本文關(guān)鍵詞：新立法法是法治中國(guó)升級(jí)版的基石，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

□辜勝阻莊芹芹方浪

十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議近日表決通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)立法法》的決定。這部實(shí)施15年之久“諸法之法”的首次大修,融入了黨的十八屆三中全會(huì)新的改革理念和四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的藍(lán)圖思想,為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了新的善治契機(jī),是我國(guó)立法史上新的里程碑。

立法法是規(guī)范立法活動(dòng)的基本法。立法權(quán)是治理體系中權(quán)力配置和利益分配的基礎(chǔ),高質(zhì)量的立法是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基石,新立法法是法治中國(guó)升級(jí)版的基石。只有良法才能善治,不能簡(jiǎn)單地說(shuō)有法可依,其實(shí)更重要的是有良法可依,因此立法法的修改具有重要意義。新立法法“收”稅權(quán),“放”立法權(quán),“管”行政規(guī)章和司法解釋,在發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用的同時(shí),解決權(quán)力任性的問(wèn)題,呈現(xiàn)諸多亮點(diǎn)和看點(diǎn):一是明確了立法權(quán)的根本歸屬,強(qiáng)調(diào)享有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制,改變行政主導(dǎo)立法局面,防止立法中的法律案由部門(mén)起草過(guò)多現(xiàn)象,排除部門(mén)和地方利益對(duì)立法的影響,堅(jiān)持科學(xué)立法。新法規(guī)定,發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。二是明確稅收法定原則,新法將稅收的專(zhuān)屬立法權(quán)單列,明確稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定,邁出了全面落實(shí)稅收法定原則進(jìn)程中的重要一步。這對(duì)于促使行政機(jī)關(guān)和政府職能部門(mén)依法科學(xué)合理征稅,規(guī)范政府征稅權(quán),保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益,促進(jìn)收入公平分配具有重要意義。三是多管齊下全面提升立法質(zhì)量、增強(qiáng)法律的針對(duì)性和可執(zhí)行性,保障良法善治,建立立法評(píng)估機(jī)制,體現(xiàn)了我國(guó)立法工作的基本任務(wù)由加速立法向精細(xì)立法轉(zhuǎn)變,具有重要的里程碑意義。四是科學(xué)合理下放地方立法權(quán),促進(jìn)地方政府因地制宜和獨(dú)立自主立法,有利于完善基層社會(huì)治理體系,提高基層社會(huì)治理能力,推進(jìn)地方政府社會(huì)治理的民主化、法治化、科學(xué)化。在地方立法權(quán)擴(kuò)圍的同時(shí),又劃定了邊界。新法規(guī)定,所有設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)可以就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。五是規(guī)范地方政府和部門(mén)規(guī)章性“紅頭文件”,嚴(yán)格規(guī)范兩院制定的司法解釋,加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查力度,有利于保證憲法法律的有效實(shí)施,有效維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一,并促進(jìn)地方政府和部門(mén)依法行政。如新法規(guī)定,地方政府規(guī)章和部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范；不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)。六是嚴(yán)格控制和規(guī)范授權(quán)立法,劃清授權(quán)立法邊界,避免“一攬子授權(quán)”和“無(wú)限期授權(quán)”,規(guī)定立法機(jī)關(guān)特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律,維護(hù)立法的專(zhuān)屬性和嚴(yán)肅性。七是深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、陽(yáng)光立法,進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)各界參與立法的機(jī)制,堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法和第三方起草法律等方式,有效地協(xié)調(diào)民主立法與專(zhuān)業(yè)立法。

稅收法定是新法的一大亮點(diǎn)。稅收法定原則是指導(dǎo)稅收立法、執(zhí)法、司法、守法環(huán)節(jié)最為重要、最為普遍的基本原則,在保障納稅人權(quán)利、規(guī)范政府征稅權(quán)方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,明確提出要落實(shí)稅收法定原則。黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也指出財(cái)政稅收是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法中的重要任務(wù)。我國(guó)現(xiàn)行稅種有18個(gè),其中僅有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅與車(chē)船稅等3個(gè)稅種是由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)制定法律征收,而稅收收入占比70%左右的剩余15個(gè)稅種,是由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院制定暫行條例征收。這是由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制變動(dòng)較大,不具備等待法律修訂成熟的條件,人大通過(guò)兩次授權(quán)國(guó)務(wù)院立法,制定出了大量條例或暫行條例作為征稅依據(jù)。一些暫行條例已經(jīng)暫行了近20年。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,稅收授權(quán)立法居于主導(dǎo)地位的現(xiàn)狀與我國(guó)法治建設(shè)的客觀需求已經(jīng)無(wú)法匹配,因缺乏法律的硬性約束,行政稅權(quán)出現(xiàn)任性現(xiàn)象,稅收甚至異化為一些地方政府在招商引資過(guò)程中開(kāi)打價(jià)格戰(zhàn)的籌碼,落實(shí)稅收法定原則已刻不容緩。因此,稅收法定原則是立法法修改的焦點(diǎn)問(wèn)題。立法法規(guī)定全國(guó)人大把立法權(quán)收回,以后新稅種開(kāi)征要首先制定相應(yīng)法律,調(diào)整稅收征收對(duì)象、稅率等也要通過(guò)人大立法,這有助于把政府征稅權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里,保護(hù)納稅人權(quán)利。

稅收法定原則與預(yù)決算公開(kāi)一樣,既是財(cái)政之基,更是立國(guó)之基。稅收法定最重要的是稅率法定。稅率是稅收的核心要素,它反映了一個(gè)稅賦的輕重,稅率的高低也是老百姓看得最直觀的。稅收法定原則包括三個(gè)方面:一個(gè)是稅種要法定,二是包括稅率在內(nèi)的基本要素要確定,三是征稅程序要合法。此次立法法修訂,經(jīng)過(guò)一些爭(zhēng)議和討論,最終明確了稅收要素中最為核心的稅率法定,較為完整、詳細(xì)地規(guī)定了稅收基本要素,減少了政府自由裁量的空間,對(duì)落實(shí)稅收法定原則至關(guān)重要。如果不把稅率納入法律規(guī)定,行政機(jī)關(guān)可能出于部門(mén)利益濫用行政權(quán)力,任意降低或增加稅率,極大損害稅法權(quán)威和公信度。例如,2014年財(cái)政部三次提高成品油消費(fèi)稅稅率,引發(fā)了公眾對(duì)其正當(dāng)性和合法性的質(zhì)疑。法學(xué)家認(rèn)為,從某種意義上看,稅法類(lèi)似于刑法,限制了相關(guān)主體的自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利,參照刑法的罪刑法定原則,與納稅人權(quán)益相關(guān)的稅收基本要素必須要以法律的形式明確規(guī)定,沒(méi)有相關(guān)法律依據(jù)不得開(kāi)征新稅或任意調(diào)整稅率。反映稅賦輕重的稅率與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利直接相關(guān),不應(yīng)該被頻繁調(diào)整。

新立法法為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提供了新的善治契機(jī),立法要適應(yīng)改革發(fā)展需求,以法治和改革共同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國(guó)財(cái)稅改革由稅制改革、預(yù)算改革和中央地方關(guān)系再調(diào)整三大領(lǐng)域構(gòu)成。落實(shí)稅收法定原則與深化財(cái)稅體制改革是一個(gè)相輔相成、相互促進(jìn)的過(guò)程。稅收法定原則體現(xiàn)的是我國(guó)稅制改革的頂層設(shè)計(jì),要在稅收法治下推進(jìn)稅制改革、在稅制改革中完善稅收法治,把稅收立法決策與稅制改革決策有機(jī)統(tǒng)一。稅制改革目標(biāo)包括營(yíng)改增繼續(xù)擴(kuò)圍,完善消費(fèi)稅制度,逐步提升直接稅比重,研究推進(jìn)環(huán)境、資源、財(cái)產(chǎn)等方面的稅制改革。稅收法治需要在立法方面先完善稅收實(shí)體法,將相對(duì)比較成熟的稅收條例納入國(guó)家立法規(guī)劃；完善稅收程序法,稅收征收管理法要對(duì)征稅制度與程序進(jìn)行細(xì)化,規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅行為,與立法法進(jìn)行合理配合；要實(shí)現(xiàn)稅收管理的集約化,降低管理成本,提高管理效率。

(作者辜勝阻系武漢大學(xué)教授、全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員)

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