本文關(guān)鍵詞：《立法法》與稅法的兩個基本問題，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

「摘要」2000年3月由九屆全國人大第三次會議審議通過，并于2000年7月1日起正式實施的《中華人民共和國立法法》，是規(guī)范立法活動的一部憲法性法律。在此之前，規(guī)范立法活動的規(guī)范主要是憲法、有關(guān)法律和行政性法規(guī)。由于這些規(guī)范不統(tǒng)一、不完善和過分原則化，不僅造成了操作上的困難，而且導(dǎo)致了大量無權(quán)立法、越權(quán)立法、借法擴權(quán)、立法侵權(quán)等立法異�，F(xiàn)象。具體到稅法領(lǐng)域，稅法的立法層次低、行政法規(guī)越權(quán)、立法程序不規(guī)范等問題也程度不同地存在，既影響了稅法自身的權(quán)威性、嚴肅性，也影響了稅收的執(zhí)法、司法和守法�！读⒎ǚā奉C布實施后，以往規(guī)范不足的情況將在很大程度上得到彌補，有關(guān)立法的各項制度，包括立法權(quán)限制度、立法程序制度、立法解釋制度、立法監(jiān)督制度等將有更加明確、具體的規(guī)定。特別是《立法法》對稅收立法體制的確立，很大程度上將影響稅法未來的發(fā)展。本文從《立法法》出發(fā)，依據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，探討分析了稅法的兩個基本問題，以期能對我國稅收法制的完善有所裨益。 一、《立法法》與稅收法定主義 （一）稅收法定主義與《立法法》的關(guān)系 稅收法定主義是稅收立法的最高原則。該原則要求稅法主體的權(quán)利、義務(wù)必須由法律加以規(guī)定。稅法的構(gòu)成要素必須且只能由法律予以明確規(guī)定、征納稅主體的權(quán)利（力）義務(wù)只能以法律為依據(jù)，沒有法律依據(jù)，任何主體無權(quán)決定征稅或減免稅收。這里的“法律”僅指由代表民意的國家立法機關(guān)制定的規(guī)范性法律文件。 稅收法定主義是伴隨著市民階級反對封建君主恣意征稅的運動而確立的。在“無代表則無稅”的思潮下，形成了征稅須經(jīng)國民同意，如不以國民代表議會制定的法律為依據(jù) 則不能征稅的憲法原則。如英國1627年的《權(quán)利請愿書》規(guī)定，沒有議會的一致同意，任何人不被迫給予或出讓禮品、貸款、捐助、稅金或類似的負擔(dān)。1776年，美國在其《獨立宣言》中指責(zé)英國“未經(jīng)我們同意，任意向我們征稅”，并隨后在1787年的憲法中規(guī)定 一切征稅議案應(yīng)首先在眾議院提出，但參議院得以處理其他議案的方式表示贊同或提出修正案（第7款第1項）。國會有權(quán)賦課并征收稅收，進口關(guān)稅，國產(chǎn)稅和包括關(guān)稅與國產(chǎn)稅在內(nèi)的其他稅收??（第8款第12項）[1]我國憲法在第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中的第五十六條規(guī)定“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”。雖然只強調(diào)了公民應(yīng)依照法律納稅而未明確國家應(yīng)依照法律征稅，但“因為它限定了承擔(dān)納稅義務(wù)的條件-依照法律，納稅義務(wù)僅僅由法律的規(guī)定產(chǎn)生，其范圍也僅僅限于法律的規(guī)定之內(nèi)�！薄斑@實際 上是從公民負有依法納稅義務(wù)方面，間接地規(guī)范和限制了國家賦稅征收權(quán)的行使方式- 依照法律”。而根據(jù)憲法規(guī)定，法律是由全國人大或全國人大常委會制定的 因此可以認為 我國憲法隱含了稅收法定主義原則。[2]這是我國稅收立法實行稅收法定主義的憲法根據(jù)。 《立法法》是規(guī)定立法制度的憲法性法律。一切立法活動都必須以《立法法》為依據(jù)，遵循《立法法》的有關(guān)規(guī)定。稅收立法自然也不能例外。但《立法法》是根據(jù)憲法制定的，是憲法原則和憲法中規(guī)定的立法制度的具體化，其效力在憲法之下，對稅法來說，由于憲法確立了稅收法定主義的原則，《立法法》中有關(guān)稅收立法制度的規(guī)定，也應(yīng)該體現(xiàn)稅收法定主義的要求。換言之，《立法法》是對稅收立法形式上的要求，稅收法定主義是對稅收立法本質(zhì)上的要求。在整個法律體系的效力層級上，稅收立法固然應(yīng)當(dāng)以《立法法》為依據(jù)，但在稅法領(lǐng)域內(nèi)，只有形式反映本質(zhì)，即《立法法》規(guī)定的稅收立法制度全面反映稅收法定主義 以此為依據(jù)制定的稅法才可能是符合要求的，否則，稅法將可能徒有“法”的形式，而不再有“法”的本質(zhì)。 （二）《立法法》與稅收法定主義的統(tǒng)一 《立法法》與稅收法定主義的統(tǒng)一，主要通過《立法法》規(guī)定的稅收立法體制表現(xiàn)出來。正如前文分析，稅收法定主義的基本要求是公民依照法律納稅、國家依照法律征稅，這里的“法律”應(yīng)當(dāng)是由代表民意的立法機關(guān)所立之法 在我國應(yīng)當(dāng)是由全國人大或全國人大常委會所立之法，換言之，即應(yīng)當(dāng)由全國人大和全國人大常委會享有稅收立法權(quán)，其他任何機關(guān)非經(jīng)全國人大或全國人大常委會授權(quán)不得行使該項權(quán)力。在這一點上，《立法法》與稅收法定主義是一致的，或者說《立法法》體現(xiàn)了稅收法定主義原則，確立了稅收法定主義所要求的具體的立法權(quán)限制度。 首先，《立法法》確認了全國人大及其常委會的稅收立法權(quán)，并且明確規(guī)

定立法的表現(xiàn)形式是“法律”�！读⒎ǚā返�7條規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)和其他的基本法律。全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律：在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改 但是不得同該法律的基本原則相抵觸�！读⒎ǚā返�8條規(guī)定，下列事項只能制定法律 （六）對非國有財產(chǎn)的征收??（八） 基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融及外貿(mào)的基本制度。其中，“對非國有財產(chǎn)的征收”是指國家以強制力為后盾，依法無償占有公民、法人或其他組織的財產(chǎn)，包括稅的征收。[3]至于“??稅收??的基本制度”，包括了稅收的立法制度、征管制度等�！读⒎ǚā返囊�(guī)定表明，稅收立法權(quán)是我國國家立法機關(guān)的專屬權(quán)力。 其次，《立法法》確立了稅收授權(quán)立法制度。根據(jù)該法第9條的規(guī)定，對有關(guān)稅收的基本制度，如果尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權(quán)做出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項制定行政法規(guī)。同時，經(jīng)濟特區(qū)所在地的省市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，也可以制定稅收地方性法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施。（65條）值得注意的是，對行政機關(guān)的授權(quán)，全國人大和全國人大常委會都有權(quán)做出決定。而對地方主要是經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)，只有全國人大才有權(quán)決定，全國人大常委會無權(quán)決定。此外，《立法法》在第10條對授權(quán)立法作了原則規(guī)定，要求“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍，被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力，被授權(quán)機關(guān)不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)。這說明《立法法》所規(guī)定的稅收授權(quán)立法維護了稅法權(quán)威性，同稅收法定主義是一致的。 第三，《立法法》確立了法律優(yōu)先原則，即在多層次立法的情況下，除憲法外，由國家立法機關(guān)所制定的法律處于最高位階、最優(yōu)地位，其他任何形式的法規(guī)都必須與之保持一致，不得抵觸。根據(jù)該原則行政機關(guān)和地方權(quán)力機關(guān)根據(jù)授權(quán)所立之法、或者是出于職權(quán)對稅收上位法所做出的說明或細化，都必須遵循國家立法機關(guān)所制定的稅收法律，不得與其抵觸，效力在“法律”之下，而且，授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人大及其常委會及時制定法律。法律制定后，相應(yīng)的立法事項的授權(quán)終止“（第11條）。當(dāng)然，根據(jù)授權(quán)而制定的行政法規(guī)或地方法規(guī)也相應(yīng)終止。法律優(yōu)先原則從另一個側(cè)面體現(xiàn)了稅收法定主義的要求維護了稅收法律的權(quán)威。 三、《立法法》與稅收法定主義的不協(xié)調(diào) 《立法法》與稅收法定主義既有統(tǒng)一的一面，但同時也存在著不相協(xié)調(diào)的一面。正是這不相協(xié)調(diào)的一面，造成了稅收立法與稅收法定主義的背離，從而影響了我國稅收法制建設(shè)。 1、關(guān)于稅收立法權(quán)行使監(jiān)督的問題。盡管《立法法》明確規(guī)定稅收立法權(quán)屬國家立法機關(guān)專有，其他任何機關(guān)非經(jīng)立法機關(guān)授權(quán)不得行使該項權(quán)力，但對于其他機關(guān)未經(jīng)授權(quán)而行使該權(quán)力的情形缺乏應(yīng)有的監(jiān)督機制，或者即使規(guī)定了監(jiān)督主體或監(jiān)督方法，但由于操作性差而致乏力 如《立法法》第87條、第88條規(guī)定，對超越權(quán)限的行政法規(guī)全國人大常委會有權(quán)撤銷，但該撤銷程序如何啟動及運行卻沒有相應(yīng)規(guī)定。又如第90條規(guī)定。國務(wù)院等國家機關(guān)認為行政法規(guī)（當(dāng)然包括稅收行政法規(guī)）、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，其他的國家機、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民可以就違憲或違法的上述規(guī)范性文件提出進行審查的建議。但上述“要求”和“建議”啟動受理的步驟方式、順序、時限等程序問題，缺乏具體規(guī)定。立法監(jiān)督的缺乏，必然導(dǎo)致立法越權(quán)、立法侵權(quán)、立法沖突等諸多弊端。在《立法法》頒布實施之前，我國稅收立法實踐中的立法異�，F(xiàn)象就是一個明證。而在《立法法》頒布實施以后，現(xiàn)實中的立法異�，F(xiàn)象仍不能得到有效的根治，從側(cè)面也很能說明問題。

2、關(guān)于稅收的授權(quán)立法問題。根據(jù)《立法法》第8條、第9條的規(guī)定，稅收立法權(quán)并不屬于法律絕對保留的事項。也就是說，國家立法機關(guān)雖然擁有專屬的稅收立法權(quán) 但在特定情況下可以授權(quán)行政機關(guān)立法，甚至也可授權(quán)特區(qū)地方國家權(quán)力機關(guān)立法（第65條）顯然，該規(guī)定的范圍過寬。因為，正如前文分析，，稅收立法權(quán)包括了多項內(nèi)容，其中的征稅權(quán)，既是稅收

立法權(quán)的核心，同時也是國家主權(quán)的組成部分，按民主憲政的通例，有關(guān)國家主權(quán)的立法事項理應(yīng)是單一制國家中最高代表機關(guān)和聯(lián)邦制國家中聯(lián)邦代議機關(guān)不可推卸、不得轉(zhuǎn)讓的最重要的專有立法事項。它是不能被授予其他主體代為行使的。

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