本文關(guān)鍵詞：區(qū)域公共管理視域下地方政府職能定位及其行為選擇，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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高建華：區(qū)域公共管理視域下地方政府職能定位及其行為選擇

2012-07-26 | 訪問次數(shù): | 編輯：rky | 【】

2012-07-26

    ［摘要］區(qū)域公共管理地方政府職能除需具有一般行政區(qū)的管理職能以外，還需具有區(qū)域公共管理即區(qū)域政府合作職能。區(qū)域公共管理地方政府合作需要在樹立合作行政理念、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政職能、實(shí)施合作行政整體性治理以及在建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制、合作監(jiān)督機(jī)制和違約處罰機(jī)制等方面尋求對(duì)策。

    ［關(guān)鍵詞］區(qū)域公共管理；地方政府職能；行為博弈

    區(qū)域公共管理在本質(zhì)上是跨界治理問題，是指行政區(qū)域內(nèi)地方政府為解決區(qū)域公共問題而進(jìn)行的跨行政區(qū)公共管理和公共治理活動(dòng)。

    一、區(qū)域公共管理視域下的地方政府行為博弈

    從區(qū)域公共管理地方政府的職能可以看出，一方面，地方政府有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持地方政治穩(wěn)定等雙重或多重目標(biāo)，這有可能導(dǎo)致地方政府競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，區(qū)域公共管理中的地方政府不僅要考慮所管轄地方的自身利益，而且還要考慮所在地區(qū)的區(qū)域利益，必要時(shí)還有可能要犧牲自己的應(yīng)得利益，這就需要地方政府合作。區(qū)域公共管理地方政府能否實(shí)現(xiàn)有效合作，關(guān)鍵是地方政府競(jìng)爭(zhēng)與合作的博弈程度。

    (一)行政區(qū)行政視域下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)博弈。無(wú)論是行政區(qū)行政還是區(qū)域行政，作為地方政府而言，首要的是地方利益考慮，這就存在地方政府競(jìng)爭(zhēng)問題。本文所指的地方政府競(jìng)爭(zhēng)主要是指同一區(qū)域內(nèi)不具有行政隸屬關(guān)系的平行政府間競(jìng)爭(zhēng)。為了獲取更多的政府利益，各地方政府之間在是否采用和怎樣采用某種政策行為方面展開競(jìng)爭(zhēng)。這樣的結(jié)果是：在行政區(qū)行政背景下各地方政府各自為戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和重復(fù)建設(shè)問題突出。另一方面，地方保護(hù)主義也成為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的有效手段，地方保護(hù)主義的政府競(jìng)爭(zhēng)，造成經(jīng)濟(jì)配置低效率，難以擺脫高成本、低收益的困境。

    (二)區(qū)域行政視域下的地方政府合作博弈。區(qū)域公共管理要求地方政府之間要進(jìn)行合作。地方政府之間能否實(shí)現(xiàn)有效合作，也需要看地方政府能否從合作中得到好處。這樣博弈的結(jié)果是：一方政府都想采取欺詐不合作的方式，而希望另一方政府采取合作的方式，從而使自己獲得2的最大新增利益的結(jié)果，特別是在一次性博弈的情況下更是如此。正如學(xué)者劉亞平所說(shuō)，“在一次性博弈中，無(wú)論對(duì)方選擇什么策略，對(duì)抗都是他們的最好策略。騙一把就跑是一種常見的現(xiàn)象，背叛是唯一理性的選擇，重要的是在該輪競(jìng)爭(zhēng)中是否能取勝，而不是在該輪競(jìng)爭(zhēng)中是否取得了聲譽(yù)�！�[1]當(dāng)然，在這種情況下，如果政府A和政府B都采取欺詐不合作行為，或者一方政府因合作而另一方政府不合作而使其利益受損，則會(huì)影響政府合作行為的持續(xù)發(fā)生。

    (三)區(qū)域公共管理視域下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)與合作。地方政府競(jìng)爭(zhēng)與合作是區(qū)域公共管理地方政府間關(guān)系的兩種常態(tài)。區(qū)域地方政府競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于中國(guó)30年來(lái)年均近 10%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、締造了“增長(zhǎng)奇跡”具有重要的推動(dòng)作用。但是，過度的地方政府競(jìng)爭(zhēng)并不必然帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。如貿(mào)易壁壘不僅導(dǎo)致地區(qū)間交易成本增大，造成了福利的凈損失，而且扭曲了價(jià)格機(jī)制，損害了經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力；重復(fù)建設(shè)造成了大量資源浪費(fèi)和不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象產(chǎn)生。實(shí)際上，研究區(qū)域公共管理最本質(zhì)的是研究區(qū)域地方政府的合作管理。只有區(qū)域地方政府合作，才能克服行政區(qū)行政的過度競(jìng)爭(zhēng)問題，才能有利于打破行政區(qū)行政壁壘，實(shí)現(xiàn)區(qū)域化管理。實(shí)行區(qū)域公共管理的目的，并不是否定競(jìng)爭(zhēng)，而是在承認(rèn)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)合作。區(qū)域公共管理地方政府能否合作以及合作程度如何取決于地方政府合作利益的滿足程度，如合作利益較高，地方政府合作意向就較高；合作利益較低或者不獲利，獲利較低或不獲利的地方政府合作意圖就較低或不合作，或表面合作而實(shí)際不合作。

    二、區(qū)域公共管理視域下地方政府合目的性行為對(duì)策選擇

    通過區(qū)域公共管理視域下地方政府行為的博弈分析可以看出，區(qū)域公共管理地方政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，在區(qū)域公共管理地方政府合作中也有自己的利益行為選擇。但是不當(dāng)?shù)睦嫘袨檫x擇，不但對(duì)區(qū)域政府合作不利，對(duì)區(qū)域地方政府的發(fā)展以及區(qū)域公共問題的解決也不利。因此，必須認(rèn)真處理地方政府競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系，防止地方政府合作變形或走調(diào)。區(qū)域公共管理地方政府合目的性行為選擇可采取的對(duì)策有：

    (一)加強(qiáng)對(duì)地方政府合作重要性的認(rèn)識(shí)，提高地方政府合作的主動(dòng)性和自覺性。首先，要使地方政府認(rèn)識(shí)到政府合作優(yōu)于政府不合作。在經(jīng)濟(jì)一體化的過程中，所在區(qū)域內(nèi)的任何地方都是相互依存和相互依賴的統(tǒng)一整體，都不可能獨(dú)立于區(qū)域而獨(dú)立發(fā)展。各個(gè)地方政府必須協(xié)同合作，共同發(fā)展，才能達(dá)到整體功能最優(yōu)，才能達(dá)到1+1＞2的整體效應(yīng)。如廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)過幾年的科學(xué)耕耘，正從局部漸變?cè)鲩L(zhǎng)邁向全面“蛙跳”發(fā)展新時(shí)期。2011年上半年，經(jīng)濟(jì)區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)全面刷新，實(shí)現(xiàn)GDP1653.59億元，占全區(qū)經(jīng)濟(jì)總量首次躍升至35%，同比增長(zhǎng)17.2，高于全區(qū)增速4.9個(gè)百分點(diǎn)，高于全國(guó)7.6個(gè)百分點(diǎn)，創(chuàng)下經(jīng)濟(jì)區(qū)2008年以來(lái)增長(zhǎng)的新高。[2]同時(shí)，對(duì)于某些跨界公共事務(wù)的治理，如環(huán)境污染、流域治理、災(zāi)害應(yīng)對(duì)、公共安全維護(hù)等也需要地方政府合作。其次，要使地方政府認(rèn)識(shí)到政府欺詐不能獲取長(zhǎng)期利益。研究區(qū)域公共管理的學(xué)者認(rèn)為，如果在區(qū)域公共管理中地方政府競(jìng)爭(zhēng)與合作是一次性博弈，則地方政府通常采取欺詐的方式應(yīng)對(duì)合作；但是從動(dòng)態(tài)的角度看，區(qū)域公共管理視域下的地方政府實(shí)際上不可能只進(jìn)行一次性博弈，如果采取欺詐的方式應(yīng)對(duì)合作，則雙方的利益都會(huì)受到影響：要么與之合作的地方政府也一樣采取欺詐的方式，從而使合作流于形式；要么與之合作的地方政府不與之合作，而選擇與其他信用較好的地方政府合作，從而使采取欺詐的地方政府不能獲得成長(zhǎng)利益。此外，要使地方政府認(rèn)識(shí)到政府合作并不否定政府競(jìng)爭(zhēng)。但是，在區(qū)域公共管理視域下地方政府競(jìng)爭(zhēng)不能損害其他政府利益，不能違背既有的合作協(xié)議。

    (二)轉(zhuǎn)變政府職能，樹立“區(qū)域行政”、“合作行政”觀念。所謂區(qū)域行政，就是區(qū)域公共管理中的地方政府在解決區(qū)域公共問題時(shí)要從整個(gè)區(qū)域的全局利益出發(fā)主動(dòng)與其他地方政府合作，尋求區(qū)域公共問題的解決。所謂合作行政，是相對(duì)于行政區(qū)行政的競(jìng)爭(zhēng)性行政而言的，“區(qū)域合作意義上的公共行政主要是指某一區(qū)域內(nèi)的各地方政府為適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求而進(jìn)行的府際關(guān)系建構(gòu)與行為調(diào)整，它突破了傳統(tǒng)的中央和地方二元的、靜態(tài)的、內(nèi)生的行政管理體制，是一種動(dòng)態(tài)的突破行政區(qū)劃、區(qū)域一體化空間內(nèi)的行政合作式管理”。[3]為此，作為區(qū)域公共管理中的地方政府，一方面，要打破行政區(qū)封鎖、逐步建立健全統(tǒng)一開放的對(duì)內(nèi)對(duì)外大市場(chǎng)，促使物流、人才流、資金流、信息流等各種要素實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域無(wú)障礙流動(dòng)；另一方面，要本著“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利、合作共生”的原則，協(xié)調(diào)各方利益，形成多贏共識(shí)，在區(qū)域合作過程中，要把協(xié)調(diào)利益關(guān)系放在首位，通過利益關(guān)系的自主調(diào)整保障各方面利益的實(shí)現(xiàn)。如北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)南寧、北海、欽州、防城港等核心城市要牢固樹立“一盤棋”指導(dǎo)思想，要認(rèn)真貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏的發(fā)展理念，在產(chǎn)業(yè)分工和產(chǎn)業(yè)布局方面要充分發(fā)揮各自的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，做好協(xié)調(diào)分工，實(shí)施錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，以增強(qiáng)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)城市間的互動(dòng)與集聚輻射能力。

    (三)建立區(qū)域公共管理政府合作組織，實(shí)行整體性治理。一是通過區(qū)域內(nèi)地方政府之間通過平等友好協(xié)商建立組織。如泛珠江三角洲區(qū)域合作與發(fā)展論壇、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈合作與發(fā)展高層論壇等等，不過這類組織由于缺乏行政區(qū)政府的“權(quán)威性”和“權(quán)力性”，往往存在議而不決、決而不行、甚至出現(xiàn)合作失敗的情形。二是在區(qū)域合作的地方政府之共同上級(jí)政府之中建立一個(gè)合作協(xié)調(diào)組織或機(jī)構(gòu)，這個(gè)居于區(qū)域內(nèi)各地方政府之上的上級(jí)政府組織或機(jī)構(gòu)可以通過官僚制的管理體制對(duì)所屬下級(jí)地方政府的行政管理活動(dòng)進(jìn)行行政協(xié)調(diào)和干預(yù)。如湖南在湘江流域重金屬污染綜合防治問題上就成立了湖南省省長(zhǎng)掛帥的湖南省重金屬污染和湘江流域水污染防治委員會(huì)，通過該委員會(huì)對(duì)與湘江流域重金屬污染有關(guān)的8個(gè)地級(jí)市下達(dá)行政目標(biāo)責(zé)任書，從而保證跨區(qū)域公共事務(wù)的治理。三是在區(qū)域公共管理治理過程中，實(shí)行整體性治理也是十分重要的跨界治理方式。所謂“整體性治理”，是指地方政府在區(qū)域公共管理過程中通過“整合”化的組織形式，通過正式的組織管理關(guān)系和各種伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的有效利用，對(duì)區(qū)域公共問題的協(xié)商解決和區(qū)域公共服務(wù)的綜合供給。如廣西壯族自治區(qū)早在2009年就對(duì)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的防城港、欽州、北海的港口資源進(jìn)行整合，對(duì)外統(tǒng)一啟用“廣西北部灣港”名稱，從而確立了廣西北部灣“三港歸一”實(shí)行整體性治理的新管理體系；同時(shí)還成立了“北部灣銀行”和北部灣投資有限公司等等。

    (四)構(gòu)建合理的利益分配格局，創(chuàng)建合作協(xié)調(diào)機(jī)制。第一，要把構(gòu)建一個(gè)適合各個(gè)地方政府合作共贏的利益分配格局作為出發(fā)點(diǎn)，既要考慮到整體利益，也要考慮到地方政府利益。盡管“一種共同的安全、公平的收益將成為區(qū)域的最高利益和最大化利益”[4]，但是區(qū)域的“最高利益”和“最大化利益”也應(yīng)該以地方政府“共同的安全”、“公平的收益”為前提。第二，要建立適當(dāng)?shù)尼槍?duì)獲利較少的地方政府利益補(bǔ)償機(jī)制。在區(qū)域公共管理過程中，特別是流域環(huán)境治理過程中，處于河流上游的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部少數(shù)民族地區(qū)由于保護(hù)環(huán)境而使河流下游的水資源得到有效凈化，根據(jù)“經(jīng)濟(jì)外部性”原則和區(qū)域政府合作的利益滿足原則，處于河流下游的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該對(duì)保護(hù)河流上游環(huán)境的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行相關(guān)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。如2006年就有人提出要建立珠江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由廣東向廣西、云南、貴州提供流域生態(tài)補(bǔ)償，前提是流域中上游三省區(qū)確保提供穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的水源和增加水量的供應(yīng)。第三，要建立對(duì)獲利較少的地方政府適當(dāng)照顧的機(jī)制和體制。在區(qū)域公共管理地方政府利益分配過程中，不能講求利益分配的百分之百的公平，但對(duì)獲利較少的地方政府適當(dāng)照顧也是現(xiàn)實(shí)意義上的“公平”內(nèi)容之一，只有對(duì)獲利較少的地方政府適當(dāng)照顧才能更有利于促進(jìn)區(qū)域公共管理地方政府之間的真誠(chéng)合作。第四，在此基礎(chǔ)上，還要?jiǎng)?chuàng)建合理的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。如把臨時(shí)性的跨區(qū)域首長(zhǎng)座談會(huì)形式轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)久存在的區(qū)域治理委員會(huì)組織，主席由地方政府的行政首長(zhǎng)輪流擔(dān)任；加強(qiáng)區(qū)域公共管理地方政府合作的科學(xué)激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，對(duì)在區(qū)域公共管理政府合作做得好的地方政府實(shí)行特殊的獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)做得不好的地方政府實(shí)行一票否決權(quán)等等；此外，要加強(qiáng)守約文化建設(shè)。“尤其要選擇那些關(guān)注合作聲譽(yù)、信守合作承諾的對(duì)象作為政府長(zhǎng)期合作的伙伴，，這是克服合作困境的核心路徑。”[5]

    (五)建立完善的合作監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)違約處罰力度。區(qū)域政府合作只有通過建立一定的合作監(jiān)督機(jī)制，才能克服區(qū)域地方政府的自利性，保證區(qū)域政府合作的順利進(jìn)行。第一，要加強(qiáng)政府合作監(jiān)督主體建設(shè)。合作監(jiān)督主體既可以是各地方政府，也可以是區(qū)域公共管理各地方政府的共同上級(jí)部門，還可以是區(qū)域政府合作協(xié)調(diào)組織，此外，社會(huì)民間組織、第三部門、私人組織和公民都可以成為區(qū)域公共管理政府合作的監(jiān)督主體。第二，要加強(qiáng)政府合作監(jiān)督形式建設(shè)。除了要加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)督、協(xié)調(diào)組織監(jiān)督、相互監(jiān)督外，加強(qiáng)公民的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督也是政府合作監(jiān)督的有效形式。網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)公共利益、公共道德起到促進(jìn)作用，也能推動(dòng)腐敗案件從快從嚴(yán)查處。第三，要加強(qiáng)政府合作監(jiān)督組織能力建設(shè)，賦予合作監(jiān)督組織一定的監(jiān)督權(quán)和處理權(quán)。如對(duì)區(qū)域政府合作協(xié)調(diào)組織要賦予一定的監(jiān)督權(quán)和行政處理權(quán)，防止行政權(quán)力缺失而使監(jiān)督管理流于形式。第四，要加強(qiáng)政府合作違約處罰制度建設(shè)，加大對(duì)地方政府合作違約處罰力度。如可通過資源分配的方式對(duì)違約的不合作地方政府少分配或不分配區(qū)域資源或?qū)`約的地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)封殺；可就合約違約事項(xiàng)向法院提起訴訟或向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，對(duì)違約方進(jìn)行法律處理；上級(jí)政府可以對(duì)在區(qū)域公共管理地方政府合作中因違約違規(guī)不合作而導(dǎo)致整個(gè)區(qū)域利益受到影響的地方政府領(lǐng)導(dǎo)人采取撤職、降職、調(diào)離等行政手段，以保證地方政府合作行為的有效發(fā)生等等。

    ［參考文獻(xiàn)］

    [1]劉亞平.當(dāng)代中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007：97.

    [2]李波.北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)步入“蛙跳”發(fā)展新時(shí)期[EB/OL].

    [3]王川蘭.從二分到合作：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的公共行政結(jié)構(gòu)與范式[J].學(xué)術(shù)月刊，2007，(5).

    [4]臧乃康.基于政治協(xié)調(diào)的區(qū)域公共治理的問題緣起及其應(yīng)對(duì)[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(3).

    [5]王楨楨.科層制治理與合同制治理：模式比較與策略選擇[J].學(xué)術(shù)研究，2010，(7).

    ［基金項(xiàng)目］本文系廣西人文社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究中心課題《基于新開放開發(fā)的北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)公共管理與公共政策創(chuàng)新研究》(KF2010006)、廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題《和諧治理視域下民族地區(qū)公共政策決策優(yōu)化研究》(11FZZ005)和國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金課題《省管縣改革中的縣級(jí)政府能力建設(shè)研究》(10XGL0008)的階段性成果

    ［作者簡(jiǎn)介］高建華(1971-)，湖南祁東人，桂林電子科技大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師。(桂林電子科技大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，廣西桂林 541004)

作者： 高建華  來(lái)源： 《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期

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