以法律適用為視角看《行政訴訟法》相關(guān)制度的修改
本文關(guān)鍵詞:行政訴訟受案范圍的重新解讀——以法律適用為視角看《行政訴訟法》相關(guān)制度的修改,由筆耕文化傳播整理發(fā)布。
行政訴訟受案范圍的重新解讀——以法律適用為視角看《行政訴訟法》相關(guān)制度的修改
〔摘 要〕《行政訴訟法》第11條規(guī)定的受案范圍包括了具體行政行為和其他行政案件,因而將行政訴訟受案范圍等同于具體行政行為是對法律規(guī)定的錯誤解讀!秶屹r償法》中規(guī)定的行政賠償范圍包含了非具體行政行為,是對行政訴訟范圍中其他行政案件的具體補充和體現(xiàn)。無論從行政訴訟設(shè)立本意層面還是實證層面來講,應(yīng)當(dāng)以行政案件而非行政行為確立行政訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)。行政賠償案件本身也應(yīng)屬于受案范圍并直接適用行政訴訟程序。故不存在行政訴訟以外的所謂行政賠償訴訟。
〔關(guān)鍵詞〕 受案范圍 法律適用 行政案件
Abstract:
The scope of accepting cases in Article 11 of PRC Administrative Litigation Law consists of administrative acts and other administrative cases. So it is a misconstruction of legal provision to identify scope of accepting cases in administrative litigation with specific administrative acts. PRC State Compensation Law provides that some non-specific administrative acts belong to the scope of state compensation, which is a supplement to and a embodiment of other administrative cases. Whether from the perspective of the real intention of the establishment of administrative litigation system, or from the practical perspective, the standard of the scope of accepting cases in administrative litigation should be administrative cases but not administrative acts. Administrative compensation cases in themselves also belong to the scope of accepting cases, and the procedure of administrative litigation should be directly applied to them. So there is no so-called administrative compensation litigation besides administrative litigation.
Key words:
Scope of acceptable cases Legal application Administrative case
行政訴訟受案范圍是行政訴訟法律制度中一個非常重要的概念,也是一種頗具特色的制度現(xiàn)象。一方面它是界定司法權(quán)對行政權(quán)及其活動能夠?qū)嵤┧痉▽彶榈姆秶,是在防止司法?quán)對行政的過度干預(yù)和法律對行政的必要控制之間尋求的一種制度設(shè)計;另一方面,它也反映了國家對公民合法權(quán)益在司法制度中保護范圍的周延性。它甚至是衡量行政法治發(fā)展的重要標(biāo)志。然而,在行政訴訟法律制度面臨修改的情況下,如何按照行政法治觀念和人權(quán)保障的基本要求,積極而又正確解讀現(xiàn)行行政訴訟法律制度中有關(guān)受案范圍的規(guī)定,使其既能反映行政法律制度所應(yīng)具有的特點,又能符合訴訟制度本身的機理與功能,理順相關(guān)法律制度之間的適用關(guān)系,進而為行政訴訟法的修改提供一條科學(xué)嚴謹?shù)恼J識和思路。本文針對司法實踐中的受案范圍適用現(xiàn)狀與現(xiàn)實需要,試圖以行政訴訟受案范圍與行政賠償范圍的適用關(guān)系為視角,對行政訴訟的受案范圍進行一次重新詮釋。
一、對受案范圍與行政案件的理解與認識
我國《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的內(nèi)容全部集中在三個條文上,即第2條的概括肯定,第11條的肯定列舉和第12條的否定列舉等規(guī)定。由此一般認為我國關(guān)于行政訴訟受案范圍的立法模式是混合式。當(dāng)初之所以有此規(guī)定,“考慮我國目前實際情況,行政法還不完備,人民法院行政審判庭還不夠健全,行政訴訟法規(guī)定‘民可以告官’,有觀念更新問題,有不習(xí)慣、不適應(yīng)的問題,也有承受力的問題,因此對受案范圍現(xiàn)在還不宜規(guī)定的太寬,而應(yīng)逐步擴大,以利于行政訴訟制度的推行!薄1〕
現(xiàn)有受案范圍“系以‘具體行政行為’為中心形成的列舉加概括方式確定的,受案范圍限于由‘行政機關(guān)’作出的‘具體’‘行政行為’中的,由行政訴訟法作出明文規(guī)定的那一部分。這部分也就是所有公法性決定中可能會受到司法審查的全部”〔2〕(中文版導(dǎo)讀P2)。此范圍排除掉了抽象行政行為,同時亦并非所有的具體行政行為皆可訴,按照《行政訴訟法》的規(guī)定,只有侵犯行政相對人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為才會受到司法審查。誠然,將行政訴訟完全等同于一種司法審查概念時,只限于“具體”的“行政行為”是正確的。但不能忽視的問題是作為一種訴訟制度,其首要的基本功能在于受理和裁決具備案件特征的利益之爭,以向案件請求人提供法律救濟和保護。就此意義上而言,行政訴訟“受案范圍”是指人民法院所能夠受理并進行裁決的“行政案件范圍”,盡管這種行政案件可能主要或基本上是由具備行政行為所引起并構(gòu)成,但不應(yīng)僅限于此。
行政訴訟法第11條是對行政訴訟受案范圍肯定規(guī)定的條文,第一款的第一項至第八項是對具體行政行為的列舉、示范,是“行為”的集合。第二款規(guī)定:“除前款規(guī)定外,人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”,采取的是“案件”標(biāo)準(zhǔn)。在同一條文當(dāng)中第一款與第二款規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不同,這究竟是當(dāng)初立法者用心良苦故意設(shè)置的產(chǎn)物,還是不必要的技術(shù)上的疏漏,我們無法進行考證。但第二款的規(guī)定卻蘊涵著大量的信息。“其他行政案件”包括以下幾個因素:首先 須是法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、自治條例、單行條例所規(guī)定的人民法院可以受理的案件;其次上升為行政案件的行政糾紛可能會因很多不同因素而引起,既可能是具體行政行為,也可能是行政指導(dǎo)、執(zhí)行職務(wù)中的暴力行為等非具體行政行為!捌渌姓讣笔欠袷堋熬唧w行政行為”“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)限制呢?從立法技術(shù)角度看,第二款是第一款的但書條款,是特別條款與一般條款的關(guān)系。這里強調(diào)的是其他法律法規(guī),而不是等同于第一款但未列入的其它案件。若仍受第一款“具體行政行為”的限制,則兩個條款設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一致的。故我們認為此兜底條款不應(yīng)受“具體行政行為”的限制,其他行政案件不但包括可訴的具體行政行為(不限于第11條所列),而且包括法律規(guī)范規(guī)定的具體行政行為之外的其他行政行為所形成的行政案件。另外,還需說明的是構(gòu)成行政訴訟上一個案件的焦點并非僅僅立足在是否是具體行政行為或其他行為的標(biāo)準(zhǔn)上,而是還可能受到其他因素的制約,基于某些對當(dāng)事人權(quán)益保護原則的價值選擇,以一定的利害關(guān)系來確立是否構(gòu)成行政案件。
在《行政訴訟法》第一章總則共十個條文當(dāng)中就有五個條文提到了“行政案件”,而提到“具體行政行為”的只有兩處條文。在此我們并非以條文的多少來判斷概念的優(yōu)劣,只是從訴訟的本意出發(fā),來恢復(fù)訴訟范圍的“真面目”。一個行為產(chǎn)生糾紛并不必然引起訴訟,也不必然會導(dǎo)致司法對行政的干預(yù)。社會糾紛解決機制有著多樣性、多元化的特點,訴訟只是扮演了維護正義“最后屏障”的角色。由于公權(quán)力的不可處分性決定了行政糾紛的不可調(diào)解性,糾紛只能通過公權(quán)力的干預(yù)來得到解決或緩解。糾紛只有進入代表公權(quán)力的糾紛解決程序(如訴訟、復(fù)議、申訴等程序)后才能稱作為“案件”,于是案件就成為中立者和兩造共同針對的標(biāo)的物。對于行政糾紛而言,人民法院所審查的是行政案件(盡管這種行政案件在行政執(zhí)法當(dāng)中經(jīng)常表現(xiàn)為具體行政行為,但也不一定全是具體行政行為)而且也只能是行政案件,具體行政行為進入訴訟程序中表現(xiàn)形式的載體就是行政案件,并且具體行政行為成為這種載體的主要組成部分,但絕不是唯一部分。
二、行政賠償范圍對行政訴訟受案范圍的影響
國家賠償范圍是國家賠償法律制度中的一項重要制度。根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱《國家賠償法》)的規(guī)定,可以將國家賠償范圍的含義概括為,是指國家對哪些國家職能機關(guān)的哪些侵權(quán)行為所造成的哪些權(quán)益損害承擔(dān)賠償責(zé)任的范圍。之所以在國家賠償法律制度中設(shè)定賠償范圍,主要是因為國家賠償責(zé)任制度是一個從無到有的漸進發(fā)展過程,往往受到一國的政治體制、社會發(fā)展、法治化進程、人們的觀念和認識及理論因素及國家財力的制約。同時,一國的法律傳統(tǒng)、法律體系中是否存在相關(guān)救濟的法律等等,都在一定程度上對行政賠償范圍的確定產(chǎn)生或多或少的影響。
根據(jù)《國家賠償法》第2條規(guī)定,行政機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依法取得賠償?shù)臋?quán)利。而《國家賠償法》第3條、第4條就行政賠償范圍以列舉和概括相結(jié)合方式予以規(guī)定。根據(jù)列舉出來的國家承擔(dān)賠償責(zé)任的行使行政職權(quán)情形,可以將其歸納為兩類行為:具體行政行為和事實行為。前者如行政處罰、行政強制措施等,后者如毆打、非法拘禁等。而對于兩條款分別有一個兜底的概括性規(guī)定,即造成公民身體傷害或者死亡的或造成財產(chǎn)損害的其他違法行為。在《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《若干問題的規(guī)定》)第1條規(guī)定:“《國家賠償法》第3條、第4條規(guī)定的其他違法行為,包括具體行政行為和與行政機關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)有關(guān)的,給公民、法人或者其他組織造成損害的,違反行政職責(zé)的行為”。鑒于法律只能作出原則、概括性的規(guī)定,在具體司法實踐當(dāng)中只能采用個案標(biāo)準(zhǔn)。也就是說,一方面要準(zhǔn)確把握和理解法律規(guī)范的內(nèi)涵、精神,另一方面針對現(xiàn)實當(dāng)中所發(fā)生的各種不同的事實、關(guān)系及其案情進行具體分析,結(jié)合法律規(guī)定進行個案上的解讀和適用,來判斷是否構(gòu)成賠償案件!翱偟膩碚f,只要侵權(quán)行為具備了行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件,并且沒有可以免責(zé)的抗辯事由,就應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)賠償責(zé)任”!3〕(P265)
基于上述對第3條、第4條的解讀和分析,可以看出被法律納入國家賠償范圍的違法行使職權(quán)行為包括了下列幾層含義:(1)不但包括行政法律行為,而且還包括行政事實行為(如以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或死亡的即為此類行為)。通常情況下,“事實行為有兩種情形,一種是明顯的事實行為,如個別工作人員恣意妄為的暴力行為;另一種是包含在具體行政行為之中的行政事實行為,如行政機關(guān)在執(zhí)行具體行政決定的過程中超出行政決定的要求剝奪公民、法人或者其他組織財產(chǎn)權(quán)的行為”。〔3〕(P272)(2)不但包括具體行政行為,而且還包括非具體行政行為。在《若干問題的規(guī)定》第3條就規(guī)定了,針對非具體行政行為侵犯合法權(quán)益的,賠償請求人也可以提起行政賠償訴訟。此規(guī)定避免了理論及實務(wù)界簡單地采用“抽象行政行為”作為“具體行政行為”的對應(yīng)概念,可謂一大進步。從邏輯關(guān)系上來講把行政行為劃分為抽象行政行為和具體行政行為,在范圍上并非周延,并不能把所有的行政行為都涵蓋進來。而非具體行政行為其外延比抽象行政行為更大,還包括一些沒有被我們完全認識和得到研究的行政行為。(3)違法行使行政職權(quán),不但包括積極主動行使職權(quán),具備了執(zhí)行職務(wù)的外觀行為(如所列舉的行政強制措施、行政處罰等),還包括行政不作為,即對法定職責(zé)的不履行。
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根據(jù)《行政訴訟法》第11條第二款的規(guī)定:“除前款規(guī)定外,人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”。應(yīng)當(dāng)說,《國家賠償法》有關(guān)行政賠償范圍中所包含的具體行政行為造成的損害賠償,就其具體行政行為合法性的司法審查問題,自然屬于行政訴訟受案范圍,這是不容置疑的。但行政賠償范圍中所包含的其他行為(如行政事實行為、其他非具體行政行為等)是否也可納入行政訴訟受案范圍呢?對于這些可以提起行政賠償訴訟的行政案件,若按照“具體行政行為”標(biāo)準(zhǔn),這些行為違法性的確認則被排斥在訴訟受案范圍之外。然而,我們緊摳該條第二款規(guī)定的內(nèi)容可以看出,這里指的是法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟的 “其他行政案件”而非“其他具體行政行為”。也就是說,行政訴訟法本身所直接規(guī)定的可以提起行政訴訟的行政案件是以具體行政行為作為構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)的,但這既是一個基本規(guī)定也是一個一般規(guī)定,而法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟的 “其他行政案件”,既是一個例外規(guī)定也是一個特別規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說,這里的 “其他行政案件”既包括上述一般規(guī)定中的具體行政行為之外的其他具體行政行為引發(fā)的行政案件,也包括其他行為或情形所引發(fā)的行政案件。其實這正是立法者針對當(dāng)時社會條件下不能直接就受案范圍做到較為寬泛的規(guī)定,又考慮到以后社會及法律制度發(fā)展應(yīng)具有的適應(yīng)性,在“特別法優(yōu)于一般法”的法律原則指引下而預(yù)留的適用空間。其結(jié)果就是作為行政訴訟受案范圍的“行政案件”從所列舉的具體行政行為可以擴展到其他具體行政行為,從具體行政行為可以擴展到非具體行政行為乃至其他情形。
盡管《行政訴訟法》第二章行政訴訟受案范圍中并沒有明文規(guī)定行政賠償案件,而且行政訴訟和行政賠償存在著明顯的區(qū)別,“行政訴訟審查的是具體行政行為的合法性,而行政賠償訴訟審查的是行政機關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)是否造成應(yīng)由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的損害后果;行政訴訟主要是解決具體行政行為的效力問題,而行政賠償訴訟主要解決的問題是國家是否承擔(dān)行政侵權(quán)賠償責(zé)任”!3〕(P270)然而,《行政訴訟法》第九章行政侵權(quán)責(zé)任中卻規(guī)定了行政侵權(quán)賠償在程序上采取行政訴訟程序,同時《國家賠償法》第9條第二款以及第13條的規(guī)定確立了訴訟程序最終解決行政賠償爭議的原則。另外,在實體規(guī)定的內(nèi)容上,“行政賠償雖然是財產(chǎn)權(quán)益損害賠償責(zé)任,但是是由行政職權(quán)引起的,雖然行為有違法侵權(quán)的性質(zhì),但屬于公法上行為侵權(quán),責(zé)任的歸屬是行政職權(quán)主體或個人!薄4〕(P18)
由于行政訴訟案件與行政賠償案件的審判機關(guān)為同一司法機關(guān),而且兩種糾紛皆為行政機關(guān)行使行政職權(quán)所引起,都涉及到了行政權(quán)與公民權(quán)利的關(guān)系及其法律評價問題。行政權(quán)與公民權(quán)利都是憲法規(guī)定的基本內(nèi)容,“現(xiàn)代憲法中的權(quán)利保護的核心因素是‘合法原則(the principle of legality)’:應(yīng)受懲罰的行為必須是行為發(fā)生時有效力的法律明文禁止的行為”〔5〕(P3)。司法機關(guān)在行政訴訟過程中對行政行為進行“合法性審查”,合法性成為行政機關(guān)、行政相對人和司法機關(guān)所共同針對的焦點,而因具體行政行為引起的行政賠償訴訟同樣要以審查具體行政行為的合法行為前提。那么,行政機關(guān)只要是服從和符合法律的規(guī)定,既使侵犯行政相對人的權(quán)利、自由也不構(gòu)成違法。因此,“依法行使職權(quán)”是對行政機關(guān)的職責(zé)要求,行政訴訟和行政賠償只是所采用的視角不同而已,盡管兩者存在區(qū)別,但兩者都是對行政機關(guān)違法行使職權(quán)所采取的補救性措施,力爭把行政機關(guān)及其工作人員對行政相對人的損害降到最低限度。另外,從當(dāng)事人訴訟請求及其救濟角度來看,有撤銷之訴、確認之訴、責(zé)令履行之訴、變更之訴、賠償之訴等,而從人民法院裁判方式來看,有相對應(yīng)的判決種類。所以由此形成的行政訴訟法律關(guān)系,在行政訴訟受案范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)包括行政賠償之訴,行政案件應(yīng)當(dāng)包括行政賠償案件。
需要進一步說明的是,提起賠償訴訟首先要解決案件的賠償要件是否具備,確認侵權(quán)行為違法是否存在,行為的合法性則是重中之重。造成侵害的職權(quán)行為若被確認為違法,按照現(xiàn)行法律制度規(guī)定,當(dāng)事人可以單獨提起訴訟,也可以在確認違法性的同時一并提起賠償請求。但當(dāng)當(dāng)事人單獨請求賠償時,只能提起行政賠償訴訟,而其前提條件必須是損害行為的違法性已經(jīng)通過其他途徑或方式得到確認(包括行政訴訟)。
在有關(guān)確認行為的違法性方面,盡管法律給當(dāng)事人設(shè)定了眾多的選擇途徑(包括賠償義務(wù)機關(guān)、復(fù)議機關(guān)等有關(guān)國家機關(guān)依照相應(yīng)的法定程序?qū)`法行為進行的確認),但如果行為違法性應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱_認這個前提在上述眾多選擇途徑中沒有得到解決的話,那么人民法院就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起解決確認侵權(quán)行為違法性的職責(zé)。 其實,《若干問題的規(guī)定》第34條關(guān)于“人民法院對賠償請求人未經(jīng)確認程序而直接提起行政賠償訴訟案件,在判決時應(yīng)當(dāng)對賠償義務(wù)機關(guān)致害行為是否違法予以確認”的規(guī)定,也印證和反映了司法實踐與這種思路和認識的契合。應(yīng)當(dāng)說,認為行政賠償訴訟只是行政訴訟的一個類型,是符合我國民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟的劃分標(biāo)準(zhǔn)的 ,同時行政賠償訴訟與行政訴訟都是基于行政管理糾紛引起的訴訟。因此,我們認為行政賠償訴訟和行政訴訟在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一致的,有關(guān)違法行為確認途徑的多樣性也只是增加了當(dāng)事人的選擇機會而已。
從實證角度出發(fā),按照行政訴訟法規(guī)定的舉證責(zé)任規(guī)則,被告行政主體應(yīng)當(dāng)對被訴具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。而根據(jù)《若干問題的規(guī)定》第32條規(guī)定,原告在行政賠償訴訟中對自己的主張承擔(dān)舉證責(zé)任。盡管目前理論界也有很多學(xué)者認為,在行政賠償訴訟中原告承擔(dān)初步舉證責(zé)任,但有關(guān)初步舉證責(zé)任的范圍、內(nèi)容是什么,以及其與賠償義務(wù)機關(guān)在舉證責(zé)任方面應(yīng)當(dāng)如何界分,卻很少具體述及。原告在行政賠償訴訟中要對因受被訴行為侵害造成的損害事實承擔(dān)舉證責(zé)任,應(yīng)當(dāng)說既符合上述司法解釋的規(guī)定,也應(yīng)為“初步舉證責(zé)任”觀點所包含。然而,對于損害事實與違法行使行政職權(quán)之間存在的因果關(guān)系以及基于因果關(guān)系認定違法侵權(quán)行為事實的存在是否也屬于原告舉證責(zé)任范圍呢?根據(jù)《若干問題的規(guī)定》第32條規(guī)定以及一般損害賠償中的“誰主張誰舉證”規(guī)則來理解,原告應(yīng)當(dāng)對此負舉證責(zé)任。但若以非具體行政行為為例來對此進行初步探討的話,這樣理解是明顯存在問題的。因為,依據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定,非具體行政行為是不屬于行政訴訟受案范圍的,當(dāng)事人對非具體行政行為請求賠償應(yīng)當(dāng)適用行政賠償訴訟的舉證責(zé)任規(guī)則。據(jù)此,對非具體行政行為違法性的確認也要適用行政賠償訴訟,應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任。然而,非具體行政行為與具體行政行為都是行政機關(guān)及其公務(wù)人員在行使職權(quán)過程當(dāng)中形成的,都是與行政公務(wù)相關(guān)聯(lián)的行為。行政機關(guān)僅對具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任,卻把非具體行政行為排除在外,同是職權(quán)行為卻采取兩種舉證標(biāo)準(zhǔn),無疑是與依法行政的要求相背離的。這樣也會使原告的取證之路步履維艱,把行政機關(guān)及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)對自己職權(quán)行為負責(zé)的要求“轉(zhuǎn)嫁”到了當(dāng)事人身上,既對原告權(quán)益保護不利,也對本來就處于劣勢的行政賠償訴訟原告更加不公平。與此同時,如果堅持要求合法權(quán)益受到侵害的當(dāng)事人負舉證責(zé)任,以證明其損害與占盡優(yōu)勢地位的行政職權(quán)及其行為之間存在因果關(guān)系,在客觀上也恐怕是一件難以完全做到的事情,對當(dāng)事人而言也有允公平。因此,我們認為將行政賠償案件置于行政案件之中適用行政訴訟而非所謂行政賠償訴訟,在原告負初步證明責(zé)任之后,就應(yīng)該繼續(xù)由被告負舉證責(zé)任,更具有公平公正性。這樣一來,不僅所有的職權(quán)行為都能夠直接適用行政訴訟程序,而且行政賠償案件本身也應(yīng)當(dāng)能直接適用行政訴訟程序得到解決。據(jù)此,我們認為在行政訴訟程序以外不應(yīng)當(dāng)存在所謂的行政賠償訴訟程序。
總之,國家賠償法有關(guān)行政賠償范圍的規(guī)定補充和擴大了行政訴訟訴訟受案范圍,使其案件不僅僅局限于具體行政行為,而且進一步擴展到了非具體行政行為。同時,我們認為還應(yīng)當(dāng)將行政訴訟受案范圍擴大到行政賠償案件范圍。
當(dāng)然就適用關(guān)系而言,行政訴訟受案范圍對行政賠償范圍也具有補充與擴大作用。首先,屬于受案范圍的具體行政行為,也就意味著能夠通過司法審查在法律上被確認為違法行為。因為根據(jù)行政訴訟法第九章“侵權(quán)賠償責(zé)任”之規(guī)定,屬于行政訴訟受案范圍的行為也都是應(yīng)當(dāng)能夠引起行政賠償?shù)男袨,而同時結(jié)合《國家賠償法》第3條和第4條規(guī)定國家還應(yīng)當(dāng)對“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”和“造成財產(chǎn)損害的其他違法行為” 承擔(dān)賠償責(zé)任,屬于行政訴訟受案范圍的行為,也就當(dāng)然屬于行政賠償范圍。其次,最高人民法院對行政訴訟法的司法解釋事實上又擴大了受案范圍!9〕(P11)那么,這也就導(dǎo)致了可通過司法審查確認違法行為的范圍的擴大,實際上也就必然擴大了可請求賠償?shù)姆秶?/P>
《國家賠償法》是在《行政訴訟法》頒布之后出臺的,在行政賠償范圍和訴訟受案范圍上都表現(xiàn)為‘概括加列舉’的混合模式,一方面體現(xiàn)了國家立法政策的延續(xù)性;另一方面則保證在同一行政法律體系中相同位階法律能夠銜接起來,避免法律沖突。從范圍確定標(biāo)準(zhǔn)上看,賠償范圍所采用的“違法行使職權(quán)”要比訴訟受案范圍所確立的“具體行政行為”和“人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)更為科學(xué),古拉丁諺語“列舉意味著限制”。由此可見我國的立法質(zhì)量是在不斷提高,立法技術(shù)日趨完善。
法律制度只有在司法實踐當(dāng)中才能煥發(fā)出生命力,現(xiàn)實對法律制度和司法機關(guān)都提出了挑戰(zhàn):從現(xiàn)有制度出發(fā),如何才能更廣泛地保護行政相對人的合法權(quán)益?“行政法的一切制度都是相互配合的。它的各項制度之間配合越默契,那么行政法的效果就會越好。當(dāng)社會發(fā)展變化要求行政法也隨之變革時,其內(nèi)部的各項制度就應(yīng)當(dāng)作相應(yīng)調(diào)整。”〔6〕(P24)確定行政訴訟受案范圍和行政賠償范圍都是為了保護行政相對人的合法權(quán)益,促使行政機關(guān)依法行政和更好地發(fā)揮人民法院司法公正的職能。他們的內(nèi)容所體現(xiàn)的理論層次和對現(xiàn)實的法律回應(yīng)都應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。
賠償范圍和受案范圍的內(nèi)在邏輯性決定了兩者是相互印證的,這也是司法實踐的法律依據(jù)。兩者的互動關(guān)系還體現(xiàn)在動態(tài)的發(fā)展趨勢上,一方面行政訴訟受案范圍作為行政賠償范圍的前提,為賠償范圍的發(fā)展奠定了基礎(chǔ),指明了方向。另一方面行政賠償范圍又拓寬了行政訴訟受案范圍。兩者相互促進相互補充,形成一種動態(tài)上的邏輯互動關(guān)系。
三、現(xiàn)實的回應(yīng)
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行政訴訟受案范圍的重新解讀——以法律適用為視角看《行政訴訟法》相關(guān)制度的修改(3)
法律指引和規(guī)范著執(zhí)法實踐,也只有在執(zhí)法實踐當(dāng)中法律才具有生命力。同時執(zhí)法實踐又給法律提出了新的要求,促進了法律的發(fā)展。由于行政法的靈活性和不穩(wěn)定性,行政執(zhí)法實踐在客觀上對行政法的推動更是表現(xiàn)的淋漓盡致。社會的發(fā)展對公共行政活動提出了更高的要求,單純的命令服從關(guān)系、以強制為主要手段的行政執(zhí)法已經(jīng)不能完全適應(yīng)時代的發(fā)展及需求。行政執(zhí)法手段的多元化、多樣性、非強制性逐漸發(fā)展起來,行政指導(dǎo)、行政合同等新型活動方式更是應(yīng)運而生。依照目前行政法學(xué)界對具體行政行為所下的定義來看,這些行為既不符合具體行政行為的特征和要素,也不包含在該范疇之內(nèi)。同時,行政機關(guān)和公務(wù)人員行使行政職權(quán)針對特定的對象所實施的行為也并非都具有法律意義(或產(chǎn)生法律效果),并非都能用具體行政行為予以涵蓋或者解釋。
然而,不管怎樣,行政權(quán)的雙重屬性卻決定了上述這些行為既可能會給行政相對人帶來利益,也可能會導(dǎo)致合法權(quán)益的損害。依照“有損害必有救濟”這一法律諺語,在上述行為給當(dāng)事人權(quán)益帶來不利影響時,應(yīng)當(dāng)賦予其對權(quán)益進行救濟的渠道或途徑。但若按現(xiàn)行“具體行政行為”的含義及其標(biāo)準(zhǔn),這些行為都不能包含于其中,也就不屬于行政訴訟受案范圍而能夠提起行政訴訟。
梅利曼所言“大陸法系國家法律秩序的運作要依靠兩個因素的影響,其一是法典生效的時代;其二,司法機關(guān)對舊法疏漏的回應(yīng)” 〔7〕(P150)。行政訴訟法從頒布到現(xiàn)在已經(jīng)歷了十幾個年頭。司法實踐中關(guān)于行政訴訟范圍爭議的案件層出不窮,最高人民法院先后兩次頒布司法解釋來試圖彌補制度漏洞與實踐操作的鴻溝。應(yīng)當(dāng)說,司法解釋無疑是司法機關(guān)最有法律意義的回應(yīng),當(dāng)然法院對法律進行司法解釋也要遵循很多規(guī)則,然而如何更深入準(zhǔn)確地挖掘?qū)嵲诜ǖ纳顚雍x,也是司法機關(guān)面臨的難題之一。正如格雷在論《法律的性質(zhì)和淵源》的講演中所說:“之所以出現(xiàn)所謂的解釋的困難,是在立法機關(guān)對之完全沒有概念的時候——當(dāng)時的立法機關(guān)從未想到今天會對該制定法提出這個問題;這時法官并不是確定當(dāng)年立法機關(guān)心中對某個問題是如何想的,而是要猜測對這個立法機關(guān)當(dāng)年不曾想到的要點——如果曾想到的話——立法機關(guān)可能會有什么樣的意圖” 〔8〕(P5)。同時“法律根植于文化之中,它在一定的文化范圍內(nèi)對特定社會在特定時間和地點所出現(xiàn)的特定需求作出回應(yīng)”〔7〕(P155),“行政訴訟案件從十年前的幾種發(fā)展到現(xiàn)在五十余種,我們無論如何也無法否認行政訴訟受案范圍事實上在擴大”〔9〕(P11),1999年11月24日最高人民法院第1088次審判委員會討論通過的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》對行政訴訟受案范圍作了新的規(guī)定,“其基本指導(dǎo)思想就是要破除或取消原有的司法解釋或者在事實上存在的對受案范圍的不當(dāng)限制,將受案范圍恢復(fù)到《行政訴訟法》的本來面目上,而不是在《行政訴訟法》規(guī)定的基礎(chǔ)上擴大受案范圍 ”〔10〕。這對完善我國行政訴訟受案范圍制度,保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益以及加強司法權(quán)對行政的監(jiān)督和控制有著十分重大的意義。
《若干解釋》刪去了《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見﹙試行》》中對具體行政行為的定義,而代之以學(xué)術(shù)界普遍認同的“行政行為”的概念,以“產(chǎn)生實際影響”取代了“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的規(guī)定。盡管避免了具體行政行為這一不確定概念的困繞,從廣義上對人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)進行解釋,但卻又進入另一維谷,即:行政行為“作為一個法律術(shù)語,行政行為的內(nèi)涵究竟應(yīng)當(dāng)如何界定?其外延又如何劃清?原先具體行政行為概念是否仍然保留?”〔11〕“實際影響”本身亦為不確定的法律概念,對是否具有“實際影響”的客觀衡量標(biāo)準(zhǔn),法律規(guī)范以及司法解釋也并沒有給出具體明晰的說明。由此可見,行政訴訟規(guī)定的受案范圍自身存在的缺陷并沒有得到根本解決。
從行政行為概念的發(fā)生與演變來看,在我國行政行為最初是作為一個行政管理上的概念來使用的,隨后又作為行政法上的一個重要概念在使用。在行政訴訟法的制定過程中為了縮小行政訴訟的受案范圍而使用了“具體行政行為”這一概念,但是行政行為進入了行政訴訟法后,其功能就因行政訴訟受案范圍的實踐需要而發(fā)生了扭曲,行政行為不再只是一個實體上的概念而是具有了決定行政訴訟受案范圍的功能 。因此,在中國的法律實施當(dāng)中(包括執(zhí)法實踐和司法實踐)對具體行政行為就有了不同的界定,有時用作概念,有時又用作標(biāo)準(zhǔn),使得“行政行為”這個概念難免有些不能承受之重。
“上帝的歸于上帝、撒旦的歸于撒旦”,應(yīng)當(dāng)回歸“行政行為”概念的本來涵義、功能及其使用領(lǐng)域。與此同時,也讓行政訴訟受案范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)回到具有易于提供法律救濟和解決法律糾紛的功能和意義上來。
四、行政訴訟受案范圍的修改設(shè)想
“具體行政行為”標(biāo)準(zhǔn)的出現(xiàn)是和行政法學(xué)理論發(fā)展的初級階段相聯(lián)系的,反映了特定歷史時期對行政訴訟受案范圍的認識,也反映了我國當(dāng)初司法審查和救濟能力的有限性。但現(xiàn)在隨著理論和實踐的不斷發(fā)展,這一標(biāo)準(zhǔn)既表現(xiàn)出明顯的滯后性,也暴露出我們認識上所存在的偏差,目前到了非改不可的地步。我們認為行政訴訟法的修改,應(yīng)當(dāng)對行政訴訟受案范圍標(biāo)準(zhǔn)進行重新解讀和反思,即用“行政案件”標(biāo)準(zhǔn)代替“行為”標(biāo)準(zhǔn)。
首先、無論何種訴訟都是以相應(yīng)的糾紛上升為訴訟案件為基本模式,民事訴訟和刑事訴訟、行政訴訟概莫能外。盡管行政訴訟法對受案范圍作了專門規(guī)定,但其也是就 受理“案件”范圍的規(guī)定。然而,目前理論與司法實踐中把具體行政行為等同于案件標(biāo)準(zhǔn),是與這種基本模式相背離的。其次、行政行為是針對行政領(lǐng)域及行政管理手段而不是針對訴訟領(lǐng)域,它有自己的特殊含義和適用領(lǐng)域。盡管具體行政行為是行政案件的主要表現(xiàn)形式,但行政案件不都是由具體行政行為構(gòu)成的。同時,在不同的領(lǐng)域有不同的稱謂。我們不能“指鹿為馬”,造成概念混淆和適用范圍上的交叉、混亂與不周延。再次、行政法一個重要的特點就是富有變動性和靈活性,行政領(lǐng)域也是日益發(fā)展和擴大,行政訴訟受案范圍若采用“行為”乃至“具體行政行為”的標(biāo)準(zhǔn),顯然不能適應(yīng)公共行政發(fā)展及其作用方式的多樣性和依法行政對責(zé)任政府提出的要求。這樣也就會導(dǎo)致司法權(quán)對行政權(quán)的審查和救濟具有滯后性。而采用“行政案件”則是比較客觀、穩(wěn)定且符合訴訟規(guī)律性的標(biāo)準(zhǔn),,更具有適應(yīng)性。再其次、訴訟不但包括行為之訴,而且包括關(guān)系之訴。按照“具體行政行為”標(biāo)準(zhǔn),對于那些涉及到行政法律關(guān)系的訴訟(如行政合同關(guān)系)則無法納入受案范圍。若采用案件標(biāo)準(zhǔn),則涵蓋了關(guān)系之訴。總之,“行政案件”標(biāo)準(zhǔn)的采用一方面緩解了司法機關(guān)、行政機關(guān)與行政相對人三者之間的緊張關(guān)系,使行政相對人的合法權(quán)益得到更充分的保護。另一方面也協(xié)調(diào)了法律與法律之間的關(guān)系,使之相互補充,相互促進。
我們認為關(guān)于行政訴訟受案范圍可以這樣規(guī)定,“人民法院依法審理行政案件,法律有特別規(guī)定的除外”或者“人民法院依法審理行政案件,但涉及到下列事項的除外:(一)國防、外交等國家行為;(二)立法行為(三)司法機關(guān)依照訴訟法所進行的行為;(四)行政立法行為;(五)內(nèi)部行政行為;(六)行政最終裁決行為;(七)對公民、法人、其他組織不產(chǎn)生實際影響的行為;”。除否定列舉事項之外的行政案件,都屬于受案范圍。采取行政案件為標(biāo)準(zhǔn),只是出于對行政訴訟受案范圍周延性的考慮,并不意味著對“行為”標(biāo)準(zhǔn)的絕對排斥。以“具體行政行為”為標(biāo)準(zhǔn)的行政案件在全部可以受理的行政案件中仍占有很大的比例,目前理論界和實務(wù)界對“具體行政行為”標(biāo)準(zhǔn)所作的研究和推動,仍然適用于部分行政案件的判斷上。此標(biāo)準(zhǔn)比原來的標(biāo)準(zhǔn)更具有操作性和科學(xué)性。訴訟的本意是解決糾紛,行政相對人的合法權(quán)益遭受與行使行政職權(quán)有關(guān)的行為損害時,其合法權(quán)益能否得到充分的保護與是否有充分的救濟途徑息息相關(guān)。只有這樣權(quán)益才能得到保護,正義才能得到伸張。
我們認為對行政訴訟的認識定位不能搞一刀切,行政訴訟受案范圍的設(shè)計絕不能放之四海而皆準(zhǔn)。法既非純粹(倫理)命題,亦非純粹實然(經(jīng)驗)命題,而是統(tǒng)合二者應(yīng)然過渡到實然之實踐命題或其(自實然過渡到應(yīng)然之)反命題,其必須同時考慮規(guī)范與事實、理性與經(jīng)驗等二種不同認識或認知對象,又須建立起二者間之合理論證〔12〕(P19)。嚴格意義上說,一切普適性的理論對于具有多元性和相對性的法律現(xiàn)象而言都是削足適履。而一切沉浸于孤芳自賞的地方性知識和“本土資源”,也是“自戀”和狹隘的。行政法的廣博龐雜使非此即彼的方法無存身之地,也使任何一種壟斷性的方法都顯現(xiàn)出不充分的尷尬。一切上帝式的宏大敘事已不再有,小鬼式的占地為王也不存在!13〕(P7)一切法律現(xiàn)象都不可避免地要接觸、要交流、要溝通、要對話、要變遷。這一切使任何方法對于行政法這門富于變動性的學(xué)科而言都是“之一”,而非“唯一”。
從行政訴訟受案范圍與行政賠償范圍的適用關(guān)系為視角,對行政訴訟的受案范圍進行重新解讀,本文也僅僅是一種嘗試。
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