本文關(guān)鍵詞：我國(guó)公益用地市場(chǎng)取得方式法律制度研究

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【摘要】：取得公益用地是國(guó)家配置新增建設(shè)用地的基本形式,公益用地取得方式的制度實(shí)質(zhì)是國(guó)家通過(guò)土地權(quán)屬變動(dòng)的法律行為實(shí)現(xiàn)公益用地權(quán)利的行為過(guò)程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,公益用地取得應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用,強(qiáng)制性的公權(quán)力配置方式應(yīng)逐漸消弭,退守為社會(huì)公平的后盾。市場(chǎng)取得方式優(yōu)先,強(qiáng)制取得方式為保障,是當(dāng)下公益用地取得的國(guó)際趨勢(shì)。而在我國(guó)公益用地取得的制度凸現(xiàn)強(qiáng)制性,公權(quán)力優(yōu)先的單方意志性、市場(chǎng)取得方式的制度闕如、私法調(diào)整機(jī)制的缺乏、權(quán)屬轉(zhuǎn)移方式的制度不足、利益補(bǔ)償?shù)姆枪降缺锥擞葹橥怀�。由于公共利益的外延性解釋模�?大量經(jīng)營(yíng)用地也納入征收的范圍,真正的公益用地需求無(wú)法得到保證。強(qiáng)制性的方式淪為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的取得方式,產(chǎn)生了較高的制度成本和制度非適應(yīng)性,與公益用地取得制度功能相沖突。公益用地取得方式的國(guó)際趨勢(shì)和我國(guó)地方正在創(chuàng)新的制度實(shí)踐證明,我國(guó)公益用地取得方式制度從公權(quán)力強(qiáng)制取得向市場(chǎng)方式轉(zhuǎn)型改革勢(shì)在必行。為了解決強(qiáng)制性取得方式所帶來(lái)的問(wèn)題,我國(guó)從理論和實(shí)踐上對(duì)強(qiáng)制性方式進(jìn)行了加強(qiáng)公共利益的界定、規(guī)范強(qiáng)制性取得行為、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等系列改革,但收效甚微。公益用地取得作為資源配置的方式,不僅有政府的公權(quán)力介入,更應(yīng)充分發(fā)揮尊重利害關(guān)系人合意協(xié)商的私法機(jī)制。對(duì)于公益用地強(qiáng)制性取得方式制度的治理,不應(yīng)局限于“內(nèi)部的修補(bǔ)”,應(yīng)該探尋“外部的替代”,應(yīng)當(dāng)弱化取得制度的強(qiáng)制性,強(qiáng)化、建立具有市場(chǎng)交易性質(zhì)的公益用地取得方式。基于公共產(chǎn)品供給理論可知,公益用地在性質(zhì)上屬公共產(chǎn)品,公益用地取得是公眾參與實(shí)現(xiàn)公益的過(guò)程。政府是公益用地的提供主體及生產(chǎn)主體,公益用地的取得應(yīng)兼顧公權(quán)與私權(quán)兩種利益關(guān)系。由于存在政府、市場(chǎng)存在雙重失靈,新公共服務(wù)理論將政府定位為服務(wù)角色,保障私人利益前提下追求公共利益,因此政府應(yīng)盡量避免使用強(qiáng)制性的取得方式,作為公益用地的取得人應(yīng)按照市場(chǎng)交易規(guī)則,與原土地權(quán)利人取得協(xié)商合意。從法學(xué)角度來(lái)看,公益用地取得方式是兼顧公法與私法的調(diào)整方式。隨著私法的平等、協(xié)商、互利的私法要素融入公法當(dāng)中,公益用地取得方式的制度設(shè)計(jì)要求權(quán)利優(yōu)先,公權(quán)力向非強(qiáng)制或弱強(qiáng)制嬗變,公益用地取得中政府應(yīng)轉(zhuǎn)型為與行政相對(duì)人平等地位的特殊主體,政府與原土地權(quán)利人不再是對(duì)立的行政法律關(guān)系,代之以協(xié)商、平等為基礎(chǔ)的行政合作。土地私權(quán)因公共利益被賦予社會(huì)義務(wù),公益用地強(qiáng)制性取得方式的適用應(yīng)以尊重私權(quán)為前提,以協(xié)商為核心,政府在授權(quán)與限權(quán)的條件下適度干預(yù)。公益用地市場(chǎng)取得方式之所以能夠成為解決強(qiáng)制性取得方式問(wèn)題的對(duì)策,除具有其正當(dāng)性理論依據(jù)外,還具有現(xiàn)實(shí)的制度佐證和實(shí)踐檢驗(yàn)�，F(xiàn)行強(qiáng)制取得方式雖然具有保障公益用地優(yōu)先、消除土地權(quán)利人抵抗、克服雙邊壟斷、抵制負(fù)外部性等積極地制度收益。但相較收益,其制度成本又是巨大的,其負(fù)面制度成本表現(xiàn)為造成土地資源分配不公、建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡、引發(fā)土地財(cái)政、潛在權(quán)利尋租、增加執(zhí)行成本、損害土地權(quán)利人、產(chǎn)生巨大社會(huì)成本等制度成本。強(qiáng)制性取得方式的制度成本大于制度收益,公益用地市場(chǎng)強(qiáng)制取得方式向市場(chǎng)方式轉(zhuǎn)型的改革成為必然,也為市場(chǎng)取得方式的介入提供正當(dāng)合理的制度需求。市場(chǎng)取得方式是從實(shí)踐中萃取出來(lái)方式,有其深刻的制度根基,雖然市場(chǎng)方式在我國(guó)法律制度規(guī)定中空白,但在國(guó)外市場(chǎng)方式的發(fā)展業(yè)已制度化。通過(guò)代表性國(guó)家和地區(qū)的公益用地市場(chǎng)取得制度樣本的分析發(fā)現(xiàn),制度效率是公益用地取得方式的選擇標(biāo)準(zhǔn),市場(chǎng)方式優(yōu)先是公益用地取得的基本模式,權(quán)屬交易是公益用地取得的法律途徑等共同的規(guī)律。因此,從現(xiàn)實(shí)制度層面驗(yàn)證了公益用地市場(chǎng)取得方式有其制度的實(shí)踐基礎(chǔ),這也為我國(guó)公益用地市場(chǎng)取得方式制度的構(gòu)建模式提供參照。反觀國(guó)內(nèi)幾年來(lái)的土地征收改革的制度探索,國(guó)家層面進(jìn)行了保障土地私權(quán)、提高征地補(bǔ)償、經(jīng)營(yíng)性用地退出征地范圍等系列的公益用地市場(chǎng)化改革。地方層面也進(jìn)行了完善強(qiáng)制性取得方式、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市直接交易、準(zhǔn)公益用地采用市場(chǎng)方式取得的立法探索。綜觀這些改革,無(wú)一不是向著市場(chǎng)取得方式的制度走向,這也為我國(guó)公益用地市場(chǎng)取得方式制度的構(gòu)建創(chuàng)造了制度環(huán)境,奠定了制度基礎(chǔ)。在公益用地取得方式法律關(guān)系中,政府作為公益用地取得人享有取得土地的權(quán)利,原土地權(quán)利人基于社會(huì)公平,履行土地私權(quán)的社會(huì)義務(wù),與政府配合或合作,實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的讓渡�；诓煌再|(zhì)的法律調(diào)整,當(dāng)事雙方表現(xiàn)出不同的法律地位,所采用的取得方式亦有所不同�；谒椒ㄕ{(diào)整,政府與原土地權(quán)利人是平等的法律關(guān)系主體,政府通過(guò)自愿、協(xié)商、合意的市場(chǎng)方式與原土地權(quán)利人交易并給予公平對(duì)價(jià),實(shí)現(xiàn)公益用地的取得�；诠ㄕ{(diào)整,政府與原土地權(quán)利人是不平等的行政法律關(guān)系主體,政府通過(guò)單方意志,在給予土地公平補(bǔ)償?shù)那疤嵯?強(qiáng)制取得原土地權(quán)利人的土地相關(guān)權(quán)利。其間公益用地取得的客體既包括所有權(quán),也包括他項(xiàng)權(quán)。因此,公益用地取得的就是,在經(jīng)濟(jì)法調(diào)整下,基于等價(jià)有償?shù)臋?quán)利交易原則,發(fā)生物權(quán)變動(dòng)法律后果的經(jīng)濟(jì)法律行為。因此,公益用地取得方式就是國(guó)家或政府公益用地取得人為了公共利益需要,根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求,基于等價(jià)有償交易原則,運(yùn)用市場(chǎng)與強(qiáng)制綜合協(xié)調(diào)的方式,通過(guò)對(duì)原土地權(quán)利人享有的土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移或限制,實(shí)現(xiàn)公益用地取得的行為方式。公益用地市場(chǎng)取得方式的理論依據(jù)和國(guó)外制度經(jīng)驗(yàn),為構(gòu)建取得方式的選擇模型奠定了基礎(chǔ),據(jù)此筆者創(chuàng)建了公益用地取得方式的選擇標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)定條件。公益用地取得方式的選擇應(yīng)遵循效率權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)、公益性程度標(biāo)準(zhǔn)和交易條件標(biāo)準(zhǔn)的要求。效率權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)表明,交易成本與行政成本的高低決定著公益用地取得方式的選擇,交易成本低選擇市場(chǎng)方式；否則,選擇強(qiáng)制方式。公益程度標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明,純公益用地適用強(qiáng)制方式,準(zhǔn)公益用地用市場(chǎng)取得方式。交易條件標(biāo)準(zhǔn)表明,交易條件充分選擇市場(chǎng)方式,否則強(qiáng)制方式。效率標(biāo)準(zhǔn)是公益用地取得方式選擇的根本性標(biāo)準(zhǔn),公益性程度標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)條件標(biāo)準(zhǔn)是輔助性標(biāo)準(zhǔn)。為使公益用地取得方式的選擇標(biāo)準(zhǔn)更具有可操作性,取得制度適用應(yīng)設(shè)定相關(guān)條件。公益用地取得制度適用應(yīng)以保障土地私權(quán)為制度前提,按先市場(chǎng)后強(qiáng)制時(shí)序要求適用取得方式,依最小損害原則權(quán)衡土地取得方式。通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行公益用地取得方式的制度評(píng)價(jià)和制度的改革與探索的闡述,筆者對(duì)公益用地市場(chǎng)取得方式的正當(dāng)性得到了進(jìn)一步驗(yàn)證。在分析了完全市場(chǎng)方式和部分市場(chǎng)方式等公益用地市場(chǎng)化改革的模型之后,提出了針對(duì)我國(guó)強(qiáng)制性方式改革的折中路徑設(shè)計(jì)：建立市場(chǎng)方式和削弱強(qiáng)制性方式的雙重路徑設(shè)計(jì)。公益用地市場(chǎng)取得方式并不是強(qiáng)制方式的替代,強(qiáng)制方式和市場(chǎng)方式是互為補(bǔ)充的方式,筆者所論及的市場(chǎng)方式實(shí)際上是對(duì)我國(guó)逆市場(chǎng)化強(qiáng)制方式的改革與破解,提出構(gòu)建市場(chǎng)方式優(yōu)先的公益用地多元化取得方式法律制度：第一,建立市場(chǎng)購(gòu)買方式為主的公益用地取得制度。將協(xié)商購(gòu)買方式作為優(yōu)先適用方式,前置于強(qiáng)制取得方式,不論是準(zhǔn)公益還是純公益用地均采用市場(chǎng)購(gòu)買取得方式。第二,通過(guò)收縮土地征收方式和整合土地收回方式,將強(qiáng)制性方式限定為純公益用地取得的保障方式。其中土地征收繼續(xù)履行傳統(tǒng)的功能和作用,是農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為公益建設(shè)用地的唯一方式,只有純公益用地才能適用土地征收方式,將因公益轉(zhuǎn)變集體土地性質(zhì)的收回交由土地征收方式完成；土地收回方式僅限定為不改變使用權(quán)權(quán)屬的公益用地取得方式,包括因公益征收房屋而收回國(guó)有土地使用權(quán)的情況和農(nóng)民集體因公益建設(shè)需要收回農(nóng)民集體土地使用權(quán)的情形。第三,出于取得成本、制度效率的考量,依據(jù)比例原則最小損害的要求,通過(guò)設(shè)立公共地役權(quán)、土地租賃權(quán)以及建立管制征收制度,創(chuàng)設(shè)非權(quán)屬轉(zhuǎn)移的取得方式。公益用地市場(chǎng)取得方式制度的實(shí)施依賴于相關(guān)配套制度的完善,為使公益用地市場(chǎng)取得方式制度與其他制度協(xié)調(diào)一致,筆者建議：加快建立城鄉(xiāng)一體化土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、完善農(nóng)民集體所有權(quán)能、強(qiáng)化土地用途管制制度。
【學(xué)位授予單位】：遼寧大學(xué)
【學(xué)位級(jí)別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2015
【分類號(hào)】：D922.3

【參考文獻(xiàn)】

中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù) 前4條

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本文編號(hào)：1294917