本文關鍵詞：行政法的平等原則與行政機關的選擇性執(zhí)法，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　行政法上適用平等原則對于保障行政相對人合法權益、促進行政機關依法行政具有十分重要的意義。平等原則作為行政法治的重要原則，除了依據憲法上的平等原則拓展而來之外，還有著超實證法的理念，，即關于人性尊嚴與正義的觀念，這些理念對充分保障行政相對人的合法權益無疑意義重大。個人存在的價值系因其生而為人，“只要其系一個具有生命的個體，其即具備了人性尊嚴的權利主體適格，不因其身份、年齡、職業(yè)、性別、地位、階級、黨派、信仰、種族、能力而有所不同，亦不因其對于社會之貢獻程度不同而異其評價” [1]。長久以來，正義理念的重心就在于平等對待，美國學者戴維斯將之引申為“比較正義”(comparative justice)，即在相同的情況獲取到相同待遇才是正義。他在其《裁量的正義》一書中有這樣一個比喻：假如X和Y的情況是相同的，而行政機關要求X交稅，Y卻不用交稅，那么與Y相比較，X顯然受到了不公平的對待;或者雖然行政機關要求X和Y都必須交稅，但要求X比Y交得多，X同樣也受到了不公平的對待�，F(xiàn)代行政以擁有較多的裁量權而令行政法治難以實現(xiàn)，必要的原則，特別是針對裁量權而運行的平等原則，便成了控制與監(jiān)督行政機關的重要手段 [2]。這一點誠如博登海默所言，“如果享有實施與執(zhí)行法律職能的機關能夠使賦予平等權利同尊重這些權利相一致，那么一個以權利平等為基礎的社會秩序，在通向消滅歧視的道路上就有了長足的進步” [3]。

　　一般認為，從平等原則可以導出“行政自我拘束原則”與“禁止恣意原則”。所謂行政自我拘束原則系指行政機關作出行政行為時，如無正當理由，應受其行政慣例的拘束，否則違反平等原則。一般而言，適用此原則應具備以下要件：(1)須有行政慣例的存在;(2)行政慣例本身須合法;(3)行政機關必須享有決定余地，即必須有裁量權，否則該原則不可以適用。例如，對超速駕駛，警察對前日之甲昨日之乙皆處以最低額罰款，對今日之丙即不可處以不同的罰款，否則，縱使在裁量范圍內，仍不免于違法。所謂禁止恣意原則，不僅禁止故意的恣意行為，而且禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質的行為。因此所謂恣意，實際上等同于欠缺適當充分的理由。例如，主考官對應考人有明顯的偏見而仍主持考試，或行政機關作出行政決定時，故意或疏漏斟酌當事人有利或不利的證據等，均屬恣意行為。

　　二、平等原則的傳統(tǒng)理念與現(xiàn)代轉向

　　傳統(tǒng)時期平等原則，“旨在要求對國家意思形成之平等參與，并且特別強調特權之禁止。由于這種基于民主思潮之激蕩而形成之平等權，主要在對抗國家，故其效力旨在拘束行政及司法，至于立法，并不在平等權之拘束范圍內” [1]。傳統(tǒng)理念對平等原則的認知主要是將其定位在法律適用上的平等，要求執(zhí)行法律的機關不能因該法律所規(guī)范對象的差異，而實行不同的規(guī)范標準。其內涵包括以下三個方面：其一，公正執(zhí)法。具體到行政法上，就是指行政機關在行使法律、法規(guī)授予的行政執(zhí)法權時，必須平等地對待行政相對人，不能因個人利害得失或相對人身份、地位、性別、民族職業(yè)、信仰、財產狀況的不同而對其給予差別待遇。在行政執(zhí)法實踐中，常見的執(zhí)法差別待遇有三種情形：一是對本應確認和保護的相對人的權利不加以確認或保護。二是對本不應由相對人履行的義務而要求其履行義務，如不適當?shù)男姓幜P。三是在同等情況下，偏袒某一部分人，而歧視另一部分人。如給某些人頒發(fā)執(zhí)業(yè)許可，而同條件同資格的另一些人卻沒有得到從業(yè)許可。其二，對相同的違法行為應適用相同的法律、法規(guī)。行政機關實施行政處罰時，必須以事實為根據，以法律為準繩，使處罰決定與違法的事實、情節(jié)、性質、后果以及對社會的危害程度相當，而不管被處罰者是什么人，有什么樣的身份、地位和財產狀況。其三，相同條件的行政相對人有要求行政機關一視同仁對待的權利。對行政當事人來講，無論是享受行政法上所賦予的權利，還是履行行政法上規(guī)定的義務，在同等的情況下，都有要求平等對待的權利。只有這樣才能體現(xiàn)“法律面前人人平等”的原則。概而言之，這種平等對待，既包括不同場合的平等對待，也包括不同時間的平等對待。不同場合的平等對待，又稱為一視同仁、反對歧視規(guī)則;不同時間的平等對待，又稱為前后一致、反對反復無常規(guī)則。此外，還包括同種場合、相同時間的同等對待。平等對待要求行政行為的一致性，目的在于控制行政行為的隨意性。

　　所謂平等原則的現(xiàn)代轉向，主要是指平等原則不僅僅保障形式上的平等，而且還體現(xiàn)了對實質平等的追求。主要有以下幾個方面的問題：第一，立法上的平等。傳統(tǒng)的學者都將平等視為司法、執(zhí)法、守法上的平等，并不包括公民在立法上也一律平等。但問題在于如果立法上的歸類并不合理，一個不平等的法律即使得到嚴格的執(zhí)行，其結果也不平等，所以還是應該在根源上找問題。20世紀以來，許多西方國家的學者開始對平等進行反思與批判，認為立法活動也應受到平等原則的拘束，這是因為“平等權的產生源于人人都享有因其本質所決定的權利，并且這些權利應當是等同的。立法者不能制定損害人與人之間平等的法律，因為這樣的法律必然有損于某些人的自然權利”。“如立法機關所制定的法律含有不平等的內容時，就是予以平等適用，也無法實現(xiàn)平等權之精神。因此，平等權應拘束立法機關不得制定不平等之法律。” [4]只有立法平等，然后嚴格執(zhí)法，平等原則才會被完整地實現(xiàn)。我們要反對平均主義，但也不能因此而放棄立法平等。重視形式平等，不能忽視實質的平等。立法平等是平等原則的本體，所以，也應該重視這一問題。在制度架構方面，強調公民的參與，強調合理地歸類與設立標準。就目前行政政策或立法而言，我們有許多地方值得進一步探討。如城鄉(xiāng)差別、高考分數(shù)的差別等，設立的標準是否合理，如何進行審查，都是存在問題的。美國聯(lián)邦最高法院在發(fā)展法律平等保護學說中，形成了三個不同的審查標準。它們是：(1)嚴格審查標準(strict scrutiny)，主要適用于審查有關種族問題歸類的立法以及相關的國家行為，是否違反法律平等保護原則。此外，即使立法并不涉及嫌疑歸類，但如果干涉了憲法保護的基本權利或利益，包括公民權利、政治選舉權、社會福利以及公共教育權，也將受到嚴格的審查。(2)中等審查標準(substantial relationship)，主要適用于涉及性別立法歸類以及有關的國家行為。(3)寬松審查標準(rational relationship)，主要適用于審查有關經濟歸類的立法以及國家行為。這些標準值得我們在建立審查立法平等基準時予以借鑒。第二，不法的平等。在平等原則的傳統(tǒng)理念時期，平等原則一般適用于合法權益的保障。但隨著社會生活日益復雜，人們的要求也變得復雜起來。有時人們會提出其能否依據平等原則來要求自己的不法受到其他不法案件的相同對待的疑問。這是現(xiàn)代平等原則的一個重要內容，值得進行深入探討。典型的案例就是警察只對眾多違法停車人中一人予以告發(fā)，被告發(fā)人能否比照其他違規(guī)停車行為，而主張此告發(fā)行為違反平等原則而無效呢?應該講這一轉向是對傳統(tǒng)的執(zhí)法平等的深化。按照傳統(tǒng)的觀念，相同的事物應獲得相同的法律效果，如果欲獲得不同的法律效果，則必須有不同的事物為前提。但是在現(xiàn)代，一些學者特別是德國學者對此提出了質疑，認為似乎應該存在不法的平等 [5]。前述案例可能產生出這樣兩個問題：一是該被處罰的人可不可以認為他人已經違法卻未被取締，可援引前例而不受罰?二是自己若遭受到不法的行政權對待時，可否要求行政機關積極地給予他人同樣的不法對待?如申領許可證，自己未能獲得，可否要求行政機關對于與自己情況相同的申請案都予以駁回呢?這種情況較為簡單，主要涉及個別的人與行政不法行為之間的法律關系，至于第三人與行政機關應為何種法律關系則要看該第三人是否為“利害關系第三人”或者法律是否另有規(guī)定(比如我國行政訴訟法上有關公平競爭權的問題，可能涉及不法平等的問題，但筆者目前尚未見到這方面的案例)。

　　而我們需要重點關注的是警察違法停車案例的第一種情況，也就是如何拘束行政機關的這種“選擇性執(zhí)法”的權力，到底行政機關有無這種選擇性執(zhí)法的權力以及公民有無請求救濟的可能�？梢钥闯�，選擇性執(zhí)法的問題屬于行政裁量的范圍，但只取締一個違法者，而不取締其他的行為，除了是否構成行政不作為、違法失職等后果之問題外，是否違反平等原則，可否主張行政權力的濫用，都是需要我們加以回答的問題。從目前德國、中國臺灣等國家與地區(qū)的相關判例來看，一般很少承認不法的平等，所以有學者建議應使平等原則與信賴保護原則相結合 [5]，因為信賴保護的利益并不都是正當合理的，有時行政相對人也會因為違法授益行政行為而獲得保護。當然，要實現(xiàn)各種利益的均衡，仍然需要在理論上進行進一步建構。而且，這種理論上的建構是十分重要的，因為行政相對人本身已經違法，他可能會失去挑戰(zhàn)行政行為合法性的勇氣。但是，我們也不能因此而讓行政機關的“選擇性執(zhí)法”失去監(jiān)督。

　　三、平等原則與行政機關的選擇性執(zhí)法

　　行政機關的選擇性執(zhí)法，是指行政執(zhí)法主體對不同的行政管理相對人，刻意采取區(qū)別對待、有違執(zhí)法公正的問題。在我國，由于人情關系等因素的影響，在我們的社會生活中，選擇性執(zhí)法不僅司空見慣，而且執(zhí)法者往往還理直氣壯。比如媒體上披露的，一些行政機關在執(zhí)法時對民辦高校另眼對待，動輒就亮黃牌予以警告，或者亮紅牌停止其辦學資格。但它們對公辦高校卻能網開一面，很少像對民辦高校那樣去嚴格執(zhí)法。醫(yī)院也是一樣，全國各地不少的醫(yī)療機構都存在亂收費、重復收費、亂開處方、重復檢查、過度醫(yī)療等問題，但是政府的衛(wèi)生執(zhí)法機關唯獨對私立醫(yī)療機構的準入和管理格外嚴格，對公立醫(yī)療機構卻疏于認真管理，以至于像哈爾濱醫(yī)科大學第二附屬醫(yī)院出現(xiàn)了上千萬元的天價醫(yī)療費那樣重大的事件被媒體披露出來，卻遲遲不見有關醫(yī)療主管機構積極介入并作出處理。而杭州一家民工醫(yī)院開張的第二天，當?shù)匦l(wèi)生局就去突擊檢查開罰單了。正如有人所言，一個被選擇性執(zhí)法扭曲的社會，不會有執(zhí)法者的威信，不會有人們對法律的敬畏，也不會有真正走得長遠的高尚事業(yè)。選擇性執(zhí)法不僅摧毀政府的公信力，而且也摧毀了公民對法治精神的理解與對法律的信仰，其后果無疑是災難性的。

　　對行政機關的選擇性執(zhí)法問題，我認為在當前的情形下，需要明確以下兩個問題：第一，對于不法行為，首先應當明確，政府部門依據法律、法規(guī)作出處罰，乃是其職責所在。我們在行政執(zhí)法中，要樹立程序正義優(yōu)先于目的正義的現(xiàn)代文明法治觀念，這其實也是我們判斷文明與野蠻、法治與人治的一個重要標準。第二，對相似情形的不法行為，比如在戰(zhàn)場上逃跑五十步與逃跑一百步的問題，必須明確二者在性質上都是逃跑行為，都應該受到軍法的審判，而不應該“五十步笑百步”。比如，在現(xiàn)實生活中，受賄500萬元的貪官甲，與受賄1000萬元的貪官乙，在受賄情節(jié)與認罪態(tài)度大致相同的情況下，如果甲的刑期反而比乙的刑期高，則甲與乙相比，按照行政法的平等原則，應該說是受到了不平等的對待。我個人認為，甲不能以此為理由申請司法救濟，要求法院減少自己的刑期。這種不法的平等問題，可以通過法院的審判監(jiān)督渠道或檢察機關的抗訴渠道加以解決。在這種情況下，行政法的平等原則主要是約束行政機關或司法機關的恣意行為，甲與乙所謂“平等”問題的實現(xiàn)，應該通過對行政機關或司法機關的自由裁量權的規(guī)制問題加以解決。

行政法的平等原則與行政機關的選擇性執(zhí)法

關鍵詞: 行政法/平等原則/立法平等/不法的平等 內容提要: 行政法上的平等原則是憲法平等原則在行政法中的延伸與具體化，它有助于實現(xiàn)行政活動的公正與公平，強化政府與公

　　注釋:

　　【參考文獻】

　　[1]城仲模.行政法之一般法律原則[M].臺北：三民書局，1997.

　　[2]楊建順.論行政裁量與司法審查——兼及行政自我拘束原則的理論依據[J].法商研究，2003，(1)：33—35.

　　[3]博登海默.法理學——法律哲學與法律方法[M].北京：中國政法大學出版社，1999.

　　[4]周偉.論立法上的平等[J].江西社會科學，2004，(2)：22—24.

　　[5]陳新民.平等原則拘束行政權的問題[A].臺灣行政法學會.行政法爭議問題研究[C].臺北：五南圖書出版公司，2000.

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