本文關鍵詞：西方兩大法系行政法基本原則之比較，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

西方兩大法系行政法基本原則之比較

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等卻是通過法院的判例發(fā)展并豐富起來的。在美國，雖然“正當法律程序”有制定法根據(jù)，即美國憲法修正案第5條和第14條及《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，但真正使其確立為行政法基本原則并使這一原則獲得極強生命力的主要因素，仍舊是美國法院運用司法審查權通過一系列重大判例所作的靈活解釋。如“懷尼哈默訴人民案”使正當程序由程序意義向?qū)嵸|(zhì)意義延展，“第一摩根案”（1936年）[38]對行政機關提出“作出決定者必須舉行聽證”的要求使正當法律程序觀念開始向行政法領域滲透，“戈德伯格訴凱利案”進一步拋棄傳統(tǒng)的特權理論，使正當程序的適用范圍得以極大擴張，等等。這些重大的判例都被認為開創(chuàng)了一個新時代�？梢哉f，在英美法系國家，無論英國還是美國，其行政法基本原則的概括，都主要是由法官通過判例來完成的�！　≡诖箨懛ㄏ祰�，雖以成文法為主要法源，但在行政法中法院的判例卻起著主要的作用。尤其在法國，“行政法的重要原則，幾乎全由行政法院的判例產(chǎn)生”。[39]判例中的這些原則大都先由法官或法學家們在案件發(fā)生后提出或創(chuàng)造出來，經(jīng)過實踐的檢驗而成為普遍性的成文法原則，如行政法治原則。甚至有的原則仍處于判例狀態(tài)，僅僅出現(xiàn)在法學家們的學術研究中，如均衡原則。德國行政法的基本原則也并非成文法律明文規(guī)定的一個法律原則，而是聯(lián)邦憲法法院在處理實際案件中通過判例發(fā)展起來而逐步得到廣泛承認的一個基本原則，，成為判斷立法和其他國家措施合憲性的一個重要原則。正如有學者指出，比例原則“是聯(lián)邦憲法法院根據(jù)憲法的基本原理引申出來，而不是根據(jù)僵硬的既存成文法律建立的一個原則”；[40]行政信賴保護原則是“德國聯(lián)邦行政法院根據(jù)法律安定性原則和民法的誠信原則推論而確立的”。[41]　　當然，行政法基本原則經(jīng)過法官判例的確認之后，還有賴于理論上歸納、總結和加工，才能最后形成。但是，理論只是對法官思路的梳理或?qū)Ψü倥性~的整理。這也從一個側(cè)面反映了行政法基本原則的客觀性和法律屬性�！　。ǘ┬姓ɑ驹瓌t發(fā)展之共同趨勢　　早期西方各國行政法基本原則的內(nèi)容差異極大，個性特色鮮明。從整體上可將其分為大陸法系模式和英美法系模式。這兩種不同模式不僅有實質(zhì)上的差異，更有形式上的差別。隨著西方各國行政法的發(fā)展以及歐洲一體化的影響，現(xiàn)代西方各國行政法基本原則的不同模式在保持各自特色的同時，開始在形式上相互借鑒，在內(nèi)容上相互對接，在價值取向上趨于同一�！　�1.從注重實體規(guī)則到注重程序公正　　一般認為，在深受法國傳統(tǒng)“公共權力學說”影響的大陸法系國家，行政法指的是“調(diào)整行政活動的國內(nèi)公法”，[42]其內(nèi)容主要包括行政組織、行政活動和行政法院三部分，核心是公共權力的行使。[43]所以，大陸法系的傳統(tǒng)行政法理論“把行政法的主要目標放在用法律對行政權力的根據(jù)加以說明和對行政權力的范圍加以限定上，而原則上對行政作用究竟應通過什么樣的程序和過程來進行這一點似乎并不關心�！盵44]也就是說，大陸法系行政法主要關注的是行政實體和行政訴訟問題而不是行政程序問題。而在深受英國傳統(tǒng)自然正義或程序公正影響的英美法系國家，其行政法更多地“信奉實體權利主要由程序來保障這樣一種理念”。[45]尤其在美國，人們對程序問題更是情有獨鐘，甚至傾向于認為行政法主要是有關行政機關活動程序的法律，而不是有關行政活動的實體性法律。例如，戴維斯（K. C. Davis） 提出，行政法不是指行政機關所制定的行政實體規(guī)范，也不是指立法機關、法院所制定的由行政機關加以執(zhí)行的實體法律，它是指有關規(guī)范行政機關的權力和程序的法律規(guī)則。[46]　　以上大陸法系行政法“重實體而輕程序”的傳統(tǒng)與英美法系行政法“重程序而輕實體”的個性特點，形成了近代以來行政法中的兩種古典“控權”功能模式，即嚴格規(guī)則模式和正當程序模式。[47]嚴格規(guī)則模式的特點是：從行政行為的結果著眼，注重行政實體規(guī)則的制定，通過詳細的實體規(guī)則實現(xiàn)法律對行政權力的控制功能，行政主體的法律適用技術側(cè)重于嚴格遵循行政法實體。正當程序模式的特點則是：從行政行為的過程著眼，側(cè)重于行政程序的合理設計，通過合理的行政程序設計來控制行政權力的目的，行政主體的法律適用技術以正當程序下的行政決定為特征�！　≡�19世紀法典主義思潮影響下，近代嚴格規(guī)則模式被視為理想的行政法模式并被紛紛效仿，而正當程序模式除英美人自我欣賞外卻顯得暗淡無光。但是，20世紀以來，社會問題日益增多，社會關系日趨復雜。為了有效地維護公益， 西方國家授予行政機關廣泛的自由裁量權和準立法權、準司法權。從搖籃到墳墓，行政權無處不在、無孔不入。這樣，立法機關對行政機關和相對人所提供的行為標準也就日漸模糊，如“不得濫用權力，”“正當”、“公共利益”等等，行政機關不得不依多重標準即法律、政策、道德標準進行裁量，僅靠實體法規(guī)則對行政自由裁量權實行監(jiān)控明顯無力。同時，授權立法日益盛行，加之行政機關的職權立法，導致法律與行政的界限不清，使“依法行政”原則的應有價值日益消減。于是，在英美法系正當程序模式的影響下，大陸法系國家開始修正和完善其嚴格規(guī)則模式的行政法，紛紛制定行政程序法典和行政程序性法律規(guī)范，普遍注重起程序的作用。最先考慮行政程序立法的是大陸法系的奧地利，它于1926年制定了世界上第一部行政程序法，其后，意大利（1955年）、西班牙（1958年）、德國（1966年）等國家都紛紛制定了行政程序法典。令人意味深長的是，除1946年美國《聯(lián)邦行政程序法》之外，制定行政程序法的幾乎都是遵循嚴格規(guī)則模式的大陸法系國家。連行政官僚色彩最濃、程序傳統(tǒng)最淡漠的法國，也于1979年汲取行政程序法之精髓-說明理由的行政程序，制定了《行政行為說明理由和改善行政機關和公民關系法》�？梢姡贸绦蚩貦嗳〈鷮嶓w控權，從注重行政行為的合乎實體法規(guī)則向注重行政行為的合乎程序性轉(zhuǎn)變，或者說以正當程序模式的行政法來彌補嚴格規(guī)則模式之不足，已成為當代行政法發(fā)展的主流。[48]　　這種行政法功能模式的革新反映在行政法的基本原則上，必然導致正當程序原則在世界許多國家得以確立和廣泛適用。自20世紀以來，不僅許多歐洲大陸法系國家，而且許多亞洲國家和地區(qū)如日本、韓國、我國臺灣地區(qū)、澳門地區(qū)等，都紛紛進行行政程序立法，通過立法將正當程序原則確立為行政法的基本原則�！　�2.從追求形式正義到追求實質(zhì)正義　　在價值取向上，受早期形式主義法治國思想的影響，大陸法系國家的行政法治原則或依法行政原理“只是從形式上要求這種行政的合法性，而根本不問其法律內(nèi)容。因此稱之為形式意義上的法治主義。”[49]而源于英美法系普通法傳統(tǒng)中之自然正義的正當法律程序原則，不僅要求權力行使的程序應公平合理，而且要求法律的內(nèi)容應公平、合理，合乎正義，因此“正當法律程序?qū)Αㄖ巍囊蟊纫婪ㄐ姓鼇淼脧氐��！盵50]可見，大陸法系的行政法治原則或依法行政原則主要追求的是形式正義，而英美法系的正當程序之法理崇尚的是則實質(zhì)正義�！　�20世紀以來，尤其是二戰(zhàn)以后，行政領域不斷擴大，行政自由裁量權不斷擴張，僅靠嚴格的依法行政來保證行政權的合目的性顯得力不從心。于是，大陸法系近代形式意義的法治國家開始向現(xiàn)代實質(zhì)意義的法治國家發(fā)展�，F(xiàn)代實質(zhì)意義的法治國家不僅形式上要求行政機關依法行政，嚴格依法辦事，而且要求行政活動具有實質(zhì)的正當性，符合公平正義的法律觀念。相應地，歐洲大陸法系行政法一方面逐步確立了注重程序設計的正當程序原則，以保證行政程序正義；另一方面還發(fā)展了均衡原則、比例原則和信賴保護原則，以保證行政實體正義。無論是正當程序原則，還是均衡原則、比例原則和信賴保護原則，它們都要求行政活動具有實質(zhì)上的正當性，符合公平正義的法律觀念，因此它們都以實質(zhì)正義為主要價值取向。只不過，前者即正當程序原則側(cè)重于從程序上要求行政行為符合法的正義，后者則主要從實體內(nèi)容上要求行政行為符合法的正義，但在本質(zhì)上它們追求的都是實質(zhì)正義�！　⊥瑫r，面對行政自由裁量權的日益擴張，為了有效防止其被濫用，英美法系國家也發(fā)展了合理性原則。盡管該原則也是從行政實體內(nèi)容方面要求行政行為必須符合公平正義的標準，但“它在實體方面對行政法的貢獻與自然公正原則在程序方面的貢獻相同”，[51]其主要追求的也是實質(zhì)正義�！　】梢�，在價值取向上，從追求形式正義到追求實質(zhì)正義，從追求單一的行政程序正義到既追求行政程序正義又追求行政實體正義，已成為西方兩大法系行政法基本原則的又一共同發(fā)展趨勢。這樣，現(xiàn)代西方各國共同的行政法基本原則可以概括為如下三個方面：一是體現(xiàn)形式法治或形式正義方面的原則，具體包括德國的依法行政原則、法國的行政法治原則（形式意義）和英國的越權無效原則（狹義）；二是主要體現(xiàn)實質(zhì)法治之行政實體正義方面的原則，具體包括法國的均衡原則、德國的比例原則及信賴保護原則和英國的合理性原則；三是主要體現(xiàn)實質(zhì)法治之行政程序正義方面的正當程序原則。這三個方面共同構成現(xiàn)代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本準則�！　。ㄈW共體法所引起的變化　　歐共體法主要由行政法規(guī)則所構成�！熬湍撤N程度而言，歐洲法院（the European Court of Justice）將歐共體描述為建立在法律基礎上的共同體，更確切地說，是建立在行政法基礎上的共同體�！盵52]因此，歐共體事實上正在促進統(tǒng)一的“歐洲行政法”的形成。歐共體法的淵源除歐共體協(xié)定、條例、指示和決定外，還包括由歐洲法院通過個案闡述的法律基本原則。這些原則源自有關成員國行政法，經(jīng)由歐洲法院選擇適用而得以擴展，對各成員國行政法產(chǎn)生了廣泛而深遠的影響�！　∽詺W洲一體化以來，主要由歐洲法院采用和闡發(fā)的行政法基本原則有：依法行政原則（the general principle of administration through law）、均衡或比例（proportionality）原則、平等或非歧視（non-discrimination）原則、信賴保護或保護合理期待（legitimate expectations）原則、聽證原則（the right to be heard）和人權（Human rights）原則。[53]很顯然，上述原則是大陸法系行政法基本原則與英國行政法基本原則實現(xiàn)某種對接的結果。其中，平等原則和人權原則可以說是大陸法系行政法基本原則與英國行政法基本原則共同要求的內(nèi)容。源自英美國家的聽證原則（正當程序原則）也已經(jīng)發(fā)展成大陸法系行政法的基本原則。而其中的依法行政原則、比例原則與保護合理期待（或信賴保護）原則，則“有所謂產(chǎn)自德國的名聲”[54].雖然依法行政原則與英國的越權無效原則，比例原則與英國的行政合理性原則，保護合理期待原則與英國的自然公正原則都具有某些相同的內(nèi)容，但是它們畢竟并不完全相同。它們之間的差異性，不僅是因為所使用概念上的區(qū)別，而且還在于同一概念所反映的內(nèi)涵上的區(qū)別。例如，英國和德國都有行政自由裁量這一概念，但在內(nèi)涵上卻并不完全相同。一些原則雖然能找到它們的共同之處，但所要求的側(cè)重點卻并不一樣。例如，保護合理期待原則，在德國側(cè)重于實質(zhì)上的保護，而自然公正原則則側(cè)重于程序保護。[55]具體到特定案件的話，這種差異性將更為明顯。例如，撤銷權的濫用，在英國是受行政合理性原則支配的問題，[56]而在德國卻是受保護合理期待原則支配的問題。[57]　　盡管如此，仍有一點應予注意，歐共體法對于英國國內(nèi)法和法院具有直接效力和優(yōu)先適用權。1972年英國頒布了《歐洲共同體法》（European Communities Act），該法第2條明確規(guī)定，無論何時，由共同體協(xié)定（Treaties）創(chuàng)立、提出或派生出的所有一切權力、權利、責任、義務和限制，以及所有一切救濟和程序，在英國都具有直接效力，而無需通過國內(nèi)制定法的進一步確認和轉(zhuǎn)化。第3條規(guī)定，歐洲法院的判例法（Case Law）對英國的法院和裁判所具有約束力。據(jù)此，作為歐共體成員國的英國行政法必須受制于統(tǒng)一的歐洲行政法，英國行政法的基本原則由此也必然要發(fā)生變化�！　∈聦嵣�，英國法學界對比例（均衡）原則早就頗感興趣。上議院認為，英國行政法將來有可能接受這一原則，作為審查行政行為的一項依據(jù)，并承認它相當于英國的“溫斯伯里不合理性原則”。行政法學者約威爾和萊斯特爾主張英國應引進和移植這一原則，以彌補英國行政法原則的缺陷。同時，保護合理期待原則在英美法系國家也具有相關規(guī)定或觀念。如在美國，信賴保護主要通過充分忠實和信任原則、一事不再理原則、禁止翻供原則、遵守先例原則、限制法規(guī)或規(guī)章的生效日期及其溯及力等途徑表現(xiàn)出來。[58]此外，在美國，“行政機關改變長期適用的政策，如果對于真誠信賴政策的人發(fā)生影響時，不能通過裁決，必須制定法規(guī)。行政機關通過裁決建立規(guī)則不能違反原先得到行政機關同意而廣泛流行的習慣�！盵59]這是通過將不利結果普遍化來減輕對社會成員的傷害，也是保護社會成員合理信賴的一種方式。隨著歐洲一體化進程的發(fā)展，源自大陸法系而被歐洲法院發(fā)展為行政法基本原則的比例（均衡）原則與保護合理期待原則，必然要被英國行政法所接納和采用，從而給英美行政法基本原則帶來更大的變化�！　】梢姡捎谑艿綒W洲一體化的影響，西方各國行政法基本原則的具體內(nèi)容要求正在逐步相互靠攏，其相互對接的趨勢愈來愈明顯，由此使得原本內(nèi)容上相似或相近的一些原則逐漸趨向統(tǒng)一。就德國的依法行政原則、法國的行政法治原則（形式意義）和英國的越權無效原則（狹義）這三個原則而言，經(jīng)過相互對接，其在內(nèi)容上就已逐步形成了一定的共性要求，即要求行政行為必須具有法律的明確依據(jù)，并嚴格符合法定要求。如果作進一步提煉的話，完全可以將其概括為“行政法定原則”。再就法國的均衡原則、德國的比例原則及信賴保護原則和英國的合理性原則這幾個原則而言，經(jīng)過對接，其在內(nèi)容上也已逐步形成一定的共性要求，即要求行政行為在符合法律規(guī)定的前提下，還必須充分權衡公益與私益之間的關系，以使其實體內(nèi)容“均衡合理”，體現(xiàn)法的正義。如果作進一步提煉的話，則可以將其概括為“行政均衡原則”。另外，正當程序原則已成為各國普遍性的基本原則，其作為行政法的基本原則，也可以將其進一步概括為“行政正當原則”。這樣，經(jīng)過內(nèi)容上的對接，現(xiàn)代西方各國共同的行政法基本原則可以進一步概括三大基本原則，即行政法定原則、行政均衡原則和行政正當原則�！　〗Y 語　　西方行政法基本原則的形成與發(fā)展史表明，無論大陸法系國家還是英美法系國家，其行政法基本原則都根植于各國深厚的歷史淵源和特定的國情基礎，因而有著各自鮮明的個性特色，但同時它們也存在著某些深層次的共性特征，遵循著某種普遍性的共同規(guī)律。從共性來看，西方行政法基本原則的形成與法治國思想同源，又與體現(xiàn)民主法治國家精神和觀念的憲法原則相關，同時還是一個判例確認與理論加工相結合的過程�！　臍v史發(fā)展看，雖然早期西方各國行政法基本原則的內(nèi)容差異極大，個性特色鮮明。但隨著西方各國行政法的發(fā)展以及歐洲一體化的影響，現(xiàn)代西方各國行政法基本原則在保持各自特色的同時，開始從注重實體規(guī)則向注重程序公正發(fā)展，從追求形式正義向追求實質(zhì)正義（包括行政程序正義和行政實體正義）發(fā)展，就連其具體內(nèi)容要求也在進行相互對接�！　〗�(jīng)過發(fā)展與對接，現(xiàn)代西方各國共同的行政法基本原則可以概括為行政法定原則、行政均衡原則和行政正當原則。這三大原則共同構成現(xiàn)代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本準則。它們不僅可以作為現(xiàn)代西方各國共同的行政法基本原則，同樣也可以作為我國行政法的基本原則�！　Abstract] By deep internal comparing research to basic principles of administrative law between two　　western legal systems， we can find that in either of two systems， their basic principles of administrative law　　all have distinct characteristics respectively.While at the same time， these basic principles also share some　　deep-leveled common characters and follow some universally common law. After developing and　　connecting， the common basic principles of administrative law in modern western countries can be　　summed up as the principles of legally prescribed administration， proportional administration and　　administrative justice. These three principles together constitute basic standards universally obeyed by　　modern western governments when exercising powers.　　-　　* 武漢大學法學院副教授，法學博士�！　� 參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第204頁以下�！　� 參見王桂源：《論法國行政法中的均衡原則》，《法學研究》1994年第3期�！　� 參見陳新民：《德國公法學基礎理論》，山東人民出版社2001年版，第115頁�！　� 參見城仲模：《行政法之基礎理論》，臺灣三民書局1988年版，第5頁。我國臺灣學者陳新民對奧托。麥耶爾的觀點有不同的解釋。參見陳新民：《行政法學總論》，臺灣三民書局1997年版，第51頁以下�！　� [德]哈特穆特。毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第103頁；于安：《德國行政法》，清華大學出版社1999年版，第25頁；高家偉：《論德國行政法的基本觀念》，《比較法研究》1997年第3期。我國也有學者將這兩個原則稱為“法律至上”和“法律要件”。參見胡建淼：《比較行政法-20國行政法評述》，法律出版社1998年版，第269頁；應松年、袁曙宏主編：《走向法治政府》，法律出版社2001年版，第120頁以下�！　� [德]格奧爾格。諾爾特：《德國和歐洲行政法的一般原則-歷史角度的比較》，于安譯，《行政法學研究》1994 年第2期�！　� 同，于安書，第29頁�！　� 同，于安書，第29頁。　　 同，陳新民書，第3頁�！　� 參見城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，臺灣三民書局1994年版，第121、154頁�！　� 參見李春燕：《行政信賴保護原則研究》，《行政法學研究》2001年第3期�！　� 羅傳賢：《行政程序法基礎理論》，臺灣五南圖書出版公司1993年版，第65頁�！　� 參見姜明安主編：《外國行政法教程》，法律出版社1993年版，第144頁�！　� A.V.Dicey，Introduction to the Study of the Law of the Constitution， London： Macmillan Education Ltd.， 10th ed.， 1959， P202~203.　　 [日] 畑中和夫：《“法的統(tǒng)治”與“法治國家”》，林青譯，《外國法譯評》1997年第4期�！　� 王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第14頁�！　� [英]威廉。韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第43頁�！　� [英] 詹寧斯：《法與憲法》，龔祥瑞等譯，三聯(lián)書店1997年版，第38頁以下�！　� 同，第54頁�！　� H.H.Marshall，Natural Justice，London：Sweet & Maxwell，1959. P.8.　　[21] 同，第95頁�！　22] 楊寅：《中國行政程序法治化-法理學與法文化的分析》，中國政法大學出版社2001年版，第111頁�！　23] 同，第93頁�！　24] S. De Smith， Woolf & Jowell，Principle of Judicial Review，London：Sweet & Maxwell，1999，P.6~8.　　[26] 何勤華主編：《英國法律發(fā)達史》，法律出版社1999年版，第167頁�！　27]      

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