本文關鍵詞：風險社會的自由與安全——風險規(guī)制的興起及其對傳統(tǒng)行政法原理的挑戰(zhàn)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

[29]衛(wèi)生部網(wǎng)站上即兩次刊登相關文章予以澄清，參見《衛(wèi)生部專家否認居民攝入碘過量》，，最后一次訪問為2012年11月29日；《實施食用鹽碘含量標準知識問答》，，最后一次訪問為2012年11月29日。有關報道還可以參見白劍峰、王有佳、呂毅品：“碘鹽其實不會致癌”，《人民日報》2012年10月23日。

　　 [30]《食品安全法》第13條。

　　 [31]《食品安全法實施條例》第62條。

　　 [32]《食品安全風險評估管理規(guī)定（試行）》第4條。

　　 [33]例如《行政訴訟法》要求具體行政行為“事實清楚、證據(jù)確鑿，適用法律正確”；《國務院全面推進依法行政實施綱要》要求行政活動合法、合理，等等均要求政機關對其決策進行充分的解釋。國外有學者討論過行政活動的理性與合法性之間的關系。SeeJerry L. Mashaw,Small Things Like Reasons Are Put in a Jar: Reason and Legitimacy in the Administrative State, 70 Fordham LawReview,17(2001).

　　 [34]在風險評估實踐豐富的美國，風險評估肇始于法院要求行政機關增強其決策的分析性，而后經由立法確認而推廣。SeeMark Eliot Shere,The Myth of Meaningful Environmental Risk Assessment, 19 HarvardEnvironmental LawReview,409(1995).

　　 [35]曹康泰：“關于《中華人民共和國食品安全法（草案）》的說明——2007年12月26日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上”，《全國人民代表大會常務委員會公報》2009年第2期。

　　 [36]SeeWTO, 1994, Art. 5.1.

　　 [37]SeeDiahanna L. Post,The Precautionary Principle and Risk Assessment in International Food Safety: How the World Trade Organization Influences Standards,26Risk Analysis, 1259(2006).

　　 [38]《食品安全法》第16條。

　　 [39]《食品安全法》第23條。

　　 [40]國外有學者詳盡論述過這一趨勢。SeeSheila Jasanoff,The Fifth Branch: Science Advisers as Policymakers,Harvard University Press,1994, pp.1-19.

　　 [41]《關于食品安全生產監(jiān)測、評估和標準——分組審議食品安全法草案發(fā)言摘登（三）》，來源于中國人大網(wǎng)，，最后一次訪問為2012年11月29日。這樣的意見在2007年12月27日下午，十屆全國人大常委會第三十一次會議分組審議草案時，也曾出現(xiàn)過例如，金烈委員建議明確第2章中食品安全風險評估專家委員會的性質，它是個咨詢機構、中介機構還是行政機關委托行使職權的組織？如果當事人對風險評估結論有異議，有沒有救濟渠道？專家委員會能不能成為訴訟主體？如果對專家委員會的評估有意見怎么辦？參見《建立食品安全風險監(jiān)測評估制度——分組審議食品安全法草案發(fā)言摘登（二）》，來源中國人大網(wǎng)，。最后一次訪問為2012年11月29日。

　　 [42]參見國際組織可持續(xù)發(fā)展科學咨詢調查分析委員會著：《知識與外交：聯(lián)合國系統(tǒng)中的科學知識》，王沖等譯，上海交通大學出版社2010年版，總序頁3。

　　 [43]《食品安全法》第13條。

　　 [44]《食品安全風險評估規(guī)定（試行）》第6條。

　　 [45] 陳君石：“食品安全風險評估概述”，《中國食品衛(wèi)生雜志》2011年第1期。

　　 [46]有關成本效益分析及其在行政規(guī)制中的應用的介紹可參見高秦偉：“美國規(guī)制影響分析與行政法的發(fā)展”，《環(huán)球法律評論》2012年第6期。

　　 [47]國家食品安全風險評估委員，前注23，頁9。

　　 [48]Richard J.Pierce, Sidney A. Shapiro, Paul R.Verkuil,Administrative Law and Process,The Foundation Press, 1985,p.17.

　　 [49]國家食品安全風險評估委員，前注23，頁12——13頁。

　　 [50]參見（德）烏爾里希?貝克著：《風險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，頁20——21。

　　 [51]（英）安東尼?吉登斯、（英）克里斯多弗?皮爾森著：《現(xiàn)代性：吉登斯訪談錄》，尹宏毅譯，新華出版社2000年版，頁193。

　　 [52]參見趙鵬：“參見風險社會的自由與安全——風險規(guī)制的興起及其對傳統(tǒng)行政法原理的挑戰(zhàn)”，載季衛(wèi)東主編：《交大法學》（第2卷），上海交通大學出版社2011年版，頁43。

　　 [53]王曉：“碘鹽論戰(zhàn)”，《瞭望東方周刊》2009年第37期。

　　 [54]SeeThomas O. Mcgarity,Substantive and Procedural Discretion in Administrative Resolution of Science Policy Questions: Regulating Carcinogens in EPA and OSHA, 67The Georgetown Law Journal, 729 (1979).

　　 [55]簡要介紹可參見何建志：臺灣H1N1疫苗接種后不良反應事件之因果關系：科學不確定性與法律舉證責任”，臺灣《法律與生命科學》2010年第4期。

　　 [56]邱文聰：“因果關系的幾率證據(jù)在公衛(wèi)訴訟上的應用與挑戰(zhàn)”，臺灣《第三屆“科技發(fā)展與法律規(guī)范”學術研討會論文集》。

　　 [57]有國外學者詳盡討論了個人偏好、價值判斷對風險管理中定義“可接受證據(jù)”的影響。SeeDeborah G. Mayo and Rachelle D. Hollander eds,Acceptable Evidence: Science and Values in Risk Management, Oxford University Press,1991.

　　 [58]國家食品安全風險評估委員，前注23，頁12——13。

　　 [59]同上注，頁14。

　　 [60]同上注，頁13。

　　 [61]同上注，頁29——30。

　　 [62]有學者曾以殺蟲劑為例，討論進行準確的暴露評估的困難。See Thomas O Mcgarity,Politics by Other Means: Law, Science and Policy in EPA’s Implementation of the Food Quality Protection Act, 53 Administrative Law Review, 103(2001).

　　 [63]國家食品安全風險評估委員，見前注23，頁37。

　　 [64]SeeWendy E. Wagner,The Science Charade in Toxic Risk Regulation, 95 ColumbiaLawReview,1613(1995).

　　 [65]William Ruckelshaus,Risk in a Free Society,4 Risk Analysis,157(1984).

　　 [66]國外有學者論述過科學與法律的緊張根源。SeeDavid L. Faigman,Legal Alchemy: The Use and Misuse of Science in the Law，Henry Holt and Company,1999, pp.51-53.

　　 [67]偏好或無法避免，但如果偏好累積而得不到制約，將會扭曲判斷的科學性，因而影響證據(jù)在法律上的可接受性。SeeJoseph Sanders,Scientific Validity, Admissibility, and Mass Torts AfterDaubert, 78Minnesota Law Review,1387 (1994) .

　　 [68]國家食品安全風險評估委員，見前注23，頁9。

　　 [69]See International risk governance council,White Paper on Risk Governance -Towards an Integrative Approach,2005,pp.40-44.

　　 [70]See National Research Council,Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process,1983,pp.151-153.

　　 [71]例如，美國《聯(lián)邦咨詢委員會法》規(guī)定，“除非由法律或總統(tǒng)命令作出特別規(guī)定，咨詢委員會應擁有提供咨詢的職能。根據(jù)咨詢委員會的報告或提供的建議而采取的措施和政策，僅能由總統(tǒng)或聯(lián)邦政府的官員作出。See 5 U. S. C. Appendix - Federal Advisory Committee Act 9(b).

　　 [72]SeeJoint FAO / WHO Expert Consultation,RiskManagement and Food Safety,1997, p.7.

　　 [73]《食品安全風險評估管理規(guī)定（試行）》第4條。

　　 [74]《衛(wèi)生部辦公廳關于委托承擔食品安全國家標準審評委員會秘書處等工作的函》（衛(wèi)辦監(jiān)督函〔2010〕112號）；《衛(wèi)生部辦公廳關于委托國家食品安全風險評估中心承擔食品安全國家標準審評委員會秘書處等工作的函》（衛(wèi)辦監(jiān)督函〔2012〕56號）。

　　 [75]參見中國疾病預防控制中心網(wǎng)站。。最后一次訪問為2012年11月29日。

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　　 摘要:  在風險規(guī)制領域，政府監(jiān)管決策經常面臨復雜的技術面向，哪些物質有危害、危害影響多大等問題科學爭論不斷�！妒称钒踩ā方⒘孙L險評估制度，試圖通過科學評估奠定決策基礎。然而，本文對食鹽加碘風險評估的考察發(fā)現(xiàn)評估混雜了政策考量與個人偏好，進而影響了其權威性。這一問題的根源在于，服務于政策制定的科學并不完全基于科學事實，在證據(jù)不充分，決策又有時間約束的情況下，科學家需要大量運用假設、推定，這就形成了政策考量、個人偏好影響評估科學性的空間�；谶@些分析，文章提出修構風險評估法律制度的方案，以期通過制度建設，限制政策、偏好對評估科學性的不當影響，確保更為誠實的評估。

　　 關鍵詞:  風險評估；科學；政策偏好；法律

　　  

　　 引 言

　　 在所有的微量元素中，碘，恐怕是最讓公眾糾結的一種。它曾被視為包治百病的靈丹妙藥：我們曾在孩提時被父母告知“碘鹽要起鍋才放，不然碘就揮發(fā)了，沒用了”，也曾在日本福島核電站危機時，被告知“多吃碘鹽，甲狀腺就不會吸收帶有放射性的碘元素”；然而，它也曾被視為避之不及的瘟疫，碘鹽致癌的報道不時見諸報端。

　　 追、避之間的轉換，科學爭論的交織，使公共政策選擇面臨深刻困境。為解決這一困境，衛(wèi)生部根據(jù)《食品安全法》，委托國家食品安全風險評估委員會進行了風險評估，并發(fā)布了《中國食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)狀況的風險評估》（以下簡稱《碘鹽風險評估》）。評估認為，由于我國多數(shù)地區(qū)都存在程度不同的碘缺乏，考慮到食鹽加碘在碘缺乏病控制方面取得的突出成績，應該認為食鹽加碘的益處遠遠大于其健康風險。然而，評估結論并未平復學界爭議與公眾恐懼。

　　 本文即以這一事例為中心，從風險評估的規(guī)范要求與現(xiàn)實之間差距的角度分析評估未獲認同的原因，在此基礎上，論證風險評估法律制度完善的方向。

　　  

　　 一、碘鹽羅生門：致病的疑云

　　 碘缺乏會導致甲狀腺腫（俗稱“大脖子病”），中國古書已有記載，補碘治療亦是傳統(tǒng)做法。新中國成立后，政府早期對碘缺乏病采取定向干預政策：碘鹽供應定向于病區(qū)，非病區(qū)不供應，且消費者有選擇權。[1]此后，醫(yī)學證據(jù)證明碘缺乏還會造成兒童腦發(fā)育障礙，碘缺乏遂上升為影響人口素質和社會發(fā)展的公共衛(wèi)生問題。1991年3月，國務院頒布《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》，該條例規(guī)定，國家劃定碘缺乏地區(qū)的范圍，[2]對這些地區(qū)實行強制使用碘鹽的制度，禁止非碘鹽和不合格碘鹽進入缺碘地區(qū)食用鹽市場，即使因治療疾病，不宜食用碘鹽的，也需持指定醫(yī)療機構出具的證明，方能到指定單位購買非碘鹽；[3]而且，未來的目標是除高碘地區(qū)外，逐步實施向全民供應碘鹽。[4]根據(jù)這些規(guī)定，之前的定向干預演變?yōu)槿袷雏}加碘（Universal Salt Iodization, USI）。

　　 為增強普及碘鹽的力度，相關部門還建立起碘鹽監(jiān)測制度，要求鹽業(yè)公司提高碘鹽食用率，[5]碘鹽普及率也成為對地方政府考核的依據(jù)。[6]政治動員之下，矯枉過正的苗頭開始顯現(xiàn)：高碘地區(qū)供應碘鹽[7]、強制搭售碘鹽[8]、鹽業(yè)公司不按照衛(wèi)生部門要求停止向高碘地區(qū)供應碘鹽[9]、不宜食用碘鹽者購買非碘鹽難[10]等問題一一出現(xiàn)。此后，碘鹽推行力度在一些地方有所調整，但整體而言，全民食鹽加碘政策延續(xù)至今。

　　 全民食鹽加碘自推行伊始便飽受爭議。早在1948年，美國兩名研究人員即發(fā)現(xiàn)，當大鼠血清中碘濃度達到一定上限時，甲狀腺便不再吸收碘。這一現(xiàn)象即著名的Wolff—Chaikoff效應，它說明血清碘濃度過高會阻止甲狀腺激素形成，導致甲狀腺功能的減退，引發(fā)健康危害。

　　 全民補碘后，我國不少醫(yī)學工作者也觀察到甲狀腺疾病增加，并開展了研究，其中，具有代表性的是原中國醫(yī)科大學校長、內分泌專家滕衛(wèi)平教授的研究：滕衛(wèi)平的課題組發(fā)現(xiàn)，人群碘營養(yǎng)超過適宜量和過量，可以誘發(fā)或促進甲狀腺功能減退和自身免疫性甲狀腺炎的發(fā)生和發(fā)展；[11]課題組選擇3個農村社區(qū)(分別為低碘、適碘和高碘地區(qū))在入戶問卷調查基礎上的采樣研究表明，碘攝入量增加可能導致甲狀腺功能減退癥患病增加；[12]課題組統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)高碘地區(qū)甲狀腺癌發(fā)病率高于低碘和適碘地區(qū)，其中作為高碘社區(qū)的黃驊1994年以前未發(fā)現(xiàn)甲狀腺癌病例的確切記載,而從1994～2000年則有10例，因此，原先高碘基礎上追加的碘可能在甲狀腺癌發(fā)病的增加中起到一定作用。[13]根據(jù)這些研究成果，2001年3月，時任全國人大代表的滕衛(wèi)平領銜起草了一份議案，建議修改全民食鹽加碘政策，此后又多次提出類似的議案。[14]

　　 針對這一提案亦有不少反駁。例如，天津醫(yī)科大學錢明、王棟提出，滕的研究中，選取地區(qū)高水碘很可能伴隨其他化學成份或礦物質含量過高，無法排除是其他因素導致甲狀腺疾病的可能；滕的研究沒有采取隨機抽樣，而是入戶問卷調查，由于志愿者易受問卷誘導，導致采樣缺乏代表性；滕的課題組選取的高碘地區(qū)是水源性高碘，與全民加碘無關，不可以此非議全民加碘政策等等。[15]針對這些質疑，滕衛(wèi)平課題組亦有回應，他們提出：課題組研究證明當?shù)厮泻械姆�、硒、鋅對甲狀腺功能沒有影響；在人群中隨機抽樣非常困難，國際上類似研究大多沒有采用這一方法；調查選取的高碘地區(qū)事實上從1996年起就全部投放碘鹽，且這個地區(qū)發(fā)現(xiàn)的甲狀腺癌都1994年以后發(fā)生的,不得不考慮全民食鹽加碘是是這個地區(qū)甲狀腺癌高發(fā)的附加因素。[16]

　　 此外，還有觀點并未否認碘過量的風險，但權衡利弊，仍然主張應堅持全民食鹽加碘，例如，有研究認為數(shù)據(jù)表明全民加碘尚未造成高碘性甲狀腺腫流行，不必過于擔心；[17]有比較全民加碘的益處和副作用而主張全民加碘利大于弊。[18]

　　 爭論中引起社會高度關注的，是碘過量是否會導致甲狀腺癌。對此，國外已有一些研究成果：有研究表明，長期缺碘和長期高攝入碘均可導致甲狀腺腫的發(fā)展,而甲狀腺腫是甲狀腺癌的危險因素之一；有研究表明長期缺碘人群患濾泡型甲狀腺癌的風險較高,而長期碘攝入過多的人群則可能增加患乳頭狀癌的風險；還有研究表明日本和冰島作為世界上碘攝入量最高的國家,甲狀腺癌發(fā)病率高于美國及其他國家，等等。[19]

　　 在我國，除上述滕衛(wèi)平課題組的成果以外，亦有不少地區(qū)的醫(yī)生根據(jù)臨床經驗，認為全民食鹽加碘后，相關甲狀腺癌的比率開始上升，[20]有些還進行了相關研究。例如，崔俊生、倪勁松等回顧性查閱了吉林大學中日聯(lián)誼醫(yī)院1961—2000年外檢病理登記資料發(fā)現(xiàn)，全民食鹽加碘后甲狀腺惡性腫瘤檢出率增高，甲狀腺癌的組織類型發(fā)生變化：乳頭狀癌顯著增加,濾泡狀癌減少，發(fā)病年齡有增加趨勢。[21]對于這些觀點，亦有反對意見，有觀點認為，包括甲狀腺癌在內的多數(shù)腫瘤都呈上升態(tài)勢，因此甲狀腺癌與食鹽加碘存在聯(lián)系的推論依據(jù)不充分；還有觀點主張，臨床發(fā)現(xiàn)甲狀腺疾病增多不等于甲狀腺疾病發(fā)病率增加，因為不排除是因為醫(yī)學檢查手段比以往先進，導致更容易檢出。[22]

　　  

　　 二、受冷遇的《碘鹽風險評估》

　　 碘鹽是否致病的爭論在科學界無法形成共識，愈加引發(fā)公眾對這一問題的焦慮。針對碘過量的擔心，2009年，衛(wèi)生部委托國家食品安全風險評估專家委員會評估了我國不同地區(qū)居民碘營養(yǎng)狀況的潛在風險。評估專家委員會由9名專家組成，其中8人來自中國疾病預防控制中心，1人來自天津醫(yī)科大學內分泌研究所（陳祖培，他同時是衛(wèi)生部碘缺乏病專家咨詢組組長）。評估所依據(jù)的主要數(shù)據(jù)亦來自于中國疾病預防控制中心營養(yǎng)與食品安全所、地方病控制中心有關膳食、水碘、鹽碘、尿碘和碘營養(yǎng)狀況等方面的監(jiān)測數(shù)據(jù)。[23]

　　 2010年5月14日，國家食品安全風險評估委員會發(fā)布《碘鹽風險評估》，報告認定，雖然已有明確科學證據(jù)表明碘過量會導致健康危害，但目前尚無明確科學證據(jù)表明食鹽加碘或者碘攝入過量與甲狀腺腫瘤發(fā)生相關。[24]報告還得出結論：我國除高水碘地區(qū)外，絕大多數(shù)地區(qū)居民的碘營養(yǎng)狀況處于適宜和安全水平，沿海地區(qū)也不例外；食鹽加碘并未造成我國居民的碘攝入過量；我國居民碘缺乏的健康風險大于碘過量的健康風險。因此，繼續(xù)實施食鹽加碘策略對于提高包括沿海地區(qū)在內的大部分地區(qū)居民的碘營養(yǎng)狀況十分必要。[25]

　　 然而，評估結論并未平復有關爭論，醫(yī)學界越來越多的研究成果試圖證明碘過量與甲狀腺癌之間的關系：竺王玉、張永奎等對舟山群島居民的調查發(fā)現(xiàn)，舟山群島居民碘營養(yǎng)充足，居民甲狀腺癌累積患病率較高；[26]重慶市腫瘤研究所的楊鑫、周曉紅分析了該院1980-2010年前后30年手術切除的甲狀腺病檢標本發(fā)現(xiàn)，全民食鹽加碘后，甲狀腺惡性腫瘤構成比有顯著性變化，乳頭狀癌顯著增加、濾泡狀癌減少、髓樣癌減少、未分化癌減少、甲狀腺癌的發(fā)病年齡有增加趨勢。[27]

　　 此后，衛(wèi)生部門的決策似乎也并未完全依據(jù)風險評估報告，2011年9月15日，衛(wèi)生部發(fā)布的食品安全國家標準《食用鹽碘含量》（GB26878-2011）下調了鹽碘含量的指標。與此同時，社會對補碘過量的擔憂未獲平復，且有加劇的趨勢，碘鹽導致甲狀腺病癥甚至癌癥的報道不時見諸報端，[28]衛(wèi)生部門的官員與專家不得不多次出面澄清。[29]

　　  

　　 三、風險評估的法律性質與規(guī)范要求

　　 《碘鹽風險評估》遭冷遇原因復雜，例如，公眾可能受情緒驅動，難以理解公共衛(wèi)生領域的復雜問題。然而，評估結論在科學界內部亦不受認同，決策時也被監(jiān)管部門謹慎處理，則說明有必要檢討評估未獲權威性的根源。

　　 （一）風險評估的事實發(fā)現(xiàn)功能

　　 根據(jù)《食品安全法》，食品安全風險評估是對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害進行評估，由于評估活動高度技術化，《食品安全法》規(guī)定由于國務院衛(wèi)生行政部門成立由醫(yī)學、農業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面專家組成的食品安全風險評估專家委員會具體負責。[30]評估包括四個主要步驟：危害識別、危害特征描述、暴露評估、風險特征描述。[31]此后，衛(wèi)生部又頒布《食品安全風險評估管理規(guī)定（試行）》，專門設立食品安全風險評估技術機構，負責承擔食品安全風險評估相關科學數(shù)據(jù)、技術信息、檢驗結果的收集、處理、分析等任務。[32]從上述規(guī)范可以看出，風險評估是借助科學專家，通過收集、處理、分析科學數(shù)據(jù)與信息等科學活動，對“食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害”這一事實問題予以回答。這一制度的引入體現(xiàn)了法律規(guī)范復雜監(jiān)管活動的努力：

行政活動的合法性有賴于其工具理性，即運用專業(yè)能力充分地解釋其決策基礎。這種專業(yè)能力通常會與行政機關的事實功能發(fā)現(xiàn)緊密相連——作為執(zhí)法機構，行政機關是在具體實踐法律賦予的職權，為完成這一任務，行政機關首先需要明確在具體事務中涉及的事實是什么，方能有效論證其決策的正當性。[33]然而，在現(xiàn)代風險社會，事實認定面臨復雜的技術面向：哪些物質是有危害的？可能的危害有多大？答案往往處于科學前沿，上述食鹽加碘危害性的爭論遠非個案，而是反映普遍的典型。關鍵事實不明，監(jiān)管部門將依據(jù)寬泛的裁量而非確定的知識行動，這極易在政治與法律層面引發(fā)各種質疑與挑戰(zhàn)，削弱決策的合法性。在此背景下，風險評估由于能夠顯著增強行政決策的論證基礎，迅速獲得一些發(fā)達國家監(jiān)管機構青睞，[34]中國的《食品安全法》也借鑒“國際上普遍的做法”，(點擊此處閱讀下一頁)

引入了這一制度。[35]

　　 科學評估可以達到規(guī)范裁量、限制決策恣意的效果，也被一些國際組織用作防止主權國家形成貿易壁壘的手段。例如，世界貿易組織《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS）要求成員國的衛(wèi)生或者檢疫措施應當建立在對人類健康、動植物安全風險評估的基礎上，且評估技術應當考慮有關國際組織的建議。[36]而且，在多項關于食品貿易爭論的裁決中，是否經過風險評估亦被WTO作為措施是否合法的重要判斷標準。[37]因此，《食品安全法》引入風險評估也是為確保監(jiān)管決策符合世界貿易組織的規(guī)定。

　　 然而，當評估成為一項法定要求，專家實質享有了部分決策權力，由于專家并不承擔政治責任，這是否會導致與現(xiàn)代政治倡導的民主價值間緊張不無疑問。為此，一個可能的方案便是將專家的作用限定在非政治的范圍內，《食品安全法》也因此規(guī)定風險評估結果是制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監(jiān)督管理的“科學依據(jù)”。[38]這意味著，由專家主導的風險評估只回答“科學問題”，它只是構成決策基礎的一個維度，而非全部——最終的決策還需要權衡其他關政治、經濟、社會因素。例如，最終食品安全標準的制定與修訂，雖然要以風險評估作為科學依據(jù)，但也要廣泛聽取食品生產經營者和消費者的意見。[39]這一思路實際貫徹了事實與價值分立的原則，即科學專家只負責對風險客觀、定量評價，屬于行政決策過程中“事實發(fā)現(xiàn)”的部分；在風險評估基礎上，綜合考慮政治、經濟、社會等因素進行政策選擇，則不屬于科學專家的工作，而由承擔政治與法律責任的行政官員負責。

　　 （二）科學性：風險評估的規(guī)范要求

　　 立法引入風險評估，反應了運用科學知識來確保政治理性化的努力。[40]藉由評估，行政機關必須在決策前通過科學專家按照結構化的方式進行審慎分析，為監(jiān)管決策尋求較為充分的事實基礎，從而達到通過知識規(guī)范裁量的目的。

　　 然而，科學家能否履行好這一任務并非沒有疑問，在《食品安全法（草案）》審議過程中，很多代表和委員就表達了憂慮。例如，方新委員提出，對專家委員會的性質、責任、義務、評估異議的救濟等問題都需要更加細致的規(guī)定，林強委員、張興凱委員等也有類似的意見。[41]值得注意的是，方新的另外一個重要身份是中國科學院黨組副書記。這說明，科學界自身也對專家的作用保持懷疑。結合其他一些文獻可以解釋這種擔憂的來源：方新曾提出，在科學服務于政府決策的過程中，曾遭到來自兩個方面的質疑與批評，一方面，有些人批評決策者沒有付出足夠的努力去獲取高質量的科學建議，或者有意識將政治與科學混為一談；另一方面，由于科學知識的不確定性，以及科學家“經濟人”屬性，又使得他們可能會從自身利益出發(fā)解讀科學知識。[42]

　　 這些疑慮指向了問題的核心，科學性是風險評估作為事實發(fā)現(xiàn)工具的內在要求。畢竟，評估的目的是通過量化方法，建立概率性的因果關系，以作為制定管理政策的知識基礎，而只有當風險評估成為一門客觀理性的科學，方能滿足這種功能需求。因此，風險評估應當做到忠實于科學，避免個人偏好、政策考慮對評估的不當干擾，確保價值中立。但是，由于評估結果將在很大程度上影響最終的監(jiān)管決策，利益受影響方當然可能通過各種途徑影響評估。因此，當科學家成為政策的影響者，能否堅持按照科學原理進行評估存在疑問。

　　 最終的立法并未正面回應這些擔心，但是，該法力圖通過強調風險評估的“科學性”來緩解這種焦慮：《食品安全法》強調食品安全風險評估應當運用科學方法，根據(jù)食品安全風險監(jiān)測信息、科學數(shù)據(jù)以及其他有關信息進行。[43]而后衛(wèi)生部制定的《食品安全風險評估管理規(guī)定（試行）》更是明確要求，國家食品安全風險評估專家委員會依據(jù)本規(guī)定及國家食品安全風險評估專家委員會章程獨立進行風險評估，保證風險評估結果的科學、客觀和公正，任何部門不得干預國家食品安全風險評估專家委員會和食品安全風險評估技術機構承擔的風險評估相關工作。[44]對此，參與《食品安全法》起草并擔任國家食品安全風險評估委員會主任的陳君石院士亦明確指出，風險評估“是一個由科學家獨立完成的純科學技術過程，不受其他因素的影響”[45]。

　　  

　　 四、風險評估中的政策與偏好

　　 法律要求風險評估確�？茖W性，然而，文本的規(guī)定并不能自動轉化為生活的現(xiàn)實。實踐中風險評估面臨各種壓力，若無精細的制度設計，風險評估的科學品格將面臨挑戰(zhàn)，對《碘鹽風險評估》進行考察，便可發(fā)現(xiàn)相關痕跡：

　　 （一）成本效益分析的政治與評估的越界

　　 《碘鹽風險評估》的核心結論是，由于我國多數(shù)地區(qū)都存在不同程度的碘缺乏，而且加碘食鹽是這類地區(qū)碘的重要膳食來源，考慮到我國食鹽加碘在碘缺乏病控制方面取得的突出成績，應該認為食鹽加碘的健康益處遠大于可能的健康風險，并用這一結論來支持繼續(xù)事實食鹽加碘政策。這種方法是典型的成本效益分析：比較全民食鹽加碘的健康益處（效益）與全民食鹽加碘可能的健康風險（成本）。[46]事實上，為了論證這一核心觀點，《碘鹽風險評估》首先不是評估食鹽加碘的風險，而是論證全民食鹽加碘的益處，“事實證明，USI（全民食鹽加碘）是提高我國居民碘攝入水平，進而消除我國IDD（碘缺乏�。┑挠行Т胧�，并很快得出結論，“我國應通過繼續(xù)實施科學的補碘策略來進一步鞏固在消除IDD方面所取得的顯著成果”[47]。

　　 在尚未評估風險之前即得出結論，這一論證邏輯本身就顯示出極強的傾向性。而更為核心是，且不論這一結論本身是否符合事實，用它來證明有必要繼續(xù)實施全民食鹽加碘也不是“科學”的論證。因為，不可忽視的是：即使全民食鹽加碘確實效益高于成本，這一措施也已經導致利益分配發(fā)生變化：它降低了那些缺碘地區(qū)人群風險，而增加了那些本身碘適宜或者已經過量地區(qū)人群的風險。而利益分配變化的正當性并不能通過“科學”來證明，它帶有明顯的政治權衡和政策選擇的維度。[48]

　　 同樣的問題亦出現(xiàn)在評估對碘過量與甲狀腺癌關系的認定之上。如前所述，國內外均有研究成果表明，長期缺碘人群患濾泡型甲狀腺癌的風險較高,而長期碘攝入過多的人群則可能會增加患乳頭狀癌的風險，《碘鹽風險評估》亦引用了相關成果。但是，評估報告同時強調相關研究也表明補碘不會增加甲狀腺腫瘤的發(fā)病率，因此得出結論，“目前尚無明確的科學證據(jù)表明食鹽加碘或者碘攝入過量與甲狀腺腫瘤的發(fā)生相關”[49]。這一結論的邏輯在于，只要社會整體的甲狀腺癌發(fā)病率并不因為碘攝入量的增加而上升，則不能證明碘攝入量與甲狀腺癌有關聯(lián)。這同樣沒有考慮食鹽加碘對風險分配的影響：從碘攝入量變化導致甲狀腺癌組織形態(tài)類型變化完全可以合理推斷，食鹽加碘確實削減了那些碘缺乏人群罹患某種甲狀腺癌的風險，但同時增加了另外一些人群因過量攝入碘而罹患另外一種甲狀腺癌的風險。

　　 在現(xiàn)代風險社會，風險的分配與財富的分配一樣，是極具政治意義的現(xiàn)象。[50]就食鹽加碘而言，它更是通過強制性的國家行動改變了風險分配的版圖，一些群體被強加了本來沒有承擔的風險。如果風險源于自然，人們或還會當作命中注定，將其歸結為神明的力量或者理所當然存在的世界。[51]但是，當風險來源于社會活動時，人們便會向作出風險決策的政府和專家組織、經濟集團傾瀉其怨氣。誠然，現(xiàn)代社會行政性風險規(guī)制的目標即在于實現(xiàn)集體安全，[52]但通過集體行動改變風險分配，這種行為的正當性顯然不可能在科學的范疇內得到論證。

　　 成本效益分析或許是公共衛(wèi)生政策專家習慣性的出發(fā)點——他們的目標正在于從社會整體人口治理的角度研究疾病或者其他健康危害控制的最佳途徑。正如食品安全風險評估委員會主任委員陳君石在接受采訪時即主張“公共衛(wèi)生照顧的是多數(shù)人的利益”[53]。無可否認，這種分析對于提升監(jiān)管決策的理性化確有幫助，但由于潛在利益分配變化是重要的政治問題，它應該在政策權衡階段進行，而不是以“科學”的名義得出簡單的結論。這樣才能確保政策權衡更加清楚的展示于利益攸關者，從而確保最終的政策選擇受到民主政治和個體健康人權等多種價值的約束。

　　 （二）評估內在的不確定性與政策、偏好影響的空間

　　 風險評估可能超越其法定權限與能力范圍，不適當?shù)亟槿胝咦h題。除此之外，更加棘手的問題是，評估技術內在的局限會在各個環(huán)節(jié)產生大量不確定性，從而影響評估的科學性：

　　 1、危害識別。危害識別是指確定接觸某種物質是否會導致對健康的潛在危害，這相當于確認某種物質和某種損害之間的因果關系。識別危害一個非常有效的方法是進行有控制的人體試驗，但因涉及重大倫理問題而應用有限，動物實驗和流行病學研究便成為最廣泛使用的方法，《碘鹽風險評估》亦采用了這兩種方法。動物實驗是觀察實驗動物對某種物質的反應，如果某種物質被證明對實驗動物有害，則可以推論對人體也有害；流行病學研究是針對某種物質，比較某一暴露水平的人群與更低暴露人群或者零暴露人群的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如果確定發(fā)病率因暴露而增加，則可以確認危害存在，前述滕衛(wèi)平等人的研究即采用了這一方法。雖然這兩種方法已經受到廣泛認可，但均存在大量不確定性：

　　 就動物實驗而言，人體組織結構、再生系統(tǒng)與動物并不相同，代謝機理也存在差異，且實驗狀態(tài)下動物接觸的化學物劑量與真實生活中人類接觸的劑量差異巨大，動物觀察的結果是否能夠以及通過何種模型推演于人類，爭論巨大。因此，在決定是否采納某項動物試驗結論時，由于缺乏科學共識，判斷是高度個人化的，不同科學家的結論可能差異巨大。[54]

　　 就流行病學研究而言，它觀察到的僅是現(xiàn)象之間的關聯(lián)：伴隨著暴露增加這一現(xiàn)象，是發(fā)病率增加這一現(xiàn)象。哲學上，通過歸納法建立對過去經驗的統(tǒng)計關聯(lián)，是否能擔保因果之間的必然聯(lián)接，一直存在爭論。[55]畢竟，統(tǒng)計關聯(lián)無法排除偶然巧合或者其他因素影響，那些否認食鹽加碘與甲狀腺疾病相關研究成果的觀點正是基于這種原因：樣本選擇不科學無法排除偶然性；研究沒有控制其他相關的因素，觀察到的甲狀腺疾病增多不能排除是因為其他因素導致，例如，檢測手段的改進、現(xiàn)代社會環(huán)境和膳食條件的改變或者其他危害物質過量，等等。

　　 這些質疑不無道理，但若過分深究，將徹底否認所有基于歸納法的研究，這在科學上是極激進的。畢竟，用統(tǒng)計關聯(lián)取代因果關聯(lián)正是現(xiàn)代科學得以發(fā)展的重要論述策略，“它可以使人們無需執(zhí)著于深層定律的探究，只需掌握概率證據(jù)所認可的假說，便可以做成行動的決策”。[56]因此，科學界亦采實用主義立場，對這一方法并不排斥，而是發(fā)展出判斷相關研究說服力的若干準則，例如，被研究人群范圍的大小、暴露于相關物質的水平和期間、對其他相關因素的控制，等等。但是，任何研究都受制于預算與時間，不可能完美，如何認定一項研究說服力大小以及是否將其結論作為最終考慮的證據(jù)，缺乏客觀的標準，高度依賴科學家個人的經驗與偏好。

大量不確定性的存在，導致如何評估相關研究成果的意義缺乏共識，有關風險證據(jù)的收集、解釋，完全可能滲透科學家個人偏好、價值判斷等因素。[57]以《碘鹽風險評估》為例，報告引用了幾項滕衛(wèi)平課題組的研究成果——大概是因其研究成果影響廣泛所致，但對于其碘過量與甲狀腺癌的研究成果并未予以引用，也未予以任何評論；引用了WHO關于碘攝入充足地區(qū)的甲狀腺濾泡癌發(fā)病率低于碘缺乏地區(qū)的研究，但對于國內外關于長期碘攝入過量乳頭狀癌發(fā)病率提高的研究卻未予以引用，也未予以任何評論；引用了一位學者“長期攝入過量的碘可使甲狀腺癌的發(fā)病率增加”的研究，但最終結論仍然認為“無明確的科學證據(jù)表明食鹽加碘或者碘攝入過量與甲狀腺腫瘤的發(fā)生相關”。(點擊此處閱讀下一頁)

[58]這些判斷固然有其科學考慮，但由于評估報告理由說明部分非常簡單，缺乏統(tǒng)一、客觀的標準，亦無法排除個人偏好甚至政策考慮的影響。

　　 2、危害特征描述。危害特征描述是要確定接受某種物質的劑量與不利健康影響發(fā)生幾率間的關系，其目標是要確定人體暴露于某種物質的劑量（例如碘攝入量）在多少以內被認定為安全的，超過多少被認定會引發(fā)健康風。危害特征描述也需要使用上述動物實驗、流行病學研究等來建立劑量和反應（不健康影響）之間的關系，前述階段的不確定性亦會帶入這一階段。而且，選擇何種假設、模型來判斷安全與不安全的臨界點，同樣沒有科學共識，不同方法得出的結論可能差異巨大，這又增加了新的不確定性。

　　 以《碘鹽風險評估》對碘可耐受最高攝入量（超過該量即是不安全的）的分析為例，美國FNB和加拿大衛(wèi)生聯(lián)合制定的成人標準為1100μg/d，歐洲食品科學委員會定為600μg/d，相差近兩倍，而我國營養(yǎng)學會定為1000μg/d，接近美國標準，偏寬松。[59]標準不同固然有不同的科學理解，但同時也反應政策考量與價值偏好：如果對風險保持謹慎態(tài)度，往往傾向于采用較低水平劑量作為臨界點；相反，如果持樂觀態(tài)度，往往傾向于采用較高劑量作為臨界點。

　　 再以《碘鹽風險評估》對人群碘營養(yǎng)狀況的評價標準為例，該報告使用了WHO/UNICEF/ICCIDD推薦的尿碘中位數(shù)（MUI）標準，即普通人群小于100μg/L為不足，100-200μg/L為適宜，大于200μg/L則為超過適宜量（可能存在較低風險），大于等于300μg/L為過量（存在健康風險）。[60]但是，在具體判斷碘過量人群大小時，該報告采用的是過量這一標準，而非超過適宜。[61]這實際反應了評估委員會對風險持樂觀態(tài)度的傾向——如果謹慎一些則可能采用超過適宜量作為標準，畢竟風險本來就只是一種可能性，可能存在較低風險也是風險。

　　 3、暴露評估。暴露評估是識別特定物質影響或者潛在影響的人口，描述其構成與規(guī)模，給出暴露的類型、范圍、頻率和時間。例如，要對食鹽加碘引發(fā)的健康風險進行評估，顯然需要掌握這一措施可能引發(fā)碘過量的人口數(shù)據(jù)，包括影響人口的規(guī)模、構成、分布等等。實踐中，暴露數(shù)據(jù)通常是不完整的，需要估算。而采用不同抽樣方式、計算模型的估算結論可能相差甚巨。[62]

　　 《碘鹽風險評估》在暴露評估時，所依據(jù)的主要數(shù)據(jù)來自于中國疾病預防控制中心營養(yǎng)與食品安全所、地方病控制中心有關膳食、水碘、鹽碘、尿碘和碘營養(yǎng)狀況等方面的監(jiān)測數(shù)據(jù)，其中大部分數(shù)據(jù)是與衛(wèi)生部疾病預防控制局共同調查的結果，僅一項數(shù)據(jù)來自于獨立的科研機構。[63]考慮到衛(wèi)生部疾病預防控制局本身就是負責碘缺乏病防治規(guī)劃的制定和監(jiān)督實施，可以說，其負有推廣碘鹽的政治壓力。因此，由于沒有引用其他研究數(shù)據(jù)做比對，很難證明相關數(shù)據(jù)在采樣、模型上建立上是否排除了偏見。

　　 4、風險特征描述。風險特征描述是用易于理解的語言界定潛在危害的性質與程度，例如，風險很高、較高、較低、適宜，等等，從而幫助決策者和受影響的公眾理解有關問題的性質。這樣的描述需要整合之前危害與暴露評估的數(shù)據(jù)，因此，前期的不確定性亦會影響最終描述。而且，這又增加了新的問題——即使對同樣的數(shù)據(jù)，也可能存在不同的解讀。

　　 上述不確定性是內在于評估科學自身的，無法根除，它本質上反應了現(xiàn)代科學的局限性：科學證據(jù)并不能證實（prove）任何事情，而只能建構某種事情為真的可能性（probablitiy）。正是由于這些不確定性的存在，導致評估科學性的規(guī)范要求可能遭受侵蝕：一方面，，政策考量可能借助這些不確定性植入評估活動，使得那些基于政策考量做出的決定被冠以科學的名義，畢竟，當決策成功地運用科學包裝以后，能夠獲得更多的尊重；[64]另一方面，科學家也完全可能基于自身偏好，而采用不同假定、方法、模型，從而得出相去甚遠的結論。正如推崇風險評估的一位美國官員也不得不承認的那樣，風險評估的數(shù)據(jù)就像一個被捕的間諜“只要你對他折磨的足夠久，他就可以告訴你任何想知道的東西”[65]。

　　  

　　 五、調適法律與科學

　　 （一）如何對待服務于監(jiān)管決策的科學

　　 政策考量、個人偏好可能深刻地影響風險評估，這反應了科學服務于監(jiān)管決策時面臨的挑戰(zhàn)：在純粹科學領域，科學是為知識而知識的，科學家并不回答“如何做”，而只需回答“是什么”。在這一導向下，科學家的議程被現(xiàn)有的理論和數(shù)據(jù)所設定，并滿足于一步步推進，“還不知道”并不構成科學上的失敗，它僅僅設定了下一步的研究議程。但是，監(jiān)管活動必須針對一個具體案件或者政策在有限時間內回答“如何做”，因此，科學的中立性將可能受到扭曲：一方面，由于研究最終服務于決策，科學家存在巨大誘惑——無論這種誘惑出于政治壓力還是自身的偏好，超越專業(yè)能力去直接回答“如何做”；另一方面，由于監(jiān)管部門必須在有限的時間內做出決斷，即使做出科學判斷的信息并不充分，科學家仍需要運用經驗與模型估測“是什么”，但由于估測沒有充分的信息做支撐，相應的判斷其實只反應了“我們認為是什么”，這很難說是完全科學的。[66]

　　 《食品安全法》僅僅寬泛地要求風險評估確�？茖W性，卻沒有提供有效的制度安排防范科學性受到侵蝕，這反應出該法對服務于監(jiān)管決策的科學理解并不充分。正因如此，實踐中的風險評估在論證方式、對證據(jù)的解釋、對數(shù)據(jù)的采用等方面表現(xiàn)出明顯的傾向性，這或許是評估未獲公眾支持，在科學界亦遭受冷遇的重要原因。

　　 然而，進一步的問題是，這種政策考量、個人偏好對評估科學性的影響能否被法律克服？這需要具體的分析：

　　 首先，針對風險評估越界的問題，如果法律可以將監(jiān)管決策明確劃分為事實探究和政策形成兩個階段，將風險評估的任務嚴格限定于前者，將成本效益分析等帶有政策權衡的活動放在后者的程序中進行，則可以在很大程度上防止兩種分析相互干擾，確保各自按照自身的判斷規(guī)律進行：讓科學部分的分析更加客觀，以獲得更高的科學權威；讓政策的部分權衡更加清晰，使民主機制與法律制度能夠更好地規(guī)范。

　　 其次，針對風險評估內在不確定性，由于其根源于現(xiàn)代科學內在的局限，或無法根本消除。但是，法律如果針對不同類型的不確定性給出科學的管理方案，則可以在很大程度上限制不確定性的影響范圍：

　　 其一，科學家在不同選擇的適當性上，會有大量不同的意見，在考慮是否使用一項研究數(shù)據(jù)時，往往混雜了事實、經驗、直覺、個人價值判斷。這時，選擇主要依賴于科學經驗判斷。這類偏好、價值觀等對評估的影響是無法根本消除的，但可以通過良好的專家遴選機制等使其得到限制，防止個別的偏好得不到其他觀點的制約，累積形成系統(tǒng)性的偏見。[67]

　　 其二，如果沒有客觀、統(tǒng)一的科學標準，評估者選擇某一方法可能基于其政策含義。例如，在用尿碘水平判斷特定人群碘是否過量時，如果政策考量需要對碘過量持更寬容的態(tài)度，則可能將過量作為標準；相反，如果政策考量需要更高程度謹慎，寧可過度保護而更大程度提示風險，則會選擇超過適宜量就作為標準。這種政策考量與評估過程的科學內容相關連，是在知識不充分的情況下不得不選擇的科學政策。這種政策亦是不可避免的——當信息不充分又沒有統(tǒng)一的預測方法時，必然使用某些帶有政策含義的規(guī)則來形成共識。但是，為了防止這種政策考量專斷地進行，應通過制度確保以下幾點：該評估政策被充分披露并在科學共同體內得到有效討論與完善；該評估政策有機會隨著科學認識的深入而及時得到修正；該評估政策導致風險被夸大或者低估的不確定性被充分披露；科學共同體對該評估政策替代方案的討論被充分披露。

　　 其三，某些情況下，政策制定者可能基于政治、經濟、社會因素已經形成是否規(guī)制某一物質的意愿，而基于這種意愿去干涉、引導、暗示風險評估活動。實際上《碘鹽風險評估》就無法擺脫此類懷疑，例如，報告透露出，衛(wèi)生部門是在已確定繼續(xù)實施全民食鹽加碘政策，只是下調碘添加量并授權各省可以根據(jù)當?shù)厍闆r對碘添加量進行調整之后，才委托風險評估的。[68]政策定論在前，風險評估在后，風險評估很容易淪為政策做背書的工具，已經從性質背離了科學性的要求，是法律不能允許的。

　　 （二）完善風險評估法律制度的建議

　　 基于上述考慮，法律需要在風險評估的任務界定、組織架構與程序設計方面進行諸多改革，以限制政策、偏好對風險評估的影響：

　　 首先，明確區(qū)分、界定風險評估與風險管理。

　　 雖然準確的定義可能比較困難，但整體上區(qū)分風險評估與風險管理仍然是可能的：前者是對風險客觀、定量的評價，屬于行政決策過程中“事實發(fā)現(xiàn)”的部分；后者則包括措施歸納（列出可供選擇的措施）；措施評估（分析每項措施的影響）；措施衡量（對各項措施進行比較衡量）；執(zhí)行（選擇最優(yōu)的措施執(zhí)行）；監(jiān)督與反饋（觀察執(zhí)行的效果）等方面。[69]

　　 將整個管理過程明確區(qū)分、界定為兩個階段，這一思路在一些風險評估的先行國家得到運用，并成為流行的做法。例如，美國科學院曾發(fā)表報告，要求聯(lián)邦政府對風險規(guī)制的科學和政治層面作出更加明確的區(qū)分，保證規(guī)制機關對客觀、定量的風險評估和主觀、政治的風險控制采用不同的制度安排。[70]有關法律也要求，相應的專家委員會只能就“專業(yè)性問題”發(fā)表意見。[71]實際上，區(qū)分風險的評估與風險管理，也成為一些國際組織對它成員國的建議。[72]

　　 我國《食品安全法》雖然引入了風險評估制度，但未明確采用風險評估與風險管理兩分的思路。這可能是沒有防止評估超越其能力范圍，試圖論證政策問題的原因之一�？梢约僭O，如果《食品安全法》明確區(qū)分風險評估和風險管理的任務，將維持或者取消食鹽加碘的利弊分析、成本效益分析等交由行政機關在評估之后的政策選擇階段進行權衡，那么《碘鹽風險評估》將更可能做到只針對碘過量會導致何種健康影響、目前食鹽加碘政策導致碘過量人群規(guī)模有多大等事實問題進行分析。

　　 其次，改革風險評估的組織與程序。

　　 1．清理風險評估組織的政策職能。如果承擔風險評估任務的組織同時承擔重要的政策制定職能，那么其政策考量將很容易影響科學判斷。

　　 以風險評估技術機構為例，根據(jù)衛(wèi)生部《食品安全風險評估管理規(guī)定（試行）》，衛(wèi)生部確定的食品安全風險評估技術機構負責承擔食品安全風險評估相關科學數(shù)據(jù)、技術信息、檢驗結果的收集、處理、分析等任務。[73]根據(jù)這一規(guī)定，評估任務實際上是由這一技術機構完成的，國家食品安全風險評估委員會只是對其工作形成的文件進行再評估。實踐中，衛(wèi)生部先后確定由中國疾病預防控制中心和國家食品安全風險評估中心作為評估技術機構。但是，兩者又都同時承擔了食品安全國家標準審評委員會秘書處工作，承擔食品安全標準擬訂與技術管理，食品安全標準的咨詢、答復、研究和交流；協(xié)助擬訂食品安全國家標準制定、修訂計劃，督促檢查標準制定、修訂項目執(zhí)行情況等職能。[74]如前所屬，食品安全標準的制定、監(jiān)督執(zhí)行是典型的政策職能，既要考慮科學因素，又要考慮標準政治、社會與經濟等其他因素。

　　 風險評估與政策制定職能集于一身，將非常容易導致其基于政策考量而解釋評估數(shù)據(jù)，影響評估的客觀性、中立性。因此，法律應當對當下評估組織承擔的政策職能進行系統(tǒng)清理，建立適當?shù)穆毮芊蛛x制度，從而保證評估專注于科學問題。

　　 2．改革評估專家的遴選程序。大量不確定性為評估提供了各種解釋的可能，既然如此，那么專家的遴選對于確保誠實的評估意義重大。

, , 就《碘鹽風險評估》而言，(點擊此處閱讀下一頁)

其專家委員會由9名專家組成，8人來自中國疾病預防控制中心，1人來自天津醫(yī)科大學內分泌研究所（陳祖培，他同時是衛(wèi)生部碘缺乏病專家咨詢組組長）。其中，中國疾病預防控制中心是由政府舉辦的實施疾病預防控制與公共衛(wèi)生技術管理和服務的公益事業(yè)單位，[75]其本身即長期、深度參與碘缺乏病的防治工作。

　　 這樣的評估組組成至少會引發(fā)下列問題：其一，絕大部分專家來自于衛(wèi)生部門下屬的研究機構，政府部門的政策偏好很容易傳達給評估組；其二，絕大部分專家所屬機構長期協(xié)助政府從事碘缺乏病防治方面的研究，其研究經費來源導致其利益與維系食鹽加碘政策聯(lián)系緊密；其三，大部分專家長期從事的工作性質導致其容易形成維護食鹽加碘政策的偏好。對此，亦有公開資料的證實，評估專家組組長陳君石院士之前在接受媒體采訪時即已經多次明確表達出支持食鹽加碘的觀點；[76]而陳祖培更是多次撰寫正式學術文章支持這一政策。[77]

　　 個別的偏好可能無法避免，但如果得不到制約，將發(fā)展成系統(tǒng)性的偏見，將深刻影響評估的科學權威。因此，未來評估專家的遴選程序應當至少進行以下改革：其一，增加政府外專家的比例，以有效平衡政策偏好對風險評估的影響；其二，增加專家的利益聲明與回避規(guī)則，使得對評估結論有密切利益聯(lián)系的專家在評估過程中能適當回避，確保評估的中立性；其三，如果回避不現(xiàn)實——客觀而言，評估專家組的組成有時無法完全避免從事這一領域工作的專家，畢竟他們對此進行了長期的跟蹤研究，擁有更豐富的知識。這時需要有其他學術觀點或者學科背景的專家參加，從而確保平衡的處理各種科學證據(jù)。

　　 3．要求制定評估指南。風險評估的核心問題是信息不充分，選擇何種假設、模型和推論去理解現(xiàn)有信息、做出測算缺乏科學共識，但是，評估者又必須做出判斷。此時，評估者選擇何種方法去評估，往往帶有政策含義，這種評估的科學政策雖然不可避免，但亦需要防止其以裁量為名，行專斷之實。因此，風險評估活動中具有政策含義的決策必須透明。[78]

　　 為此，事前制定評估指南，對評估中的各種科學政策事前做出安排，例如對如何判斷現(xiàn)有研究的有效性、如何選擇的估算模型、采取謹慎還是樂觀的立場解釋證據(jù)等等做出概括性的規(guī)定，可以形成對裁量權行使的自我約束。實際上，在風險評估實踐較發(fā)達的美國，大多數(shù)組織風險評估的行政機構均頒布有相關的指南。[79]

　　 這種評估指南至少具有以下重要意義：其一，由于相關政策考量被明確闡述，評估的局限與結論的不確定性亦得以展現(xiàn)，從而有助于科學界和公眾客觀對待該項評估結論；其二，由于如何選擇假設、模型和推論事前已有規(guī)范，評估專家組為迎合某種預設觀點而自由解釋的空間得以壓縮；其三，能確保個案的評估按照相對統(tǒng)一的方案進行，既防止反復無常，又能控制評估的質量；其四，通過指南，使得評估選擇的科學政策得到更加清楚的展示，使檢討、完善這種政策成為可能，從而推動評估方法的完善。[80]

　　 4．建立評估報告的同行評審與公告評論制度。評估中大量問題見仁見智，要確保評估的科學性，必須提供機會，使評估中重要的假定、方法、推論獲得辯論。以《碘鹽風險評估》為例，評估報告對碘過量與一般甲狀腺疾病之間的關系進行了比較充分討論并得出肯定性的結論。但對于公眾更為關心的碘過量與甲狀腺癌之間的關系卻只是簡單提及幾個文獻后便得出“目前尚無科學證據(jù)表明食鹽加碘或者碘攝入過量與甲狀腺腫瘤的發(fā)生有關�！笨紤]到公眾對此問題的高度關注以及不斷涌現(xiàn)的研究成果，如果開放程序進行討論，完全可能得到更為充分的信息。有鑒于此，有必要通過建立評估的同行評審與公告評論制度，確保相關問題得到充分討論。

　　 同行評審是指由同一領域內專家對風險評估的科學性進行評審,從專業(yè)角度提供批評與建議。由于擁有相同背景的專業(yè)知識，同行評審能夠針對評估中關鍵技術問題給予更為準確的評論，從而提高評估的質量。實際上，同行評審在一些風險評估實踐發(fā)達的國家，如美國已經得到廣泛運用，并被認為是提高監(jiān)管科學質量的重要方法。[81]需要指出的是，為了防止科學意見的過度分歧導致無法形成決策基礎，同行評審最好被理解為一個合作而非對抗的過程，通過這個過程，科學家致力平衡各種觀點，盡可能消除分歧。為此，同行評審應當設計于風險評估的早期，即對擬使用的方法或者初步的、階段性的意見進行評審。

　　 公告評論即將風險評估報告草案向社會公開，征求相關意見，并根據(jù)意見修正評估報告�？紤]到同行評審范圍有限，且承擔評審職責的科學家可能并不會專門為于己無關的風險評估投入精力詳盡分析。因此，同行評審并不能完全為評估提供背書。引入公告評論可以視為同行評審的延伸，它可以在更廣范圍內進行討論，并給利益相關群體的科學代表提供參與的機會。[82]

　　 5．評估基礎信息的公開。數(shù)據(jù)是風險評估的基礎，其來源也多樣化：公開發(fā)表的研究文獻、政府部門制作收集的信息以及專門為評估而進行的研究統(tǒng)計，等等。例如，《碘鹽風險評估》既參考了大量公開發(fā)表的論文、又使用了衛(wèi)生部疾病預防控制局與中國疾病預防控制中心等共同進行的有關膳食、水碘、鹽碘、尿碘和碘營養(yǎng)狀況等方面的監(jiān)測數(shù)據(jù)。

　　 基礎數(shù)據(jù)的科學性將決定評估本身的科學性。因此，要有效評判任何一份風險評估報告的質量，必須能夠充分地了解其基礎數(shù)據(jù)的科學性：研究是如何進行的、統(tǒng)計采用了何種方法、推算使用了何種模型，等等。對于公開發(fā)表的論文的科學性，科學界有機會進行充分的討論。但是，對于其他數(shù)據(jù)，如果不充分公開其制作過程，科學界將無法有效討論，進而也無法充分評議評估報告本身的科學性。因此，建立制度，確保這些基礎信息的公開并使之能在充分檢討的基礎上得到修正，對于提高評估科學性具有重要意義。

　　 實際上，一些風險評估的先行國家已經意識到良好的數(shù)據(jù)質量對于提高監(jiān)管決策科學性的重要意義。例如，美國已經頒布了有關數(shù)據(jù)的修正案（data amendment）以提高規(guī)制科學的準確性。它包括兩個部分：數(shù)據(jù)公開修正案（data access）要求聯(lián)邦機構要根據(jù)《信息自由法》，建立程序，確保公眾能夠查閱通過聯(lián)邦資助而形成的科學數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)質量修正案（data quality）要求管理與預算局頒布政策和程序指南，確保聯(lián)邦機構使用的數(shù)據(jù)的質量、客觀性、實用性和完整性，同時，受影響的群體，可以要求更正不符合這一指南的信息。[83]

　　  

　　 六、結語：尋求誠實的代理

　　 在神明被放逐的現(xiàn)代社會，我們將更多的依賴交與科學。在政治生活中，它也愈來愈成為一種強大的合法化力量：一個決定只要以科學名義作出，便意味著它只是遵守了事物的本質，從而排除了質疑的空間。然而，對風險評估實踐的實證性考察發(fā)現(xiàn)，服務于政策制定的科學并不完全是科學的，在證據(jù)、知識匱乏，決策又有時間約束的情況下，政策考量、個人偏好都可能深刻地影響其科學性。如果不正視這一問題，我們向科學尋求庇護的努力，可能反而成為阻礙思考的圍墻，并最終破壞科學的權威。因此，當我們將命運的一部分交給科學家時，必須設計有效的制度確保他們至少是誠實的：誠實地將決定限定于能力范圍內、誠實地說出自己真實的想法、誠實地展示自己判斷的基礎和可能的局限。

　　  

　　 注釋:

　　 *本文系國家社會科學基金項目“風險治理視野下食品安全法治研究”（項目編號11BFX096）以及北京市教育委員會社科計劃面上項目“政府規(guī)制風險的行政法研究”（項目編號SM201110038004）的階段性研究成果。

　　 [1]《食鹽加碘防治地方性甲狀腺腫暫行辦法》第6條、第8條。

　　 [2]《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》第14條。

　　 [3]同上注，第16條。

　　 [4]同上注，第15條。

　　 [5]《衛(wèi)生部疾病控制司、國家發(fā)展和改革委員會鹽業(yè)管理辦公室關于為實現(xiàn)持續(xù)消除碘缺乏病目標加強對食鹽加碘工作管理的函》（2005年2月17日）。

　　 [6]衛(wèi)生部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、工業(yè)和信息化部辦公廳：《實現(xiàn)消除碘缺乏病縣級考核評估方案》。

　　 [7]衛(wèi)生部辦公廳、工業(yè)和信息化部辦公廳：《關于進一步做好無碘食鹽供應和管理工作的通知》（衛(wèi)辦疾控發(fā)〔2009〕168號）

　　 [8]國家工商行政管理局：《關于鹽業(yè)公司再銷售無碘鹽時強制用戶購買碘鹽行為定性處理問題的答復》（2000年9月13日）

　　 [9]參見馬海偉、孟亮：“河南“高碘區(qū)”繼續(xù)補碘之惑”，載《中國商報》2005年7月19日，第2版。

　　 [10]參見包蹇：“上海無碘鹽為何難買”，載《人民日報》2010年1月26日，第16版。

　　 [11]參見滕曉春、滕衛(wèi)平等，“碘攝入量增加對甲狀腺疾病影響的五年前瞻性流行病學研究”，《中華內分泌代謝雜志》2006年第6期。

　　 [12]參見單忠艷、滕衛(wèi)平等，“碘致甲狀腺功能減退癥的流行病學對比研究”，《中華內分泌代謝雜志》，2001年第2期；關海霞、滕衛(wèi)平等，“河北某水源性高碘地區(qū)成人甲狀腺疾病的流行病學調查”，《中華內科雜志》2001年第9期。

　　 [13]參見關海霞、滕衛(wèi)平等，“不同碘攝入量地區(qū)甲狀腺癌的流行病學研究”，《中華醫(yī)學雜志》2001年第8期。

　　 [14]參見陳鳴、許十文、單崇山：“全民補碘下的甲狀腺陰影”，《南都周刊》第338期。

　　 [15]參見錢明、王棟：“中國醫(yī)科大學碘致甲狀腺疾病課題組系列論文的商榷”，《中華內分泌代謝雜志》2002年第5期。

　　 [16]參見滕衛(wèi)平：“對錢明、王棟醫(yī)師《中國醫(yī)科大學碘致甲狀腺疾病課題組系列論文的商榷》一文的答復”，《中華內分泌代謝雜志》2002年第5期。

　　 [17]參見陳祖培、閻玉芹、舒延清：“對我國全民食鹽加碘后人群的碘攝入量和安全量的分析”，《中國地方病防治雜志》2001年第3期。

　　 [18]參見陳祖培：“對全民食鹽加碘防治碘缺乏病的評價”，《國外醫(yī)學內分泌學分冊》2002年第4期。

　　 [19]參見符兆胤、張嘉越：“碘鹽與碘致甲狀腺疾病的現(xiàn)狀”，《醫(yī)學綜述》2009年第10期。

　　 [20]參見陳鳴等，見前注14。

　　 [21]參見崔俊生、倪勁松等：“食鹽加碘前后甲狀腺惡性腫瘤檢出率及組織學類型分析”，《吉林大學學報》2008年第6期。

　　 [22]參見白劍峰、王有佳、呂毅品：“碘鹽其實不會致癌”，載《人民日報》2012年10月23日，第4版。

　　 [23]參見國家食品安全風險評估委員：《中國食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)狀況的風險評估》（2010年5月14日），頁37——38。

　　 [24]同上注，頁13。

　　 [25]同上注，頁32——33頁。

　　 [26]參見竺王玉、劉曉光等：“舟山群島居民碘營養(yǎng)狀況及甲狀腺癌現(xiàn)患調查”，《衛(wèi)生研究》2012年第1期。

　　 [27]參見楊鑫、周曉紅：“重慶地區(qū)食鹽加碘前后30 年甲狀腺癌發(fā)病情況分析”，《2011國際暨全國頭頸腫瘤學術大會論文集》。

　　 [28]參見龐麗靜：“甲狀腺告急”，《經濟觀察報》2012年7月16日，第12版。

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[76]參見王曉，見前注53。

　　 [77]參見陳祖培，見前注17、18。

　　 [78]這也是WHO對其成員國的建議。SeeJoint FAO / WHO Expert Consultation，Application of Risk Analysis to Food Standards Issues,1995, p.30.

　　 [79]SeeNational Research Council,Supranote70,pp.52—62.

　　 [80]風險評估指南對評估這一活動的意義，相當于行政裁量基準對行政活動的意義，有關行政裁量基準的討論可以參見余凌云：“游走在規(guī)范與僵化之間——對金華行政裁量基準實踐的思考”，《清華法學》2008年第3期。

　　 [81]See E. DonaldElliott,StrengtheningScience’sVoiceAtEPA,66 LawandContemporaryProblem, 45(2003)

　　 [82]國外有學者討論過風險評估的同行評審和公告評論的關系。SeeFred Anderson, Mary Ann Chirba-Martin, E. Donald Elliott, Cynthia Farina,Regulatory Improvement Legislation: Risk Assessment, Cost-Benefit Analysis, and Judicial Review, 11 Duke Environmental Law and Policy Forum, 89(2000).

　　 [83]See Donald T. Hornstein,Accounting for Science: The Independence of Public Research in the New,Subterranean Administrative Law, 66 LawandContemporaryProblem, 227(2003).

　　  

　　 趙鵬，男，1981—，法學博士，中國政法大學法治政府研究院副教授，政治學博士后研究人員。聯(lián)系方式: Mobile:13810133005;Email:zhaopeng_1981@126.com.

　　 來源：《中外法學》2014年第1期

　　

  本文關鍵詞：風險社會的自由與安全——風險規(guī)制的興起及其對傳統(tǒng)行政法原理的挑戰(zhàn)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

本文編號：142687