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給“任性”權(quán)力套上緊箍 ——解讀修改后的《立法法》

　　落實稅收法定原則

　　【現(xiàn)實問題】

　　去年底至今年初，成品油消費稅連續(xù)多次上漲；2011年，最高人民法院出臺婚姻法司法解釋，涉及夫妻房產(chǎn)分割，一些地方還要加征“夫妻房產(chǎn)加名稅”……類似的部門或地方加稅行為不勝枚舉，讓我們的錢不經(jīng)意被“掏走”。征稅為何如此隨意？

　　【修改后的《立法法》】

　　將“稅收”的專屬立法權(quán)單列，并規(guī)定“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律，即“稅收法定”。

　　完善授權(quán)立法制度，明確授權(quán)目的、事項、范圍、期限、被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則，即“授權(quán)受限”。

　　【解讀】

　　北京大學(xué)教授姜明安：立法規(guī)范收稅行為

　　目前我國大多數(shù)的稅不是由法律規(guī)定，而是由法規(guī)規(guī)定的，有些重要稅收事項甚至是由規(guī)章規(guī)定的。這次修改《立法法》，就是試圖解決這一問題。今年全國兩會明確，總的目標(biāo)是要在2020年之前，全面落實稅收法定原則。

　　中國政法大學(xué)教授應(yīng)松年：強化人大專屬立法權(quán)

　　今后《立法法》明確“稅收法定”原則，意味著政府收什么稅，向誰收，收多少，怎么收，要通過人大來立法決定。換言之，凡是開征新稅，都要通過全國人大及其常委會制定法律。

　　全國人大代表、全國人大財經(jīng)委副主任委員郝如玉：維護居民財產(chǎn)權(quán)利

　　從本質(zhì)上說，稅收法定原則是對居民財產(chǎn)權(quán)利的一種有力保護。正是出于保護居民財產(chǎn)權(quán)利的意圖，黨的十八屆三中、四中全會都對稅收法定問題進行了明確的闡述。

　　國家稅務(wù)總局局長王軍：減少稅收執(zhí)法隨意性

　　加快稅收法定進程，對稅務(wù)部門和稅務(wù)人員來講，還有更多一層的重要意義，不僅有利于用法律形式規(guī)范國家與企業(yè)、個人之間的利益關(guān)系，而且有利于規(guī)范稅務(wù)人員的執(zhí)法行為，減少執(zhí)法隨意性。

　　對部門規(guī)章和地方政府規(guī)章權(quán)限進行規(guī)范

　　【現(xiàn)實問題】

　　有好處時爭搶，沒有好處時互相推諉，立法有時會成為政府部門占有權(quán)力資源的方式和分配利益的過程�！安块T利益法制化”是近年來立法中突出問題。按照現(xiàn)行做法，大量法律案都是行政部門牽頭起草的，難免“夾帶私貨”“各自打著小算盤”。

　　【修改后的《立法法》】

　　《立法法修正案（草案）》新增規(guī)定：部門規(guī)章規(guī)定的事項，應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。應(yīng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)制定地方性法規(guī)。而且“不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”，即“保護公民合法權(quán)益”。

　　【解讀】

　　全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜：防止地方部門保護主義法律化

　　我國立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出，要從體制、機制和工作程序上有效防止部門利益和地方部門保護主義法律化，這是這次修改《立法法》著重要解決的問題。包括：完善行政法規(guī)的制定程序，重要行政管理的法律、行政法規(guī)要由國務(wù)院法制機構(gòu)組織起草，不能由部門起草；另外，《立法法修正案（草案）》還對部門規(guī)章的權(quán)限進行了規(guī)范，制定部門規(guī)章不得增加本部門權(quán)力，減少本部門的法定職責(zé)。這就是不能“法外設(shè)權(quán)”。

　　全國人大常委會法制工作委員會國家法室主任武增：理順規(guī)章、上位法、地方性法規(guī)三者關(guān)系

　　《憲法》和《立法法》對于規(guī)章與上位法的關(guān)系、地方性法規(guī)與上位法的關(guān)系作了不同的規(guī)定。對于規(guī)章，《憲法》和《立法法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令或者本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，，制定規(guī)章。對于地方性法規(guī)，《憲法》和《立法法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。規(guī)章與上位法的關(guān)系應(yīng)當(dāng)遵循“根據(jù)”原則，地方性法規(guī)與上位法的關(guān)系則適用“不抵觸”原則，二者是有區(qū)別的。

　　對司法解釋的規(guī)范和監(jiān)督

　　【現(xiàn)實問題】

　　司法解釋——最高人民法院、最高人民檢察院對法律的具體應(yīng)用所做的說明，是下級法院、檢察院的辦案依據(jù)。事實上，目前司法解釋經(jīng)常被詬病為“二次立法”。如，2013年1月1日，修改后的《民事訴訟法》正式施行。不久前，最高人民法院發(fā)布了關(guān)于新民訴法的司法解釋。這部號稱“史上最長”的司法解釋，其條文最多、篇幅最長，共計552條、7萬余字，而新民訴法本身不過才284條。

　　【修改后的《立法法》】

　　增設(shè)了關(guān)于最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋權(quán)的條款，其第一百零四條規(guī)定：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。遇有本法第四十五條第二款規(guī)定情況的，應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關(guān)法律的議案�！�

　　“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案�！�

　　同時，新《立法法》明確限制該司法解釋的權(quán)力只能由最高人民法院和最高人民檢察院行使，“最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關(guān)和檢察機關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋”。

　　【解讀】

　　全國人大常委會法制工作委員會國家法室主任武增：統(tǒng)一司法執(zhí)法尺度

　　在1981年通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》中，最高人民法院、最高人民檢察院對審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題作出解釋，對于指導(dǎo)地方各級人民法院、人民檢察院正確適用法律以及統(tǒng)一執(zhí)法尺度有重要意義。但在實踐中仍存在一些需要解決的問題，主要包括：第一，有的司法解釋名為“解釋”，但實際上是一部全面、系統(tǒng)的配套規(guī)定，其中有的內(nèi)容在法律中沒有相應(yīng)條文，不存在解釋的對象，使得這類“司法解釋”不再是于具體案件適用法律時對法律文本的闡釋說明，而變成了創(chuàng)設(shè)規(guī)則的“準(zhǔn)立法”活動，從而超越了權(quán)限范圍。第二，有的司法解釋明顯與法律規(guī)定不一致，使本應(yīng)屬于“具體應(yīng)用法律的解釋”變成了對法律的修改，損害了法律的權(quán)威。第三，有的司法解釋不符合立法的目的、原則和原意，對法律規(guī)定作失當(dāng)?shù)臄U大或者限縮性解釋，影響了法律的正確適用。第四，有的地方人民法院、人民檢察院也制定和發(fā)布抽象的“司法解釋”，不利于執(zhí)法尺度的統(tǒng)一。

　　針對上述問題，在《立法法》修改過程中，一些常委會組成人員、人大代表和專家學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)進一步對司法解釋予以規(guī)范和監(jiān)督。按照黨的十八屆四中全會精神，針對目前實踐中司法解釋存在的問題和各方面的意見，《修改決定》增加第一百零四條規(guī)定，這反映了對立法規(guī)律的新認識，對依法治國的新認識。

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