本文關(guān)鍵詞：國家土地所有權(quán)的行使

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【摘要】：從沒收官僚資本和反革命分子房產(chǎn)、私房改造、革委會(huì)通告及“接管”,我國城市土地絕大部分已經(jīng)變成國有。我國歷次憲法均沒有提及土地所有制問題,1982年現(xiàn)行憲法首次明確土地所有制�，F(xiàn)行憲法修訂中,認(rèn)為“歷來城市土地都是視為國有”,以城市建設(shè)需要為由,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維定勢下,明確了城市土地國有,之后《土地管理法》明確為城市市區(qū)的土地國有。我國城市土地國有雖然符合土地資源所有權(quán)發(fā)展方向,但當(dāng)時(shí)立法準(zhǔn)備不足,立法目的欠妥,立法欠賬較多,特別是沒有規(guī)定權(quán)利的行使制度,存在重大缺陷,以致產(chǎn)生很多弊端。1988年《憲法》修正案以來,我國通過法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件確立了與土地所有權(quán)分離的土地使用制度。對原私人土地所有權(quán)直接確認(rèn)為土地使用權(quán),建立了出讓土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán)制度,形成了以土地出讓為主,土地租賃、作價(jià)出資(入股)和土地授權(quán)經(jīng)營為補(bǔ)充的有償使用方式,建立了土地使用權(quán)收回制度。土地出讓金、土地租賃和作價(jià)出資(入股)的有償使用制度,土地使用權(quán)收回制度。從客體分類、行使主體、行使方式和行使規(guī)則等方面,逐步建立了現(xiàn)行國家土地所有權(quán)權(quán)利的行使體制。全國人大及其常委會(huì),國務(wù)院及地方政府,土地行政管理部門均參與了土地所有權(quán)權(quán)利的行使。我國現(xiàn)行國家土地所有權(quán)的行使制度是嚴(yán)重滯后的,采用頭痛醫(yī)頭的方式,依附土地行政權(quán)力行使體系建立起來的,不系統(tǒng)不完備�？傮w上,權(quán)能設(shè)置上行政管理權(quán)和土地所有權(quán)沒有很好的區(qū)分,行使規(guī)則沒有完全體現(xiàn)“國家所有即全民所有”的法律要求,行使效果也沒有達(dá)到“國有民享”的結(jié)果,國家對地方政府行使土地所有權(quán)失范缺乏行之有效監(jiān)督措施,地方政府對土地財(cái)政過度依賴,土地出讓收支制度執(zhí)行不嚴(yán)。土地國有是平均地權(quán)、消滅土地剝削的手段和措施,國家土地所有權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公共面向�！稇椃ā酚嘘P(guān)制度對國有財(cái)產(chǎn)了原則性要求,堅(jiān)持國家土地所有權(quán)行使的公共面向,是貫徹執(zhí)行憲法的需要。國家土地所有權(quán)具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)等多種功能,國家土地所有權(quán)權(quán)利的行使,需要兼顧這些功能,而不是無限放大部分功能。基于土地國有的價(jià)值和憲法要求,國家土地所有權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持平等、區(qū)分、分離和效率原則,保障生態(tài)用地的生態(tài)效益,保證公益性建設(shè)用地的有效利用,發(fā)揮經(jīng)營性建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)效益。需要構(gòu)建符合我國國情的具有中國特色的國家土地所有權(quán)設(shè)定、使用、收入和收回四項(xiàng)權(quán)能。土地公有是多數(shù)現(xiàn)代法治國家和地區(qū)的共同選擇,但各國國有(公有)土地的客體、行使主體、行使方式和行使規(guī)則都清晰明了,法制化水平高。公共信托的制度理念、制定土地行使的專門法律、合理的管理方式和收益方式、有效的管理機(jī)構(gòu),保障了公有土地實(shí)現(xiàn)公共使用目的,公有土地成為政府調(diào)節(jié)土地市場和增加公共財(cái)政的重要手段,為我國構(gòu)建國家土地所有權(quán)行使制度提供了有益借鑒。我國以市場導(dǎo)向的土地規(guī)劃權(quán)運(yùn)行機(jī)制尚未建立,土地規(guī)劃權(quán)擠壓下土地所有權(quán)權(quán)利邊界不清晰。建立以明晰土地所有權(quán)內(nèi)容為基礎(chǔ)的土地規(guī)劃權(quán)行使邊界,在土地所有權(quán)自治領(lǐng)域內(nèi),采取更加靈活的權(quán)利行使方式。我國在建立國有土地有償使用制度中,把劃撥土地等同于公益性建設(shè)用地,把出讓土地等同于經(jīng)營性建設(shè)用地,制度建設(shè)存在明顯不足,實(shí)施效果也是流弊很多。變更出讓和劃撥的國有土地分類方法,還原公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地的分類,以此為基礎(chǔ)重新對國家土地所有權(quán)客體進(jìn)行分類。改變“一元代表、分級行使”的國家土地所有權(quán)行使模式,為“一元所有、分級代表”模式,建立中國特色多機(jī)構(gòu)、多層次分工合作的國家土地所有權(quán)的行使主體體系。由于公益性用地承載較多社會(huì)服務(wù)功能,土地行政主管部門具體行使所有權(quán)的天然優(yōu)勢,土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)內(nèi)設(shè)專門機(jī)構(gòu)具體行使公益性用地所有權(quán)。為體現(xiàn)城市政府是城市建設(shè)的主要承擔(dān)者,對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市新區(qū)開發(fā)需要大量財(cái)力的實(shí)際,按照收支于民、用之于民的思路,應(yīng)由城市政府主要行使經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)權(quán)利。參照分稅制改革思路,按照中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的原則,中央、省、市、縣分別代表國家行使經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán),具體可以授權(quán)城市土地資產(chǎn)經(jīng)營公司承擔(dān)。改革現(xiàn)有城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu),還原其經(jīng)營城市經(jīng)營性建設(shè)用地的本來面目。剖析國家土地所有權(quán)關(guān)系的國家角色,明晰國家作為社會(huì)管理者的身份和作為土地所有權(quán)主體角色的差異,防止兩種角色相互躥借。按照公益性用地和經(jīng)營性建設(shè)用地分別行使體制,在全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院通過制定法律、行政法規(guī)和有關(guān)決定的基礎(chǔ)上,土地行政主管部門具體實(shí)施劃撥和管理公益性建設(shè)用地,保障公益性建設(shè)用地的有效、集約、節(jié)約利用,從而保障城市居民享受到公益性土地福利,實(shí)現(xiàn)公益性用地的政治、文化、社會(huì)和生態(tài)功能;四級經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)通過出讓、租賃、信托、股權(quán)、交換、儲(chǔ)備等方式經(jīng)營性土地,提高經(jīng)營性建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)效益,通過提高城市政府財(cái)力來間接服務(wù)城市居民民生。按照土地所有權(quán)設(shè)定、使用、收入和收回四項(xiàng)權(quán)能框架,分別建立兩類建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)定規(guī)則、使用規(guī)則、收入分配規(guī)則和收回規(guī)則的條件、程序;分別建立兩類國家土地所有權(quán)的監(jiān)督制度,發(fā)揮行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的效果,從而保障國家土地所有權(quán)的行使回歸到制度設(shè)計(jì)的本來面目。研究制定一部內(nèi)容具有綜合性、可操作性、適度超前性的《國有土地法》,實(shí)現(xiàn)政府在國家土地所有權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的法定化、規(guī)范化、合理化,為將來立法提供參考。
【關(guān)鍵詞】：城市土地 國家土地所有權(quán) 行使主體 行使方式 行使規(guī)則 公益性建設(shè)用地 經(jīng)營性建設(shè)用地 《國有土地法》
【學(xué)位授予單位】：西南政法大學(xué)
【學(xué)位級別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2015
【分類號(hào)】：D921;D922.3
【目錄】：

• 內(nèi)容摘要4-7
• Abstract7-15
• 引言15-26
• 第一節(jié) 研究緣起15-18
• 第二節(jié) 文獻(xiàn)綜述18-22
• 第三節(jié) 研究假設(shè)與框架22-26
• 第一章 我國土地國有的形成和行使現(xiàn)狀26-46
• 第一節(jié) 我國城市土地國家所有的形成26-31
• 一、城市土地國有規(guī)定的由來26-29
• 二、城市土地國有后的遺留問題29-31
• 第二節(jié) 現(xiàn)行國家土地所有權(quán)的行使現(xiàn)狀31-46
• 一、國家土地所有權(quán)的行使立法歷程31-32
• 二、國家土地所有權(quán)的客體范圍32-34
• 三、國家土地所有權(quán)的行使主體34-39
• 四、國家土地所有權(quán)的行使方式39-40
• 五、國家土地所有權(quán)的行使規(guī)則40-46
• 第二章 現(xiàn)行國家土地所有權(quán)的行使存在的問題46-80
• 第一節(jié) 土地國有的價(jià)值追求46-56
• 一、土地是人類共同占有的社會(huì)財(cái)富46-48
• 二、國家代表全民行使土地所有權(quán)48-50
• 三、國家行使土地所有權(quán)無特殊利益50-56
• 第二節(jié) 我國國家土地所有權(quán)行使的憲法要求56-59
• 一、根本政治制度和法治國家的要求56-57
• 二、消滅剝削的設(shè)置目的的要求57-58
• 三、保障每個(gè)國民基本物質(zhì)條件的要求58
• 四、公民在法律面前一律平等的要求58-59
• 第三節(jié) 我國國家土地所有權(quán)的功能59-62
• 一、土地國有的政治功能59-60
• 二、土地國有的經(jīng)濟(jì)功能60
• 三、土地國有的文化功能60-61
• 四、土地國有的社會(huì)功能61
• 五、土地國有的生態(tài)功能61-62
• 第四節(jié) 國家土地所有權(quán)的行使原則62-64
• 一、平等原則62-63
• 二、分離原則63
• 三、區(qū)分原則63-64
• 四、效率原則64
• 第五節(jié) 我國國家土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容64-68
• 一、建立中國特色國家土地所有權(quán)權(quán)能65
• 二、我國國家土地所有權(quán)的權(quán)能65-68
• 第六節(jié) 我國國家土地所有權(quán)的行使存在的差距68-80
• 一、權(quán)利行使制度的滯后68-69
• 二、權(quán)利行使的碎片化69-71
• 三、權(quán)利行使依附行政權(quán)力71-77
• 四、權(quán)利行使的理念落后77-80
• 第三章 外國和地區(qū)公有土地所有權(quán)的行使80-100
• 第一節(jié) 公有土地所有權(quán)的客體80-85
• 一、公有土地所有權(quán)的設(shè)定范圍80-84
• 二、公有土地所有權(quán)客體的特點(diǎn)84-85
• 第二節(jié) 公有土地所有權(quán)的行使主體85-88
• 一、公有土地所有權(quán)的行使體制考察85-87
• 二、公有土地所有權(quán)行使主體的特點(diǎn)87-88
• 第三節(jié) 公有土地所有權(quán)的行使方式88-92
• 一、公有土地所有權(quán)行使方式考察88-91
• 二、公有土地所有權(quán)行使方式的特點(diǎn)91-92
• 第四節(jié) 公有土地所有權(quán)的行使規(guī)則92-97
• 一、公有土地所有權(quán)行使規(guī)則考察92-96
• 二、公有土地所有權(quán)行使規(guī)則的特點(diǎn)96-97
• 第五節(jié) 公有土地所有權(quán)行使的啟示97-100
• 一、公有土地所有權(quán)行使的法治化程度高97
• 二、公有土地所有權(quán)行使實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)97
• 三、公有土地所有權(quán)行使的分類管制97-98
• 四、公有土地所有權(quán)行使的公共面向98
• 五、公有土地所有權(quán)的市場配置98-100
• 第四章 國家土地所有權(quán)的客體100-124
• 第一節(jié) 土地所有權(quán)與土地規(guī)劃權(quán)的關(guān)系100-106
• 一、土地規(guī)劃權(quán)行使的限度100-102
• 二、土地規(guī)劃權(quán)與土地所有權(quán)的銜接102-106
• 第二節(jié) 建立用途導(dǎo)向的國有土地分類106-111
• 一、國家土地所有權(quán)用途設(shè)定的目標(biāo)106-107
• 二、建立公益和經(jīng)營分離的土地分類制度107-108
• 三、公益性和經(jīng)營性用地的關(guān)系108-110
• 四、公益性和經(jīng)營性用地的比例控制110-111
• 第三節(jié) 公益性用地的客體111-119
• 一、公益性用地的特點(diǎn)112-113
• 二、公益性用地的價(jià)值113-115
• 三、公益性用地的范圍115-119
• 第四節(jié) 經(jīng)營性用地的客體119-124
• 一、經(jīng)營性用地的特點(diǎn)120
• 二、經(jīng)營性用地的價(jià)值120-121
• 三、經(jīng)營性用地的范圍121-124
• 第五章 國家土地所有權(quán)的行使主體124-142
• 第一節(jié) 國家土地所有權(quán)中國家的角色124-126
• 一、國家的民事主體地位124-125
• 二、國家民事主體的特殊性125-126
• 第二節(jié) 建立分級代表的土地所有權(quán)模式126-130
• 一、土地所有權(quán)代表方案探討126-129
• 二、分級代表的初步方案129-130
• 第三節(jié) 建立分工協(xié)作的行使主體體系130-135
• 一、確立國有土地的所有權(quán)代表130-133
• 二、分級代表的主體133-135
• 第四節(jié) 國家土地所有權(quán)權(quán)能的配置135-142
• 一、設(shè)定權(quán)的配置136-137
• 二、使用權(quán)的配置137-138
• 三、收入權(quán)的配置138-140
• 四、收回權(quán)的配置140-142
• 第六章 國家土地所有權(quán)的行使方式142-156
• 第一節(jié) 國家土地所有權(quán)的行使方式類型化142-148
• 一、土地設(shè)定權(quán)行使方式142-145
• 二、土地使用權(quán)行使方式145-147
• 三、土地收入權(quán)行使方式147-148
• 四、土地收回權(quán)行使方式148
• 第二節(jié) 國家土地所有權(quán)行使方式的運(yùn)用148-156
• 一、行使方式的法制化148-149
• 二、行使方式的民法化149-150
• 三、規(guī)劃條件設(shè)定方式150
• 四、使用權(quán)設(shè)定方式150-152
• 五、使用權(quán)人的確定152-153
• 六、土地出讓收入153-154
• 七、土地增值回收154-155
• 八、土地收回補(bǔ)償155-156
• 第七章 國家土地所有權(quán)的行使規(guī)則156-177
• 第一節(jié) 公益性用地所有權(quán)的行使制度156-167
• 一、公益性用地所有權(quán)行使的特點(diǎn)156-158
• 二、公益性用地所有權(quán)的行使規(guī)則158-166
• 三、公益性用地所有權(quán)行使的監(jiān)督166-167
• 第二節(jié) 經(jīng)營性用地所有權(quán)的行使制度167-177
• 一、經(jīng)營性用地所有權(quán)的行使規(guī)則168-175
• 二、經(jīng)營性用地所有權(quán)行使的監(jiān)督175-177
• 余論《國有土地法》立法構(gòu)想177-182
• 第一節(jié) 《國有土地法》的立法技術(shù)177-179
• 第二節(jié) 總則的規(guī)定179-180
• 第三節(jié) 分則的規(guī)定180-182
• 攻讀學(xué)位期間的研究成果182-183
• 致謝183-184
• 參考文獻(xiàn)184-192

【參考文獻(xiàn)】

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