發(fā)布時(shí)間：2019-11-23 06:16

【摘要】：從資源優(yōu)勢(shì)向競爭優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)型必然伴隨著礦業(yè)權(quán)分配從政府分配向市場分配轉(zhuǎn)型。作為“雙重轉(zhuǎn)型”示范的頁巖氣分配成為能源發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志,而其礦業(yè)權(quán)初始分配的公平性首當(dāng)其沖成為測(cè)度制度轉(zhuǎn)型績效大于成本的契機(jī)。變壟斷叢生,創(chuàng)新乏力,市場萎縮,環(huán)境污染為競爭生機(jī),創(chuàng)新爭鳴,市場繁榮,環(huán)境友好的頁巖氣市場就必須改變現(xiàn)行權(quán)力與市場的法律邊際,讓“權(quán)力清單”與“負(fù)面清單”在公平與效率的制度內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為,政府主導(dǎo)分配是導(dǎo)致頁巖氣礦業(yè)權(quán)分配不公的主要原因,市場分配替代政府分配成為礦業(yè)權(quán)公平分配的必由之路。公平分配首先要求分配過程的公平競爭,其次追求分配結(jié)果的相對(duì)平等,礦業(yè)權(quán)公平分配的實(shí)質(zhì)是通過市場競爭取得礦業(yè)權(quán),發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。頁巖氣礦業(yè)權(quán)公平分配的法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)以構(gòu)建競爭性市場為核心,圍繞還原產(chǎn)權(quán)屬性、健全出讓市場、追求資本優(yōu)先、限制政府權(quán)力、踐行經(jīng)濟(jì)自由進(jìn)行。多年前的頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)曾為礦業(yè)權(quán)市場化配置試水,然而結(jié)果卻淪為國企盛宴;十八屆三中全會(huì)提出“各市場主體平等使用生產(chǎn)要素”的要求,再次為民營資本公平參與礦業(yè)權(quán)分配帶來了希望。頁巖氣探礦權(quán)的第三輪招標(biāo)正在醞釀之中,本文就如何實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)公平分配的法律問題進(jìn)行討論。全文除導(dǎo)論之外,共分為四個(gè)章節(jié)。第一章,“頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展呼喚礦業(yè)權(quán)公平分配”,探討礦業(yè)權(quán)不公平分配對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響�，F(xiàn)階段礦業(yè)權(quán)不公平分配集中體現(xiàn)為國有企業(yè)對(duì)礦業(yè)權(quán)的壟斷,這種壟斷阻礙市場競爭,抑制企業(yè)創(chuàng)新,已經(jīng)成為我國頁巖氣市場發(fā)展的瓶頸。因此,必須從上游切割利益鏈,打破國有企業(yè)壟斷,實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)公平分配,才能促進(jìn)中下游有效競爭,激勵(lì)破壞性創(chuàng)新,提升能源效率。具體分析如下:首先,礦業(yè)權(quán)分配不公阻礙市場競爭。資源優(yōu)勢(shì)等于競爭優(yōu)勢(shì)的前提下,頁巖氣礦業(yè)權(quán)分配決定市場競爭格局,上游礦業(yè)權(quán)的不公平分配阻礙頁巖氣市場形成,導(dǎo)致有效競爭難以展開。頁巖氣屬于非常規(guī)天然氣,其產(chǎn)業(yè)鏈分為上游勘探開采、中游輸送、下游配售環(huán)節(jié),國有企業(yè)壟斷上游頁巖氣礦業(yè)權(quán),中游主干管網(wǎng)和主要LNG接收站也為國有企業(yè)控制,盡管下游環(huán)節(jié)開放競爭,允許民營資本進(jìn)入,但是國有企業(yè)可以通過壟斷礦業(yè)權(quán)來控制下游企業(yè)的原料供應(yīng),將上游壟斷優(yōu)勢(shì)傳導(dǎo)至下游。由于頁巖氣資源本身具有稀缺性和不可替代性的特點(diǎn),上游企業(yè)的資源產(chǎn)品構(gòu)成了下游企業(yè)的唯一原料來源,礦業(yè)權(quán)國企壟斷使得下游企業(yè)無法主動(dòng)選擇可替代的原料供應(yīng)商,只能被動(dòng)接受國有企業(yè)的銷售決策,大大削弱了下游企業(yè)的議價(jià)能力。下游環(huán)節(jié)的民營企業(yè)與國有企業(yè)處于“非對(duì)稱競爭”格局,能否獲得充足的資源產(chǎn)品供應(yīng)并不取決于企業(yè)的能源效率,而是取決于是否與上游國企存在關(guān)聯(lián)關(guān)系,非關(guān)聯(lián)的民營企業(yè)常因無法保證原料供應(yīng)而處于競爭劣勢(shì)。因此,必須從上游切割利益鏈,賦予民營資本公平參與礦業(yè)權(quán)分配的權(quán)利,才能真正建立頁巖氣市場,實(shí)現(xiàn)頁巖氣產(chǎn)業(yè)的有效競爭。在能源發(fā)展轉(zhuǎn)型背景下,這種多元礦業(yè)權(quán)主體的有效競爭是提升能源效率、推動(dòng)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本路徑。盡管頁巖氣補(bǔ)貼等財(cái)稅政策有助于增加勘探企業(yè)的預(yù)期收益,吸引企業(yè)投資,但財(cái)稅激勵(lì)具有短期性和易變性,且造成企業(yè)對(duì)政策紅利的過度依賴,使得頁巖氣產(chǎn)業(yè)演變?yōu)橐揽空?cái)政的公益性事業(yè),缺乏內(nèi)生發(fā)展能力。所以必須變財(cái)稅激勵(lì)為產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、尤其是上游資源礦業(yè)權(quán)激勵(lì),通過立法公平保護(hù)所有企業(yè)的礦業(yè)權(quán),為企業(yè)投資提供更為長效、穩(wěn)定的激勵(lì)機(jī)制。近年來國有企業(yè)嘗試的混合所有制改革止步于中游輸送和下游銷售環(huán)節(jié),且民營資本參股比例受限,本質(zhì)上與融資無異,并未能觸及產(chǎn)業(yè)鏈上游的核心環(huán)節(jié),打破礦業(yè)權(quán)國企壟斷仍然舉步維艱。其次,礦業(yè)權(quán)分配不公抑制技術(shù)創(chuàng)新。當(dāng)企業(yè)從權(quán)力激勵(lì)獲得好處大于價(jià)格激勵(lì)時(shí),企業(yè)會(huì)更多地尋求權(quán)力激勵(lì)而放棄價(jià)格激勵(lì),造成市場的萎縮。國有企業(yè)壟斷頁巖氣礦業(yè)權(quán),剝奪了民營企業(yè)與國有企業(yè)競爭的可能性,抑制了民營企業(yè)和國有企業(yè)的創(chuàng)新激勵(lì)。水力壓裂技術(shù)是美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)化的技術(shù)支撐,但該技術(shù)并非為開采頁巖氣首創(chuàng),而是將油氣產(chǎn)業(yè)中的傳統(tǒng)技術(shù)運(yùn)用于頁巖氣開采,在不斷勘探試錯(cuò)中加以改進(jìn),最終使不具有商業(yè)價(jià)值的頁巖氣資源得以產(chǎn)業(yè)化開采,改變了美國的能源結(jié)構(gòu)。這種技術(shù)改進(jìn)是一種破壞性創(chuàng)新過程,試錯(cuò)伴隨著巨大的成本投入和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān),唯有具備企業(yè)家精神的企業(yè)家方可完成。企業(yè)家創(chuàng)新的目的并非改進(jìn)技術(shù)而是追逐利潤、獲取競爭優(yōu)勢(shì),只有有效競爭的市場環(huán)境才能培育企業(yè)家精神。國有企業(yè)壟斷主體礦區(qū)礦業(yè)權(quán),借此獲取的壟斷利潤遠(yuǎn)高于技術(shù)創(chuàng)新的預(yù)期收益,缺乏參與頁巖氣風(fēng)險(xiǎn)勘探的動(dòng)力;國企領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于維持性創(chuàng)新,并不愿意承擔(dān)破壞性創(chuàng)新的失敗風(fēng)險(xiǎn),以及由此所帶來的政治責(zé)任,所以國有企亦缺乏創(chuàng)新激勵(lì)。民營企業(yè)受制于礦業(yè)權(quán)劣勢(shì),在產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)都無法與國有企業(yè)展開有效競爭,難以動(dòng)搖國有企業(yè)的壟斷地位,無法獲得超額利潤、建構(gòu)競爭優(yōu)勢(shì),因而創(chuàng)新激勵(lì)不足。因此,必須打破礦業(yè)權(quán)國企壟斷,實(shí)現(xiàn)公平分配,通過有效的市場競爭激勵(lì)破壞性技術(shù)創(chuàng)新。美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的成功是眾多中小企業(yè)充分競爭的結(jié)果,我國可以效仿美國,將新興的頁巖氣產(chǎn)業(yè)打造為礦業(yè)權(quán)公平分配的試驗(yàn)田,讓更多的民營企業(yè)取得礦業(yè)權(quán),變礦業(yè)權(quán)控制為成本約束,鼓勵(lì)企業(yè)在試錯(cuò)中創(chuàng)新,通過市場機(jī)制優(yōu)勝劣汰。礦業(yè)權(quán)公平分配并非否定國有企業(yè)對(duì)頁巖氣產(chǎn)業(yè)的壟斷,只是質(zhì)疑國有企業(yè)通過控制礦業(yè)權(quán)來形成壟斷的過程,擔(dān)憂這種壟斷所帶來的不利影響。在有效競爭的市場環(huán)境中,國有企業(yè)應(yīng)該由資源優(yōu)勢(shì)走向競爭優(yōu)勢(shì),通過創(chuàng)新而非礦業(yè)權(quán)控制來形成核心競爭力。在創(chuàng)新過程中,國有企業(yè)憑借規(guī)模優(yōu)勢(shì)依舊具有比較優(yōu)勢(shì),表現(xiàn)為能夠?qū)嵤﹥r(jià)格政策、產(chǎn)量控制等大企業(yè)特有的保護(hù)性措施;具有更強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力,能夠制定并維持更具針對(duì)性的創(chuàng)新計(jì)劃等。第二章,“政府行政壟斷阻礙礦業(yè)權(quán)公平分配”,分析造成頁巖氣礦業(yè)權(quán)不公平分配的原因。頁巖氣礦業(yè)權(quán)不公平分配的根源在于政府對(duì)礦業(yè)權(quán)分配的主導(dǎo)權(quán)力,政府行政壟斷助力國有企業(yè)壟斷,政府權(quán)力集中便于利益集團(tuán)尋租,最終導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)不公平分配的制度化和常態(tài)化。具體分析如下:首先,行政壟斷鑄就國企的壟斷壁壘。我國大部分優(yōu)質(zhì)頁巖氣資源存在于中石油、中石化已經(jīng)登記礦業(yè)權(quán)的區(qū)塊內(nèi),意味著主要頁巖氣資源為國有企業(yè)所壟斷,這種壟斷并非競爭形成的經(jīng)濟(jì)壟斷,而是政府行政權(quán)力濫用形成的行政壟斷,權(quán)力濫用的形式包括具體行政行為和抽象行政行為。1998年我國油氣產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略重組,經(jīng)國家經(jīng)貿(mào)委請(qǐng)求,國務(wù)院批準(zhǔn)組建中石油、中石化兩大油氣集團(tuán)公司,授權(quán)兩大集團(tuán)勘探開采陸地主要礦區(qū)天然氣資源,運(yùn)用行政權(quán)力確立了國企對(duì)天然氣資源的壟斷地位。與此同時(shí),1998年國務(wù)院頒布《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》,規(guī)定申請(qǐng)勘查、開采天然氣資源必須經(jīng)國務(wù)院主管部門的審批登記,頒發(fā)許可證,禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入他人已經(jīng)取得探礦權(quán)的區(qū)域進(jìn)行勘查或開采活動(dòng)。但事實(shí)上只有中石油、中石化等幾家企業(yè)獲得了政府許可,國企通過搶先登記主體礦區(qū)礦業(yè)權(quán),使其對(duì)天然氣資源的壟斷合法化,其他企業(yè)無法再次登記礦業(yè)權(quán)。此后,政府行政劃撥成為礦業(yè)權(quán)分配的主要方式,直至2003年國土資源部頒布《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》,才對(duì)主管部門以招拍掛方式出讓探礦權(quán)進(jìn)行了強(qiáng)制性規(guī)定,但其適用范圍僅限于新設(shè)礦業(yè)權(quán),對(duì)既有礦業(yè)權(quán)并無溯及力。國土資源部在組織2011年和2012年頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)時(shí),刻意回避與中石油、中石化重疊的區(qū)塊,選擇空白的劣質(zhì)區(qū)塊進(jìn)行出讓,且在首輪招標(biāo)時(shí)采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式,僅對(duì)國有企業(yè)發(fā)出招標(biāo)邀請(qǐng),繼續(xù)維護(hù)國有企業(yè)對(duì)頁巖氣礦業(yè)權(quán)的壟斷地位。頁巖氣礦業(yè)權(quán)行政壟斷反映了我國政府主導(dǎo)的資源配置模式,該模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的資源配置方式,將礦業(yè)權(quán)分配視為政府資源管理的一個(gè)環(huán)節(jié),通過控制資源分配來管理資源產(chǎn)業(yè),保證政府行政管理效率,卻難以適應(yīng)能源產(chǎn)業(yè)市場化轉(zhuǎn)型的需要,其不利影響主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:第一,行政壟斷導(dǎo)致頁巖氣礦業(yè)權(quán)的不公平分配。政府運(yùn)用行政權(quán)力為民營企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈上游設(shè)定了制度壁壘,而且這種壁壘是企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新、改善管理等手段無法逾越的。第二,行政壟斷降低了資源配置效率。因?yàn)檎豢赡苁占嘘P(guān)市場需求的全部信息,所以在供給礦業(yè)權(quán)時(shí)存在盲目分配的致命缺陷,造成資源浪費(fèi),國有礦區(qū)“圈而不探”問題正是其集中表現(xiàn);國企壟斷阻礙了有效競爭、抑制了技術(shù)創(chuàng)新,使得資源利用效率始終維持在低水平。第三,行政壟斷便于利益集團(tuán)俘獲政府。政府主導(dǎo)礦業(yè)權(quán)分配過程使得政府權(quán)力過分集中,在監(jiān)管缺失的情況下,便利了政府設(shè)租和利益集團(tuán)的尋租行為,且易滋生腐敗問題。其次,國企集體行動(dòng)固化礦業(yè)權(quán)壟斷。政府在頁巖氣礦業(yè)權(quán)分配中的集權(quán)中心地位,使得國企利益集團(tuán)可以通過集體行動(dòng)俘獲政府,促使政府出臺(tái)符合本集團(tuán)利益的政策或立法,導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)壟斷的制度化和常態(tài)化。具體而言,國企利益集團(tuán)的集體行動(dòng)對(duì)頁巖氣礦業(yè)權(quán)分配過程的影響表現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,維護(hù)國有企業(yè)對(duì)礦業(yè)權(quán)的壟斷。盡管公平分配頁巖氣礦業(yè)權(quán)的確有助于提升能源效率,但國企只能獲得由此所帶來的部分收益,卻要承擔(dān)全部成本,包括行動(dòng)成本和喪失壟斷地位的機(jī)會(huì)成本,因此國企集團(tuán)更加傾向于維護(hù)礦業(yè)權(quán)壟斷,從頁巖氣產(chǎn)業(yè)總收益中分取更大份額,而非提高能源效率來創(chuàng)造更大的產(chǎn)業(yè)總收益。第二,為政府管制創(chuàng)造市場需求。國企通過制造特殊的市場供需等異常情況,為政府權(quán)力主導(dǎo)礦業(yè)權(quán)分配過程提供正當(dāng)性,方便國企繼續(xù)通過俘獲政府引導(dǎo)政策立法。這也意味著國企將更多資源用于尋租而非生產(chǎn)活動(dòng),導(dǎo)致生產(chǎn)性激勵(lì)消退,分配性激勵(lì)提高。盡管民營企業(yè)也想要通過影響政府政策立法,實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)公平分配的目標(biāo),但政府行為卻始終傾向于保護(hù)國企利益,究其原因,除了國企與政府之間更為緊密的聯(lián)系外,國企利益集團(tuán)的小集團(tuán)特征也是不容忽略的。這種小集團(tuán)特征使得國企從事集體行動(dòng)的收益高于其成本,集團(tuán)成員能夠克服搭便車問題,通過集體行動(dòng)或單獨(dú)行動(dòng)為整個(gè)集團(tuán)提供傾向性政策立法這一公共物品。一方面,國企本身通常規(guī)模巨大,任何偏向性立法所帶來的邊際收益增加都十分顯著,成員數(shù)量有限使得能夠免費(fèi)分享公共物品的企業(yè)十分稀少,加之寡頭企業(yè)成立時(shí)的定位區(qū)分,通過搭便車行為獲得收益的其他企業(yè)難以對(duì)行動(dòng)企業(yè)構(gòu)成競爭威脅,因此,即使無法達(dá)成集體行動(dòng),單個(gè)國企也具有足夠的激勵(lì)去實(shí)施影響政府行為的活動(dòng)。另一方面,由于國企之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,許多國企具有相同的實(shí)際控制人,協(xié)調(diào)起來相對(duì)容易,而成員數(shù)量稀少又進(jìn)一步降低了組織成本,因此更易達(dá)成集體行動(dòng)。相反,民營企業(yè)由于數(shù)量眾多,難以克服搭便車問題以達(dá)成集體行動(dòng),去實(shí)施影響政府政策立法的活動(dòng)。第三章,“競爭市場構(gòu)建牽引礦業(yè)權(quán)公平分配”,論證市場相對(duì)于政府是更為公平的制度安排。一方面,通過市場競爭取得礦業(yè)權(quán),有助于提升能源效率,增加頁巖氣供給,滿足消費(fèi)需求,踐行差別原則;另一方面,市場競爭有助于實(shí)現(xiàn)資源租金的全民共享,打破國有企業(yè)獨(dú)享資源租金的狀況。因此,通過市場競爭的方式分配礦業(yè)權(quán),發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用,是實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)公平分配的路徑依賴。具體分析如下:一方面,競爭市場詮釋公平分配內(nèi)涵。市場是公平的資源配置模式,頁巖氣礦業(yè)權(quán)的公平分配就是變政府主導(dǎo)為市場競爭,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。市場分配頁巖氣礦業(yè)權(quán)的公平性體現(xiàn)在:市場競爭機(jī)制能夠提高資源配置效率,增加頁巖氣資源供給,滿足社會(huì)需求,提高全社會(huì)、特別是低收入人群的能源消費(fèi)水平,踐行羅爾斯的差別原則。市場分配礦業(yè)權(quán)的方式就是在礦業(yè)權(quán)分配環(huán)節(jié)建立競爭機(jī)制,如招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開出讓方式,剔除企業(yè)所有權(quán)性質(zhì)差異,允許企業(yè)公平競爭,發(fā)揮價(jià)格信息的指導(dǎo)作用,鼓勵(lì)企業(yè)分散化決策,使得礦業(yè)權(quán)能夠最終流轉(zhuǎn)至生產(chǎn)效率最高的企業(yè)。由于前期制度安排的非公平性,國有企業(yè)憑借礦業(yè)權(quán)優(yōu)勢(shì)已經(jīng)建立起了壟斷優(yōu)勢(shì),簡單的賦予民營企業(yè)參與礦業(yè)權(quán)分配的平等身份最終仍將導(dǎo)致不公平的結(jié)果。公平分配要求制度設(shè)計(jì)能夠讓機(jī)會(huì)的不平等去改善弱勢(shì)群體的狀況,即使得民營企業(yè)有更大的機(jī)會(huì)獲得礦業(yè)權(quán)。這并非要求對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行歧視待遇,而是要在礦業(yè)權(quán)分配環(huán)節(jié)建立市場競爭機(jī)制,打破政府集權(quán)中心地位,消滅國有企業(yè)的先天優(yōu)勢(shì),為民營企業(yè)獲得礦業(yè)權(quán)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。相比之下,政府主導(dǎo)資源配置過程會(huì)導(dǎo)致頁巖氣礦業(yè)權(quán)的不公平分配,根源在于政府具有經(jīng)濟(jì)人屬性,在行權(quán)過程中單純追求自身利益的最大化,謀求其機(jī)構(gòu)與權(quán)力的不斷擴(kuò)張。盡管市場主體同樣具備經(jīng)濟(jì)人屬性,但其自利偏好的實(shí)現(xiàn)必須以提供滿足市場需求的產(chǎn)品為前提,而政府卻無需以取悅公民作為持續(xù)執(zhí)政的必要條件。當(dāng)政府主導(dǎo)礦業(yè)權(quán)分配時(shí),它所考慮的不是提高能源效率,而是要完成上級(jí)交與的行政任務(wù),降低政治風(fēng)險(xiǎn),撈取政治資本,因而政府更加傾向于做出保守的決策,維護(hù)既得利益集團(tuán)的利益。頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)最終淪為國企的盛宴,原因在于礦業(yè)權(quán)分配對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有決定性影響,對(duì)礦業(yè)權(quán)分配的主導(dǎo)地位構(gòu)成了政府的核心利益,政府不能容忍自身權(quán)力退出礦業(yè)權(quán)分配環(huán)節(jié)。政府選擇國企作為主要中標(biāo)企業(yè),并避免觸動(dòng)國企既有礦區(qū)利益,正是因?yàn)閲笤谀茉串a(chǎn)業(yè)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中居于支柱地位,政府希望以礦業(yè)權(quán)為代價(jià),換取國企利益集團(tuán)的政治支持,以維持自身在礦業(yè)權(quán)分配環(huán)節(jié)的主導(dǎo)權(quán)力;另一方面,相對(duì)于民營企業(yè),國企在資金、技術(shù)方面確實(shí)具有比較優(yōu)勢(shì),且探采經(jīng)驗(yàn)豐富,政府將國企作為主要中標(biāo)主體有助于減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn),避免承擔(dān)政治責(zé)任。另一方面,競爭市場公平分配資源租金。頁巖氣礦業(yè)權(quán)公平分配的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì),是通過市場競爭使得全體公民共享資源租金。資源租金是資源要素的價(jià)格,是資源所有者憑借其所有權(quán),將資源處分給擬開發(fā)主體,并向擬開發(fā)主體收取的貨幣收益。我國《憲法》規(guī)定,礦產(chǎn)資源歸國家所有,即全民所有,肯定了全體中國公民的資源所有權(quán)人身份。因此,憑借資源所有權(quán)獲取的資源租金也應(yīng)該由全體公民共享,這也是國家所有權(quán)制度設(shè)計(jì)的初衷。在市場主導(dǎo)的資源配置模式下,資源本身的價(jià)值和礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性都得到承認(rèn),礦業(yè)權(quán)價(jià)格通過市場競爭形成,企業(yè)必須支付相應(yīng)對(duì)價(jià)后才能取得礦業(yè)權(quán),從而避免了個(gè)別企業(yè)獨(dú)享資源租金;資源租金收取之后可以建立公共信托基金和信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理,用于提供公共物品或社會(huì)公益性事業(yè),使得資源租金惠及全體公民。然而,在政府主導(dǎo)的資源配置模式下,資源租金非但未能實(shí)現(xiàn)全民共享,反而演變?yōu)閲蠛驼莫?dú)享利益。一方面,國有企業(yè)主要通過行政劃撥方式無償取得礦業(yè)權(quán),盡管需要繳納資源稅和資源使用費(fèi),但金額遠(yuǎn)低于資源租金,不能反映資源價(jià)值。國有企業(yè)未將資源成本完全納入企業(yè)的成本核算體系,導(dǎo)致企業(yè)利潤虛增,其巨額“利潤”中實(shí)際上包含大量的資源租金。另一方面,政府通過行政權(quán)力,將屬于全民所有的資源租金轉(zhuǎn)化為國企利潤,本質(zhì)上是對(duì)國企的利益輸送,是一種壟斷租金,目的是保護(hù)國有企業(yè)和政府自身的利益。因?yàn)閲衅髽I(yè)除了能為政府提供政治支持外,其上交的利潤構(gòu)成政府財(cái)政的重要來源,國企利潤中包含資源租金使得政府可以通過收取利潤的方式分享資源租金。如果民營企業(yè)取得礦業(yè)權(quán),政府顯然無法分享民營企業(yè)的經(jīng)營利潤,這是政府難以容忍的。第四章,“法律制度設(shè)計(jì)成就礦業(yè)權(quán)公平分配”,探討如何通過法律制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)公平分配的目標(biāo)。公平分配就是要在礦業(yè)權(quán)分配環(huán)節(jié)構(gòu)建競爭性市場,為此立法應(yīng)該承認(rèn)礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性,變礦業(yè)權(quán)審批取得為登記取得。在此基礎(chǔ)上,法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)圍繞健全出讓制度、追求資本優(yōu)先、限制政府權(quán)力、踐行經(jīng)濟(jì)自由進(jìn)行。具體的法律制度設(shè)計(jì)如下:第一,還原礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性�！段餀�(quán)法》將礦業(yè)權(quán)規(guī)定為用益物權(quán),肯定了礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì),為礦業(yè)權(quán)的競爭取得提供了契機(jī)。但是《物權(quán)法》并未明確礦業(yè)權(quán)的取得方式,參照土地使用權(quán)取得的制度安排,礦業(yè)權(quán)取得應(yīng)該以登記作為生效要件�，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》要求礦業(yè)權(quán)經(jīng)政府審批取得,賦予行政審批創(chuàng)設(shè)礦業(yè)權(quán)的效力,造成行政權(quán)力對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵蝕。盡管登記和審批都是行政許可的方式,但二者對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的羈束力存在差異。審批使得政府有權(quán)決定礦業(yè)權(quán)取得與否,登記僅僅是政府對(duì)當(dāng)事人合意的事后確認(rèn)。既然《物權(quán)法》已經(jīng)肯定了礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì),那么就應(yīng)該遵守民法意思自治的基本原則,解除行政權(quán)力對(duì)礦業(yè)權(quán)的管束,變政府審批為政府登記,還原礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性,落實(shí)《物權(quán)法》的規(guī)定。第二,健全礦業(yè)權(quán)的出讓制度。礦業(yè)權(quán)出讓制度是礦業(yè)權(quán)競爭取得的主要法律形式,該制度要求作為資源所有者的國家采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開方式進(jìn)行礦業(yè)權(quán)分配。盡管國土資源部發(fā)布的行政規(guī)章中已經(jīng)規(guī)定了礦業(yè)權(quán)出讓制度,但是該制度至今未能得到《礦產(chǎn)資源法》的立法確認(rèn),而且現(xiàn)行出讓制度本身也存在諸多缺陷。在現(xiàn)有的制度安排下,由縣級(jí)以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門代表國家進(jìn)行礦業(yè)權(quán)出讓,不僅缺少法律的明確授權(quán),而且造成政府部門權(quán)力混同。因此,健全礦業(yè)權(quán)出讓制度的首要任務(wù)是重建礦業(yè)權(quán)出讓主體。筆者建議,應(yīng)該在形式上確立全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)的代表主體,同時(shí)設(shè)立獨(dú)立的商事主體如國有礦產(chǎn)資源經(jīng)營管理公司,專門負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)出讓。國有礦產(chǎn)資源經(jīng)營管理公司通過公開競爭的方式,將礦業(yè)權(quán)分配給包括民營企業(yè)在內(nèi)的各種所有制企業(yè),凡符合資質(zhì)條件的企業(yè)均可參與礦業(yè)權(quán)競爭,打破國有企業(yè)對(duì)礦業(yè)權(quán)的壟斷,實(shí)現(xiàn)分配過程的相對(duì)公平。除此之外,還應(yīng)該從統(tǒng)一受讓人的資質(zhì)條件、規(guī)范礦業(yè)權(quán)評(píng)估行為、建立礦業(yè)權(quán)信息平臺(tái)等方面進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)出讓制度。第三,賦予各種主體公平機(jī)會(huì)。機(jī)會(huì)公平是公平分配的重要組成部分,按照機(jī)會(huì)公平的要求,法律制度應(yīng)該首先確保各種市場主體擁有參與競爭的平等身份,其次應(yīng)該賦予民營資本在同等條件下取得頁巖氣礦業(yè)權(quán)的優(yōu)先權(quán)。機(jī)會(huì)公平首先保障國有企業(yè)和民營企業(yè)參與礦業(yè)權(quán)分配的平等身份,但由于國有企業(yè)與政府的緊密聯(lián)系以及憑借礦業(yè)權(quán)優(yōu)勢(shì)已經(jīng)建構(gòu)的競爭優(yōu)勢(shì),民營企業(yè)與國有企業(yè)之間存在天然稟賦上的差距,單純強(qiáng)調(diào)形式平等最終仍將使得民營企業(yè)處于不利地位。因此機(jī)會(huì)公平更加追求一種實(shí)質(zhì)公平,即要求制度設(shè)計(jì)能夠通過機(jī)會(huì)的不平等去擴(kuò)展機(jī)會(huì)較少者的機(jī)會(huì),即增加民營企業(yè)獲得礦業(yè)權(quán)的機(jī)會(huì)�！兜V產(chǎn)資源法》將國有企業(yè)規(guī)定為開采礦產(chǎn)資源的主體,為國有企業(yè)優(yōu)先取得礦業(yè)權(quán)提供了法律依據(jù),但在公平分配生產(chǎn)要素的國家戰(zhàn)略下,這一規(guī)定顯然并不符合機(jī)會(huì)公平的要求。因此應(yīng)該修改《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定,賦予民營資本在同等條件下取得頁巖氣礦業(yè)權(quán)的優(yōu)先權(quán)。在頁巖氣礦業(yè)權(quán)招標(biāo)時(shí),如果民營企業(yè)的資金、技術(shù)等競標(biāo)條件與國有企業(yè)相當(dāng),則應(yīng)該優(yōu)先將礦業(yè)權(quán)出讓給民營企業(yè)。第四,規(guī)范行政機(jī)關(guān)監(jiān)管權(quán)力。在礦業(yè)權(quán)競爭取得的制度安排之下,政府應(yīng)當(dāng)變資源管理為市場監(jiān)管,監(jiān)管的宗旨是為礦業(yè)權(quán)人創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境,打擊不正當(dāng)競爭行為。在頁巖氣礦業(yè)權(quán)分配和勘探、開采環(huán)節(jié),立法應(yīng)該明確規(guī)定政府的監(jiān)管職責(zé),主要包括以下幾個(gè)方面:第一,詳細(xì)規(guī)定參與礦業(yè)權(quán)分配的企業(yè)的資質(zhì)條件,不僅限于注冊(cè)資金、勘探資質(zhì)、法人獨(dú)立地位,還應(yīng)規(guī)定安全生產(chǎn)、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等方面的資質(zhì),嚴(yán)厲打擊不符合資質(zhì)條件而非法開采資源的行為;第二,政府在進(jìn)行礦業(yè)權(quán)招標(biāo)之前應(yīng)該公開對(duì)判斷該區(qū)塊資源價(jià)值具有重要影響的地址資料,包括地質(zhì)構(gòu)造、可采儲(chǔ)量評(píng)估結(jié)果等;第三,礦業(yè)權(quán)中標(biāo)企業(yè)通常會(huì)在投標(biāo)書中做出勘探、開采的投資承諾,政府應(yīng)該對(duì)這一承諾的履行情況進(jìn)行監(jiān)督,避免出現(xiàn)“圈而不探”的行為;第四,政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)勘探、開采環(huán)節(jié)安全生產(chǎn)的監(jiān)督力度,追究安全事故責(zé)任人的法律責(zé)任,提高其違法成本。第五,通過法律保障經(jīng)濟(jì)自由。當(dāng)頁巖氣礦業(yè)權(quán)分配制度符合差別原則時(shí),這種制度設(shè)計(jì)就是公平的,市場化的資源配置模式通過保障經(jīng)濟(jì)自由來踐行差別原則。差別原則要求制度設(shè)計(jì)使境況最差群體的收益最大化,因此頁巖氣礦業(yè)權(quán)分配制度設(shè)計(jì)的目標(biāo),應(yīng)該是提升最低水平消費(fèi)者的頁巖氣消費(fèi)水平。在我國頁巖氣開采進(jìn)展緩慢的現(xiàn)狀下,這種消費(fèi)水平的提升應(yīng)該著眼于增加頁巖氣有效供給,而不是對(duì)頁巖氣產(chǎn)品進(jìn)行社會(huì)再分配。市場化的礦業(yè)權(quán)分配方案正是通過保障經(jīng)濟(jì)自由,激發(fā)企業(yè)的投資熱情和創(chuàng)新潛力,憑借能源效率的提升來增加頁巖氣供給,具體法律制度設(shè)計(jì)如下:第一,在《憲法》中明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)自由。經(jīng)濟(jì)自由為其他自由提供物質(zhì)保障,是自然人和法人作為平等獨(dú)立的社會(huì)成員的基本表征,應(yīng)該作為礦業(yè)權(quán)主體的基本權(quán)利在憲法中明確規(guī)定。我國《憲法》未能規(guī)定經(jīng)濟(jì)自由,導(dǎo)致政府通過行政立法肆意干涉經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而缺乏根本法規(guī)制。第二,允許礦業(yè)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓�！兜V產(chǎn)資源法》禁止礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓“牟利”,否定了礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。應(yīng)該允許礦業(yè)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓,增強(qiáng)其流動(dòng)性,吸引更多的社會(huì)資本參與頁巖氣出讓環(huán)節(jié)的競爭,并通過自由轉(zhuǎn)讓,使得礦業(yè)權(quán)最終流轉(zhuǎn)至生產(chǎn)效率最高的企業(yè),提高資源配置效率。第三,在《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定礦業(yè)權(quán)非經(jīng)法定程序不得侵奪,并明確政府可以收回礦業(yè)權(quán)的法定情形和程序。對(duì)物質(zhì)資源的控制是經(jīng)濟(jì)自由的基礎(chǔ),保證礦業(yè)權(quán)關(guān)系穩(wěn)定是鼓勵(lì)投資和創(chuàng)新的前提,《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)該明確礦業(yè)權(quán)的特許物權(quán)地位,排除他人、尤其是政府對(duì)礦業(yè)權(quán)的肆意侵奪。
【學(xué)位授予單位】：華東政法大學(xué)
【學(xué)位級(jí)別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2017
【分類號(hào)】：D922.62

【參考文獻(xiàn)】

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本文編號(hào)：2564845