本文關(guān)鍵詞：從公共服務(wù)的政府壟斷到多元化供給——面向新公共管理的政府管制研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

理局（ＦｏｏｄａｎｄＤｒｕｇＡｄｍｉｎｉｓｔｒａ；１９２９年爆發(fā)的大蕭條（ＧｒｅａｔＤｅｐｒｅｓｓ；（ＦｅｄｅｒａｌＨｏｕｓｉｎｇＦｉｎａｎｃｅＢｏ；Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，１９３４，ＳＥＣ）和國家勞；（ＮａｔｉｏｎａｌＬａｂｏｒＲｅｌａｔｉｏｎｓＢ；２０世紀(jì)６０年代開始，管制措施更加偏重于社會(huì)管制；器矩醢麻對公曩毫盤仔蝴符蕾蛙的重翼事件年囊；眭津或案碉髟響；

理局（ＦｏｏｄａｎｄＤｒｕｇＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，１９０６，ＦＤＡ）、聯(lián)邦儲(chǔ)備局（ＦｅｄｅｒａｌＲｅｓｅｒｖｅＳｙｓｔｅｍ，１９１３，ＦＲＳ）、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（ＦｅｄｅｒａｌＴｒａｄｅＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，１９１４，ＦＴＣ）等獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在內(nèi)，成為以后政府對于市場機(jī)型管制的基本模式（Ｒａｂｉｎ，１９８６：ＭｃＧａｒｉｔｙ，１９９８）。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理措施主要包括對企業(yè)的價(jià)格、數(shù)量、進(jìn)入和退出的控制，目的在于防止壟斷勢力控制市場和導(dǎo)致不公平競爭（Ｓｈｕｒｅｎ，２００１；ＧｌａｅｓｅｒａｎｄＳｌｄｅｉｆｅｒ，２００３），從１９世紀(jì)末到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，這是屬于美國監(jiān)管型國家興起的時(shí)期。

１９２９年爆發(fā)的大蕭條（ＧｒｅａｔＤｅｐｒｅｓｓｉｏｎ）嚴(yán)重動(dòng)搖了自由市場經(jīng)濟(jì)的信心，同時(shí)也給政府對于涉及公共利益２的社會(huì)事務(wù)管理提供了更多的依據(jù)和要求。在羅斯福實(shí)行的“新政”（ＮｅｗＤｅａｌ）當(dāng)中，重要的舉措就是很快成立了聯(lián)邦家庭貸款委員會(huì)（Ｆｅｄｅｒａｌ

（ＦｅｄｅｒａｌＨｏｕｓｉｎｇＦｉｎａｎｃｅＢｏａｒｄ，１９３２，ＦＨＦＢ）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司ＤｅｐｏｓｉｔＩｌｌｓｕｉａｎｃｅＣｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ，１９３３，ＦＤＩＣ）、聯(lián)邦證券交易委員會(huì)

Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，１９３４，ＳＥＣ）和國家勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)（ＳｅｃｕｒｉｔｉｅｓａｎｄＥｘｃｈａｎｇｅ

（ＮａｔｉｏｎａｌＬａｂｏｒＲｅｌａｔｉｏｎｓＢｏａｒｄ，１９３４，ＮＬＲＢ）等機(jī)構(gòu)，為聯(lián)邦政府更大規(guī)模的干預(yù)經(jīng)濟(jì)，克服“市場失靈”和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。為了挽救“大蕭條”時(shí)期經(jīng)濟(jì)崩潰而采取的政府管制措施雖然在一定程度上帶有臨時(shí)性和應(yīng)激性，但是這時(shí)期所執(zhí)行的管制政策基本上明確了獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能發(fā)揮的方式，為美國經(jīng)濟(jì)走出困境和提供更多的管制選擇提供了依據(jù)。

２０世紀(jì)６０年代開始，管制措施更加偏重于社會(huì)管制中的有關(guān)生命、健康、安全和環(huán)境保護(hù)等方面內(nèi)容，批準(zhǔn)設(shè)立了包括環(huán)境保護(hù)局、職業(yè)安全和健康局等社會(huì)管制機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)主要控制各類市場行為的外部性造成的社會(huì)成本問題，并對企業(yè)的經(jīng)營成本、價(jià)格、產(chǎn)品質(zhì)量、競爭程度和資源配置產(chǎn)生了重大影響，社會(huì)管制的廣度和強(qiáng)度明顯增強(qiáng)了。據(jù)統(tǒng)計(jì)，那個(gè)時(shí)期監(jiān)管機(jī)構(gòu)每年發(fā)布規(guī)章約７３００多件，管制成本高達(dá)６４００億美元，到１９７５年，聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)控制了約占國內(nèi)市場總值２４％的行業(yè)的企業(yè)重要產(chǎn)品、價(jià)格或生產(chǎn)過程重要決策。但也在這個(gè)時(shí)期，監(jiān)管自身的成本也越來越多的暴露在社會(huì)公眾面前，濫用和不恰當(dāng)使用裁量權(quán)的案例時(shí)有發(fā)生，一定程度上形成了管制成本扭曲和低效率，市場與管制之間形成了較嚴(yán)重的沖突（Ａｒｒｏｗ，１９９６）。

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摘自小賈爾斯?伯吉斯著�！苤坪头磯艛嘟�(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社２００３年舨?Ｐ４４?

到了２０世紀(jì)８０年代以后，隨著世界范圍的放松管制和公共事業(yè)私有化浪潮席卷而來，美國政府開始意識到僵化的管制機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)形成了對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新的阻礙”，并提出了誰來“監(jiān)管監(jiān)管者”（Ｒｅｇｕｌａｔｉｎｇｔｈｅｒｅｇｕｌａｔｏｒ）和統(tǒng)一協(xié)調(diào)眾多監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為、限制行政自由裁量權(quán)的問題。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家也從古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和自由競爭等角度懷疑政府管制的實(shí)際效果和成本問題，發(fā)現(xiàn)技術(shù)發(fā)展促使了傳統(tǒng)的自由壟斷產(chǎn)業(yè)技術(shù)分離，管制本身的問題逐漸暴露出來，并引發(fā)了一輪放松管制的新時(shí)期。這個(gè)時(shí)期管制改革的方向就是所謂的市場化管制改革’。市場化管制改革相比之前的行政自由裁量權(quán)管制措施相比，，一定程度上弱化了以行政命令為手段的行政干預(yù)力度，解除和修改了一大批有關(guān)的管制法案和規(guī)定，新政加強(qiáng)了管制措施的成本．收益分析原則和程序，重點(diǎn)對自由壟斷領(lǐng)域造成的效率下降和可能因?yàn)閴艛嗟匚辉斐傻某~利潤進(jìn)行監(jiān)管，包括通過分拆統(tǒng)一市場鼓勵(lì)分散競爭等措施，營造更多的低成本公共服務(wù)領(lǐng)域。應(yīng)該說，這一階段包括電信、金融等行業(yè)的放松管制趨勢最為明顯，也為美國公司擴(kuò)大經(jīng)營范圍走向世界市場提供了廣闊的發(fā)展空間。

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摘自席濤＜誰來監(jiān)管美國的市場經(jīng)濟(jì)———美國監(jiān)管體制的演變：從命令一控制到成本一收益分析》．‘國際經(jīng)濟(jì)評論》２００４年第１１—１２期。

２０世紀(jì)９０年代管制措施在一定程度上對于信息缺失問題給予更多的關(guān)注。背景是包括安然、安達(dá)信、世通、美國在線一時(shí)代華納公司引起的上市公司丑聞，投資者對于上市公司、資本市場和會(huì)計(jì)審計(jì)事務(wù)所的信任造成動(dòng)搖，并進(jìn)一步影響了公眾對于美國市場經(jīng)濟(jì)制度的信心。在這種情況下，美國管制機(jī)制迅速做出反應(yīng)，制定了（２００２年薩班斯—奧克斯萊法》（Ｓａｒｂａｎｅｓ．ＯｘｌｅｙＡｃｔ，２００２），對上市公司、資本市場、審計(jì)制度、信息披露和欺詐行為做了嚴(yán)格的規(guī)定，從而為樹立市場信心和重塑美國上市公司聲譽(yù)做出積極的步驟。同時(shí)，在管制其它改革方面，進(jìn)一步針對網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)為特征的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，迸一步發(fā)展對網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的定價(jià)理論，確定網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的“瓶頸部門”以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格，既滿足自身利潤最大化，又不影響上下游產(chǎn)業(yè)福利減少，為政府管制思路進(jìn)一步拓展了新的思路�？傊�，美國百年來管制措施的變遷歷史，就是不斷對政府與市場關(guān)系的調(diào)整

和認(rèn)定的過程。實(shí)際上，管制的發(fā)展變化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的一個(gè)縮影。首先，管制和法律制度、裁決具有很強(qiáng)的相關(guān)性。法律不僅僅為管制措施的實(shí)施提供了保障和規(guī)范，也為管制者的自由裁量權(quán)劃定了有效的范圍。其次，管制的歷史發(fā)展變化和市場結(jié)構(gòu)、技術(shù)變化和經(jīng)濟(jì)環(huán)境也是密切相關(guān)的。體現(xiàn)在公共服務(wù)管制上，越來越凸顯競爭利益的社會(huì)、廠商“雙贏”機(jī)制和社會(huì)公共資源（信譽(yù)、公正機(jī)制）的供給。最后，管制理論和實(shí)踐的發(fā)展，也反映了政府和市場兩種資源配置工具之間相互替代和補(bǔ)充的關(guān)系，從避免“市場失靈”到規(guī)避“管制失靈”的兩個(gè)極端中尋找符合時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的平衡點(diǎn)，真正體現(xiàn)出混合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)和最終目標(biāo)。

墨：至墓墾公基腿釜槿式厘甚筐劍遭旌數(shù)筮屋演變３．２．１英國公共服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變

英國是“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地之一。實(shí)際上，在２０世紀(jì)４０年代末、５０年代初，英國在當(dāng)時(shí)的工黨領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)歷了一次大規(guī)模的國有化運(yùn)動(dòng)，主要在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中將一批分散的小型私有企業(yè)組織成為少數(shù)大型國營企業(yè)；而在１９７９年撒切爾夫人上臺(tái)以后，英國保守黨政府推行了激進(jìn)的政府改革計(jì)劃，開始以注重服務(wù)效率和商業(yè)管理，引入競爭機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母铩?/p>

對于英國公共服務(wù)模式這種截然相反的變遷模式，其中的主要?jiǎng)恿υ谟诔跗诘淖匀粔艛鄡?yōu)勢和以后的管理激勵(lì)優(yōu)勢，這兩種優(yōu)勢的互相轉(zhuǎn)換過程就是決定了英國公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變的最終原因。從四十年代的英國經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，經(jīng)常出現(xiàn)在某一自然壟斷領(lǐng)域擁擠了眾多的私人小企業(yè)提供流通和配送服務(wù)，但是產(chǎn)業(yè)集中度很低，并不且造成了市場的劃分和網(wǎng)絡(luò)體系的混亂，導(dǎo)致社會(huì)總體成本居高不下，這一點(diǎn)在當(dāng)時(shí)的英國的電力產(chǎn)業(yè)中表現(xiàn)的最為明顯。由于缺乏網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，電力配送成本居高不下，甚至達(dá)到了電力總成本的６０％以上。而且各個(gè)地方出于本位主義，不愿放棄對企業(yè)的控制權(quán)和由此產(chǎn)生的利潤，導(dǎo)致了在具有自然壟斷性的產(chǎn)業(yè)中生存小批量、高成本的低效率運(yùn)作狀態(tài)，這在煤氣、自來水等產(chǎn)業(yè)中也存在類似情況。因此，為了獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)和為整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供低成本、高質(zhì)量的基礎(chǔ)公共產(chǎn)品和服務(wù)，加上當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)危機(jī)對英國市場經(jīng)濟(jì)體系的破壞程度顯著，導(dǎo)致了英國政府下決心建立國有制的公共企業(yè)來壟斷這些行業(yè)的生產(chǎn)和管理。英國的國有化進(jìn)行的比較徹底，基本上不保留私人企業(yè)，試圖通過國有化取得產(chǎn)業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)優(yōu)勢和多工廠經(jīng)營優(yōu)勢。而到了英國撤切爾夫人執(zhí)政的２０世紀(jì)７０、８０年代，英國卻又開始了對國有

企業(yè)的“私有化”（Ｐｒｉｖａｔｉｚａｔｉｏｎ）改革，不僅是把部分的國有企業(yè)資產(chǎn)出售給私人部門，而且運(yùn)用競爭機(jī)制和商業(yè)管理技術(shù)引入到公共部門的運(yùn)作當(dāng)中。另外還采取了向社會(huì)公眾發(fā)行股票，對一些基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)放松政府管制，引入競爭機(jī)制，并通過特許投標(biāo)、簽訂合同等形式鼓勵(lì)私人企業(yè)提供公共服務(wù)等。其中，以１９７９年雷納（Ｒａｙｎｅｒ）評審委員會(huì)的成立為標(biāo)志。雷納在內(nèi)閣中主持一個(gè)項(xiàng)目小組，負(fù)責(zé)對公共部門的績效進(jìn)行調(diào)查評估；１９８３年“財(cái)政管理創(chuàng)議”啟動(dòng)，建立起一個(gè)自動(dòng)化的信息系統(tǒng)來支持財(cái)政管理改革；１９８７年著名的《下一步》（ＮｅｘｔＳｔｅｐｓ）報(bào)告（全名是《改變政府管理：下一步行動(dòng)方案》），提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。新公共管理的顧客導(dǎo)向和改善服務(wù)的特征，特別明顯地體現(xiàn)在１９９１年梅杰政府的“公民憲章”的白皮書上：而引入市場競爭機(jī)制則明顯地體現(xiàn)在１９７９年以來英國公共公司以及公共機(jī)構(gòu)的私有化浪潮之中，也反映在１９９２年梅杰政府的“為質(zhì)量而競爭”的政策文件上。１９９７年上臺(tái)的英國工黨政府一直致力于新一輪政府改革。改革深化的過程中，英國政府主要通過在地方政府實(shí)施的一些計(jì)劃來體現(xiàn)其改革的取向。其中較為突出的包括：一是“合作政府”計(jì)劃。目標(biāo)在于打造一個(gè)更加側(cè)重結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、合作與有效的信息時(shí)代政府。二是“燈塔計(jì)劃”。目的在于幫助所有地方政府為其社區(qū)和人民提供高質(zhì)量服務(wù)，從而推動(dòng)地方政府持續(xù)改進(jìn)。三是“最佳價(jià)值”計(jì)劃。最佳價(jià)值計(jì)劃的實(shí)際運(yùn)做基礎(chǔ)就是績效評估。這種變化主要建立在英國意識形態(tài)領(lǐng)域，特別是對政府干預(yù)的重新認(rèn)識基礎(chǔ)上。政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是促進(jìn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長和提高人民的生活水平。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要對造成英國的經(jīng)濟(jì)滯脹的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)行改革，包括改進(jìn)市場效率和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的長期供給效能。而政府為增強(qiáng)供給效能的戰(zhàn)略思路是使經(jīng)濟(jì)適應(yīng)市場規(guī)律，擴(kuò)大市場調(diào)節(jié)的范圍，強(qiáng)化競爭機(jī)制。但是，一個(gè)龐大的政府往往不能夠很好的適應(yīng)靈活的市場機(jī)制要求，并按照自己的（而不是公眾的）利益行動(dòng)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)喪失發(fā)展進(jìn)步的潛力。這種政府干預(yù)理論為政府采取“縮減政府邊界”（ＲｏｌｌｉｎｇＦｒｏｎｔｉｅｒｓＢａｃｋｔｈｅｏｆｌｋＳｍｍ）政策提供了基本理論。

英國是傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)國家，但是隨金融危機(jī)爆發(fā)和競爭力的逐漸衰退，凱恩斯主義一度成為了這個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。但是２０世紀(jì)７０年代以來的私有化策略開始了國有企業(yè)包攬服務(wù)供給壟斷局面的破解，可以說，英國是從政府主導(dǎo)的多元化供給向市場主導(dǎo)的多元化供給轉(zhuǎn)變的主要類型國家。

３．２．２英國公共服務(wù)管制模式的轉(zhuǎn)變

英國是傳統(tǒng)的資本主義國家，昔日的產(chǎn)業(yè)革命最早發(fā)源于英國，追求自由競爭下的生產(chǎn)效率提高和自由貿(mào)易的快速發(fā)展給這個(gè)老牌資本主義國家?guī)砹司?/p>

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