本文關(guān)鍵詞：立法法“稅收法定”修訂逆轉(zhuǎn)背后，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議在北京人民大會堂舉行閉幕會，表決關(guān)于修改中華人民共和國立法法的決定草案等各項草案。 （東方IC/圖）

原標題：“辯法”四天

立法法“稅收法定”修訂逆轉(zhuǎn)背后

四天之間，事關(guān)民祉的“稅率法定”條款重回立法法，并最終通過表決，這次立法逆轉(zhuǎn)幕后究竟發(fā)生了哪些不為人知的故事？

2015年3月15日，全國人大十二屆三次會議的最后一天，大會以2761票贊成，81票反對，33票棄權(quán)的高票表決通過對立法法的修改。全國人大代表、清華大學法學院教授周光權(quán)在微信朋友圈發(fā)了一條感嘆：功德圓滿。法治就是這樣點滴推進的，借用龍應(yīng)臺的書名《孩子，你慢慢來》，中國法治在路上，我們都不要急！

中國法學會財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文當天看到這則新聞時，“并沒有特別興奮”，對他來說，“驚心動魄、永生難忘”的十幾個小時是在5天之前。

3月8日，兩會代表委員們發(fā)現(xiàn)，立法法修正案三審稿中關(guān)于稅收法定的條款，較之前的二審稿發(fā)生重大變化。二審稿中“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”要制定法律，被簡化為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”要制定法律。

立法法是一部規(guī)范立法活動的重要上位法，被稱為“管法的法”，上述修改引發(fā)了人們對政府部門借此繞開人大，“隨意”調(diào)整稅率和稅制的憂懼。

短短幾天中，會場內(nèi)外的人大代表、政協(xié)委員與學者、媒體聯(lián)動，通過發(fā)言、聯(lián)名提交建議書、向有關(guān)部門遞材料、召開研討會、接受媒體采訪等方式，最終推動“稅率法定”在四天后重入立法法，并通過大會表決。

“以我作為法學專業(yè)人士的觀察，從三審稿突然修改到投票之間短短幾天內(nèi)，這么大的條文變動，在中國立法史上真的極端少見。”全國政協(xié)委員、南開大學法學院教授侯欣一對南方周末記者說，這得益于社會各界的共同努力形成很強的民意，是一次立法法中的“立法民主化”的活試驗，“就是過程有一點驚心動魄”。

稅收法定“縮水”

“怎么會在這么短的時間內(nèi)，發(fā)生這么大的變化。”

3月8日下午，全國人大代表、影視劇作家趙冬苓在人民大會堂拿到了立法法（草案）三審稿，她立即翻到稅收法定相關(guān)第六條，“當時幾乎都愣住了”。下午5點，她在朋友圈吐槽：“大后退了！”

一天前，她接受媒體采訪時還信心滿滿地說，“我對立法法的評價很高，早就急著去投這張贊成票了。只要涉及稅的，以后都要由人大立法。”

今年62歲的趙冬苓短發(fā)圓臉，說話爽直，是一位得過華表獎、金雞獎和飛天獎的影視劇作家。她對財稅本是外行，2013年當上人大代表后，她在別人建議下找劉劍文等財稅學者幫忙，在當年兩會上提交《關(guān)于終止授權(quán)國務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》，提議人大收回1985年授予國務(wù)院的立法權(quán)，被稱為當年“最有含金量的議案”。

在大多數(shù)國家，“無代表，不納稅”“未經(jīng)納稅人同意，政府不得征稅”等已是深入人心的傳統(tǒng)。我國憲法也規(guī)定，全國人大是國家立法機關(guān)，但在改革開放之初，人大兩次授權(quán)國務(wù)院制定暫行規(guī)定或條例。其中1985年，人大將此授權(quán)范圍擴展至“經(jīng)濟體制改革和對外開放方面”。

2000年7月起施行的立法法雖規(guī)定，財政、稅收等基本制度必須法定，但依然保留人大有權(quán)決定授權(quán)國務(wù)院“可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)”。

十八屆三中全會決定提出落實稅收法定原則后，2014年兩會上趙冬苓再提議案，希望5年內(nèi)稅收立法權(quán)收歸人大。2015年，全國人大發(fā)言人傅瑩首次提出到2020年全面落實稅收法定。因此，趙冬苓今年沒再提關(guān)于稅收法定的提案。

但樂觀的趙冬苓遭到了當頭一棒。與她同感的還有政協(xié)委員侯欣一，本來他也很樂觀，但拿到草案后他非常吃驚。“怎么會在這么短的時間內(nèi)，發(fā)生這么大的變化。”他說，“中國這么大，如果法律本身規(guī)定不清楚，到執(zhí)行中就更麻煩了，不利于對公民財產(chǎn)權(quán)的保護。”

若法定的范圍縮小到新設(shè)稅種，稅收法定無疑將大打折扣。它意味著財稅部門在征稅過程中調(diào)整稅率、計稅依據(jù)等，均無需經(jīng)人大立法程序，如2014年底以來一個半月內(nèi)三次提高燃油稅率的做法仍屬合法。

3月8日當天，立法法有關(guān)條文變故的消息迅速在兩會代表和財稅法學界傳播，敏感的媒體迅速切入報道。如財新網(wǎng)當晚即刊發(fā)對全國政協(xié)委員、全國律協(xié)副會長朱征夫，全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學教授蔣洪和劉劍文的三篇采訪文章。

“刪去稅率違背稅收法定精神”，朱征夫強調(diào)，所謂稅收法定，就是征稅要經(jīng)過公民同意，征多少稅也要經(jīng)過公民的同意，“老百姓掙點錢不容易，不能政府想拿就拿，想拿多少就拿多少”。

蔣洪則對財新網(wǎng)說，上述改動意味著國務(wù)院可以獲得規(guī)定四大稅制要素的權(quán)力，“稅率作為稅收核心要素之一，一定要法定，不能有靈活性”。

3月9日，兩會代表們的言論繼續(xù)在媒體上發(fā)酵。侯欣一在政協(xié)小組會上質(zhì)問，稅收是全社會最關(guān)注的問題，如果這次立法法在這么短的時間內(nèi)倒退回去，如果民意反彈，政府考慮好了風險沒有？人大準備好了嗎？

“當時說的話語言有些過激，在那個場合也顧不過來了。”他事后對南方周末記者說。

“稅種”內(nèi)涵之辯

“稅種”與征稅對象、稅率、計稅依據(jù)等一樣平等，不是“父親”和“兒子”的關(guān)系。

3月8日當晚，趙冬苓“充滿無力感”，她在朋友圈中問，“一月之內(nèi)，三審稿出現(xiàn)巨大變化，到底發(fā)生了什么？”

3月9日，人大小組討論會上，她向人大相關(guān)領(lǐng)導提出了這一問題。得到的答復(fù)是，以前開稅人大說了不算，現(xiàn)在能夠說了算了，已是一大進步，法治要一步步來。

而全國政協(xié)委員、曾任財政部財科所所長的賈康在接受媒體采訪時認為，“如果每次調(diào)稅都要走全套立法程序，成本非常高，非常滯后于宏觀調(diào)控的需要。”

全國人大法工委國家法室主任武增3月17日發(fā)表在《中國法律評論》雜志上的一篇文章，可算是上述謎底的最新答案。她寫道，立法法修訂案二審稿在常委會審議中出現(xiàn)了不同意見。一種意見認為，將稅收基本制度細化后“缺乏彈性”，建議慎重；第二種意見建議進一步完善二審稿規(guī)定，還要加上稅收優(yōu)惠等要素；第三種意見認為，稅率調(diào)整是宏觀調(diào)控的重要手段，需要根據(jù)情況適時調(diào)整。關(guān)稅等涉及貨品種類多，其稅目、稅率都由法定無法做到。

所以最后，三審稿對稅收基本制度采取了“較二審稿更為原則的表述”。

3月9日下午3點，全國人大就立法法修訂在梅地亞中心舉行記者會，其負責擬訂法律草案的常設(shè)機構(gòu)、人大法工委副主任鄭淑娜在回答關(guān)于稅率是否應(yīng)法定的問題時表示，“二審稿規(guī)定的表述經(jīng)過專家的論證認為不夠科學。實際上稅種就包括納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)和稅率。為了表述得更加科學，我們采取了現(xiàn)在草案的表述。”

這一解釋沒能服眾。

當天，天津財經(jīng)大學教授李煒光對媒體表示，“稅收法定應(yīng)該是具體的、細致的、準確的、指向明確的，稅收直接涉及公民財產(chǎn)權(quán)，必須非常確切。”

侯欣一注意到，3月9日，李克強總理在回答一名代表的建議時表示，“這是涉及稅收法定原則的事，我還不能馬上答復(fù)你。”他感到此事上可能還有回旋余地，于是破例去電視臺做了一期關(guān)于稅收法定的節(jié)目，當主持人談到法工委的上述解釋時，他反問道，“請問是哪些專家？我們可以商榷。”

3月10日上午，人大山東代表團會議上，趙冬苓第一個發(fā)言，明確反對立法法三審稿對稅收法定做出的修改，她當場把修改前后的法律條文念了一遍，“到底哪一條更科學？在我看來，法律的界定應(yīng)該是界限清晰的、嚴謹?shù)摹?nèi)涵清楚的。我認為現(xiàn)在的表述是籠統(tǒng)的、含混的，給將來任意的解釋條款營造了巨大的空間。”

她的發(fā)言得到了大家的掌聲。

與公共平臺上的對話同時進行的，還有新興微信平臺上私密卻通達的信息溝通。

緣于財稅法學研究會與全國人大及其相關(guān)機構(gòu)的密切聯(lián)系，劉劍文與人大一些內(nèi)部人士同處于微信群中。2006年10月31日，劉劍文還曾受時任人大委員長吳邦國邀請，到人大常委會做關(guān)于稅收法定的專題講座。他的學生中也有的畢業(yè)后入職人大機構(gòu)。

那幾天，微信群里熱鬧非常，都在討論立法法修訂。

3月9日晚劉劍文去南京出差，下午法工委的官方解釋出來后，出差路上的劉劍文在相關(guān)群里發(fā)表自己的觀點，如其中一條是：將稅種與其他要素比喻為“父親”與“兒子”是不恰當?shù)�，相對某一稅法而言�?ldquo;稅種”與征稅對象、稅率、納稅人、計稅依據(jù)和稅收優(yōu)惠一樣平等，都是兒子。如同某一人有姓名、性別、職務(wù)和國籍等身份，“稅種”則相當于人的姓名。稅種只是名，其他基本要素則是實。

事后他得到反饋，他的觀點被傳遞到了法工委操刀立法法起草的執(zhí)筆人。

最后的機會

主張刪去稅率等要素的，一是考慮賦予地方財稅立法的自主權(quán)；二是為政府相機抉擇調(diào)整稅率保留彈性空間。

3月10日下午，劉劍文趕回北京。途中他得知3月11日人大法律委員會將開會討論立法法修訂案，他意識到，這是最后的機會。

他獲悉，主張刪去稅率等要素的兩大考慮，一是考慮賦予地方財稅立法的自主權(quán)；二是為政府相機抉擇調(diào)整稅率保留彈性空間。

時間所剩無多，劉劍文決定通過媒體再次發(fā)聲，對稅收法定的理論問題加以厘清。同時連夜組織起草材料上書全國人大，有針對性地提出立法建議。

他緊急聯(lián)系經(jīng)濟參考報編輯金國中，后者臨時“借”來一個版，在11日的報紙上刊登了一篇由劉劍文和他的學生耿穎寫好的文章“稅收法定原則的完整內(nèi)涵及現(xiàn)實意義”。

這是一篇普及何為“稅收法定”的文章，它從1215年英國《大憲章》講起，列舉世界各國憲法中對稅收法定的規(guī)定。

同時，這也是一篇與有關(guān)觀點進行商榷的文章。文章認為，稅收法定原則的涵義實際上包括課稅要件法定、課稅要素明確和征稅合法三方面，單純的稅種開征法定既沒有對稅法規(guī)定新稅種的明確和細致程度提出要求，更不能包含現(xiàn)有的18個稅種的基本稅收要素調(diào)整必須由法律規(guī)定的內(nèi)容，未能彰顯稅收法定的全面要義。

劉劍文電話征求了財稅法學研究會其他專家意見后，起草材料的任務(wù)則落到了武漢大學法學院教授熊偉身上。10日晚8點半，正坐高鐵從上海趕往常州的熊偉接到劉的電話。晚上10點，到達賓館的熊偉開始動筆，兩個小時后完成1500余字的草稿。

劉劍文二十多年來保持著11點就寢的習慣，當晚卻翻來覆去睡不著，12點起床看完初稿提出修改意見，同時提出可以聯(lián)絡(luò)趙冬苓，再以全國人大代表的名義提交一份議案。

熊偉當即深夜給趙冬苓發(fā)短信，趙立即回信說議案提交時間已于當天截止，只能提建議案。

熬夜到凌晨4點，熊偉完成兩份材料發(fā)給劉、趙二人，早晨8點又趕去常州地方稅務(wù)局講課。

3月11日8點，劉劍文將材料修改好之后發(fā)給中國法學會研究部主任李仕春，上午，這份建議稿由中國法學會領(lǐng)導呈遞給人大法律委員會。另外兩份“關(guān)于完善稅收法定的建議”則以中國財稅法學研究會名義送至法工委、預(yù)算工委。

發(fā)完電子版后，還須加蓋公章呈送正式的紙版材料，劉委托朋友駕車穿越半個北京城，終于在12點前通過相關(guān)渠道把材料送達人大法工委和預(yù)算工委領(lǐng)導手中。

當天全國人大休會一天，趙冬苓還是找到了五位人大代表在建議稿上簽名，上報給了人大議案收集處。

2014年底以來，財政部、國稅總局曾在一個半月內(nèi)連續(xù)三次上調(diào)燃油稅稅率。 （CFP/圖）

峰回路轉(zhuǎn)

“會有最后一分鐘的營救嗎？”

與此同時，從11日上午9點鐘開始，全國人大法律委員會審議立法法草案的專門會議，在人民大會堂云南廳召開，除一名委員因為重要公務(wù)活動請假外，其他22名委員悉數(shù)出席。

22名委員都是全國人大代表，他們當天的任務(wù)是認真討論人大代表對立法法的意見和建議，并形成修改建議呈報大會主席團。

出席此次會議的周光權(quán)告訴南方周末記者，“如何將稅收法定原則寫透，回應(yīng)公眾和代表的關(guān)切，同時文字不至于過于冗長，是其中爭論比較激烈的問題。”

據(jù)他介紹，修正案草案中沒有稅率字樣，主要考慮是對稅收規(guī)定沒有必要進行列舉，也有立法要有美感、文字上基本相襯的考慮。“同一條中需要由全國人大立法的事項在表述上總體很簡潔，文字少，如果關(guān)于稅收法定的表述過于啰唆，從立法技術(shù)上看的確不‘美’。”他說，后來考慮到有不少代表希望將稅率突出出來，法律委員會進行認真討論后，充分尊重了代表的意見。

“因為對稅收法定有共識，只是文字表述上要不要突出稅率的問題，所以對草案做修改，在法律委員會并沒有障礙。”周光權(quán)說。

在人大法律委員會實際已達成“稅率”法定重新寫入立法法的共識時，劉劍文和趙冬苓已趕到北京東城區(qū)泛利大廈7層的一間會議室，參加下午2點在這里舉行的由中國企業(yè)研究所（CEI）組織的財政基本法研討會。出席會議的還有原全國人大財經(jīng)委副主任委員、預(yù)算工委主任高強，中央財經(jīng)大學教授湯貢亮、政法大學教授施政文、人民大學教授朱大旗等。

會議一上來就“跑題”到了立法法修訂上，趙冬苓先介紹了此前兩三天的經(jīng)歷，她依然顯得很悲觀，“15日就要表決了，通過之后10年內(nèi)是不可能變的。”

隨后，劉劍文以前一天晚上他和熊偉起草的材料為藍本，作了激情洋溢的發(fā)言。“如果稅收要素不法定，權(quán)力就會任性而行。”他講道，稅種法定不等于稅收要素法定；每一項稅收要素都是稅收基本制度；稅率是最基本的稅收要素，即便有必要給國務(wù)院或地方保留一定的彈性空間，，也只能在法律范圍內(nèi)、全國人大主導下進行。以車船稅法為例，其第二條確定幅度稅率，允許地方政府選擇確定可以為其他稅種的立法所借鑒。

其次，政府遭遇緊急情況時希望調(diào)整稅率，但只要突破法律的授權(quán)，就必須提請全國人大決定。全國人大常委會每年開會六次，足以應(yīng)付各種特殊情況。更何況稅率也不宜頻繁調(diào)整，他說，“沒有稅醒的法治，就沒有睡醒的法治。”

“我多次聽過劉劍文老師發(fā)言，應(yīng)該說這次是最精彩的。”會議主持人李煒光說。隨后，施政文、朱大旗、湯貢亮等人紛紛從各自角度發(fā)言附議劉劍文。

當時大家并不知道人民大會堂云南廳里剛剛已風向逆轉(zhuǎn)。CEI秘書長唐大杰在人大內(nèi)部的消息源還告訴他，“（3月9日法工委）官方解釋已出，可能掰不回來了。”

當晚9點左右，劉劍文獲知，稅率法定將重新寫入立法法，他把這個好消息發(fā)到幾個微群中，慎重起見他加了“可能”二字。群里的反應(yīng)多是不敢相信。第二天上午11點，趙冬苓還在朋友圈問，“會有最后一分鐘的營救嗎？”

中午，一位央視記者在一個微信群里發(fā)了一條信息，“人大法律委員會認為，立法法三審稿如此（指僅稅種法定）表述，會丟票。”

下午3點，趙冬苓剛進人大小組討論的會場，其他代表就把人大法律委員會關(guān)于立法法修正案審議結(jié)果的正式報告塞到她手里，她一看“嚇了一跳”，其中赫然又加進了稅率法定的表述。她趕緊用手機拍下文件照片發(fā)到朋友圈，并動情附言：一時無語（大哭表情）。別采訪我，我得呆一會兒，實在是沒敢想。

值得一提的是，在法律委員會的報告中，說明稅率法定與單行法律明確由國務(wù)院對具體稅率作出調(diào)整，這二者間并不矛盾時，所舉的例證就是上述劉劍文和熊偉在建議材料中所舉的車船稅法。

3月13日，全國人大法律委員會再次開會討論立法法草案。一大早，早到的周光權(quán)來到大會堂旁邊的國家大劇院散步，看到朝陽中金色的大劇院非常美，就用手機拍了張照片。中午開完會后，他雖饑腸轆轆但心情不錯，就用那幅照片配發(fā)了一條“感覺還比較貼切”的微信：最后一次討論立法法草案，所有的爭點看來都妥了，正能量的這一彈，居然是個金蛋！

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