論文摘要 在行政法治視域下，村委會享有法律授權(quán)的行政職權(quán)，在正常的職責(zé)活動中履行著相應(yīng)的行政管理職能，有確定的行政主體地位；因而，其運用行政職權(quán)，管理公共事務(wù)和公益事業(yè)的行為，是一種行政行為；進(jìn)而，在履行某些行政職能并以自己名義作出具體行政行為，發(fā)生爭議引起訴訟時，應(yīng)當(dāng)成為行政訴訟的被告。

　　論文關(guān)鍵詞 行政法治 行政主體地位 行政行為 行政訴訟被告資格

　　一、行政法治

　　行政法治是憲法法治原則在行政法中的體現(xiàn)，“任何法治國家都把對行政權(quán)力的控制作為核心的制度內(nèi)容” ，因而，行政法治核心內(nèi)容便是控制行政權(quán)的擴(kuò)張和規(guī)范行政權(quán)的運行。行政法治是現(xiàn)代法治國家政府行使權(quán)力時所普遍奉行的基本法律準(zhǔn)則，無論是歐陸國家還是英美國家，其行政法治原則有著各自鮮明的個性特色，如法國的行政法治原則與均衡原則，德國的依法行政原則、比例原則與信賴保護(hù)原則，英國的越權(quán)無效、合理原則與自然公正原則，，美國的正當(dāng)程序原則與行政公開原則。 我國行政法學(xué)界對行政法治原則也尚未達(dá)成統(tǒng)一，有學(xué)者主張，有限權(quán)力原則、正當(dāng)程序原則、責(zé)任政府原則 ；有學(xué)者主張，行政權(quán)限法定原則、正當(dāng)程序優(yōu)先原則、行政責(zé)任與行政救濟(jì)相統(tǒng)一原則 ；還有學(xué)者主張，依法行政原則、信賴保護(hù)原則、比例原則 。眾說紛紜的“行政法治”，在筆者看來，其實質(zhì)是反映一種法律對行政的控制精神和境界。其核心內(nèi)容包括：
　�。ㄒ唬┞殭�(quán)法定
　　職權(quán)法定通常是指任何行政權(quán)的來源與行使都必須具有明確的法律、法規(guī)依據(jù)，否則便越權(quán)無效。具體來說，首先，行政權(quán)的取得和存在必須有法律、法規(guī)依據(jù)，即行政主體的行政職權(quán)必須由法律、法規(guī)直接設(shè)定或依法授予。其次，行政主體必須在法律、法規(guī)規(guī)定的實體及程序范圍內(nèi)行使職權(quán)，不能濫用或超越職權(quán)。
　　（二）依法行政
　　依法行政是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)管理公共事務(wù)。從兩方面來理解，一是行政主體的所有行政行為必須有法律依據(jù)，不僅要求行政主體根據(jù)法律和法律的授權(quán)制定規(guī)范，更是要求行政主體在作出具體行政行為時必須有法律依據(jù)，因為具體行政行為是行政權(quán)針對特定相對人的實踐，關(guān)系相對人的切身利益；二是行政主體所作出的行政行為必須接受法律、法規(guī)的規(guī)范和監(jiān)督，法律、法規(guī)對作出行政行為時的內(nèi)容和程序進(jìn)行規(guī)范，對行政行為的效果進(jìn)行司法監(jiān)督和救濟(jì)。
　�。ㄈ�(quán)責(zé)統(tǒng)一
　　權(quán)責(zé)統(tǒng)一是指行政主體依法享受行政職權(quán)的同時承擔(dān)著法定的責(zé)任，職權(quán)和責(zé)任是統(tǒng)一的。權(quán)責(zé)統(tǒng)一在行政法治理論中，著重強(qiáng)調(diào)責(zé)任的承擔(dān)，包含“違法必究”含義，要從兩方面理解：一方面是，任何違法行使職權(quán)的行為特別是侵犯公民權(quán)利的具體行政行為，行政主體都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；另一方面是，有完備的法律和制度，保障公民的救濟(jì)，使得責(zé)任落到具體責(zé)任人，有完善的追究責(zé)任機(jī)制。

　　二、職權(quán)法定：村委會行政主體地位的確認(rèn)

　　《中華人民共和國村民委員會組織法》（簡稱《村委會組織法》）第二條的規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”根據(jù)對上述法條的分析可知，作為非政府組織的村委會，行使著大量的職權(quán)，其中包括《村委會組織法》所授予的行政職權(quán)。村委會行使被授予的行政職權(quán)管理公共事務(wù)和公益事業(yè)，包括婚姻登記、收養(yǎng)登記、申請建房、確定五保戶對象，服兵役、計劃生育工作，組織興修水利、道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施，等等。又根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十條的規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”可以確認(rèn)村委會確實擁有法律、法規(guī)所授權(quán)的相關(guān)行政職權(quán)，并管理村級公共事務(wù)，可以“成為行使某一特定范圍行政事項的行政主體” 。
　　學(xué)界也贊同將村委會當(dāng)作法律、法規(guī)授權(quán)的組織對待，承認(rèn)其行政主體的地位。姜明安在其主編的《行政法與行政訴訟法》中將法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體分為五類，第一類是“基層群眾性自治組織”，包括村民委員會和社區(qū)居委會。他認(rèn)為村民委員會根據(jù)相應(yīng)組織法的授權(quán)行使多種行政職能，可以成為辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)的行政主體。 王軍在其所著的《行政法學(xué)》中，把被授權(quán)的行政主體劃分為五類，村民委員會被歸于“經(jīng)授權(quán)的其他組織”，他認(rèn)為村民委員會在有法律、法規(guī)明確授權(quán)的情況下，村委會有權(quán)管理屬于集體所有的土地，有權(quán)管理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)，包括給辦理結(jié)婚登記的村民出具婚姻狀況證明等，可以成為行政主體。
　　事實上，村委會的公法人身份也被法律、法規(guī)所承認(rèn)。“全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋釋義”中規(guī)定，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作，屬于《刑法》第九十三條第二款規(guī)定的 “其他依照法律從事公務(wù)的人員”：救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；捐助公益事業(yè)款物的管理；國有土地的經(jīng)營和管理；土地征用補(bǔ)償費用的管理；代征、代繳稅款；有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作；協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。 刑法解釋把村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從事行政管理工作時認(rèn)定為國家工作人員，即是承認(rèn)了村民委員會在實質(zhì)上是行使著一定的社會公共管理職能的，享有一定公共權(quán)力的行政主體。

　　三、依法行政：村委會行為的定性和規(guī)范

　　村委會是村民自治的公共組織，但是它得到了法律、法規(guī)授權(quán)，并在法律、法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)，行使行政管理職權(quán)和辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)。村委會以自己的名義行使法律、法規(guī)所授予的行政職權(quán)，針對特定的村民，就特定的具體事項，做出影響村民權(quán)利義務(wù)的行為，完全符合具體行政行為特征。正如，村委會在參與計劃生育、戶籍管理、稅費征收等公共事務(wù)的管理活動中，依照法律、法規(guī)的規(guī)定以自己的名義行使其法定的職權(quán)，履行其公共職責(zé)的行為，不應(yīng)認(rèn)定為民事行為，所引起的法律關(guān)系不是平等主體之間的民事法律關(guān)系。此時的村委會與村民在主體地位上是不對等的，具有隸屬性，且意思表示具有單方性，同時不以村民的意思表示為決定效力的依據(jù)，二者之間實際上是一種管理與被管理的關(guān)系，進(jìn)而形成了行政法上的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。因此，完全可以把村委會管理公共事務(wù)和公益事業(yè)的行為，定性為一種行政行為。

　　完成了對村委會運用行政職權(quán)，管理公共事務(wù)的行為是一種行政行為的定性后，依照行政法治中依法行政的要求，所有行政行為都必須受到法律、法規(guī)的規(guī)范和監(jiān)督。目前，我國出臺的《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)法律、法規(guī)都能有效的規(guī)范村委會的行政行為；然而在行政行為的監(jiān)督方面，卻因為村委會的行政訴訟主體不能確立而影響著法律對行政行為規(guī)范的效果。《行政訴訟法》第一條就開宗明義，“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”說明了行政訴訟法具有司法監(jiān)督行政行為的本質(zhì)。行政訴訟獨有的特點是對具體行政行為進(jìn)行合法性審查，監(jiān)督村委會在憲法和法律、法規(guī)范圍內(nèi)的活動，規(guī)范村委會行政權(quán)力的運行，使得村委會的行政行為在實體上和程序上做到合法、正當(dāng)，避免以“自治”的名義而為所欲為。司法審查的介入，使得違反實體法或程序法的具體行政行為被撤銷，村民的合法權(quán)利依法得到救濟(jì)。因此，要實現(xiàn)依法行政，必須確立村委會行政訴訟的被告資格。

　　四、權(quán)責(zé)統(tǒng)一：村委會行政訴訟被告資格的確立

　　十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)，抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益；要求完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。村委會作為鄉(xiāng)村的治理機(jī)構(gòu)，所面對的農(nóng)村工作越來越復(fù)雜，包括全面落實國家三農(nóng)政策、協(xié)調(diào)各方利益、提供全面農(nóng)村公共服務(wù)。公共職能的增多也帶來了權(quán)力的膨脹，掌控的公共資源越來越多，使得權(quán)力尋租現(xiàn)象頻發(fā)；隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)村大量的非耕地、宅基地流轉(zhuǎn)為工業(yè)用地和商業(yè)用地，土地資源的升值帶來了巨大利益，鄉(xiāng)村公共財政日益膨脹，村委會腐敗案件也劇增，這就迫切需要法律制度的約束和監(jiān)督。同時，因土地糾紛、環(huán)境污染、集體資產(chǎn)處置等問題誘發(fā)各種矛盾沖突也日趨增多，這些矛盾沖突與村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)不落實，利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制不落實有著密切關(guān)聯(lián)�？傊�，由于法律制度的不完善、監(jiān)督體系的不健全，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共資源和公共財政很有可能成為村委會謀取利益的工具和村干部爭相蠶食的大餐，加之行政訴訟法對村委會行使行政權(quán)的司法監(jiān)督上存在盲區(qū)，村民合法權(quán)益得不到法律保障，使得村民與村委會的矛盾日益加深。
　　村委會享有法律、法規(guī)授權(quán)的行政職權(quán)，并運用職權(quán)做出具體行政行為來管理村級公共事務(wù)和公益事業(yè)。從權(quán)責(zé)統(tǒng)一的角度來看，如果村委會違法行使職權(quán)的行為，侵犯村民的權(quán)利，必然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。然而，目前的現(xiàn)狀是，一方面村委會作為授權(quán)的行政主體，其享有的行政權(quán)力正在逐漸擴(kuò)大；另一方面，雖然《村委會組織法》有“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，但是由于村民受教育程度的限制以及權(quán)利意識和法律意識的淡薄，村民對村委行為的監(jiān)督效果十分不理想。誠然，媒體監(jiān)督發(fā)揮了一定作用，但僅有媒體來對村委會進(jìn)行監(jiān)督是不夠的，媒體監(jiān)督永遠(yuǎn)只能是輔助性的監(jiān)督。行政法治是依法治國的體現(xiàn)，依法治國就應(yīng)該將司法監(jiān)督作為解決一切糾紛的最終途徑，因此，將村委會侵犯村民權(quán)利的行為納入到行政訴訟司法監(jiān)督的范圍十分必要。確立了村委會行政訴訟被告資格，村委會理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀樾姓ǖ恼{(diào)整的主體，村委會履行公共管理職能的活動由行政法來規(guī)制；當(dāng)村民的合法權(quán)益被村委會侵害時，村民可以以村委會為被告提起行政訴訟，通過行政訴訟來獲得救濟(jì)。綜上所述，確立村委會行政訴訟被告資格，能夠起到規(guī)范、監(jiān)督村委會行政行為的效果，能夠為村民提供有效的司法救濟(jì)，進(jìn)而，使得在村委會這一行政主體實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

　　五、總結(jié)

　　當(dāng)前，在構(gòu)建法治政府的背景下，強(qiáng)調(diào)行政法治，村委會作為法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體，管理村級公共事務(wù)和公益事業(yè)，必須在法律、法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)，依法行使行政職權(quán)，所作出的行政行為必須接受法律、法規(guī)的規(guī)范和監(jiān)督。同時，在實施行政行為的過程中，難免與村民發(fā)生行政爭議，事實上，實踐中與村委會有關(guān)的行政糾紛逐年增多。行政訴訟制度是保障最廣大人民群眾利益最有效、最直接的法律制度之一，是實現(xiàn)行政法治的基礎(chǔ)，是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要手段。因此，在修訂我國《行政訴訟法》時，應(yīng)明確將村委會管理公共事務(wù)和公益事業(yè)的行政行為納入司法審查的范圍，這樣做，既能保護(hù)村民的合法權(quán)益，實現(xiàn)行政法治，又能促進(jìn)行政訴訟的發(fā)展。