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對地方政府規(guī)章備案審查若干問題的探討

發(fā)布日期： 2012-10-11 發(fā)布：  

  2012年第9期目錄       本期共收錄文章20篇

　　依我國立法法第八十九條規(guī)定，目前需要備案審查的法規(guī)主要有如下幾類：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章。這其中，規(guī)章雖然位階較低，但卻是我國法律體系中數(shù)量最多的法律規(guī)范。因此，以規(guī)章為著眼點分析、探究法規(guī)的備案審查制度無疑是有代表性和說服力的。
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　　我國立法法將規(guī)章分為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章兩大類。部門規(guī)章重在規(guī)范本系統(tǒng)和行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的有關(guān)事項。相較而言，地方政府規(guī)章的內(nèi)容則更具全局性、綜合性。依現(xiàn)行規(guī)定，對地方政府規(guī)章的備案審查主體是上一級國家行政機(jī)關(guān)和同級人大常委會（較大的市的人民政府制定的規(guī)章還應(yīng)當(dāng)同時報省一級人大常委會），這種“雙重備審”的制度設(shè)計源自于我國憲法所確立的政體及國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。因此，地方政府規(guī)章向上一級國家行政機(jī)關(guān)報備案體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，向同級人大常委會報備案體現(xiàn)的是同級人大常委會與同級人民政府之間的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。只有從法理淵源方面理清地方政府規(guī)章的備案審查制度，才能找尋到進(jìn)一步規(guī)范、完善這一制度的邏輯起點。
　　從現(xiàn)實而論，立法法頒行不過十余年的時間，實踐中對地方政府規(guī)章備案審查的有關(guān)環(huán)節(jié)、做法仍舊存在不少爭議和分歧，筆者擬對其中有代表性的幾個問題談些個人看法，以期拋磚引玉，求教于大家。
　　其一，對地方政府規(guī)章備案審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)如何認(rèn)定？簡言之，備案審查機(jī)關(guān)對地方政府規(guī)章是只進(jìn)行合法性審查還是對合法性、合理性兩方面都要審查？檢視立法法第六十三條有關(guān)省一級人大對報批的較大的市的人大制定的地方性法規(guī)只對其合法性進(jìn)行審查的規(guī)定，地方政府規(guī)章備案審查標(biāo)準(zhǔn)可否參照？筆者以為，回答是否定的。地方政府規(guī)章的內(nèi)容屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項，通常冠以“規(guī)定”、“辦法”等名稱，雖位階較地方性法規(guī)為低，但操作性、執(zhí)行性更強(qiáng)，規(guī)章的合理性方面如出現(xiàn)重大失誤，勢必動搖其法理基礎(chǔ)。地方政府規(guī)章的制定以不抵觸法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為原則，合法性只是最低要求，在這種情形下如果還忽略其合理性或賦予地方政府規(guī)章過大的自由裁量權(quán)，，有可能減損執(zhí)法效果、有害于執(zhí)法實踐。所以，對規(guī)章的備案審查，不僅應(yīng)求于其合法性，也要考慮其合理性。
　　其二，對地方政府規(guī)章備案審查的啟動機(jī)制應(yīng)怎樣設(shè)置？備案審查是兩個法律程序。一是備案，二是審查。備案是審查的基礎(chǔ)，但不是所有的備案規(guī)章都需要審查。立法法第九十條、第九十一條規(guī)定了全國人大常委會、有關(guān)專門委員會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的審查程序和辦法，但未涉及到規(guī)章。分析上述第九十條、第九十一條的規(guī)定，對有關(guān)法規(guī)審查的啟動機(jī)制都是“被動審查”，即國務(wù)院、最高司法機(jī)關(guān)、省級人大或其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民個人認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向人大書面提出審查要求，審查機(jī)關(guān)方可啟動審查。筆者認(rèn)為，對地方政府規(guī)章的審查可以考慮“被動審查”與“主動審查”相結(jié)合進(jìn)行。因為地方政府規(guī)章實行“雙重備審”制，同級人大作為審查機(jī)關(guān)以“被動審查”為原則，著重審查其合法性；上一級行政機(jī)關(guān)作為審查機(jī)關(guān)以“主動審查”為原則（適應(yīng)于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系），著重審查其合理性。
　　其三，在備案審查中發(fā)現(xiàn)的立法技術(shù)問題、文字表述瑕疵應(yīng)如何處理？從前述第一個問題出發(fā)，有關(guān)立法技術(shù)問題、文字表述瑕疵顯然不是規(guī)章審查的事項和標(biāo)準(zhǔn)，所以就原則而言，審查機(jī)關(guān)并無提出處理意見的義務(wù)。不過考慮到立法的嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確，審查機(jī)關(guān)可以口頭或書面提出處理建議，如何處理則由制定機(jī)關(guān)研究決定。

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