本文關(guān)鍵詞：量化管理理論基礎(chǔ)探源，，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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An Analysis of Methodology in New Public Management Theory

He Ying Li Siran

[Abstract] As a new theoretical paradigm, the methodology of new public management theory, with economic theories as its theoretical foundation, breaks the fetters of traditional public administration theory, and forms an individualistically rational way of thinking featured as the "rational agent", a competitive management approach towards market economy, an efficiency-oriented strategic management approach, a result-oriented approach to the performance target management, and a methodological system based on the contents of customer-oriented approach to responsive management and characterized by positivism. Yet, there inevitably exists certain deficiencies in the new methodology, and that the methodology characterized by individualism and highlighting its one-sidedness, brings about a lack of the publicity and value. Nevertheless, the methodology of new public management theory, as one new theoretical paradigm, still has its necessity of existence.

[Key words]new public management theory，methodology,positivism

[Authors]He Ying is Professor at School of Government, Heilongjiang University; Li Siran is Lecturer at School of Government, Heilongjiang University. Harbin 150080.

原標(biāo)題：新公共管理理論方法論評(píng)析

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新時(shí)期國(guó)家能力及其建設(shè)問(wèn)題研究”(編號(hào)：12BZZ042)

作者：何穎,黑龍江大學(xué)校長(zhǎng)、政府管理學(xué)院教授;李思然,黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院講師,哈爾濱150080

doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.11.14　　

[摘要]新公共管理理論方法論作為一種新的理論范式，以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為其理論基礎(chǔ)，突破了傳統(tǒng)公共行政理論的羈絆，形成了以“理性經(jīng)濟(jì)人”為表征的個(gè)人主義的理性思維方式，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向的競(jìng)爭(zhēng)式管理方法，以效率為取向的戰(zhàn)略管理方法，以結(jié)果為取向的績(jī)效目標(biāo)管理方法，以顧客為取向的回應(yīng)性管理方法為內(nèi)容的、具有實(shí)證主義特征的方法論體系。然而，新公共管理理論方法論不可避免地存在一定的局限，具有個(gè)人主義方法論凸顯與片面性的缺陷，導(dǎo)致公共性與價(jià)值性的缺失。盡管如此，新公共管理理論方法論作為一種新的管理范式，仍然具有它存在的必然性。

[關(guān)鍵詞]新公共管理理論;方法論;實(shí)證主義

[中圖分類號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1006-0863(2014)11-0066-07

新公共管理運(yùn)動(dòng)是對(duì)西方國(guó)家政府有著巨大影響的行政改革運(yùn)動(dòng)。作為指導(dǎo)與總結(jié)這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的新公共管理理論不同于傳統(tǒng)公共行政理論，它是以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為其理論基礎(chǔ)，提倡依靠自由化、市場(chǎng)化與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制去變革公共管理的一種新的理論范式。這種新的管理理論范式改變了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)、研究主題、研究范圍、研究方法及其實(shí)踐模式，成為當(dāng)代西方公共管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域的主流。在新公共管理理論中，形成了以“理性經(jīng)濟(jì)人”為表征的個(gè)人主義的理性思維方式，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向的競(jìng)爭(zhēng)式管理方法，以效率為取向的戰(zhàn)略管理方法，以結(jié)果為取向的績(jī)效目標(biāo)管理方法，以顧客為取向的回應(yīng)性管理方法的新的方法論體系。這些管理方法的運(yùn)用，在當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用。因此，對(duì)新公共管理方法論進(jìn)行較為深入的研究，有著重要的理論意義與實(shí)踐意義。

一、新公共管理理論方法論的特征

新公共管理理論方法論與傳統(tǒng)行政管理理論方法論的不同在于其理論基礎(chǔ)的不同。傳統(tǒng)的行政管理理論是以政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)為其理論基礎(chǔ)的，其中“政治與行政二分法”理論、官僚制理論與科學(xué)管理理論成為了傳統(tǒng)公共行政理論的核心理論基礎(chǔ)。而新公共管理理論則是建立在公共選擇理論、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、交易成本理論及私營(yíng)管理理論等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和企業(yè)管理理論基礎(chǔ)之上的。以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和企業(yè)管理理論為基礎(chǔ)的新公共管理理論更加注重管理的科學(xué)化與實(shí)用性，這一點(diǎn)在新公共管理理論的方法論上得到了淋漓盡致的詮釋。新公共管理理論方法論以工具理性思維方式為主導(dǎo)，以“理性經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)為邏輯起點(diǎn)，以職業(yè)化管理、項(xiàng)目預(yù)算、績(jī)效評(píng)估、戰(zhàn)略管理、顧客至上、績(jī)效工資制為具體管理方法，其目的是尋求公共行政管理的績(jī)效化與結(jié)果的可計(jì)算性。盡管理論基礎(chǔ)不同，但是從方法論的視角看，其研究層面沒(méi)能跳出注重工具理性的事實(shí)層面，具有實(shí)證主義方法論特征。具體表現(xiàn)為：

1.工具理性的思維方式

所謂的工具理性思維方式，就是指政府在計(jì)劃、決策、執(zhí)行和管理的過(guò)程中，關(guān)注行政的功能性的工具價(jià)值，把行政看作是獲得高效率的工具，而對(duì)公共管理本質(zhì)屬性的“公共性”價(jià)值卻不予或很少關(guān)注的一種思維方式。管理學(xué)領(lǐng)域中關(guān)于工具理性與價(jià)值理性的區(qū)分及論述以馬克斯·韋伯為典型。在韋伯看來(lái)，“合理性”區(qū)分為形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性兩種。他認(rèn)為形式合理性就是工具理性，其以科學(xué)性為原則，是一種追求形式化的、客觀的，摒棄價(jià)值判斷的一種思維方式，其特點(diǎn)表現(xiàn)為要求手段和程序的可計(jì)算性、形式的合邏輯性，也就是說(shuō)，工具理性是與手段、程序、方法相聯(lián)系的，追求的是科學(xué)性與有效性。韋伯將實(shí)質(zhì)合理性叫做價(jià)值理性，認(rèn)為價(jià)值理性是以對(duì)價(jià)值的追求為原則，是一種追求人的價(jià)值實(shí)現(xiàn)的具有超越性的思維方式，是與人的信念、德性相聯(lián)系的，追求的是正當(dāng)性與合理性。工具理性和價(jià)值理性的主要區(qū)別在于，工具理性剔除了價(jià)值因素，注重實(shí)然的，事實(shí)層面的認(rèn)識(shí)，追求科學(xué)的規(guī)范性，具有工具性特征;價(jià)值理性超越了事實(shí)層面，追求事實(shí)與價(jià)值、真與善的統(tǒng)一性，具有目的性特征。因此，韋伯認(rèn)為，官僚制是“價(jià)值中立”的工具理性的產(chǎn)物，韋伯的這一思想為實(shí)現(xiàn)公共行政管理的“科學(xué)化”奠定了理論基礎(chǔ)。在實(shí)現(xiàn)公共行政管理“科學(xué)化”進(jìn)程中，工具理性的思維方式始終是公共行政管理的方法論基礎(chǔ)，它把行政看做是獲得高效率的工具，政府在決策、計(jì)劃、執(zhí)行與管理過(guò)程中，以程序化、技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化為指導(dǎo)，追求行政的理性化與科學(xué)化。也就是說(shuō)，這種工具理性的思維方式主要關(guān)注公共行政的功能性的工具價(jià)值。因此，傳統(tǒng)公共行政的主要目標(biāo)是追求“效率”，公共行政成為實(shí)現(xiàn)效率最大化的功能性與技術(shù)性的行政。

盡管新公共管理與傳統(tǒng)公共行政建立在不同的理論基礎(chǔ)之上，但是新公共管理理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)仍然使得其更加追求實(shí)證性的結(jié)果與效率。從方法論的層面來(lái)看，它仍然延續(xù)了以工具理性思維方式為主導(dǎo)的方法論路徑，注重將公共行政管理作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具與手段，注重公共行政管理在“事實(shí)”層面上對(duì)效率與效益的追求，弱化了公共行政管理對(duì)社會(huì)民主與公平等倫理價(jià)值的追求，因此沒(méi)能走出工具理性思維方式的羈絆。

新公共管理實(shí)踐凸顯了這種工具理性的思維方式。首先，新公共管理所追求的目標(biāo)是“3E”，即經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)，強(qiáng)調(diào)了公共行政經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)先性和公共行政的工具性價(jià)值，弱化了公共行政的目的性價(jià)值的考慮。毋庸置疑，公共行政理應(yīng)追求效率等工具性價(jià)值，但同時(shí)公共行政也承載著促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要使命，其本身也具有實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)公平、正義、民主、人的自由全面發(fā)展的目的性價(jià)值。新公共管理所強(qiáng)調(diào)的對(duì)經(jīng)濟(jì)效率與工具性價(jià)值的追求，將公共行政演化為追求效率的工具，而使公共行政無(wú)力反省其本身的根本價(jià)值與目標(biāo)，最終導(dǎo)致公共行政目的性價(jià)值的缺失。其次，在新公共管理實(shí)踐中注重將經(jīng)驗(yàn)層面的經(jīng)濟(jì)管理的方法運(yùn)用到政府的行政管理中。例如，簽約外包、合同出租、用者付費(fèi)、績(jī)效評(píng)估、項(xiàng)目預(yù)算等諸多私營(yíng)企業(yè)的管理方法，這些管理方法在革新傳統(tǒng)公共行政管理方法方面具有重要價(jià)值，也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了行政的“高效率”。但是新公共管理是在“公共部門與私營(yíng)部門無(wú)差別”的前提下對(duì)這些管理方法的簡(jiǎn)單移植，忽視了這些管理方法在公共管理領(lǐng)域中應(yīng)用的合理性，以及這些方法能否真正實(shí)現(xiàn)公共管理所具有的“公共性”的價(jià)值。這些方法的運(yùn)用更加凸顯了公共行政的工具性特征。

盡管新公共管理的方法論設(shè)計(jì)以及具體的管理方法在實(shí)踐中體現(xiàn)了工具理性的思維方式，但這并不意味著新公共管理方法完全忽視了價(jià)值理性的考量。在新公共管理的一些管理方法中仍蘊(yùn)含了公共行政組織以及行政人員價(jià)值因素的考量。例如：靈活取向的放松規(guī)制的管理方法體現(xiàn)了“人性化”的要求;分權(quán)取向的管理方法實(shí)現(xiàn)了部分公民參與的“民主價(jià)值”;顧客取向的管理方法也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政府管理的“服務(wù)價(jià)值”等等。但是也必須指出在新公共管理方法中所體現(xiàn)的這些價(jià)值因素更多是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性行政價(jià)值的附屬品，追求效率等工具性價(jià)值始終處于“優(yōu)先”地位，這致使新公共管理所采用的方法均是圍繞“效率”這一核心經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而進(jìn)行選擇的，從而使得新公共管理方法更多地注重了公共行政的功能性價(jià)值，而缺少多維的、倫理的視角對(duì)公共行政進(jìn)行審視，因而表現(xiàn)為單一的線性的工具理性思維方式。

2.個(gè)人主義的理性思維方法

新公共管理以“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為前提與邏輯起點(diǎn)。事實(shí)上，“理性經(jīng)濟(jì)人”是一種典型的個(gè)人主義的理性思維方法。“理性經(jīng)濟(jì)人”源起于亞當(dāng)·斯密關(guān)于人性利己的思想。斯密指出：“我們每天所需要的食物和飲料，不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算。”“每個(gè)人首先和主要關(guān)心的是他自己;(而且)無(wú)論在哪一個(gè)方面，每個(gè)人都比其他任何人更適宜和更能關(guān)心自己。”在斯密看來(lái)，每一個(gè)人總是有意無(wú)意地把自我放在最重要的位置，同時(shí)，每個(gè)人都天生具有改善自己狀況的愿望�；诖�，斯密認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中人們都必定會(huì)追求和實(shí)現(xiàn)自己的最大利益。由此導(dǎo)出了斯密的經(jīng)濟(jì)自由放任與政府的有限管理的觀點(diǎn)。“理性經(jīng)濟(jì)人”理論繼承了斯密關(guān)于人性利己思想的認(rèn)知，認(rèn)為人是追求物質(zhì)利益的“經(jīng)濟(jì)人”， 這個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”是以最小的成本獲得最大的收益，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化。

新公共管理理論以“理性經(jīng)濟(jì)人”為人性假設(shè)依據(jù)，主張從個(gè)人利益的角度出發(fā)來(lái)考慮公共管理問(wèn)題，從而將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府內(nèi)部，建立一種顧客取向的管理方法。這種顧客取向的管理方法驅(qū)使政府與公務(wù)員去努力滿足和實(shí)現(xiàn)作為顧客的個(gè)人利益的多樣化需求。在方法論層面看，這種管理方法是建立在個(gè)人主義的方法論基礎(chǔ)之上的，即從個(gè)體角度去解釋經(jīng)濟(jì)行為與政治行為。作為新公共管理理論基礎(chǔ)的公共選擇理論認(rèn)為，人類社會(huì)有兩個(gè)市場(chǎng)，即經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與政治市場(chǎng)，這兩個(gè)市場(chǎng)中的人是同一個(gè)人，即“理性經(jīng)濟(jì)人”，其基本動(dòng)機(jī)都是謀求個(gè)人利益的最大化。布坎南把他的公共選擇理論看作是“政治過(guò)程的個(gè)人主義理論”。由此，所有的政治與行政活動(dòng)都是在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的。從這個(gè)角度看，政府組織中公務(wù)員同樣是“理性經(jīng)濟(jì)人”，他們也會(huì)在公共管理活動(dòng)中追求自身利益的最大化。因此，新公共管理理論認(rèn)為，政府的一切管理活動(dòng)都要從個(gè)體的自利理性特征去行事。“如果單單從整體構(gòu)成著眼，則無(wú)法解釋自利動(dòng)機(jī)和個(gè)人偏好在決策時(shí)的作用及所占的比重”。

以個(gè)人主義理性思維為邏輯起點(diǎn)，新公共管理的方法論也表現(xiàn)出了“理性經(jīng)濟(jì)人”的個(gè)人理性特征。如，市場(chǎng)導(dǎo)向、顧客驅(qū)動(dòng)、結(jié)果取向的競(jìng)爭(zhēng)式的管理方法，都試圖來(lái)平衡個(gè)人利益與公共利益之間的關(guān)系，即通過(guò)建立公共服務(wù)的市場(chǎng)導(dǎo)向，讓顧客的需求驅(qū)動(dòng)政府管理而形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使組織形成一種結(jié)果取向的績(jī)效管理。這些管理方法的個(gè)人主義傾向體現(xiàn)為：一方面，以市場(chǎng)上的“顧客”的個(gè)人利益為出發(fā)點(diǎn)來(lái)分析問(wèn)題。認(rèn)為在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，顧客就是上帝，要實(shí)現(xiàn)組織的利益，只有先滿足了顧客的需求，讓顧客的個(gè)人利益得到滿足，公共組織的利益才能實(shí)現(xiàn)。另一方面，組織通過(guò)結(jié)果取向的績(jī)效管理方法在組織內(nèi)部建立一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使組織中的個(gè)人利益得到實(shí)現(xiàn)。作為組織中“理性經(jīng)濟(jì)人”的政府公務(wù)人員，要在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人自身利益的最大化。因此，組織通過(guò)績(jī)效工資制、放松規(guī)制等管理方法最大限度地調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性并激發(fā)人的潛能，從而創(chuàng)造更高的組織效率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)與利益。由此，無(wú)論是從顧客的角度還是從公共組織中個(gè)人角度來(lái)看，追求和實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化是新公共管理追求的基本目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)組織利益的必要條件。換言之，組織利益的實(shí)現(xiàn)必然是以滿足個(gè)人利益為前提的，組織要通過(guò)滿足個(gè)人利益來(lái)實(shí)現(xiàn)組織的利益。因此，這種建立在“理性經(jīng)濟(jì)人”基礎(chǔ)上的管理方法，從方法論的層面看，則是一種個(gè)人主義的理性思維方法。

新公共管理的個(gè)人主義的理性思維方法將政府的公務(wù)人員視為“理性的經(jīng)濟(jì)人”，具有實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化的需求，這為公共行政學(xué)的研究提供了一個(gè)新的視角，為建立人事管理的激勵(lì)機(jī)制，為調(diào)動(dòng)人的積極性，為人力資源的開發(fā)注入了新的理論活力。但是，個(gè)人主義的理性思維方法將人視為單純追逐經(jīng)濟(jì)利益的個(gè)體，注重其“經(jīng)濟(jì)”屬性，而忽視人的社會(huì)與政治屬性，這在一定程度上也導(dǎo)致了個(gè)體在公共組織中的“原子式”的存在，對(duì)傳統(tǒng)的“群體本位”思維方式產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊，成為公共管理缺乏“公共性”的原因之一。

3.經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證主義分析方法

詹姆士指出：“實(shí)證主義的方法，不是什么特別的結(jié)果，只不過(guò)是一種確定方向的態(tài)度。這個(gè)態(tài)度不是去看最先的事物、原則，‘范疇’和假定是必需的東西;而是去看最后的事物、收獲、效果和事實(shí)。” 也就是說(shuō)，實(shí)證主義的方法以“有用”、“經(jīng)驗(yàn)”、“實(shí)用”為原則，堅(jiān)持“有用就是真理”的標(biāo)準(zhǔn)，注重方法的手段性與結(jié)果性，而忽視方法的價(jià)值性與目的性，即人們?yōu)榱艘欢ǖ哪繕?biāo)而考慮采用各種不同的方法，而不考量其所使用方法本身的合理性。實(shí)證主義方法在管理學(xué)中的應(yīng)用是科學(xué)發(fā)展的必然要求。16世紀(jì)與17世紀(jì)是科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展的時(shí)代，諸如培根、哥白尼、伽利略、牛頓等人側(cè)重于從實(shí)驗(yàn)及調(diào)查的角度研究自然，開創(chuàng)了科學(xué)的理性時(shí)代，技術(shù)隨即取得突破，成功的經(jīng)驗(yàn)上升為方法論而被移植到其他科學(xué)。泰羅的《科學(xué)管理原理》就是移植和應(yīng)用實(shí)證主義分析方法的代表作。泰羅指出：“現(xiàn)代的工程學(xué)大概可以稱之為一門精密科學(xué)，它年復(fù)一年地逐漸摒棄本來(lái)的憑空猜測(cè)和單靠經(jīng)驗(yàn)辦事的粗糙作法，而更牢固地建立在有確定原理的基礎(chǔ)上。”“管理這門學(xué)問(wèn)注定會(huì)具有更富于技術(shù)的性質(zhì)。那些現(xiàn)在還被認(rèn)為是在精密知識(shí)領(lǐng)域以外的基本因素，很快都會(huì)像一門技術(shù)那樣被研習(xí)，不再是依靠從個(gè)人接觸的少數(shù)組織的有限觀察中所得到的一些模糊觀念，而是建立在一種被廣泛承認(rèn)，又明確界說(shuō)和原已經(jīng)確立的基本原則之上。”可見，現(xiàn)代管理理論的誕生是與實(shí)證主義方法論密不可分的，也就是說(shuō)，管理理論只有能被實(shí)證，才可被認(rèn)為是科學(xué)的。

被稱為“新泰羅主義”的新公共管理理論無(wú)一例外地吸收了注重科學(xué)性、規(guī)范性的實(shí)證主義的方法論思想，表現(xiàn)為廣泛借鑒和運(yùn)用企業(yè)的管理方法來(lái)實(shí)現(xiàn)公共部門的管理變革。由于企業(yè)的管理方法更多的是操作層面的具體的實(shí)證的方法，因此，從方法論層面上看，新公共管理所采用的方法也必然是經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證主義分析方法。在新公共管理的理論與實(shí)踐中，這種經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證主義分析方法主要表現(xiàn)為：第一，對(duì)管理經(jīng)驗(yàn)的重視。新公共管理強(qiáng)調(diào)管理理論來(lái)自于經(jīng)驗(yàn)而不是純粹的理論思維，管理的任務(wù)是管理存在的理由。為此，新公共管理把管理的任務(wù)(成果、績(jī)效、成就等)看做是不斷發(fā)展變化的，認(rèn)為管理應(yīng)該根據(jù)時(shí)代的要求去刷新管理的任務(wù)，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)管理的任務(wù)。第二，注重操作層面的方法。新公共管理借鑒了企業(yè)成功的管理方法，很好地將一些在企業(yè)管理中行之有效的管理方法運(yùn)用到政府管理中來(lái)，如績(jī)效工資制、項(xiàng)目預(yù)算、購(gòu)買服務(wù)、用者付費(fèi)、簽約外包、目標(biāo)管理、戰(zhàn)略管理等注重精確性、可計(jì)算性、規(guī)范性的經(jīng)驗(yàn)主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法。這些方法在本質(zhì)上注重的是事實(shí)與操作層面的實(shí)證的管理方法，將這些方法應(yīng)用到政府公共部門的管理中，是一把雙刃劍，具有正反兩反面的作用：一方面帶來(lái)了公共行政管理方法的革新，取得了公共行政管理的高效率;另一方面混淆了公共部門與私營(yíng)部門的區(qū)別，使公共行政管理成為追求效率的工具，從而喪失了政府追求民主與公平的“公共性”。

新公共管理理論的局限性在于混淆了公共部門與私營(yíng)部門之間的區(qū)別。在引用企業(yè)的管理方法時(shí)，其堅(jiān)持的就是實(shí)證主義所奉行的“有用就是真理”的原則。其所注重的就是這些企業(yè)管理方法在實(shí)現(xiàn)行政效率上的“有用性”與“有效性”，強(qiáng)調(diào)的仍然是公共行政的功能性與工具性，而對(duì)方法本身是否合乎公共行政的本質(zhì)屬性并未給予充分的考量，例如這些實(shí)證的經(jīng)濟(jì)管理方法是否有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)?是否促進(jìn)了社會(huì)的公平與正義?是否有利于促進(jìn)社會(huì)民主的發(fā)展?等等。因此，這種對(duì)實(shí)證方法本身的重視，導(dǎo)致新公共管理在單純追求行政效率的過(guò)程中，喪失了其本身所蘊(yùn)含的多重社會(huì)價(jià)值與使命。

總之，實(shí)證主義的方法論特征為新公共管理注入了新的理論活力，為提高政府管理的效率，為行政改革的進(jìn)一步市場(chǎng)化與自由化提供了方法論上的保證。但是，新公共管理理論的方法論使得公共行政重視“實(shí)然”的操作層面，忽視了“應(yīng)然”的價(jià)值層面，將公共行政降低為追求效率的工具，忽視了對(duì)公共行政的倫理的、社會(huì)的、政治的價(jià)值追求及其價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，這也充分體現(xiàn)出新公共管理方法論的局限性。

二、新公共管理理論方法論的創(chuàng)新

從公共行政歷史發(fā)展的過(guò)程看，新公共管理理論與實(shí)踐是公共行政發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)重要階段。從20世紀(jì)70年代到2008年西方金融危機(jī)的發(fā)生，新公共管理理論與實(shí)踐的市場(chǎng)化、自由化、企業(yè)化政府取向在行政改革中取得了豐碩的成果。在方法論方面，以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與私營(yíng)管理理念建立和使用了一系列不同于傳統(tǒng)公共行政的管理方法，這些新的管理方法改變了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究范圍、主題與學(xué)科結(jié)構(gòu)。這種方法的優(yōu)點(diǎn)已在各國(guó)行政改革的實(shí)踐中體現(xiàn)出來(lái)，成為西方政府公共管理改革的重要內(nèi)容，為提高政府管理的效率提供了有力的保證,這也意味著新公共管理方法論對(duì)傳統(tǒng)公共行政的方法論有著創(chuàng)新性的發(fā)展，同時(shí)也為公共行政發(fā)展提供了新的視角，其表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.提供了公共管理研究的新視角

自上世紀(jì)70年代后，公共選擇理論及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論成為了新公共管理的理論基礎(chǔ) ,這為批判傳統(tǒng)公共行政尤其是官僚體制理論及為政府改革實(shí)踐提供了相應(yīng)的思想武器及理論基礎(chǔ) ,并為設(shè)計(jì)一種以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)的公共管理與公共決策模式提供了方法論基礎(chǔ)。新公共管理方法論以新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的模糊的理論基礎(chǔ)相比 ,經(jīng)濟(jì)學(xué)提供了以人們的行為動(dòng)機(jī)分析為出發(fā)點(diǎn)的具有精確性、經(jīng)驗(yàn)性、確定性的方法論,從而開拓了公共行政管理研究的經(jīng)濟(jì)學(xué)取向的市場(chǎng)化、自由化(弱規(guī)制化)、競(jìng)爭(zhēng)性的新視角。這對(duì)政府公共管理理論的豐富與完善具有開創(chuàng)性的意義，而且重要的是這種方法論的創(chuàng)新在公共行政管理改革的實(shí)踐中也發(fā)揮了積極的作用。

從理論上講，新公共管理方法論超越了傳統(tǒng)公共行政的理論視野與范疇。傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)，從韋伯的官僚制理論和威爾遜、古德諾的政治與行政二分理論自形成以來(lái)就沒(méi)能超出政治學(xué)的理論范疇。新公共管理方法的理論基礎(chǔ)突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)以及工商管理學(xué)作為自己的理論基礎(chǔ)，使得公共組織對(duì)于市場(chǎng)價(jià)值的重視取代了傳統(tǒng)官僚組織對(duì)于效率的重視，開創(chuàng)了公共管理學(xué)的研究新視角，因此，新公共管理也往往被人們稱作“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政府管理理論”，或被稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中最具影響的是公共選擇理論，它運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯和方法，以理性經(jīng)濟(jì)人的假定、效用最大化、交換及供求分析等要素，分析現(xiàn)實(shí)生活中與民眾相關(guān)的政治個(gè)體的行為特征，以及由此引出的政府及各種政治團(tuán)體的行為特征。研究的范圍和重點(diǎn)已延伸并擴(kuò)展到政府公共政策的制定和執(zhí)行中。公共選擇理論的這種研究方法，為公共行政學(xué)提供了重要的研究視角和思考空間，在理論上具有開創(chuàng)性的價(jià)值意義。布坎南認(rèn)為：“公共選擇是政治上的觀點(diǎn)，它從經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或市場(chǎng)決策而產(chǎn)生”，“它是觀察政治制度的不同方法”。

從實(shí)踐上講，新公共管理方法為提高行政效率發(fā)揮著積極的作用。在20世紀(jì)70年代在西方國(guó)家政府公共行政普遍面臨效率、信任、管理危機(jī)的形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)學(xué)以其較成熟的學(xué)科基礎(chǔ)、獨(dú)特的方法論，應(yīng)用于公共管理的研究之中，并逐步取得支配地位，為公共管理改革提供了市場(chǎng)化取向。管理學(xué)家歐文· E·休斯對(duì)新公共管理方法論與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)之間的關(guān)系作了深入分析，認(rèn)為以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的新公共管理受到20世紀(jì)70年代以來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論新發(fā)展的深刻影響，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)市場(chǎng)價(jià)值的重申改變了公共官僚組織。經(jīng)濟(jì)學(xué)融合到新公共管理中，取代了官僚組織中高層人員信奉的傳統(tǒng)公共行政的觀念。

經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法在公共管理實(shí)踐中的應(yīng)用主要突出其效率價(jià)值，因而引入公共行政管理中來(lái)也為公共部門提高效率注入了生機(jī)和活力。如以經(jīng)濟(jì)學(xué)與私營(yíng)部門組織形式可靈活地適應(yīng)環(huán)境的方法以克服韋伯的僵化的科層制;以經(jīng)濟(jì)學(xué)方法對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視而修正傳統(tǒng)公共行政只管投入，不重產(chǎn)出的弊端;以人事管理中靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，來(lái)克服傳統(tǒng)公共行政公務(wù)人員一經(jīng)錄用永久任職的低效率弊端，而績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等方法在管理效率的提高上也起著關(guān)鍵性的作用。這種以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的新公共管理方法有利于提高公共行政管理的效率，激發(fā)公共部門的內(nèi)在活力，緩解政府的財(cái)政困難，更新政府行政運(yùn)行方法，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法從效率意義上講對(duì)公共部門效率的提高有著重大的意義。由此可見，以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)的新公共管理方法論，為提供新公共管理研究的新視野及公共管理改革的方法論創(chuàng)新具有著重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

2.拓展了公共管理方法的范圍與取向

新公共管理匯集了當(dāng)代科學(xué)技術(shù)，尤其是社會(huì)科學(xué)各學(xué)科的理論和方法 ,使其管理方法更具有了廣泛性與綜合性，從而拓展了公共管理理論的研究范圍，創(chuàng)新了公共行政的研究主題。

新公共管理方法突破了傳統(tǒng)公共行政的理論界限，在以經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)為理論基礎(chǔ)的前提下，融合了政策學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法，以公共物品及服務(wù)的有效供給或“良好的治理”作為核心主題 ,拓展了公共管理的理論研究范圍，使新公共管理方法更具有廣泛性與綜合性。例如，新公共管理方法直接利用當(dāng)代工商管理學(xué)以及私人部門的管理原則、方法、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)政府公共服務(wù)的顧客取向、市場(chǎng)化取向原則，建立政府管理的戰(zhàn)略思維和結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效管理方法;將政策科學(xué)對(duì)于公共政策過(guò)程和結(jié)果的研究成果以及政策分析的方法和技術(shù)應(yīng)用到公共管理的研究當(dāng)中。新公共管理方法幾乎融合了當(dāng)代各個(gè)社會(huì)學(xué)科的相關(guān)知識(shí)以及科學(xué)技術(shù)的理論和方法，因而可以說(shuō)是建立在廣泛、綜合知識(shí)框架基礎(chǔ)之上的管理方法，開闊了公共行政的理論視野，拓展了公共管理理論研究的范圍。

新公共管理方法與傳統(tǒng)公共行政方法相比，在行政理念、行政主題上也有一系列的創(chuàng)新之處。傳統(tǒng)公共行政在“管理行政”理念指導(dǎo)下，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的制度化、層級(jí)節(jié)制的官僚化管理方法，因而著眼于組織內(nèi)部事務(wù)的研究，注重對(duì)政府的行政過(guò)程、行政結(jié)構(gòu)、行政體制的研究，是一種“內(nèi)部取向”的研究方法。這種研究方法局限于組織系統(tǒng)內(nèi)的研究，忽視對(duì)組織環(huán)境及發(fā)展趨勢(shì)的研究。與傳統(tǒng)公共行政相比，新公共管理方法除了注重組織內(nèi)部的研究，還著眼于組織外部環(huán)境的研究和管理，研究的焦點(diǎn)不僅注重系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的關(guān)系，而且強(qiáng)調(diào)組織與外部環(huán)境的相互作用。如新公共管理方法不僅注重“組織內(nèi)部取向” ,同時(shí)，運(yùn)用戰(zhàn)略計(jì)劃、結(jié)果控制和戰(zhàn)略管理的方法，來(lái)考量公共組織如何適應(yīng)環(huán)境以及它們?cè)诃h(huán)境中的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅，使組織在不斷變化的環(huán)境中求生存、求發(fā)展。由于戰(zhàn)略管理方法的應(yīng)用，強(qiáng)化了公共部門的危機(jī)意識(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的理念。

新公共管理方法論在“服務(wù)行政”理念的指導(dǎo)下，強(qiáng)調(diào)公共行政管理活動(dòng)的服務(wù)性與民主化，關(guān)注公共管理者與公民之間的關(guān)系,這使得公共責(zé)任與公共服務(wù)的主題成為新公共管理的重要內(nèi)容。與傳統(tǒng)公共行政相比，新公共管理利用當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)和私人部門管理領(lǐng)域(工商管理 )所發(fā)展起來(lái)的理論、原則、方法和技術(shù)以及管理經(jīng)驗(yàn)和管理模式，并將其相融合，為新公共管理方法補(bǔ)充了大量的新主題與新方法，如公共選擇、交易成本、績(jī)效目標(biāo)、成本核算、合同雇傭制、業(yè)績(jī)工資制、顧客至上、人力資源開發(fā)、信息管理、制度安排、組織發(fā)展等，并對(duì)其作了新的解釋，賦予其新的內(nèi)涵。這些方法的引入及在公共行政管理中的運(yùn)用，突出了政府公共行政的人性化管理，突出了公共行政的競(jìng)爭(zhēng)性與績(jī)效評(píng)估，從而提高了政府的管理質(zhì)量與效率，使得新公共管理方法的理論視野開闊、研究主題創(chuàng)新，為公共管理的發(fā)展提供了更加廣闊的空間。

3.創(chuàng)新了以激勵(lì)為導(dǎo)向的公共管理方法

人性假設(shè)是組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和行為分析的邏輯起點(diǎn)。新公共管理方法論以“理性經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)為邏輯起點(diǎn)，使政府公共管理方法的側(cè)重點(diǎn)由規(guī)制轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)，創(chuàng)新了以激勵(lì)為導(dǎo)向的公共管理方法。

傳統(tǒng)官僚制制度設(shè)計(jì)的前提理念是以“人性惡”為假設(shè)的，因而強(qiáng)調(diào)管理的規(guī)制導(dǎo)向，試圖通過(guò)制定完備的規(guī)章制度來(lái)限制官僚權(quán)力的濫用，以減少人性惡的本性對(duì)公共利益的侵害。以人性本惡的觀念為原點(diǎn)，西方國(guó)家政府在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，采取了非人性化的措施，為盡可能減少個(gè)人濫用權(quán)力，侵害公共利益的現(xiàn)象發(fā)生，強(qiáng)調(diào)對(duì)政治權(quán)力的控制，以權(quán)力制約權(quán)力，以制度來(lái)控制、監(jiān)督權(quán)力。例如，韋伯在對(duì)官僚制進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，其規(guī)則詳盡、完備的程度以及層級(jí)節(jié)制權(quán)力體系的制度設(shè)計(jì)的理性化程度達(dá)到了極高的水平。可以肯定，韋伯規(guī)制導(dǎo)向的官僚體制使得公共行政在很長(zhǎng)一段時(shí)期有了長(zhǎng)足的發(fā)展。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于人們過(guò)度追求規(guī)則，使得按章辦事的“教條主義”、“繁文縟節(jié)”、“不負(fù)責(zé)任”、“低效”成了官僚制的代名詞。原本具有手段、工具意義的規(guī)則制度變成了行政目的本身，其行為結(jié)果與組織設(shè)計(jì)的宗旨背道而馳。針對(duì)官僚制在行政過(guò)程中暴露出來(lái)的缺陷，新公共管理運(yùn)動(dòng)在進(jìn)行公共管理改革時(shí)，其方法選擇和制度設(shè)計(jì)采用了經(jīng)濟(jì)學(xué)的“理性經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)為邏輯起點(diǎn)，把政治市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的人都看作是追求個(gè)人利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立一套激勵(lì)導(dǎo)向的管理方法。

新公共管理方法用市場(chǎng)的觀點(diǎn)來(lái)分析問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上則是在政府內(nèi)部建立一種激勵(lì)機(jī)制。這種方法從理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)出發(fā)，把政治市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的人都看作是追求個(gè)人利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。通過(guò)把市場(chǎng)機(jī)制引入政府組織中來(lái)，在政府內(nèi)部建立一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。有競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)有差別，通過(guò)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生結(jié)果的不同進(jìn)行績(jī)效管理，按績(jī)效付酬，以此來(lái)激勵(lì)人的積極性。這種“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的激勵(lì)導(dǎo)向的管理方法，創(chuàng)新了政府管理的方法論體系。

在實(shí)踐中，與傳統(tǒng)管理方法相比，新公共管理激勵(lì)導(dǎo)向的管理方法也表現(xiàn)出了獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。傳統(tǒng)規(guī)制導(dǎo)向的官僚體制，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格按規(guī)章制度辦事，絕對(duì)命令服從式的層級(jí)節(jié)制的官僚體制，不僅扼殺了公務(wù)人員的積極性和創(chuàng)造性，而且還會(huì)損壞公共利益的實(shí)現(xiàn)，造成公務(wù)人員處處按章辦事、墨守陳規(guī)、不求有功但求無(wú)過(guò)的行為結(jié)果。由于傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部沒(méi)有激勵(lì)，一味的規(guī)制使人沒(méi)有熱情努力工作，后果只能是辦事效率低下，扯皮推諉現(xiàn)象嚴(yán)重。正如彼得斯所言“傳統(tǒng)官僚體制存在的主要問(wèn)題在于它們無(wú)法提供充分的激勵(lì)機(jī)制以鼓勵(lì)其組織成員有效率地做好份內(nèi)工作。” 新公共管理方法以“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為起點(diǎn)，由側(cè)重規(guī)制取向的官僚體制模式轉(zhuǎn)向側(cè)重鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)調(diào)激勵(lì)的新公共管理模式。同時(shí)，新公共管理方法推崇績(jī)效工資制，并對(duì)組織實(shí)行以績(jī)效為本的績(jī)效評(píng)估與績(jī)效管理，特別是通過(guò)制定激勵(lì)契約等手段來(lái)有效地激勵(lì)個(gè)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，這在一定程度上有效地化解了傳統(tǒng)公共行政模式的人的主體性被制約的困境，從而最大限度激發(fā)人的潛能，合理地協(xié)調(diào)個(gè)人利益與組織利益之間的關(guān)系。此外，作為新公共管理方法理論基礎(chǔ)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本理論在現(xiàn)實(shí)中的應(yīng)用也是激勵(lì)機(jī)制的很好體現(xiàn)。根據(jù)交易成本的觀點(diǎn)，在公共服務(wù)提供問(wèn)題上，公共部門并不是單一的供給主體，一些社會(huì)公共組織也可以成為公共服務(wù)的供給主體。同時(shí)，在提供公共服務(wù)形式上可以采用合同出租或簽約外包的方法。這樣公共部門在提供公共服務(wù)時(shí)，就需要面向顧客，同時(shí)也面向其他公共服務(wù)供給主體的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。從本質(zhì)上講，新公共管理方法所采取的公共服務(wù)供給方式是將市場(chǎng)機(jī)制引入公共部門，通過(guò)把交易成本和激勵(lì)機(jī)制引入政府公共服務(wù)中來(lái)，以新的激勵(lì)機(jī)制來(lái)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。另外，在公共組織內(nèi)部，通過(guò)制定激勵(lì)契約，實(shí)行以績(jī)效為本的績(jī)效評(píng)估與績(jī)效管理，采取績(jī)效工資制，可以有效地激勵(lì)個(gè)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，挖掘個(gè)人潛力，在某種程度上實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與組織利益的相容。

總之，相對(duì)于傳統(tǒng)公共行政建立在“人性惡”的人性假設(shè)下的規(guī)制管理方法而言，新公共管理方法論在承認(rèn)個(gè)人合理利益的“理性經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)前提下，主張通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)激發(fā)公務(wù)員與公共組織來(lái)提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，完成了公共管理方法由重視組織理性的官僚制規(guī)制化管理取向轉(zhuǎn)向了重視個(gè)體理性的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)管理取向。

4.構(gòu)建了以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效量化管理方法

傳統(tǒng)的公共行政管理是一種過(guò)程導(dǎo)向的管理模式，它建立在命令—服從的層級(jí)節(jié)制的組織管理體制基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)管理過(guò)程中人對(duì)規(guī)則、制度、政策的服從性。這種行政管理方式強(qiáng)調(diào)的是對(duì)事物定性的質(zhì)化管理，缺少對(duì)事物定量的量化管理方法。定性的質(zhì)化管理方法強(qiáng)調(diào)人的主觀認(rèn)識(shí)在管理過(guò)程中的重要性，強(qiáng)調(diào)以個(gè)人的主觀經(jīng)驗(yàn)為判斷的標(biāo)準(zhǔn)，解決的是“是什么”的問(wèn)題。量化管理方法遵循的是實(shí)證主義的方法，是以經(jīng)驗(yàn)的數(shù)據(jù)資料為其基礎(chǔ)，堅(jiān)持客觀中立原則。這種方法超越人的主觀經(jīng)驗(yàn)，不涉及個(gè)人心理、情感、信仰等因素的影響，在實(shí)踐運(yùn)用中強(qiáng)調(diào)操作性和客觀性，解決的是“有多少”的問(wèn)題。傳統(tǒng)的過(guò)程取向的質(zhì)化(定性)管理方法強(qiáng)調(diào)對(duì)行政程序和制度的遵守，不注重行為的結(jié)果，因而在管理過(guò)程中不主張有個(gè)人主動(dòng)性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。這種管理方法在政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件上是有效的。但是，在政府的日常管理中，由于領(lǐng)導(dǎo)者與部門管理人員之間存在著信息不對(duì)稱等因素的影響，這種完全依據(jù)對(duì)規(guī)則的遵守程度以及領(lǐng)導(dǎo)者主觀判斷的定性分析方法容易造成“拍腦袋”、“瞎指揮”的現(xiàn)象，帶來(lái)決策失誤，影響整個(gè)大局，而且在缺乏科學(xué)的量化方法管理的情況下，對(duì)人和事物的評(píng)價(jià)完全依賴定性的標(biāo)準(zhǔn)，很容易將人的情感、態(tài)度、意志等主觀因素?fù)诫s進(jìn)去，從而造成判斷失誤，甚至用人上的腐敗。

新公共管理在尊重定性管理方法的同時(shí)，引入了結(jié)果取向的定量(量化)管理方法，實(shí)行績(jī)效管理。績(jī)效管理通過(guò)具體的績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、成本核算、業(yè)績(jī)工資、績(jī)效評(píng)估等具體管理方法構(gòu)成量化管理的方法體系。績(jī)效管理方法的運(yùn)用使得政府行為由注重過(guò)程轉(zhuǎn)向注重結(jié)果，給了下級(jí)一定的自主權(quán)，注重了個(gè)人積極性的發(fā)揮�？�(jī)效評(píng)估是績(jī)效管理的核心。績(jī)效評(píng)估以結(jié)果為本，通過(guò)對(duì)工作結(jié)果進(jìn)行科學(xué)的量化分析，使政府及其工作人員明確目標(biāo)責(zé)任和使命，清楚自己的工作效果，通過(guò)將績(jī)效評(píng)估的結(jié)果與獎(jiǎng)懲、工資、福利等個(gè)人利益聯(lián)系起來(lái)，從而激勵(lì)政府公務(wù)員將自己的聰明才智應(yīng)用到公共管理中來(lái)，激發(fā)其工作熱情，提高工作效率。新公共管理的這種績(jī)效管理方法，是一種以結(jié)果為本的控制機(jī)制，通過(guò)以量化產(chǎn)出為科學(xué)依據(jù)來(lái)糾正主觀判斷上的隨意性。這種以可計(jì)算的理性結(jié)果為依據(jù)來(lái)控制人的主觀判斷上的非理性因素，使評(píng)價(jià)結(jié)果最大限度地實(shí)現(xiàn)公正性和合理性，符合當(dāng)代公共管理的科學(xué)化和公正化價(jià)值取向的要求。同時(shí)績(jī)效量化管理的方法為政府衡量公務(wù)人員的工作業(yè)績(jī)提供了客觀標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)依據(jù)，有利于實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果的客觀性和公正性，減少了評(píng)估過(guò)程中的人為因素�？傊鹿补芾聿捎玫囊越Y(jié)果為導(dǎo)向的量化管理方法，符合科學(xué)管理的精神，使公共管理由過(guò)程取向的質(zhì)化管理方法轉(zhuǎn)向結(jié)果取向的量化管理方法，并將定性與定量方法有機(jī)結(jié)合，糾正了傳統(tǒng)公共行政管理中的目標(biāo)不清楚，責(zé)任不明確，領(lǐng)導(dǎo)者主觀隨意性大等局限性，創(chuàng)新了公共管理的方法，豐富了新公共管理方法論的內(nèi)容。新公共管理方法論的市場(chǎng)化與績(jī)效管理的取向，使得公共行政管理的過(guò)程引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為提高公共行政管理的效能、效率、效益提供了保證。公共行政管理的市場(chǎng)化取向及量化的績(jī)效評(píng)估方法目前已成為世界范圍內(nèi)公共行政改革的一種共同的價(jià)值取向。

三、新公共管理理論方法論的局限性

從方法論的視角來(lái)看，新公共管理的方法論主要存在以下的局限性。

1.“效率至上”的管理方法導(dǎo)致政府公共性的缺失

新公共管理所倡導(dǎo)的民營(yíng)化、企業(yè)化、市場(chǎng)化等一系列以追求效率為目的管理方法，體現(xiàn)了人類尋求良好政府治理的一種努力，在某種程度上也反映了社會(huì)及公民對(duì)有效政府的期待。這些主張與方法可以說(shuō)在理論與實(shí)踐中極具啟發(fā)與現(xiàn)實(shí)意義，但是對(duì)效率這種行政的工具理性價(jià)值的過(guò)度追求就是一種致命的自負(fù)，存在很多缺陷。

新公共管理主張建立市場(chǎng)化改革取向的政府，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)與經(jīng)營(yíng)中市場(chǎng)化的操作方法和手段可以引入公共部門，以取代“低效”的官僚行政手段而作為資源配置的方式。然而我們知道，市場(chǎng)不但本身具有不可避免的缺陷，而且市場(chǎng)追求高效率的特點(diǎn)在于，將所有活動(dòng)和人類互動(dòng)都看作是交易和契約行為。效率成為衡量一切事物的價(jià)值尺度，所有活動(dòng)都圍繞追求高效率、高利潤(rùn)來(lái)展開。新公共管理采用的這種效率中心主義的方法，徹底打破了公私部門的界限，使政府施政的基本目標(biāo)趨向于“三E”：經(jīng)濟(jì)、效率與效益，突出強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)價(jià)值。然而，公共行政在本質(zhì)上是以民主與社會(huì)公正為基石的，政府的價(jià)值表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值，而過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)效率的追求，使經(jīng)濟(jì)價(jià)值成為判定社會(huì)發(fā)展的唯一標(biāo)準(zhǔn)，將使公共行政管理違背公共行政的根本價(jià)值和根本目標(biāo)，最終會(huì)動(dòng)搖公共行政合法性的基礎(chǔ)地位。這是一種典型的工具理性的思維方式，即將效率作為公共行政追求的唯一目標(biāo)，將公共行政淪為追求效率的工具，以致于使公共行政喪失了作為行政體系本身的“公共”屬性。如此一來(lái)，則使公共行政的根本價(jià)值與根本目的走進(jìn)誤區(qū)，進(jìn)而引發(fā)公共行政的價(jià)值危機(jī)。因此，公共行政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府在國(guó)家治理過(guò)程中的責(zé)任和正當(dāng)性，關(guān)注其公共性的本質(zhì)要求，實(shí)現(xiàn)公共行政的多元價(jià)值目標(biāo)，避免公共精神的喪失。

2.結(jié)果導(dǎo)向的量化管理方法導(dǎo)致片面性

新公共管理倡導(dǎo)并借鑒了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理方法，這種管理方法直接以經(jīng)濟(jì)結(jié)果和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為目標(biāo)，以量化的結(jié)果為衡量績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，試圖以此來(lái)提高公共管理的科學(xué)性和有效性。量化管理方法本身沒(méi)有錯(cuò)誤，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，新公共管理方法把結(jié)果取向和量化管理絕對(duì)化，把經(jīng)濟(jì)價(jià)值看成是行政管理的首要價(jià)值，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看作是判定政府行政管理的重要標(biāo)準(zhǔn)，似乎數(shù)字化的“量”成了衡量事物優(yōu)劣的唯一尺度，這在一定程度上忽略了公共行政對(duì)人本身及管理環(huán)境的重視，忽視了社會(huì)公平、正義等價(jià)值。從倫理與責(zé)任的角度來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)始終是追求至善、維護(hù)公共利益、對(duì)人民負(fù)責(zé)的。然而，一旦作為工具的績(jī)效管理被目的化后，金錢、數(shù)字就成為政府組織和政府官員的唯一目標(biāo)，這樣某些行政領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)為了自己的政治前途，搞政績(jī)工程，試圖通過(guò)這樣的績(jī)效來(lái)說(shuō)明其工作結(jié)果的有效。新公共管理方法推行以結(jié)果為導(dǎo)向的定量管理方法，過(guò)分重視結(jié)果，過(guò)度依賴定量的方法，在管理方法上具有一定的片面性，在某種程度上會(huì)導(dǎo)致公共責(zé)任的缺失，有損社會(huì)的公共利益。

量化管理是一種以科學(xué)管理為理論依據(jù)，以實(shí)證主義為方法論基礎(chǔ)，以科學(xué)主義作為指導(dǎo)思想，以追求精確、定量、客觀為目標(biāo)的管理方法。這種管理方法在使用范圍上具有一定的局限性，存在一定的盲區(qū)和缺陷：第一，不是所有事物都可以用結(jié)果量化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量的。我們知道，有些事物的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果是模糊的，尤其在政府公共部門，由于所管理事務(wù)非常復(fù)雜，工作目標(biāo)不可預(yù)測(cè)，事物之間具有較強(qiáng)的相關(guān)性和全面性，很難用科學(xué)、精確的量化結(jié)果來(lái)衡量，如果我們強(qiáng)加一些硬性指標(biāo)，評(píng)價(jià)結(jié)果就會(huì)有失公正。第二，單純以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)判定政府管理工作會(huì)導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題。完全以數(shù)字化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為公共行政工作結(jié)果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，尤其是GDP指標(biāo)，無(wú)視或忽視社會(huì)發(fā)展、資源開發(fā)和利用、環(huán)境污染和人類發(fā)展等方面的內(nèi)容，在實(shí)踐中的惡果是，虛假的GDP、資源的嚴(yán)重浪費(fèi)、環(huán)境污染的加劇、貧富差距的拉大等等。

任何事物都是質(zhì)與量的統(tǒng)一，因此對(duì)任何事物的評(píng)價(jià)、分析都要堅(jiān)持定性與定量相結(jié)合的方法。新公共管理極度推崇定量的方法，實(shí)屬認(rèn)識(shí)上的片面性。定性分析是定量分析的前提，只有對(duì)事物進(jìn)行定性的分析，才能把握其發(fā)展的方向;定量分析是定性分析的工具，在定性分析的前提下，為確定事物的優(yōu)劣提供尺度。如果單純使用一種方法，其分析結(jié)果就會(huì)有很大的片面性和局限性。我們要用辯證的思維去克服結(jié)果定量的絕對(duì)化傾向，綜合應(yīng)用各種分析方法以達(dá)到其功效。

綜上所述，新公共管理理論方法論作為一種新的理論范式，在公共管理發(fā)展的歷史進(jìn)程中，在新公共管理的實(shí)踐中發(fā)揮著雙重作用。一方面，它突破了傳統(tǒng)公共行政理論的羈絆，以新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論、交易成本理論和工商企業(yè)管理理論等經(jīng)濟(jì)理論為其理論基礎(chǔ)，以“理性經(jīng)濟(jì)人”的個(gè)人主義理性思維方法為表征，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)式管理方法為取向，形成了以結(jié)果為取向的績(jī)效目標(biāo)管理方法、以顧客為取向的回應(yīng)性管理方法、以外部為取向的戰(zhàn)略管理的管理方法體系。這些管理方法在實(shí)踐中的運(yùn)用，拓展了公共管理的研究范圍與主題，豐富了公共管理的方法，優(yōu)化了學(xué)科結(jié)構(gòu)，完善了理論基礎(chǔ)與實(shí)踐模式，提高了政府管理的效率，在當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用。另一方面，由于新公共管理理論方法論囿于經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)，并以“理性經(jīng)濟(jì)人”理念為邏輯起點(diǎn)，以引入市場(chǎng)機(jī)制、追求效率為目的，就不可避免地重蹈工具理性的覆轍，將公共行政僅僅作為了實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)的工具，導(dǎo)致政府公共管理的公共性與價(jià)值性的缺失，從而招致理論界與實(shí)踐領(lǐng)域的批判。盡管如此，新公共管理理論方法論作為一種新的管理范式，在一定的社會(huì)發(fā)展階段中，仍然具有它存在的必要性。

（來(lái)源：中國(guó)行政管理改革）

  本文關(guān)鍵詞：量化管理理論基礎(chǔ)探源，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。