本文關鍵詞：從公共服務的政府壟斷到多元化供給——面向新公共管理的政府管制研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

理局（ＦｏｏｄａｎｄＤｒｕｇＡｄｍｉｎｉｓｔｒａ；１９２９年爆發(fā)的大蕭條（ＧｒｅａｔＤｅｐｒｅｓｓ；（ＦｅｄｅｒａｌＨｏｕｓｉｎｇＦｉｎａｎｃｅＢｏ；Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，１９３４，ＳＥＣ）和國家勞；（ＮａｔｉｏｎａｌＬａｂｏｒＲｅｌａｔｉｏｎｓＢ；２０世紀６０年代開始，管制措施更加偏重于社會管制；器矩醢麻對公曩毫盤仔蝴符蕾蛙的重翼事件年囊；眭津或案碉髟響；

理局（ＦｏｏｄａｎｄＤｒｕｇＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，１９０６，ＦＤＡ）、聯(lián)邦儲備局（ＦｅｄｅｒａｌＲｅｓｅｒｖｅＳｙｓｔｅｍ，１９１３，ＦＲＳ）、聯(lián)邦貿(mào)易委員會（ＦｅｄｅｒａｌＴｒａｄｅＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，１９１４，ＦＴＣ）等獨立監(jiān)管機構在內(nèi)，成為以后政府對于市場機型管制的基本模式（Ｒａｂｉｎ，１９８６：ＭｃＧａｒｉｔｙ，１９９８）。獨立監(jiān)管機構的管理措施主要包括對企業(yè)的價格、數(shù)量、進入和退出的控制，目的在于防止壟斷勢力控制市場和導致不公平競爭（Ｓｈｕｒｅｎ，２００１；ＧｌａｅｓｅｒａｎｄＳｌｄｅｉｆｅｒ，２００３），從１９世紀末到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，這是屬于美國監(jiān)管型國家興起的時期。

１９２９年爆發(fā)的大蕭條（ＧｒｅａｔＤｅｐｒｅｓｓｉｏｎ）嚴重動搖了自由市場經(jīng)濟的信心，同時也給政府對于涉及公共利益２的社會事務管理提供了更多的依據(jù)和要求。在羅斯福實行的“新政”（ＮｅｗＤｅａｌ）當中，重要的舉措就是很快成立了聯(lián)邦家庭貸款委員會（Ｆｅｄｅｒａｌ

（ＦｅｄｅｒａｌＨｏｕｓｉｎｇＦｉｎａｎｃｅＢｏａｒｄ，１９３２，ＦＨＦＢ）、聯(lián)邦存款保險公司ＤｅｐｏｓｉｔＩｌｌｓｕｉａｎｃｅＣｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ，１９３３，ＦＤＩＣ）、聯(lián)邦證券交易委員會

Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，１９３４，ＳＥＣ）和國家勞動關系委員會（ＳｅｃｕｒｉｔｉｅｓａｎｄＥｘｃｈａｎｇｅ

（ＮａｔｉｏｎａｌＬａｂｏｒＲｅｌａｔｉｏｎｓＢｏａｒｄ，１９３４，ＮＬＲＢ）等機構，為聯(lián)邦政府更大規(guī)模的干預經(jīng)濟，克服“市場失靈”和實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。為了挽救“大蕭條”時期經(jīng)濟崩潰而采取的政府管制措施雖然在一定程度上帶有臨時性和應激性，但是這時期所執(zhí)行的管制政策基本上明確了獨立監(jiān)管機構職能發(fā)揮的方式，為美國經(jīng)濟走出困境和提供更多的管制選擇提供了依據(jù)。

２０世紀６０年代開始，管制措施更加偏重于社會管制中的有關生命、健康、安全和環(huán)境保護等方面內(nèi)容，批準設立了包括環(huán)境保護局、職業(yè)安全和健康局等社會管制機構。這些機構主要控制各類市場行為的外部性造成的社會成本問題，并對企業(yè)的經(jīng)營成本、價格、產(chǎn)品質量、競爭程度和資源配置產(chǎn)生了重大影響，社會管制的廣度和強度明顯增強了。據(jù)統(tǒng)計，那個時期監(jiān)管機構每年發(fā)布規(guī)章約７３００多件，管制成本高達６４００億美元，到１９７５年，聯(lián)邦管制機構控制了約占國內(nèi)市場總值２４％的行業(yè)的企業(yè)重要產(chǎn)品、價格或生產(chǎn)過程重要決策。但也在這個時期，監(jiān)管自身的成本也越來越多的暴露在社會公眾面前，濫用和不恰當使用裁量權的案例時有發(fā)生，一定程度上形成了管制成本扭曲和低效率，市場與管制之間形成了較嚴重的沖突（Ａｒｒｏｗ，１９９６）。

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摘自小賈爾斯?伯吉斯著�！苤坪头磯艛嘟�(jīng)濟學》，上海財經(jīng)大學出版社２００３年舨?Ｐ４４?

到了２０世紀８０年代以后，隨著世界范圍的放松管制和公共事業(yè)私有化浪潮席卷而來，美國政府開始意識到僵化的管制機構設置已經(jīng)形成了對于經(jīng)濟發(fā)展的“新的阻礙”，并提出了誰來“監(jiān)管監(jiān)管者”（Ｒｅｇｕｌａｔｉｎｇｔｈｅｒｅｇｕｌａｔｏｒ）和統(tǒng)一協(xié)調眾多監(jiān)管機構行為、限制行政自由裁量權的問題。同時，經(jīng)濟學家也從古典經(jīng)濟學和自由競爭等角度懷疑政府管制的實際效果和成本問題，發(fā)現(xiàn)技術發(fā)展促使了傳統(tǒng)的自由壟斷產(chǎn)業(yè)技術分離，管制本身的問題逐漸暴露出來，并引發(fā)了一輪放松管制的新時期。這個時期管制改革的方向就是所謂的市場化管制改革’。市場化管制改革相比之前的行政自由裁量權管制措施相比，，一定程度上弱化了以行政命令為手段的行政干預力度，解除和修改了一大批有關的管制法案和規(guī)定，新政加強了管制措施的成本．收益分析原則和程序，重點對自由壟斷領域造成的效率下降和可能因為壟斷地位造成的超額利潤進行監(jiān)管，包括通過分拆統(tǒng)一市場鼓勵分散競爭等措施，營造更多的低成本公共服務領域。應該說，這一階段包括電信、金融等行業(yè)的放松管制趨勢最為明顯，也為美國公司擴大經(jīng)營范圍走向世界市場提供了廣闊的發(fā)展空間。

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摘自席濤＜誰來監(jiān)管美國的市場經(jīng)濟———美國監(jiān)管體制的演變：從命令一控制到成本一收益分析》．‘國際經(jīng)濟評論》２００４年第１１—１２期。

２０世紀９０年代管制措施在一定程度上對于信息缺失問題給予更多的關注。背景是包括安然、安達信、世通、美國在線一時代華納公司引起的上市公司丑聞，投資者對于上市公司、資本市場和會計審計事務所的信任造成動搖，并進一步影響了公眾對于美國市場經(jīng)濟制度的信心。在這種情況下，美國管制機制迅速做出反應，制定了（２００２年薩班斯—奧克斯萊法》（Ｓａｒｂａｎｅｓ．ＯｘｌｅｙＡｃｔ，２００２），對上市公司、資本市場、審計制度、信息披露和欺詐行為做了嚴格的規(guī)定，從而為樹立市場信心和重塑美國上市公司聲譽做出積極的步驟。同時，在管制其它改革方面，進一步針對網(wǎng)絡經(jīng)濟為特征的產(chǎn)業(yè)領域，迸一步發(fā)展對網(wǎng)絡產(chǎn)業(yè)的定價理論，確定網(wǎng)絡產(chǎn)業(yè)的“瓶頸部門”以適當?shù)膬r格，既滿足自身利潤最大化，又不影響上下游產(chǎn)業(yè)福利減少，為政府管制思路進一步拓展了新的思路。總之，美國百年來管制措施的變遷歷史，就是不斷對政府與市場關系的調整

和認定的過程。實際上，管制的發(fā)展變化是經(jīng)濟發(fā)展變化的一個縮影。首先，管制和法律制度、裁決具有很強的相關性。法律不僅僅為管制措施的實施提供了保障和規(guī)范，也為管制者的自由裁量權劃定了有效的范圍。其次，管制的歷史發(fā)展變化和市場結構、技術變化和經(jīng)濟環(huán)境也是密切相關的。體現(xiàn)在公共服務管制上，越來越凸顯競爭利益的社會、廠商“雙贏”機制和社會公共資源（信譽、公正機制）的供給。最后，管制理論和實踐的發(fā)展，也反映了政府和市場兩種資源配置工具之間相互替代和補充的關系，從避免“市場失靈”到規(guī)避“管制失靈”的兩個極端中尋找符合時代經(jīng)濟發(fā)展需要的平衡點，真正體現(xiàn)出混合經(jīng)濟發(fā)展的特點和最終目標。

墨：至墓墾公基腿釜槿式厘甚筐劍遭旌數(shù)筮屋演變３．２．１英國公共服務模式的轉變

英國是“新公共管理”運動的發(fā)源地之一。實際上，在２０世紀４０年代末、５０年代初，英國在當時的工黨領導下經(jīng)歷了一次大規(guī)模的國有化運動，主要在基礎設施產(chǎn)業(yè)中將一批分散的小型私有企業(yè)組織成為少數(shù)大型國營企業(yè)；而在１９７９年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了激進的政府改革計劃，開始以注重服務效率和商業(yè)管理，引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革。

對于英國公共服務模式這種截然相反的變遷模式，其中的主要動力在于初期的自然壟斷優(yōu)勢和以后的管理激勵優(yōu)勢，這兩種優(yōu)勢的互相轉換過程就是決定了英國公共服務模式轉變的最終原因。從四十年代的英國經(jīng)濟發(fā)展來看，經(jīng)常出現(xiàn)在某一自然壟斷領域擁擠了眾多的私人小企業(yè)提供流通和配送服務，但是產(chǎn)業(yè)集中度很低，并不且造成了市場的劃分和網(wǎng)絡體系的混亂，導致社會總體成本居高不下，這一點在當時的英國的電力產(chǎn)業(yè)中表現(xiàn)的最為明顯。由于缺乏網(wǎng)絡經(jīng)濟和規(guī)模經(jīng)濟效應，電力配送成本居高不下，甚至達到了電力總成本的６０％以上。而且各個地方出于本位主義，不愿放棄對企業(yè)的控制權和由此產(chǎn)生的利潤，導致了在具有自然壟斷性的產(chǎn)業(yè)中生存小批量、高成本的低效率運作狀態(tài)，這在煤氣、自來水等產(chǎn)業(yè)中也存在類似情況。因此，為了獲得規(guī)模經(jīng)濟和為整個經(jīng)濟發(fā)展提供低成本、高質量的基礎公共產(chǎn)品和服務，加上當時經(jīng)濟危機對英國市場經(jīng)濟體系的破壞程度顯著，導致了英國政府下決心建立國有制的公共企業(yè)來壟斷這些行業(yè)的生產(chǎn)和管理。英國的國有化進行的比較徹底，基本上不保留私人企業(yè)，試圖通過國有化取得產(chǎn)業(yè)內(nèi)協(xié)調優(yōu)勢和多工廠經(jīng)營優(yōu)勢。而到了英國撤切爾夫人執(zhí)政的２０世紀７０、８０年代，英國卻又開始了對國有

企業(yè)的“私有化”（Ｐｒｉｖａｔｉｚａｔｉｏｎ）改革，不僅是把部分的國有企業(yè)資產(chǎn)出售給私人部門，而且運用競爭機制和商業(yè)管理技術引入到公共部門的運作當中。另外還采取了向社會公眾發(fā)行股票，對一些基礎設施產(chǎn)業(yè)放松政府管制，引入競爭機制，并通過特許投標、簽訂合同等形式鼓勵私人企業(yè)提供公共服務等。其中，以１９７９年雷納（Ｒａｙｎｅｒ）評審委員會的成立為標志。雷納在內(nèi)閣中主持一個項目小組，負責對公共部門的績效進行調查評估；１９８３年“財政管理創(chuàng)議”啟動，建立起一個自動化的信息系統(tǒng)來支持財政管理改革；１９８７年著名的《下一步》（ＮｅｘｔＳｔｅｐｓ）報告（全名是《改變政府管理：下一步行動方案》），提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機構，提高公共服務的效率。新公共管理的顧客導向和改善服務的特征，特別明顯地體現(xiàn)在１９９１年梅杰政府的“公民憲章”的白皮書上：而引入市場競爭機制則明顯地體現(xiàn)在１９７９年以來英國公共公司以及公共機構的私有化浪潮之中，也反映在１９９２年梅杰政府的“為質量而競爭”的政策文件上。１９９７年上臺的英國工黨政府一直致力于新一輪政府改革。改革深化的過程中，英國政府主要通過在地方政府實施的一些計劃來體現(xiàn)其改革的取向。其中較為突出的包括：一是“合作政府”計劃。目標在于打造一個更加側重結果導向、顧客導向、合作與有效的信息時代政府。二是“燈塔計劃”。目的在于幫助所有地方政府為其社區(qū)和人民提供高質量服務，從而推動地方政府持續(xù)改進。三是“最佳價值”計劃。最佳價值計劃的實際運做基礎就是績效評估。這種變化主要建立在英國意識形態(tài)領域，特別是對政府干預的重新認識基礎上。政府的經(jīng)濟目標是促進可持續(xù)的經(jīng)濟增長和提高人民的生活水平。為了實現(xiàn)這一目標，需要對造成英國的經(jīng)濟滯脹的微觀經(jīng)濟基礎進行改革，包括改進市場效率和增強經(jīng)濟的長期供給效能。而政府為增強供給效能的戰(zhàn)略思路是使經(jīng)濟適應市場規(guī)律，擴大市場調節(jié)的范圍，強化競爭機制。但是，一個龐大的政府往往不能夠很好的適應靈活的市場機制要求，并按照自己的（而不是公眾的）利益行動，導致經(jīng)濟喪失發(fā)展進步的潛力。這種政府干預理論為政府采取“縮減政府邊界”（ＲｏｌｌｉｎｇＦｒｏｎｔｉｅｒｓＢａｃｋｔｈｅｏｆｌｋＳｍｍ）政策提供了基本理論。

英國是傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟國家，但是隨金融危機爆發(fā)和競爭力的逐漸衰退，凱恩斯主義一度成為了這個國家的經(jīng)濟發(fā)展模式。但是２０世紀７０年代以來的私有化策略開始了國有企業(yè)包攬服務供給壟斷局面的破解，可以說，英國是從政府主導的多元化供給向市場主導的多元化供給轉變的主要類型國家。

３．２．２英國公共服務管制模式的轉變

英國是傳統(tǒng)的資本主義國家，昔日的產(chǎn)業(yè)革命最早發(fā)源于英國，追求自由競爭下的生產(chǎn)效率提高和自由貿(mào)易的快速發(fā)展給這個老牌資本主義國家?guī)砹司?/p>

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