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎ ｏｆ ｌｉｖｉｎｇ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎ． Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｔｈｅ ｖａｌｕｅ ｏｒｉｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｃｉｔｙ’ ｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ， ａ ｌｅｎｓ－ ｍｏｄｅｌ ｔｏ ｒｅｆｌｅｃｔ ｔｈｅ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ ｃｉｔｙ’ ｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｃｉｔｉ－ ｚｅｎｓ’ｓａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎ ｉｓ ｓｅｔ ｕｐ ｉｎ ｔｈｅ ｐａｐｅｒ． Ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ａｌｓｏ ｄｉｓｃｕｓｓｅｓ ａｎｄ ａｄｖａｎｃｅｓ ｍｅａｓｕｒａｂｌｅ ｑｕｏｔａ ｆｏｒ ｃｉｔｉｚｅｎｓ’ｓａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｔｈｅ ｗａｙ ｔｏ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔｙ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ． ｓ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｑｕａｌｉｔｙ； Ｃｉｔｉｚｅｎｓ’Ｓａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎ ； Ｓａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｌｉｖｉｎｇ Ｃｏｎｄｉｔｉｏｎ； Ｍｅａｓｕｒａｂｌｅ Ｑｕｏｔａ Ｋｅｙ ｗｏｒ ｄｓ： Ｃｉｔｙ’

公 共 管 理 學(xué) 報

１１０

○○
六 年 四 月

Ｖｏｌ．３ Ｎｏ．２ Ａｐｒ ．， ２００６

（ ９） Ｐｕｂｌｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ Ｐｕｂｌｉｃ Ｏｐｉｎｉｏｎ ? ５３ Ｍａ Ｌｉｎｇ１， ２? （ １．Ｊｏｕｒｎａｌｉｓｍ Ｓｃｈｏｏｌ ， Ｆｕｄａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｓｈａｎｇｈａｉ ， ２００４３３ ， Ｃｈｉｎａ ；

２．Ｊｏｕｒｎａｌｉｓｍ ＆ Ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎ Ｓｃｈｏｏｌ ， Ｔｉａｎｊｉｎ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｔｉａｎｊｉｎ， ３０００７４， Ｃｈｉｎａ）
（ ２００６） ０２－ ００５３－ ＥＡ Ａｂｓｔｒ ａｃｔ ＩＤ： １６７２－ ６１６２

Ａｂｓｔｒ ａｃｔ： Ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｏｐｉｎｉｏｎ ｅｍｅｒｇｅｄ ｉｎ ｔｈｅ １８ｔｈ ｃｅｎｔｕｒｙ ｂｏｏｓｔｅｄ ｔｈｅ ｓｈａｐｅ ｏｆ Ｗｅｓｔｅｒｎ ｄｅｍｏｃｒａｃｙ ｗｈｉｃｈ ｌｅａｄ ｔｏ ｔｈｅ
ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎ ｔｈｅ ２０ｔｈ ｃｅｎｔｕｒｙ． Ｔｈｅ ｄｉｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｏｐｉｎｉｏｎ ｉｎｔｏ ｒａｔｉｏｎａｌ ｏｒ ｉｒｒａｔｉｏｎａｌ ｗａｓ ｒｅｓｔｒｉｃｔｅｄ ｂｙ ｔｈｅ ｐｏｗｅｒ ｇａｍｅ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ ｓｔａｔｅ ａｎｄ ｃｉｖｉｌ ｓｏｃｉｅｔｙ． Ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ ｆｒｏｍ ｍｏｄｅｒｎ ｔｈｅｏｒｙ ｔｏ ｃｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙ ｔｈｅｏｒｙ， ｐｕｂｌｉｃ ｏｐｉｎｉｏｎ ａｓ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｗｅｒ ｗａｓ ｒｅｐｌａｃｅｄ ｂｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｃｙｂｅｒｎｅｔｉｃｓ． Ｂｅｃａｕｓｅ ｏｆ ｔｈｅ ｕｎｂａｌａｎｃｅ ａｍｏｎｇ ｓｔａｔｅ， ｍａｒｋｅｔ ａｎｄ ｃｉｖｉｌ ｓｏｃｉｅｔｙ， ｐｕｂｌｉｃ ｏｐｉｎｉｏｎ ｉｓ ｆａｃｉｎｇ ｇｒｅａｔ ｃｒｉｓｉｓ． Ｕｎｄｅｒ ｇｏｏｄ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ， ｐｕｂｌｉｃ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｈａｓ ｔｏ ｐｒｏｔｅｃｔ ｔｈｅ ｆｒｅｅｄｏｍ ａｎｄ ｄｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｏｐｉｎｉｏｎ， ａｎｄ ｐｌａｙ ａ ｒｏｌｅ ｏｆ ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒ， ｆｅｅｄ－ ｂａｃｋｅｒ ａｎｄ ａｌｌｏｃａｔｅｒ． Ｔｈｅ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｔｈｉｎｇ ｆｏｒ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｓ ｔｏ ｄｅｃｉｄｅ ｗｈａｔ ｔｏ ｄｏ ａｎｄ ｗｈａｔ ｎｏｔ ｔｏ ｄｏ．

Ｋｅｙ ｗｏｒ ｄｓ： Ｐｕｂｌｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ； Ｐｕｂｌｉｃ Ｏｐｉｎｉｏｎ； Ｓｔａｔｅ ａｎｄ Ｃｉｖｉｌ Ｓｏｃｉｅｔｙ； Ｐｕｂｌｉｃ Ｍｅｄｉａ

（ １０）

Ｒｅｃｅｎｔ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓ ｉｎ Ｐｏｌｉｃｙ Ｓｔｕｄｉｅｓ
? Ｃｈａｒｌｅｓ Ｄ． Ｒａａｂ ? ６０ （ Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｓｏｃｉａｌ ａｎｄ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｔｕｄｉｅｓ， Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｅｄｉｎｂｕｒｇｈ ， Ｅｄｉｎｂｕｒｇｈ ， Ｂｒｉｔａｉｎ）

（ ２００６） ０２－ ００６０－ ＥＡ Ａｂｓｔｒ ａｃｔ ＩＤ： １６７２－ ６１６２

Ａｂｓｔｒ ａｃｔ ： Ｔｈｅ ｆｉｅｌｄ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ ｓｔｕｄｉｅｓ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ｅｘｔｒｅｍｅｌｙ ｄｉｖｅｒｓｅ ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ， ｗｉｔｈ ａ ｖａｒｉｅｔｙ ｏｆ ｇｅｎｅｒａｌ



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