本文關(guān)鍵詞：論當代行政法上的信賴保護原則，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

論當代行政法上的信賴保護原則

　　摘 要：當代行政法形成和發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)是行政民主化潮流以及新的“政府－公民”關(guān)系的形成，并與近幾十年來世界范圍內(nèi)主要法治國家（地區(qū)）在行政領(lǐng)域的改革方向相適應(yīng)，在此背景下逐步實現(xiàn)了對行政法一系列原則和制度的創(chuàng)新發(fā)展；而信賴保護作為一項基本原則在行政法上的最終確立和發(fā)揮作用，乃是行政法在當代發(fā)展的重要內(nèi)容之一；為此必須進一步明確信賴保護原則的基本內(nèi)涵、社會基礎(chǔ)、憲政基礎(chǔ)、法理背景，以及在當代行政法上的地位和作用，這是實現(xiàn)行政法治的內(nèi)在要求。

　　關(guān)鍵詞：信賴保護，基本原則，當代行政法，行政民主化

　　關(guān)于行政合法性原則和行政合理性原則在當代行政法上的地位，近些年來人們已取得較多共識，并將其定位于當代行政法的基本原則；但關(guān)于行政緊急性原則、信賴保護原則（亦稱信賴利益保護原則）等等在當代行政法上的地位，過去一直未能受到足夠重視，一般的行政法論著少有提及，教科書也未將其列入行政法的基本原則體系中去。①即便偶爾有所提及，也往往將其作為行政合理性原則的內(nèi)涵之一略加論列。②近年來，行政法學界開始重視信賴保護原則在行政法上的重要地位，將其作為一種基本的法律原則加以提倡，或者將其視為“非常有價值”的行政法原則。③尤其值得關(guān)注的是，近來已有個別學者將信賴保護原則作為誠實信用原則在行政法中的運用，并作為其建構(gòu)的行政法基本原則之一的行政均衡原則的具體組成部分寫入教科書。④我們認為，信賴保護原則在當代行政法中具有重要的地位和作用，應(yīng)當與行政合法性、行政合理性、行政應(yīng)急性等原則并重，作為當代行政法的基本原則之一，在公共行政管理的諸領(lǐng)域、諸層面、諸環(huán)節(jié)中發(fā)揮應(yīng)有的指導作用，本文對此試作探討。⑤

　　一、當代行政法上信賴保護的理念及其內(nèi)涵

　�。ㄒ唬┬姓刨嚤Ｗo的理念

　　一般認為，行政法上的信賴保護原則萌芽于第一次世界大戰(zhàn)前后的德國，當時德國各邦行政法院在裁判有關(guān)撤銷、廢止行政處分的案件時，對開始引用此項原則的內(nèi)容；第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，有關(guān)信賴保護的學說與論爭不斷出現(xiàn)、演進，行政信賴保護開始被人們提升為行政法基本原則來加以認識，并在行政法制實踐中得到某些運用；至1973年10月召開的德國法學者大會將“行政上之信賴保護”定為會議第二主題，信賴保護作為一項公法原則的地位終告奠定。⑥1976年德國《行政程序法》的頒布，標志著行政信賴保護作為行政法上的一項基本原則在法典中得到正式確認，并為此后的多數(shù)大陸法國家所仿效。⑦

　　這一階段，英美法國家也另辟蹊徑地在行政法上確立了與此近似的“合法預(yù)期原則”或“不得翻供原則”。⑧

　　我國臺灣地區(qū)自20世紀80年代以來陸續(xù)以判例的形式援引行政信賴保護的原則作為審判依據(jù)，并在1999年通過的《行政程序法》第1條中明確地將“增進人民對行政之信賴”列為該法立法目的之一。

　　我國最高人民法院在1999年通過的《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第59條中規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第54條第2項規(guī)定判決撤銷的被訴具體行政行為，將會給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時，可以責令被訴行政機關(guān)采取相應(yīng)的補救措施”。雖然在立法中未對行政信賴保護加以明文規(guī)定，但上述第59條的規(guī)定已從特殊角度促使行政信賴保護的理念和原則得以在行政審判實踐中發(fā)揮一定作用。

　　十屆全國人大常委會第四次會議于2003年8月27日通過的我國《行政許可法》第8條規(guī)定：“行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可”：“……為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當依法給予補償”。此條規(guī)定雖未明確提及信賴保護的概念，但已將禁止反言、情變補償?shù)日\信和信賴保護的內(nèi)容大致加以表述，具有重要的行政法制實踐指導意義。

　　2004年3月22日國務(wù)院頒發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》雖然也未正式使用信賴保護的概念，但將“誠實守信”作為依法行政的基本要求之一明確規(guī)定下來，要求：“行政機關(guān)公布的信息應(yīng)當全面、準確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償�！边@一規(guī)定已涵括了行政信賴保護原則的基本內(nèi)容，值得充分肯定、高度重視、認真實踐。

　�。ǘ┬姓刨嚤Ｗo的內(nèi)涵

　　綜觀行政信賴保護原則的各種定義，顯然學界對于這一原則的理論淵源、保護客體及保護機制等諸多方面均存在著不同認識；但就各種定義所關(guān)注的焦點而言，仍可看出學界對這一原則的內(nèi)涵之理解，主要集中于如下幾個方面：

　　第一個方面，強調(diào)行政信賴保護的依據(jù)蘊涵于現(xiàn)代法治國家的精神之中。如認為信賴保護原則的樹立“基于維護法律秩序的安定性和保護社會成員正當權(quán)益的考慮”；⑨或認為行政信賴保護直接基于憲法上所保護的人民基本權(quán)利，而對于此原則究竟源于憲法上何種基本權(quán)利，則又有財產(chǎn)權(quán)說與自由權(quán)說。⑩

　　第二個方面，指出“信賴”的客體是行政過程中的某些不變因素。有學者概括地稱之為“行政過程中某些因素的不變性”，并細分為具體的行政行為與抽象的行政行為。11還有的更具體地將信賴的客體概括為行政處分、法令、計劃、行政法上的承諾等等。

　　第三個方面，闡明信賴保護所“保護”的客體是行政相對人的信賴利益。至于這種利益究竟是已為行政相對人所既得，或者僅是其可以期待的權(quán)益，則不同觀點之間有所差別。也有學者概括地提出，“信賴保護其實便是對人民處置權(quán)的保護”，其保護客體為行政相對人的處置權(quán)。12

　　第四個方面，提出信賴保護的實現(xiàn)在于對行政主體的誠信保障附以一定的約束性責任。如姜明安教授將信賴保護原則界定為“政府對自己做出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復無�！薄�13也有學者提出信賴保護的實現(xiàn)在于要求行政主體不得撤銷行政相對人在行政活動過程中獲得的信賴利益，或在撤銷之后合理補償其信賴損失，即有“存續(xù)保護”與“財產(chǎn)保護”兩種實現(xiàn)方式。14

　　筆者認為，自德國《行政程序法》就行政處分行為的撤銷與廢止作出信賴保護的規(guī)定以來，信賴保護作為行政法上一項基本原則的地位日益明晰，其適用的范圍日益寬泛，內(nèi)容日益豐富，而實現(xiàn)的方式也日益多樣。如果對信賴保護原則的內(nèi)涵作出狹隘的理解和界定，難免存在被當代行政法制現(xiàn)實所否定、拋棄的危險。因此，在理解和界定信賴保護原則的內(nèi)涵時，應(yīng)當著眼于其體現(xiàn)的深厚憲政背景、其依托的鮮活社會現(xiàn)實，并加以認真考量，盡可能避免對這一原則的理解失之于狹隘與偏頗。

　　就行政信賴保護原則的淵源或依據(jù)而言，無論認為其出自于法律安定性的要求，抑或來自于憲法上所規(guī)定的某項人民基本權(quán)利，甚至認為它來自于私法“誠信原則”在公法上的類推運用15，均難以單獨而有力地說明在行政法上確立信賴保護原則的必要，需要對諸項理由加以糅合方能使之得到較為完整與合理的解釋。對行政信賴保護的各種理論解釋，只有放在現(xiàn)代法治國家的背景之下方能成立。離開這一背景，便無行政上的信賴保護可言。法治精神、法治國家、憲政追求，乃是行政信賴保護原則的理論源泉。

　　行政信賴保護中“信賴”的客體是相當廣泛的，絕非僅僅局限于具有單方性、處分性的具體行政行為，還應(yīng)當包括行政主體頒布行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件的行為以及長期以來所形成的慣例、規(guī)則等等，而行政指導、非拘束性行政計劃、行政承諾等非強制性行為（包括一些事實行為）也應(yīng)在信賴的對象之列，此外還應(yīng)當包括行政主體之間的職權(quán)劃分等等。試圖窮盡這些事項顯然是困難的，但簡單地將它們概括為“行政過程中某些因素的不變性”也難免失之籠統(tǒng)。上述對象之所以能夠成為信賴的客體，在于這些因素一旦形成，行政相對人將對此因素及其結(jié)果產(chǎn)生一定的預(yù)期，從而選擇、調(diào)整自己的行為方式，可謂“無預(yù)期則無信賴”。因此，“信賴”的客體應(yīng)該是行政主體的可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則、慣例及事實狀態(tài)等因素。

　　行政信賴保護所“保護”的客體，誠如陳新民教授所言應(yīng)當是“人民的處置權(quán)”；但人民處置權(quán)之所以值得保護，實際上在于這種處置權(quán)的行使已經(jīng)或者可以為其帶來一定的利益。這種利益由于人民對行政主體所形成的可預(yù)期因素的信賴而發(fā)生，因人民就此種信賴所做出的處置、選擇而獲得。無論這種利益業(yè)已為行政相對人所獲得，或僅在其可以期待獲得的范圍之內(nèi)，只要其具有正當性，均應(yīng)受到法律的保護。因此，信賴保護所“保護”的客體應(yīng)當是人民的正當利益。

　　對于信賴保護的實現(xiàn)機制而言，則“存續(xù)保護”與“財產(chǎn)保護”，乃是傳統(tǒng)上的、主要的保護機制；但考慮到當代國家的行政手段發(fā)生日新月異的變化，以及充分保障人民權(quán)益的必要，有關(guān)信賴保護的實現(xiàn)途徑，似乎不宜指定具體的方式，而僅僅明確要求行政主體堅守信用、不得隨意變更、反復無常，否則必須承擔一定的法律責任，便已足夠。也許正是出于此類考慮，故有學者將信賴保護原則的適用條件簡要地概括為“存在信賴基礎(chǔ)、具備信賴行為、信賴值得保護”這樣三項要素，便于以此理解和判斷有關(guān)信賴保護的問題。16

　　鑒于上述理由，對當代行政法上的信賴保護原則可作如下界定：信賴保護原則是指在現(xiàn)代法治國家中，基于保護人民正當權(quán)益的考慮，行政主體對其在行政過程中形成的可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則、慣例、狀態(tài)等因素，必須遵守信用，不得隨意變更，否則將承擔相應(yīng)的法律責任，如因重大公共利益需要變更時也必須作出相應(yīng)的補救安排。

　　二、信賴保護原則的社會基礎(chǔ)與現(xiàn)實條件

　　行政法治的發(fā)展緊緊依托于每一個歷史階段的社會現(xiàn)實，為每一階段基本的行政模式所決定，與每一階段的“政府－公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。這就要求我們在探究行政法治內(nèi)在規(guī)律的時候，必須立足于當代國家行政的社會物質(zhì)基礎(chǔ)，以及當代國家行政模式的淵源、發(fā)展與現(xiàn)狀。信賴保護原則之所以應(yīng)確立為當代行政法上的一項基本原則，其背后的社會基礎(chǔ)是行政民主化潮流影響之下的“政府－公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)，其具體的現(xiàn)實條件則集中表現(xiàn)為當代國家在行政模式上的革新演進。

　�。ㄒ唬┬刨嚤Ｗo的社會基礎(chǔ)：行政民主化潮流下的“國家－公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)

　　傳統(tǒng)行政法所規(guī)范、調(diào)整的社會關(guān)系，無不圍繞著公共行政權(quán)力尤其是國家行政權(quán)力行使的過程而展開，因而政府與公民（國家行政機關(guān)與行政相對人）之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)便構(gòu)成了整個行政法律體系得以建立的基礎(chǔ)。不同的“政府－公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)將導致不同的行政法律體系的建立及運作，對這一法律體系的某項原則加以探求，離不開這一層面上的思考。當代社會“政府－公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)的形成，與這一時代的行政民主化潮流息息相關(guān)，集中表現(xiàn)為從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，從“集權(quán)行政”向“參與行政”的轉(zhuǎn)變，從“官僚行政”向“服務(wù)行政”的轉(zhuǎn)變。在民主化潮流推動下呈現(xiàn)出來的“政府－公民”關(guān)系結(jié)構(gòu)，至少為行政法制變革創(chuàng)造了如下幾個方面的前提：

　　1.“有限政府”的目標改變了行政權(quán)力的空間。

　　自20世紀初葉開始，尤其是到了“二戰(zhàn)”前后，西方社會由于“市場失敗”、“市場失靈”的教訓而改變了傳統(tǒng)上對國家行政權(quán)不信任的態(tài)度，轉(zhuǎn)而尋求行政權(quán)力的干預(yù)，國家行政權(quán)迅速滲透到社會生活的方方面面，“行政國家”、“全能政府”之理論概括逐漸成為社會現(xiàn)實。17有學者認為，國家的行政職能之所以得到迅速擴張，除了由于國家權(quán)力對社會變化的正確反應(yīng)之外，在很大程度上還源于人們對國家權(quán)力的過度迷信與夸大。18由于國家權(quán)力在社會生活各領(lǐng)域的急劇擴張后日益凸現(xiàn)的“非市場失靈”（即“政府失靈”）的現(xiàn)象，行政權(quán)力具有二重性（既有積極作用也有消極作用）遂成普遍共識。自20世紀70年代以來，“行政國家”、“全能政府”的弊端日益明顯，因而世界主要國家紛紛將其行政模式向“有限政府”的方向轉(zhuǎn)變，通過種種措施努力塑造“有限而有效”的政府。

　　政府職能運行空間的壓縮，無疑為公民個人的選擇留下了相對廣闊的空間，也為各種社會力量參與社會公共事務(wù)的管理提供了舞臺。但值得注意的是，政府的收縮并不意味著在政府權(quán)力與社會力量的運作空間之間將出現(xiàn)一道鮮明的界限，政府職能的收縮更多地引起了其角色的改變，這種轉(zhuǎn)變被人們稱為從“劃槳人”到“掌舵人”的改變，“掌舵”的政府甚至將在更加廣闊的領(lǐng)域里發(fā)揮著全新的作用-與以前不同的是，這種作用的發(fā)揮將會經(jīng)常性地與社會、與個人的力量和意志更加緊密地結(jié)合在一起，而不再是其單方意志決定一切。

　　2.“參與行政”的興起改變了行政“兩造”的地位。

　　傳統(tǒng)的行政模式是集權(quán)行政、高權(quán)行政，國家行政權(quán)力都集中于政府和各類行政機關(guān)行使，即便是所謂“責任政府”也僅僅是要求政府的行為應(yīng)當對人民負責而已，但作為國家權(quán)力終極所有者和委托者的人民群眾則無須直接參與國家行政權(quán)力的行使。19但這一傳統(tǒng)在近數(shù)十年來受到行政管理與行政法制發(fā)展實踐的挑戰(zhàn)并已被實踐所深刻改變，而變革的力量來自于“參與式民主”的現(xiàn)代政治與法治理念�！皡⑴c式民主”倡導政府把直接或間接地接受公民委托而行使的部分權(quán)力“還政于民”，這部分國家權(quán)力將由介于國家與公民之間的“非政府組織”（“準政府組織”、“社會中介組織”、“第三部門”）加以行使；與此同時，公民個人也得以通過多種途徑和形式直接參與政府管理，這些形式包括論證會、聽證會、提交意見、口頭辯論等等，并以此影響行政權(quán)力運行的過程。這使得行政權(quán)實際上由政府、社會和公民共同行使。20

　　由此，傳統(tǒng)行政“兩造”（即行政主體與行政相對人）之間的界限在某些情況下開始變得不再十分清晰，行政主體在行政權(quán)力運作過程中的優(yōu)越性也常常變得不甚明顯，在某種條件下行政相對人甚至取得了比較優(yōu)越的地位（例如在行政程序制度運作框架內(nèi)），從而有利于達到行政“兩造”在權(quán)利義務(wù)上的總體平等。21正是由于行政“兩造”地位上的此消彼長，使得當代行政法有可能更加對等地設(shè)計二者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，政府將在行為上被賦予更多的義務(wù)，而相對人的權(quán)益則反過來受到更加嚴密的保護。

　　3.“服務(wù)型政府”的取向帶來了行政理念的更新。

　　當代政府向“服務(wù)型”方向的轉(zhuǎn)變，實際上是對已被嚴重異化了的政府的重新塑造。在過去一百多年的時間里，政府曾經(jīng)由于實行“管制行政”、“官僚行政”，其消極、冷漠、僵硬、麻木的表現(xiàn)，導致了政府與公民之間長期處于緊張關(guān)系甚至對抗狀態(tài)，一方面公民難以從政府那里獲得更多的好處，另一方面政府的行政目標也常常難以達致或者不得不為此付出更大的代價。

　　“管理就是服務(wù)”的新理念帶來了政府與公民關(guān)系的一系列變化。在民主化潮流下提出的“服務(wù)行政”口號則將政府定位在服務(wù)者的角色上，政府以服務(wù)于整個社會的姿態(tài)出現(xiàn)，以社會公眾的需要作為其行動的導向，任何時候都不以任何手段去追求政府自身的利益。22在服務(wù)行政的努力方向下，政府的目標定位于不斷改進其對公民、社會的服務(wù)，其落腳點在于公民利益的獲得，以恢復其本質(zhì)上應(yīng)有的“公仆”本色，則公民利益被置于政府利益之上，如其所遭受的來自于政府的不當損害，也當然有必要加以保護與補償。

　　縱觀當代國家行政民主化的發(fā)展潮流，它循著行政法治的遠大目標并通過不斷的行政管理理念與制度創(chuàng)新，深刻地重塑當代社會中的“政府－公民”結(jié)構(gòu)，為行政法向更高層次的演進提供了牢固的物質(zhì)基礎(chǔ)與廣闊的發(fā)展空間。其總體的發(fā)展趨勢表現(xiàn)在：公民在國家行政過程中的地位變得更加積極、主動而有發(fā)言權(quán)，政府回歸其為民服務(wù)的本位，從而使得政府與公民二者間的地位趨于對等，公民的正當利益也理所當然地受到更多的強調(diào)與尊重。

　　具體就行政信賴保護而言，這些變化使得政府與公民之間在更大范圍內(nèi)建立起聯(lián)系緊密、界限清晰、相對平等的關(guān)系，也必然導致公民利益更多地與政府權(quán)力的運作發(fā)生關(guān)聯(lián)并對其產(chǎn)生信賴，其由此遭受利益損失的可能性也大為增加。而基于政府的“服務(wù)性”角色，這種損失中的正當部分理應(yīng)得到充分的補償。

　　（二）信賴保護的現(xiàn)實條件：對傳統(tǒng)國家行政模式的新一輪改革

　　世界范圍內(nèi)的行政改革運動伴隨著行政民主化的潮流而興起，于上個世紀70年代中期開始出現(xiàn)并席卷全球，其實踐的先驅(qū)當屬英國前首相撒切爾夫人所發(fā)起的“下一步計劃”改革運動，23而美國學者戴維？奧斯本則以《再造政府》一書在理論上開其先河。

　　行政改革運動力圖將行政過程中的公民放在一個更加積極、主動的位置上，并使其利益得到更充分的重視，新的行政過程力圖建立政府與個人間的“伙伴關(guān)系”，這使得二者得以在法律上被視為對等的主體，從而產(chǎn)生了將信賴保護作為一項原則在國家行政的各個方面加以普遍運用的可能與必要，其主要的體現(xiàn)集中在：

　　其一，行政主體多元化的帶來的變化與回應(yīng)。行政改革的倡導者將傳統(tǒng)官僚制行政模式的層級節(jié)制視為“最直接的罪惡”。24而改變這一狀況的途徑是實現(xiàn)行政權(quán)力的分散化與行政主體的多元化。行政主體的多元化使得相當一部分行政機關(guān)的固有職權(quán)，向非官方的社團、組織乃至個人分散并轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)，這也稱之為民營化進程。人們對這種新的行政權(quán)力分布狀態(tài)的信賴顯然需要得到保護，以確保人們的利益不會因這種格局的輕易改變而招致?lián)p失。

　　其二，行政手段多樣化帶來的變化與回應(yīng)�！跋鄬τ趥鹘y(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強制性色彩減弱了，淡化了，而越來越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對人相互合作的精神”。25而這些新的行政手段以行政指導與行政合同最具代表性。其共同之處在于將行政主體及其相對人擬制為對等的雙方，并提倡彼此間的信賴以保障行政目的的實現(xiàn)，此種信賴當然需要加以保障。

　　其三，行政方式彈性化帶來的變化與回應(yīng)。行政彈性化改革的重點在于減少對公務(wù)員或下級機關(guān)的微觀控制與規(guī)則羈束，而代之以績效考核，甚至將公共事務(wù)以市場化的形式簽約“外包”或“內(nèi)包”，其運行邏輯被概括為“相信-核實-負責”三個環(huán)節(jié)。26如此，則社會公眾在與內(nèi)部控制與規(guī)則羈束相對弱化的民營機構(gòu)或公務(wù)員打交道的過程中所產(chǎn)生的合理信賴，迫切需要得到行政法上的妥善保護。

　　值得注意的是，信賴保護作為行政法上的一項基本原則被廣泛討論、認同并被寫入許多國家的立法文件，也正是發(fā)生在20世紀70年代以后的事情。

　　（三）信賴保護的直接功用：建立當代社會的政府信用

　　經(jīng)過數(shù)個世紀的發(fā)展演變之后，當代法治國家正逐步形成一種“強政府，大社會”的二元結(jié)構(gòu)：國家的力量仍然在社會生活中占據(jù)著主導性的地位，與此同時社會與公眾的力量正日益變得強大。國家與社會兩大元素能否和諧共存、良性互動，將直接影響整個社會發(fā)展的方向與步伐。鑒于政府的強大組織力量及其所占據(jù)的顯要地位，顯然政府在社會公眾中的信用無可替代地成為了“粘合”國家與社會兩大力量的關(guān)鍵性紐帶，成為整個社會用體系的重心，“任何政府形式所能具有的重要的優(yōu)點就是促進公眾本身的美德和智慧”。27

　　一般認為，所謂的政府信用指的是國家行政機關(guān)在社會經(jīng)濟管理活動中所取得的信任。其內(nèi)容包括三層基本含義：其一，國家行政機關(guān)簽訂并實際履行行政合同而取得對方當事人的信任；其二，國家行政機關(guān)在執(zhí)法過程中依法行政而取得社會的信任；其三，國家行政機關(guān)在沒有法律、法規(guī)、政策和行政合同約束的情況下仍能夠執(zhí)行正義，維護公眾利益，正確履行職責而取得社會信任。28

　　政府信用的形成與增長源于民眾對政府的信賴與支持，政府信用在各方面、各層次的實現(xiàn)都取決于且決定著國家行政法治的現(xiàn)實水平。所謂國家的行政法治，意味著引入一系列具有普遍效力、居于政府權(quán)力之上的法律原則、規(guī)則，將政府納入法律治理的軌道，做到“政府的全部活動應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約”（哈耶克語）。就維護政府信用而言，，實行信賴保護的原則就是要求政府嚴格信守諾言，不得反復無常。誠如應(yīng)松年教授所言，“政府本身也應(yīng)該建立、遵循誠實信用、信賴保護的準則，成為整個社會誠信的示范者，切實保障公民權(quán)益�！�29

　　三、信賴保護原則的憲政基礎(chǔ)與法理背景

　�。ㄒ唬┬姓刨嚤Ｗo原則源自“法治國家”的憲政原則

　　有關(guān)行政信賴保護原則在理論上的依據(jù)與淵源，學界向來存在不同意見，其較為流行者大致有“誠信類推說”、“法律安定說”與“基本權(quán)利說”等三種：

　　其一，“誠信類推”之說認為信賴保護原則乃是私法上“誠實信用”原則在公法上的類推。該觀點提出最早、流行甚廣，信賴保護原則在德國法上得以率先出現(xiàn)也基于此種類推，此觀點為眾多學者所提倡，認為“信義誠實的原則乃至信賴保護的原則，是將在私人間適用的法原理適用于行政法關(guān)系的情況”。30

　　其二，“法律安定說”也為通行的學說之一，認為信賴保護的對象在于人民對舊法律狀態(tài)存續(xù)的信賴，并防止事后的法律溯及，以保護人民的處分權(quán)�！八苑ò捕ㄐ栽瓌t作為信賴保護原則之依據(jù)，較為妥當”。31

　　其三，“基本權(quán)利說”認為行政信賴保護實質(zhì)上出于憲法上所保護的人民基本權(quán)利：信賴保護的對象乃是人民因信賴法律、行政處分而實施其行為的權(quán)利，屬于憲法上的自由權(quán)；而保護的結(jié)果在于保障或補償人民因信賴而產(chǎn)生的正當利益，屬于財產(chǎn)權(quán)。

　　上述三種解說分別從某一方面揭示了信賴保護原則應(yīng)確立為行政法原則的合理原因，卻又存在某些缺陷，無法單獨、完整地解釋這一原則。應(yīng)當看到，“誠實信用”為私法上的基本原則，行政法上的信賴保護雖則同樣以“誠信”作為根本且可透過誠信原則加以解釋，但二者仍有本質(zhì)的不同。在私法上，誠信乃是基于意思自治與契約自由的要求，而在公法上，誠信則為現(xiàn)代憲政的必然要求；私法誠信的主體為對等關(guān)系，公法上則常常未必如此；私法上的誠信為雙向與相互的關(guān)系，而公法上的信賴保護則單指政府對于人民的信用。由此，行政法上的信賴保護原則，不宜簡單地認為是由私法上的誠信原則類推所得，而有學者將其徑直稱為公法上的誠信原則也未必妥當。32 此外，“法律安定”與“基本權(quán)利”之說也難以單獨解釋信賴保護的原則。原因在于法律的安定并非絕對的安定、不變，而人民所擁有的憲法基本權(quán)利也并非漫無邊際，以上兩說尚未提供非常有說服力的解釋。

　　實際上，無論對政府誠信、法律安定的要求，還是對人民基本權(quán)利的保護，均蘊涵在現(xiàn)代社會“法治國家”的憲政原理之中，同處于后者的統(tǒng)率之下。只有在“法治國家”的憲政原理之下將上述三點理由加以聯(lián)系、統(tǒng)一，方能對行政信賴保護給出相對完整的理論解釋。換言之，行政信賴保護原則的重要內(nèi)涵源出于“法治國家”的憲政原理。此項憲政原理要求，國家統(tǒng)治權(quán)只能在國家法律規(guī)定的范疇內(nèi)運作，法律應(yīng)當是具有普遍性、明確性、可預(yù)見性、可預(yù)測性的規(guī)范，不允許個人或者國家機關(guān)的意志凌駕于法律之上。因此，行政機關(guān)業(yè)已形成、公民業(yè)

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