[論文摘要]地方立法是我國(guó)立法制度中不可或缺的組成部分，為完善我國(guó)的民主法制建設(shè)起到了重要作用。然而當(dāng)前公眾參與地方立法的相關(guān)制度不完善，使得公民參與地方立法面臨諸多難題�；诖耍恼峦ㄟ^(guò)對(duì)公眾參與地方立法進(jìn)行探析，提出完善我國(guó)地方立法公眾參與機(jī)制的建議，從制度層面來(lái)解決相關(guān)問(wèn)題。

　　[論文關(guān)鍵詞]地方立法 公眾參與 現(xiàn)狀 存在問(wèn)題 建議

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和物質(zhì)生活水平的提高，公眾的權(quán)利意識(shí)和民主法治觀念不斷提升，公眾的政治參與訴求也愈加強(qiáng)烈。近幾年來(lái)，聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、法律草案的全民討論等形式的公眾參與，成為中國(guó)立法和公共決策過(guò)程中的一道風(fēng)景�？梢哉f(shuō)，目前公眾參與立法已成為一種普遍趨勢(shì)。而作為我國(guó)立法體制的重要組成部分的地方立法，由于其更加貼近基層、立足地方，所以在法治建設(shè)中更是發(fā)揮著愈來(lái)愈重要的作用，因而地方立法中的公眾參與則更顯價(jià)值和必要。

　　一、地方立法公眾參與機(jī)制相關(guān)概念之厘清

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　　地方立法是相對(duì)于中央立法而言的，它的存在與否與該國(guó)的立法體制相關(guān)。我國(guó)的立法體制，從新中國(guó)成立以來(lái)也經(jīng)歷了幾個(gè)不同階段。從1979年五屆人大二次會(huì)議召開(kāi)以來(lái)，逐步形成了“一元兩級(jí)多層次”的立法體制。
　　雖然地方立法廣泛存在于當(dāng)今世界，但在各國(guó)也并不相同。如在美國(guó)，地方立法專指地方議會(huì)的立法活動(dòng)，而各州政府是不享有立法權(quán)的。[1]而根據(jù)我國(guó)的《立法法》，地方立法不僅包括地方人大及其常委會(huì)制定的地方法規(guī)，也包括地方政府制定的地方規(guī)章。因而從我國(guó)法律規(guī)定看，地方立法是從廣義層面而言的。
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　　1.公眾的界定
　　公眾的概念常被等同于公民，而隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，公眾的概念不局限于此。而本文所探討的公眾也是廣義層面的，包括法人等組織，并將專家等社會(huì)精英階層包含其中，但將立法機(jī)關(guān)排除在外。這主要是考慮到立法權(quán)的行使者與公眾主體身份的混同。
　　2.公眾參與的界定
　　所謂參與，就是讓人們有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為中去；而對(duì)公共機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，參與就是所有民眾的意見(jiàn)得到傾聽(tīng)和考慮，并最終在公開(kāi)和透明的方式中達(dá)成決議。
　　由于現(xiàn)代政治體龐大的人口與面積，使得公眾直接參與國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理不再可能。于是，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展出了代議制民主或者說(shuō)間接民主。公眾參與在代議制度中特指公眾直接參與。在我國(guó)，地方立法公眾參與是指公眾直接參與較大市以上地方立法機(jī)關(guān)及政府制定、修改、廢止地方法規(guī)規(guī)章的活動(dòng)。

　　二、地方立法公眾參與機(jī)制基本理論之探析

　　將參與和民主理念聯(lián)系起來(lái)，并不會(huì)令人驚訝，因?yàn)樵谧顦闼氐囊饬x上，民主總是與公民參與相關(guān)聯(lián)的。
　　公眾參與立法的雛形出現(xiàn)于兩千多年前的古希臘民主制時(shí)代。公元前5世紀(jì)，在伯利克利時(shí)代的雅典，“公民大會(huì)”被確立成城邦政治結(jié)構(gòu)的核心。這就是公眾參與立法的雛形。但這里的公民不是近代意義上的公民的概念，其范圍較狹窄。而關(guān)于公眾參與立法的理論的出現(xiàn)，則是近代以來(lái)的事了。
　　啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期，人民主權(quán)理論的誕生為公眾參與立法奠定了理論基礎(chǔ)。16世紀(jì)讓·布丹第一個(gè)系統(tǒng)地提出和論述了主權(quán)學(xué)說(shuō)，而17世紀(jì)彌爾頓則在歐洲歷史上首次提出一切權(quán)力歸于人民的主張。對(duì)人民主權(quán)學(xué)說(shuō)進(jìn)行完整系統(tǒng)論述的則是18世紀(jì)法國(guó)啟蒙思想家盧梭。他以“自然權(quán)利”、“社會(huì)契約論”為出發(fā)點(diǎn)提出“人民主權(quán)原則”。根據(jù)該理論，主權(quán)來(lái)源于人民，主權(quán)中最重要的權(quán)力——立法權(quán)，自然也來(lái)源于人民，因此人民參與立法便是對(duì)主權(quán)的行使。但盧梭倡導(dǎo)的是和古希臘雅典城邦民主類似的直接民主，公眾直接參與立法。
　　這種直接參與式民主，受到時(shí)間和空間兩個(gè)維度的制約。隨著現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展，代議制民主逐漸成為當(dāng)今社會(huì)的主流而被廣泛采用。但代議制民主同樣暴露出諸如腐敗、政治虛偽等缺陷和弊端，因此飽受批評(píng)和懷疑。
　　因而，在20世紀(jì)60年代又興起了一種新的理論——參與民主理論，其代表人物是卡羅爾·佩特曼。她相對(duì)系統(tǒng)地闡述了參與和民主理論之間的關(guān)系，指出真正的民主應(yīng)當(dāng)是所有公民的直接、充分參與公共事務(wù)的決策的民主，從政策議程的設(shè)定到政策的執(zhí)行，都應(yīng)該有公民的參與。這種參與式民主的本質(zhì)，也正是公眾參與地方立法的理論基礎(chǔ)。
　　在此基礎(chǔ)上，90年代又興起了“協(xié)商民主”理論。它肯定公民積極參與政治生活，力圖通過(guò)完善民主程序、擴(kuò)大參與范圍、強(qiáng)調(diào)自由平等的對(duì)話來(lái)消除沖突、保證公共意志和普遍利益的實(shí)現(xiàn)，以修正代議制民主模式的不足和缺陷。

　　三、我國(guó)地方立法公眾參與機(jī)制現(xiàn)狀之透視

　�。ㄒ唬┪覈�(guó)地方立法公眾參與機(jī)制的法律依據(jù)
　　1.憲法規(guī)定了公眾參與地方立法的權(quán)利
　　公眾參與地方立法作為公民實(shí)現(xiàn)其政治權(quán)利的途徑和方式，被我國(guó)《憲法》予以保護(hù)。
　　《憲法》第2條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”這款直接規(guī)定了國(guó)家權(quán)力的歸屬，立法權(quán)也并不例外�！稇椃ā返�2條第2款進(jìn)一步規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”立法是對(duì)國(guó)家和社會(huì)利益的分配，同時(shí)也是管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)和私人事務(wù)的一種重要形式，所以人民也有權(quán)通過(guò)參與立法來(lái)管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)�！稇椃ā返�3條第2、3款則規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，而參與也是一種重要的監(jiān)督形式。另外，《憲法》第27、41條等也從某個(gè)層面上為公眾參與地方立法提供了法律依據(jù)。
　　2.專門法規(guī)定了公民參與地方立法的方式和途徑
　　我國(guó)于1982年頒發(fā)的《憲法》就確立了公民的參政權(quán)，地方立法中公眾參與便逐漸開(kāi)展起來(lái)。但公眾參與地方立法作為一種制度安排并被普遍展開(kāi)則是在2000年《立法法》公布實(shí)施后。該法第5條明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。”該法在第34、58條就全國(guó)人大常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院立法中公眾參與立法的途徑作出了概括性規(guī)定，即規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院在立法過(guò)程中聽(tīng)取各方的意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。

　　2001年，國(guó)務(wù)院修訂了《行政法規(guī)制定程序條例》，同時(shí)又出臺(tái)了《規(guī)章制定程序條例》，明確要求政府立法應(yīng)當(dāng)調(diào)查研究、聽(tīng)取意見(jiàn)，聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取書(shū)面征求意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式�！兑�(guī)章制定程序條例》還對(duì)聽(tīng)證程序作了規(guī)定。
　　除了以上中央層面的專門的法律依據(jù)，還有眾多地方性法規(guī)也對(duì)公眾參與地方立法予以了確立和保障。如2006 年廣州出臺(tái)了《規(guī)章制定公眾參與辦法》，被認(rèn)為是地方第一個(gè)專門規(guī)范公眾參與政府立法的規(guī)章。

　�。ǘ┪覈�(guó)地方立法公眾參與機(jī)制的形式
　　2000年制定的《立法法》規(guī)定：“聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。”從我國(guó)的地方立法的實(shí)踐來(lái)看，公眾參與地方立法的形式目前存在著以下幾種：全民討論、書(shū)面征求意見(jiàn)、論證會(huì)、座談會(huì)、立法聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)參與、列席立法會(huì)議等、內(nèi)部征求意見(jiàn)、聽(tīng)取人大代表政協(xié)委員意見(jiàn)、專家咨詢、公共論壇、群眾來(lái)電來(lái)函、民意調(diào)查等等。在上述參與方式中，法定方式只有書(shū)面征求意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)四種，其他則是實(shí)踐中采用的非法定方式。
　�。ㄈ┪覈�(guó)地方立法公眾參與機(jī)制存在的問(wèn)題
　　第一，地方立法機(jī)關(guān)和社會(huì)之間的信息不對(duì)稱，立法信息公開(kāi)制度不完善。立法機(jī)關(guān)憑借其權(quán)力掌握著龐大的社會(huì)資源，與之對(duì)應(yīng)的公眾在獲取信息方面顯然無(wú)法與之抗衡。我國(guó)目前還沒(méi)有對(duì)一部正式的法律對(duì)地方立法甚至立法的信息公開(kāi)作出明確而具體的規(guī)定，因而立法機(jī)關(guān)對(duì)立法信息的公開(kāi)具有完全自由處置權(quán)，公眾處于被動(dòng)的地位。
　　第二，立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)型過(guò)強(qiáng)，公眾參與的積極性和主動(dòng)性不高。在我國(guó)公眾參與地方立法制度中，公眾能否參與立法、在哪個(gè)階段參與、參與的具體形式和范圍如何，不能完全由公眾自主決定。
　　第三，公眾參與途徑有限，程度不夠、效果也不甚理想。立法聽(tīng)證是我國(guó)現(xiàn)階段直接民主的新發(fā)展，但現(xiàn)實(shí)中存在著“重形式，輕實(shí)質(zhì)”的問(wèn)題。而座談會(huì)、論證會(huì)等畢竟有限，公眾難以廣泛參與。利用網(wǎng)絡(luò)來(lái)征詢意見(jiàn)，又會(huì)遇到上網(wǎng)主體的普遍性以及代表性、真實(shí)性等問(wèn)題。其次，公眾參與的深度和廣度也不夠，通常也局限于極少部分的立法領(lǐng)域以及立法的某一過(guò)程。另外，公眾參與的效果也不太理想。
　　第四，公眾參與呈現(xiàn)無(wú)序狀態(tài)，缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。在我國(guó)，一方面，公眾想?yún)⑴c立法而不知如何參與，另一方面，立法機(jī)關(guān)沒(méi)能引導(dǎo)好公眾的參與，尤其缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。規(guī)定的缺失或模糊、缺乏可操作性，使公眾參與地方立法的活動(dòng)帶有一定的隨意性和偶然性。我國(guó)立法現(xiàn)實(shí)中，各種公眾參與的方式只是在實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，基本未制度化，或者僅是零碎非正式的規(guī)定。

　　四、我國(guó)地方立法公眾參與機(jī)制構(gòu)建之完善

　　（一）國(guó)外地方立法公眾參與機(jī)制的概述
　　在美日等發(fā)達(dá)國(guó)家，地方立法的公眾參與機(jī)制已比較成熟，也建立起了一系列相關(guān)的制度，總的來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)出如下顯著特點(diǎn)：
　　1.公眾參與程序法定化，可操作性強(qiáng)。各國(guó)普遍采取成文法的形式詳細(xì)規(guī)定公眾參與地方立法的程序和方式。以地方行政立法為例，美國(guó)、日本都在統(tǒng)一的行政程序法中規(guī)定公眾參與制度。這種做法既有利于公民參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也有利于地方立法機(jī)關(guān)工作的順利開(kāi)展。
　　2.參與方式的多樣化。以美國(guó)為代表，各國(guó)都為公民設(shè)計(jì)了參與行政立法的多種方式，分別適用于不同情況。在地方立法中，一般采取正式的聽(tīng)證程序，而在地方行政立法中，參與方式則更加豐富。最大程度地實(shí)現(xiàn)公民參與權(quán)，也在很大程度上保證了地方立法機(jī)關(guān)的立法效率，有利于公平與效率的結(jié)合。
　　3.重視公眾參與的主動(dòng)性，提高公眾參與的便利性。美國(guó)的公眾創(chuàng)制立法權(quán)和日本的公眾評(píng)議制度和咨詢程序，使得公眾可以主動(dòng)參加地方立法，而不是由立法機(jī)關(guān)選擇而被動(dòng)參與。同時(shí)在美國(guó)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)也最大限度提高了公眾參與的效率和便利。這既可以提高地方立法的民主性，還能有效減少所制定的法規(guī)在將來(lái)實(shí)施過(guò)程中的阻力。
　　4.建立了公眾參與機(jī)制的配套制度。如美國(guó)《情報(bào)自由法》和《陽(yáng)光中的政府法》規(guī)定了地方立法信息公開(kāi)制度，使得公眾參與地方立法的權(quán)利可以更好地實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，立法助理制度，也在很大程度上保證公眾提案權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
　�。ǘ┪覈�(guó)地方立法公眾參與機(jī)制的出路
　　我國(guó)當(dāng)前公眾參與立法，主要還是立法者主導(dǎo)，而非制度主導(dǎo)。在解決這些問(wèn)題上，，總的思路是將公眾參與地方立法由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向制度主導(dǎo)型，建立和完善相關(guān)的法律制度。具體來(lái)說(shuō)可以從以下幾方面作出努力：
　　1.完善地方立法的信息公開(kāi)制度
　　公眾有效參與地方立法的基本條件和前提——公開(kāi)立法信息。然而立法者與公眾之間存在著信息不對(duì)稱的情況，為了保障公眾的知情權(quán)，必須要堅(jiān)持公開(kāi)立法，建立起地方立法機(jī)關(guān)信息公開(kāi)制度，確保公眾參與地方立法
　　過(guò)程中有關(guān)信息的公開(kāi)和透明，“公開(kāi)是原則，保密是例外”的公開(kāi)原則。
　　2. 完善立法程序，建立多渠道公眾參與途徑
　�。�1）強(qiáng)化地方立法的聽(tīng)證制度：更加明確聽(tīng)證制度的適用規(guī)則等，并在更大的范圍內(nèi)推行立法聽(tīng)證制度，使聽(tīng)證形式多樣化。在聽(tīng)證過(guò)程中要注意對(duì)聽(tīng)證陳述人意見(jiàn)的采納，增強(qiáng)聽(tīng)證的實(shí)效性。
　�。�2）完善專家參與地方立法制度[9]，專家立法制度是一種利用專家的專業(yè)知識(shí)和技能使立法決策合理化、公正化、科學(xué)化的制度。我國(guó)的立法機(jī)關(guān)也實(shí)行了專家參與制度。地方立法機(jī)關(guān)可以在地方立法程序規(guī)則中對(duì)專家參與立法制度作出切合專家參與立法制度操作性強(qiáng)的規(guī)定；專家的選任邀請(qǐng)以公開(kāi)、透明、民主的方式進(jìn)行；建立健全專家意見(jiàn)反饋機(jī)制等等。通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛞?guī)定，使專家參與立法制度變得名副其實(shí)，既防止出現(xiàn)把專家參與變成擺設(shè)的傾向，又防止出現(xiàn)專家專斷的現(xiàn)象。
　　3.建立健全公眾參與地方立法的激勵(lì)和反饋機(jī)制
　　地方立法機(jī)關(guān)要以制度的形式激勵(lì)廣大社會(huì)公眾參與地方立法活動(dòng)，為提高地方立法質(zhì)量獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。同時(shí)地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重公眾對(duì)立法規(guī)劃與計(jì)劃、立法項(xiàng)目草案、立法協(xié)調(diào)結(jié)論等提出的意見(jiàn)和建議，無(wú)論是采納與否，都應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)男问较蚬姺答佉庖?jiàn)采納情況的信息。

 

 

本文編號(hào)：13348