本文關(guān)鍵詞：WTO與中國(guó)行政法制度改革的幾個(gè)關(guān)鍵問題，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

WTO與中國(guó)行政法制度改革的幾個(gè)關(guān)鍵問題

作者：應(yīng)松年 王錫鋅

一、導(dǎo)言

在經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)14年的不懈努力之后，中國(guó)終于恢復(fù)了其在世界貿(mào)易組織（WTO）中的成員國(guó)地位。2001年11月在多哈召開的世界貿(mào)易組織部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議批準(zhǔn)了《中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的議定書》（Protocol on Accession of China）和《世界貿(mào)易組織中國(guó)工作組報(bào)告》（Working Party Report on China‘s Accession）以及其他一系列其他法律文件，這標(biāo)志著中國(guó)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)正在迅速發(fā)展、社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型過程中的大國(guó)加入了這個(gè)當(dāng)今世界最具廣泛性的貿(mào)易組織之中，標(biāo)志著中國(guó)改革開放進(jìn)程中的又一個(gè)里程碑，同時(shí)又必將進(jìn)一步促進(jìn)中國(guó)的改革開放，推動(dòng)中國(guó)進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化的潮流，為世界的繁榮、和平與發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

為了恢復(fù)中國(guó)在WTO的成員國(guó)地位，中國(guó)政府已經(jīng)進(jìn)行了大量的準(zhǔn)備工作，其中包括法律制度的建設(shè)與改革。在過去20多年里，中國(guó)的法律改革取得了巨大成就，使中國(guó)相關(guān)法律制度逐步與世界接軌。但是，值得注意的是，法律改革的的重點(diǎn)主要是從經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、投資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，而對(duì)與WTO有關(guān)要求密切相關(guān)的行政法制度的改革仍然缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。

世界貿(mào)易組織是世界上唯一的處理國(guó)與國(guó)之間貿(mào)易規(guī)則的國(guó)際組織，其核心是WTO協(xié)議。這些協(xié)議是世界上大多數(shù)貿(mào)易國(guó)（目前是143個(gè)）通過談判簽署的，其本質(zhì)是契約，目的是約束各國(guó)政府將其貿(mào)易政策限制在議定的范圍內(nèi)，從而建立一種“非歧視的、自由的、可預(yù)見的、更具競(jìng)爭(zhēng)性的”多邊貿(mào)易體制。 [1] 從法律上講，WTO協(xié)議直接約束的對(duì)象是政府和政府行為。因此我們必須認(rèn)識(shí)到：行政法制度與WTO存在著非常緊密的關(guān)聯(lián)性。WTO框架下的多邊貿(mào)易體制必將對(duì)政府管制的理念與制度提出一系列新的要求，而這必將進(jìn)而對(duì)規(guī)范政府行為的行政法制度提出一系列新的要求。在這個(gè)最本質(zhì)的意義上，我們可以說，WTO對(duì)中國(guó)法律制度的影響，最主要的將表現(xiàn)為對(duì)政府管制理念與制度以及與此緊密聯(lián)系的行政法制度方面的影響。對(duì)于我國(guó)正在進(jìn)行的行政法制度改革而言，WTO規(guī)則所提

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出的一系列新要求，既是一種挑戰(zhàn)，同時(shí)更是一種機(jī)遇。

本文主要以我國(guó)行政法制度改革為視角，結(jié)合《中國(guó)加入世界貿(mào)易組織議定書》（以下簡(jiǎn)稱《中國(guó)議定書》）和《WTO中國(guó)工作組報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《工作組報(bào)告》）以及WTO幾個(gè)最主要協(xié)定的相關(guān)內(nèi)容，[2] 對(duì)我國(guó)行政法制度中一些亟待解決的問題進(jìn)行簡(jiǎn)要探討。文章充分認(rèn)識(shí)到，在WTO背景下進(jìn)行的行政法制度改革，同時(shí)也是對(duì)中國(guó)行政法學(xué)研究的一個(gè)挑戰(zhàn)。

二、WTO與行政法制度改革的關(guān)聯(lián)性

正如國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者開始意識(shí)到的那樣，對(duì)于中國(guó)來說，，奉行“依法治國(guó)”的方略以及加入WTO，必將提出全球化的法律規(guī)范如何與具有中國(guó)特色的法律體系相整合的問題。應(yīng)當(dāng)特別注意的是，這種中國(guó)自身法律體系與國(guó)際的接軌，不僅僅發(fā)生于有關(guān)國(guó)際貿(mào)易與投資等領(lǐng)域。事實(shí)上，中國(guó)國(guó)內(nèi)的公法制度，即憲法和行政法制度，不僅構(gòu)成法治之實(shí)現(xiàn)的最重要組成部分，而且對(duì)WTO自由貿(mào)易理念及其多邊貿(mào)易體制的落實(shí)具有關(guān)鍵性意義。特別是作為國(guó)內(nèi)公法的行政法制度，更涉及到世界貿(mào)易組織管理規(guī)范的核心問題。因此，在法治和WTO的背景之下探討中國(guó)公法制度的改革具有十分緊迫而重要的意義。

從法治與WTO的基本要求看，中國(guó)公法制度在一些基本的理念和規(guī)范方面需要逐步與國(guó)際接軌。就行政法的憲法背景而言，需要進(jìn)一步肯定對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)，特別是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重；需要強(qiáng)調(diào)整個(gè)法律制度的權(quán)威性、公開性和可預(yù)測(cè)性；需要強(qiáng)調(diào)法律制度在國(guó)內(nèi)的統(tǒng)一化；需要進(jìn)一步理順中央與地方的關(guān)系；需要加強(qiáng)法律和各種管制性規(guī)范內(nèi)容的理性化。就行政法領(lǐng)域而言，WTO的關(guān)鍵問題實(shí)際上是對(duì)貿(mào)易的管制規(guī)范問題，這些管制規(guī)范尤其在以下幾個(gè)方面最為突出：最惠國(guó)待遇（《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》，第1條）；國(guó)民待遇（《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》，第3條；《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第17條）；不歧視（關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第3條）和關(guān)于減少與消除關(guān)稅和貿(mào)易補(bǔ)貼的規(guī)范。但是，這些WTO主要貿(mào)易規(guī)則的有效性在很大程度取決于成員國(guó)國(guó)內(nèi)行政法制度的落實(shí)。因此，《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第 24條要求每個(gè)締約國(guó)都必須采取“必要的措施”來保證這些要求在締約國(guó)國(guó)內(nèi)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，國(guó)際上已經(jīng)有許

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多法律學(xué)者對(duì)中國(guó)是否能夠、以及如何改革國(guó)內(nèi)行政法制度來促進(jìn)和保障WTO條款得到落實(shí)的問題給與了極大的關(guān)注。[3]

根據(jù)《中國(guó)議定書》和WTO《工作組報(bào)告》，加入WTO對(duì)我國(guó)行政法律制度提出了一系列新的要求，其中包括：法律與規(guī)則制定過程的透明度、對(duì)規(guī)則制定過程的公眾參與、法律與政策的統(tǒng)一實(shí)施、管制性行政過程的效率化和合理化、政府管制機(jī)構(gòu)與管制程序的中立性、對(duì)行政行為司法審查的體制和機(jī)制的改革、許可制度的規(guī)范化和合理化，等等。事實(shí)上，WTO所建立的多邊貿(mào)易體制本質(zhì)上就是要求成員國(guó)政府使貿(mào)易、投資等商業(yè)環(huán)境更具有穩(wěn)定性和可預(yù)見性的一種努力。因此，政府行為在理念、范圍、方式、程序等方面的相應(yīng)變革。從法治的角度看，政府行為模式的變革需要通過法律化、制度化的方式來進(jìn)行，因此，規(guī)范和引導(dǎo)政府行為模式變革的上述行政法制度改革必將成為我國(guó)在加入WTO背景下法律制度改革的中心問題。

三、WTO背景下中國(guó)行政法改革的若干突出問題

（1）中央與地方政府關(guān)系及相關(guān)問題

各種各樣的“特區(qū)”，地域之間的歧視、“本地化的正義”、地方性政策與“本地區(qū)需要”-需要進(jìn)一步明確中央與地方在確定經(jīng)濟(jì)政策方面的權(quán)限，首先實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)的平等對(duì)待，才能談的三國(guó)民待遇。

一般來說，WTO成員國(guó)中央政府和地方政府的關(guān)系，屬于該成員國(guó)的主權(quán)問題。WTO協(xié)議對(duì)這一問題并沒有提出直接要求。但是，WTO協(xié)議所要求的不歧視原則、國(guó)民待遇原則[4] ，以及《中國(guó)議定書》和《工作組報(bào)告》中有關(guān)貿(mào)易與投資政策、財(cái)政政策、稅收政策統(tǒng)一化的約定，都涉及到我國(guó)中央政府與地方政府的關(guān)系問題。首先，就“國(guó)民待遇原則”來說，雖然WTO協(xié)議要求的是對(duì)外國(guó)產(chǎn)品、服務(wù)、商標(biāo)、版權(quán)和專利以同等對(duì)待，但是國(guó)民待遇原則的落實(shí)，首先就要求我們消除國(guó)內(nèi)基于地域或戶籍因素而存在的歧視性待遇，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上的平等對(duì)待。如果國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上都沒有平等對(duì)待，還談什么國(guó)民待遇呢？這不僅

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意味著在中央政府一級(jí)層面不能搞歧視性待遇和貿(mào)易保護(hù)主義，而且要求地方政府不能搞地方保護(hù)主義。但是，由于中央與地方關(guān)系在實(shí)踐中仍然存在一些不夠明確的地方，地方保護(hù)主義的存在是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

地方保護(hù)主義的存在，對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的發(fā)育以及公平競(jìng)爭(zhēng)之商業(yè)環(huán)境的培養(yǎng)構(gòu)成極大的障礙。雖然，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的過程中我們一直在與地方保護(hù)主義作斗爭(zhēng)，但是各種形式的地方保護(hù)還是層出不窮。其原因是什么？我們以為，除了利益驅(qū)動(dòng)因素外，中央與地方關(guān)系在法理和實(shí)踐上的模糊性可能是滋生地方保護(hù)的主要原因。從憲法規(guī)定看，雖然我國(guó)是一個(gè)單一制結(jié)構(gòu)的國(guó)家，實(shí)行中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方的體制，但是中央與地方的關(guān)系并非用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”就可以簡(jiǎn)單概括。例如，憲法規(guī)定在中央與地方的關(guān)系上，遵循“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮地方的積極性與主動(dòng)性”的原則。[5] 但是從實(shí)踐中看，哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、哪些應(yīng)當(dāng)由地方發(fā)揮積極性和主動(dòng)性、哪些事項(xiàng)可以由中央和地方共同管理，都缺乏明確的界定。中央與地方關(guān)系在一些具體問題上并不清楚。

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