本文關(guān)鍵詞：中國(guó)行政法的回顧與展望，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

新中國(guó)行政法的回顧與展望

【摘要】60年來(lái)，在繼承、揚(yáng)棄和借鑒、參考的過(guò)程中，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了從人治到法治、從管理行政到服務(wù)行政的理念更新，逐步建立并在不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政法制體系、中國(guó)特色行政法學(xué)�；仡欀袊�(guó)行政法的發(fā)展歷程，展望中國(guó)行政法的發(fā)展，具有重要意義。
【關(guān)鍵詞】行政法制體系；法制建設(shè)；回顧與展望
【寫(xiě)作年份】2009年


【正文】

引言

近現(xiàn)代意義上的行政法主要可以劃分為大陸法系行政法和英美法系行政法。第二次世界大戰(zhàn)以后，兩大法系國(guó)家的行政法發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的融合趨勢(shì)：英美法系國(guó)家開(kāi)始重視和吸收大陸法系國(guó)家的行政法理論和制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，注重對(duì)行政主體的資格、組織、結(jié)構(gòu)、行政效率以及行政行為運(yùn)作方式的研究借鑒，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政的信任，在一些專業(yè)領(lǐng)域部分地放棄司法干預(yù)；大陸法系國(guó)家則積極吸收英美法系國(guó)家的理念和思想，強(qiáng)調(diào)司法權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的制約，使其成為保障個(gè)人權(quán)利的主要手段和機(jī)制。

新中國(guó)成立60年來(lái)，在繼承、揚(yáng)棄和借鑒、參考的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了從人治到法治、從管理行政到服務(wù)行政的理念更新，逐步建立起并在不斷完善行政組織法、行政行為法、行政程序法、行政監(jiān)督制約法和行政救濟(jì)法等中國(guó)特色社會(huì)主義行政法制體系，建立起并在不斷發(fā)展中國(guó)特色行政法學(xué)。無(wú)論從進(jìn)一步完善中國(guó)行政法和推進(jìn)中國(guó)行政法學(xué)研究的角度，還是從與各國(guó)交流互補(bǔ)的角度，回顧中國(guó)行政法的發(fā)展歷程，展望中國(guó)行政法的發(fā)展課題，都具有重要意義。

新中國(guó)成立初期的法制建設(shè)

1949年新中國(guó)宣告成立，至1956年基本完成社會(huì)主義改造，社會(huì)主義革命和建設(shè)取得了巨大成就。在這個(gè)時(shí)期，制定和頒布了相當(dāng)數(shù)量的行政管理方面的法律、法規(guī)、法令等，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)及對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各種事務(wù)的管理任務(wù)、規(guī)則和管理方式作出相應(yīng)的規(guī)定，為新政府進(jìn)行各個(gè)方面的行政管理提供了基本的法規(guī)范。雖然立法、司法、行政職能沒(méi)有嚴(yán)格地區(qū)分開(kāi)來(lái)，全部統(tǒng)一在“中央人民政府”之下，雖然在法規(guī)范制定過(guò)程中黨政合一、政府主導(dǎo)的現(xiàn)象比較突出，但是，法制建設(shè)的重要性顯然受到了重視，并且，大量的法規(guī)范乃至相關(guān)的命令、指示、決定等，一般都能得到較好的遵守和普遍的執(zhí)行。雖然以現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)當(dāng)時(shí)的情況時(shí)，可以指出行政管理存在并非完全依法辦事，甚至主要不是依法辦事，而是依政策和領(lǐng)導(dǎo)人指示、命令辦事等問(wèn)題，但是，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，這種依政策和領(lǐng)導(dǎo)人指示、命令辦事的做法是值得肯定的，或者可以說(shuō)，只有這樣才能夠推動(dòng)各類規(guī)范的順利建立和完善。在法規(guī)范還沒(méi)有建立起來(lái)之前，從立法政策學(xué)的角度來(lái)看，政策的推動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)人的決策本來(lái)就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其無(wú)可比擬的主導(dǎo)和能動(dòng)作用。

當(dāng)然，這種做法應(yīng)當(dāng)隨著法規(guī)范的建立和完善而逐步實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換，將權(quán)威逐漸從政策和領(lǐng)導(dǎo)人的指示、命令轉(zhuǎn)向法規(guī)范。遺憾的是，由于20世紀(jì)50年代后期國(guó)際國(guó)內(nèi)的一系列風(fēng)云變幻，主觀、客觀諸多方面的因素制約了這種轉(zhuǎn)換的完成，以至剛剛建立起來(lái)的尚不完備的法規(guī)范，伴隨著政治風(fēng)云迭起而受到幾度沖擊，未能得以堅(jiān)持和發(fā)展。

20世紀(jì)80年代前期的行政法制建設(shè)

伴隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，中國(guó)法制建設(shè)逐漸步入正常軌道，全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法方面的地位得以重視和明確，立法、司法和行政的分工體制逐漸得以完善，逐步從僅以政策、以領(lǐng)導(dǎo)人指示辦事向以依法行政轉(zhuǎn)變。不過(guò)，此時(shí)期所進(jìn)行的法制建設(shè)基本上是所謂“管理理論模式”。

行政法制建設(shè)的恢復(fù)期（1978年～1982年）。1979年，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于中華人民共和國(guó)建國(guó)以來(lái)制定的法律、法令效力問(wèn)題的決議》，使新中國(guó)成立以來(lái)的相關(guān)法律、法令恢復(fù)了效力，解決了法制建設(shè)的基礎(chǔ)和法規(guī)范效力的繼承性問(wèn)題。此后，在人事和組織行政、公安行政、工業(yè)行政、民政行政、稅務(wù)行政等領(lǐng)域，都制定、頒布了大量行政法規(guī)范，對(duì)既有的制度予以補(bǔ)充和完善。

行政法建設(shè)初步發(fā)展期（1982年～1986年）。1982年《憲法》有力地推動(dòng)了行政法制建設(shè)，從而使行政法制建設(shè)進(jìn)入初步發(fā)展的軌道，確立了有限的行政案件訴訟制度。1982年《憲法》第41條補(bǔ)充完善了1954年《憲法》第97條和1975年《憲法》第27條，為行政訴訟制度的建立提供了憲法依據(jù)。《民事訴訟法（試行）》第一次以法律的形式肯定了行政案件在一定條件下的可訴性。同時(shí)，許多單行法律、法規(guī)都賦予了公民、法人和其他組織不服相應(yīng)行政管理行為可向法院提起訴訟的權(quán)利。

1984年，，黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，提出了“實(shí)行政企職責(zé)分開(kāi)、正確發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能”的原則，為行政機(jī)構(gòu)改革和行政法制建設(shè)指明了具體目標(biāo)。不過(guò)，當(dāng)時(shí)的注意力主要放在管理法規(guī)范的建立上，對(duì)權(quán)利保障規(guī)范的制定卻沒(méi)有給予足夠的重視。

程序和救濟(jì)規(guī)范準(zhǔn)備期（1986年～1989年）

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，維護(hù)公民的權(quán)利、自由，規(guī)范政府的行政權(quán)力，防止其濫用，協(xié)調(diào)行政權(quán)力與個(gè)人權(quán)利的沖突，構(gòu)成了這個(gè)時(shí)期諸多立法的重要內(nèi)容。

1986年，全國(guó)人大常委會(huì)決定重新設(shè)立監(jiān)察部，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施國(guó)家法律、法規(guī)和政策的情況以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員遵紀(jì)守法的情況進(jìn)行監(jiān)督。《治安管理處罰條例》把公民不服治安管理處罰納入了行政訴訟的軌道，公民的權(quán)利開(kāi)始受到一定程度的重視。1987年的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》和1988年的《行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》等，都規(guī)定了相應(yīng)的行政程序，表明中國(guó)開(kāi)始加強(qiáng)行政程序立法。

1986年，作為全國(guó)人大法工委事實(shí)上的咨詢機(jī)構(gòu)的行政立法研究組成立，開(kāi)創(chuàng)了立法機(jī)關(guān)組織專家學(xué)者立法的先河，加之美國(guó)、英國(guó)、日本、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的行政法研究成果相繼被翻譯、介紹到中國(guó)，推動(dòng)了中國(guó)行政法學(xué)研究和行政法制建設(shè)的發(fā)展，翻開(kāi)了中國(guó)民主與法制建設(shè)的新篇章。

行政救濟(jì)法制建設(shè)期（1989年～1996年）

新中國(guó)成立后雖然由憲法規(guī)定了公民申訴、控告、檢舉的權(quán)利，但一直沒(méi)有建立起真正規(guī)范化的行政訴訟制度。1982年《民事訴訟法（試行）》第一次規(guī)定了按照民事訴訟程序?qū)徖硪欢ǖ男姓讣闹贫取?989年《行政訴訟法》的制定頒布，標(biāo)志著中國(guó)行政訴訟制度的正式建立，宣告了“民不告官”已成為歷史，促成了“民可告官”觀念的形成，使得“依法行政”的觀念日益深入人心，加快了行政管理的法制化進(jìn)程，促進(jìn)了中國(guó)民主政治的發(fā)展。

為配合《行政訴訟法》的實(shí)施，國(guó)務(wù)院于1990年發(fā)布《行政復(fù)議條例》，建立了行政復(fù)議制度。1994年修訂發(fā)布《行政復(fù)議條例》，使該制度進(jìn)一步得以完善，對(duì)行政復(fù)議制度作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，為公民、法人和其他組織尋求快捷、經(jīng)濟(jì)的行政救濟(jì)，提供了一個(gè)重要的途徑。

1994年制定的《國(guó)家賠償法》規(guī)定了行政賠償和刑事賠償，建立了政府對(duì)侵權(quán)行為承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任的國(guó)家賠償制度。該法于1995年施行，有力地推動(dòng)了行政救濟(jì)制度的進(jìn)一步完善。伴隨著前述法律以及《土地管理法》、《稅收征收管理法》、《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《食品衛(wèi)生法》、《審計(jì)法》等法規(guī)范的制定和修訂，中國(guó)逐步確立了依法行政、依法治國(guó)的原則，相關(guān)救濟(jì)法制逐漸完善起來(lái)。

程序和實(shí)體并重的法制建設(shè)期（1996～2004）

為規(guī)范和制約政府權(quán)力，有效地防止和制止其權(quán)力濫用，必須建立和完善行政程序法，建立公正的、科學(xué)的行政程序制度。1992年通過(guò)的《稅收征收管理法》以及1994年修訂的《治安管理處罰條例》等，都對(duì)有關(guān)行政行為的程序作了相應(yīng)的具體規(guī)定，為中國(guó)行政法建設(shè)走向?qū)嶓w與程序并重的時(shí)期積累了經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)、日本和德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家行政法相關(guān)著述的刊行，則為實(shí)體與程序并重的行政法學(xué)理論架構(gòu)提供了重要借鑒。

1996年通過(guò)的《行政處罰法》，在行政處罰領(lǐng)域建立了參與、公正、公開(kāi)、公平和權(quán)力制約等體現(xiàn)現(xiàn)代行政法基本原則的行政程序制度，標(biāo)志著中國(guó)行政法制建設(shè)進(jìn)入程序與實(shí)體并重時(shí)期，對(duì)中國(guó)建設(shè)法治國(guó)家、尤其是對(duì)行政法制建設(shè)產(chǎn)生了廣泛而重大的影響。

1997年的《行政監(jiān)察法》對(duì)于促進(jìn)和保障公務(wù)員依法行政以及保障政令暢通，加強(qiáng)勤政廉政建設(shè)，都具有重大意義。

1998年，《行政復(fù)議條例》升格為《行政復(fù)議法》。該法的頒布實(shí)施，給公民、法人和其他組織提供了一種更加方便、快捷、經(jīng)濟(jì)的行政救濟(jì)途徑，進(jìn)一步完善和發(fā)展了行政復(fù)議制度。

2000年的《立法法》和2001年的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》，為法律、行政法規(guī)和規(guī)章的立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、解釋等提供了相應(yīng)的法規(guī)范。

2003年頒布、2004年施行的《行政許可法》，在規(guī)范內(nèi)容上表現(xiàn)出較為明顯的廣泛性，并且對(duì)核準(zhǔn)、認(rèn)可、登記等形態(tài)作出了相應(yīng)的規(guī)定。2004年，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）確認(rèn)了《行政許可法》所確立的原則和制度，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確規(guī)定了今后10年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施。

2003年頒布、2004年施行的《道路交通安全法》，以及2004年頒布施行的《道路交通安全法實(shí)施條例》，不僅其立法過(guò)程很好地體現(xiàn)了廣泛的民眾參與和專家論證相結(jié)合的民主立法、科學(xué)立法的精神，而且其所規(guī)定的內(nèi)容及相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定方式等，都較好地體現(xiàn)出專業(yè)性、技術(shù)性、科學(xué)性、服務(wù)性、便民性和責(zé)任性，標(biāo)志著中國(guó)在立法理念和技術(shù)方面又邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。

民主參與和權(quán)力配置的重新審視探索期（2005～）

伴隨著中國(guó)加入WTO，中國(guó)各個(gè)層面的立法數(shù)量猛增，各種形式的執(zhí)法運(yùn)動(dòng)、專項(xiàng)治理活動(dòng)接連不斷，司法審查的范圍和數(shù)量得以不斷拓展，法學(xué)著述如雨后春筍般地推出，到處呈現(xiàn)出一派欣欣向榮的景象。2005年以降，行政法制建設(shè)方面出現(xiàn)了與以往所推進(jìn)的程序很不相同的重新審視動(dòng)向，一方面表明有關(guān)部門(mén)對(duì)相關(guān)立法高度重視，另一方面也反映了以往立法過(guò)程中的民主參與機(jī)制面臨著重新審視和加以完善的課題。

《信訪條例》在悄無(wú)聲息的情況下修改公布。2005年，為了進(jìn)一步暢通信訪渠道，擴(kuò)大信訪事項(xiàng)范圍，堅(jiān)持便民原則，強(qiáng)調(diào)秩序和程序規(guī)則的細(xì)化，提倡社會(huì)參與，堅(jiān)持民主、科學(xué)決策，切實(shí)保障權(quán)利，追求和諧共治，對(duì)1995年頒布、1996年施行的舊《信訪條例》進(jìn)行修訂，頒布了新《信訪條例》。新《信訪條例》的修改被稱為“是在悄無(wú)聲息的情況下進(jìn)行的”，其立法程序似乎給人們提供了諸多反省的素材。

《公務(wù)員法》的制定施行。1993年8月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，建立了以競(jìng)爭(zhēng)考試、擇優(yōu)錄用、職位分類、功績(jī)晉升等為原則的現(xiàn)代公務(wù)員制度，使中國(guó)的人事管理制度開(kāi)始邁向法治之路。經(jīng)過(guò)十余載的實(shí)踐，2005年頒布、2006年施行《公務(wù)員法》，對(duì)公務(wù)員的相關(guān)制度作出了全面規(guī)定，在內(nèi)容上有不少新的發(fā)展和突破。然而，該法的制定過(guò)程也不同于其他立法過(guò)程——起草調(diào)研階段基本上是在秘密狀態(tài)下推進(jìn)的；草案征求意見(jiàn)階段未能展開(kāi)充分的討論、論證，未能充分地吸納各方面的不同意見(jiàn)；審議通過(guò)階段采取了“二讀通過(guò)”的非常程序。這種立法程序中的安排同樣值得深思。

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)立法的展開(kāi)。2003年年初，當(dāng)新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體帶領(lǐng)全國(guó)人民全面推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)候，突如其來(lái)的SARS疫情肆虐，擾亂了人們的生產(chǎn)、生活和工作的正常秩序。針對(duì)SARS流行這一危機(jī)事件,國(guó)務(wù)院采取應(yīng)急立法措施，發(fā)布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。隨后，各地人大及政府也紛紛制定相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章，最高人民法院和最高人民檢察院通過(guò)了《關(guān)于辦理防害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》。

2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》制定施行，對(duì)于預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全和社會(huì)秩序等，發(fā)揮了重要作用。然而，早在2006年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法（草案）》首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議之際，除了新華社發(fā)文所介紹的主要內(nèi)容外，其他媒體幾乎都無(wú)從知曉和反映其他相關(guān)的內(nèi)容。尤其是該草案對(duì)媒體報(bào)道作出限制性規(guī)定，令人們產(chǎn)生諸多擔(dān)憂，有關(guān)部門(mén)卻不予以明確說(shuō)明。

展望：推進(jìn)法治政府建設(shè)，完善行政法體系架構(gòu)

新中國(guó)成立60年來(lái)，行政法建設(shè)和行政法學(xué)研究曲折前行，也取得了很大的成績(jī)。既有成績(jī)也是今后課題展望的基礎(chǔ)。前述重新審視的姿態(tài)盡管有幾分令人擔(dān)憂，但是，在一定發(fā)展階段進(jìn)行回顧和重新審視則是不錯(cuò)的方法論，因而也是課題展望的重要支撐。

早在2008年3月8日，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)已經(jīng)宣布：以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)的，由七個(gè)法律部門(mén)、三個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的各個(gè)方面基本做到有法可依。但是，從行政法領(lǐng)域來(lái)看，上個(gè)世紀(jì)90年代著手研究制定的行政程序法典尚在立法規(guī)劃階段，行政強(qiáng)制法典還在草案審議階段，《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》等既有法規(guī)范的修訂工作正在推進(jìn)，而目前尚未全面展開(kāi)的行政組織法規(guī)范建構(gòu)更是任重而道遠(yuǎn)。所以，為了確保中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的全面性和系統(tǒng)完整性，相關(guān)行政法領(lǐng)域的法規(guī)范建構(gòu)當(dāng)是今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的重要課題。

另一方面，法治政府建設(shè)的推進(jìn)更是不可忽視的長(zhǎng)期性課題。2004年國(guó)務(wù)院《綱要》確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確規(guī)定了十年內(nèi)全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施。理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，科學(xué)界定政府職能，明確各級(jí)政府之間、政府各部門(mén)之間的職能和權(quán)限，建構(gòu)科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制和制度，健全民主化和科學(xué)化的立法機(jī)制和制度，追求和推進(jìn)公開(kāi)、公平、公正、便民、高效、誠(chéng)信等理念的實(shí)現(xiàn)，等等，這些目標(biāo)不僅是今后5年的課題，也是相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)中國(guó)行政法和行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)為之努力的課題。

【作者簡(jiǎn)介】
楊建順，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授，博導(dǎo)。

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