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預(yù)算法修正案四審或?qū)⑼ㄟ^ 立法法或縮小人大授權(quán)范圍

時(shí)間： 2014-08-26 16:51

　　立法法首次修訂 預(yù)算法修正案四審或?qū)⑼ㄟ^

　　編者按：對目前的行政訴訟法修正案草案，行政法學(xué)界分歧較多。在修正案草案中，適當(dāng)擴(kuò)大了行政案件的受案范圍。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 8月25日，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議在北京召開，多部重要的法律修正案將在這次會(huì)議上審議，其中《立法法》、《預(yù)算法》和《行政訴訟法》的修訂情況最受關(guān)注。

　　《立法法》施行14年來面臨首次大修，其修訂情況直接關(guān)切法治與當(dāng)前改革如何平衡，并對未來中國法治建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生重要影響。

　　爭議巨大的《預(yù)算法》修正案四審再次引起關(guān)注。天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李煒光告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，《預(yù)算法》極有可能在本次會(huì)議上完成修訂。

　　對目前的行政訴訟法修正案草案，行政法學(xué)界分歧較多。在修正案草案中，適當(dāng)擴(kuò)大了行政案件的受案范圍。

　　此外，列入這次會(huì)議審議的法律修正案還包括安全生產(chǎn)法、廣告法和保險(xiǎn)法等。修法艱辛，而平衡改革和法律的關(guān)系更為不易。

　　《立法法》修正案：縮小人大授權(quán)范圍

　　在十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，立法法的修改被列在第一位。25日，立法法修正案(草案) 提請十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議，，這是該法施行以來的首次修訂。

　　全國人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)作關(guān)于草案的說明時(shí)稱，立法法修正案(草案)將增加規(guī)定，人大的授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限、被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。

　　“以往全國人大常委會(huì)曾以‘決定’形式多次給行政機(jī)關(guān)授權(quán)，比如上世紀(jì)80年代給國務(wù)院稅制改革和地方改革開放的授權(quán)。”原全國人大常委會(huì)法工委副主任張春生告訴記者。

　　1985年，全國人大授權(quán)國務(wù)院在稅收、改革開放、經(jīng)濟(jì)改革等方面制定行政法規(guī)。

　　在 2013年底的一次立法學(xué)研討會(huì)上， 張春生介紹， “問題在于這個(gè)授權(quán)沒有規(guī)定期限，授權(quán)內(nèi)容上線條也太粗。現(xiàn)在這個(gè)授權(quán)已經(jīng)過了快30年，居然還沒有收回。我國現(xiàn)在大大小小共18個(gè)稅種，只有3個(gè)稅種 (公司所得稅、個(gè)人所得稅和車船稅)是由全國人大及其常委會(huì)制定法律的，其他15個(gè)稅種包括增值稅在內(nèi)還都是行政法規(guī)在規(guī)范。”

　　“以前全國人大還曾有對地方的授權(quán)，比如深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，2000年《立法法》施行后，對地方的授權(quán)隨之結(jié)束，但對國務(wù)院的授權(quán)至今沒有廢止，這個(gè)問題應(yīng)該在這次立法法修改中盡快解決”，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授朱景文告訴記者。

　　全國人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)作關(guān)于草案的說明時(shí)稱，授權(quán)的期限不得超過五年;被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個(gè)月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施的情況，并提出是否需要制定、修改或者廢止法律的意見;需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國人大及其常委會(huì)決定。

　　立法法修改不僅要終結(jié)“無期限”的授權(quán)，還要通過授權(quán)實(shí)現(xiàn)改革的合法性。

　　參與了立法法修正案(草案)論證的中國人民大學(xué)法學(xué)院教授朱景文稱，草案中還包括，有些法律可以在某些地區(qū)暫時(shí)不施行。此前，在廣東省的行政審批改革和上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立時(shí)，全國人大常委會(huì)均授權(quán)國務(wù)院在相關(guān)地區(qū)暫停相關(guān)法律的實(shí)施。

　　同樣的情形也出現(xiàn)在正在進(jìn)行的司法改革試點(diǎn)中，比如實(shí)行省以下法院人財(cái)物統(tǒng)管，就與地方司法機(jī)關(guān)由同級人大產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)的憲法原則相違背，“如果沒有一個(gè)這樣的授權(quán)，改革將會(huì)引起相當(dāng)大的爭議”，朱景文說。

　　《預(yù)算法》修正案很可能通過

　　有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》修正案草案將于此次會(huì)議上進(jìn)行第四次審議，并將首次提請表決。

　　現(xiàn)行《預(yù)算法》自1994年通過，內(nèi)容涉及預(yù)算的編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算和監(jiān)督等內(nèi)容，施行至今已20載。同年，中國開始推行分稅制財(cái)政管理體制，當(dāng)年通過的《預(yù)算法》也以法律的形式確定分稅制這一制度。

　　此后，政府采購改革、部門預(yù)算改革、國庫制度改革也在漸次推進(jìn)。政府預(yù)算從單一的公共財(cái)政預(yù)算拓展到公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四大預(yù)算體系，但是原有《預(yù)算法》并未涵蓋這些改革，明顯滯后。

　　2004年，《預(yù)算法》修改列入十屆人大立法規(guī)劃，跨越了第十屆、第十一屆、第十二屆三屆人大，但依然未能誕生新的《預(yù)算法》。其間，在2011年12月、2012年6月和2014年4月，全國人大常委會(huì)三次審議《預(yù)算法》，但是均未交付表決。

　　在一審、二審之后，全國人大就審議稿向社會(huì)公開征求意見。全國人大統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，二審稿收到了近33萬條意見，超過個(gè)稅修正案創(chuàng)下的23萬多條意見的紀(jì)錄。這也從一個(gè)側(cè)面反映社會(huì)各界對《預(yù)算法》的修改關(guān)注度之大，也反映出《預(yù)算法》的修訂的爭議之大。

　　對此，中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文認(rèn)為，《預(yù)算法》的爭議點(diǎn)主要有以下幾個(gè)：允不允許地方發(fā)債、立法宗旨、國庫實(shí)行經(jīng)理制還是代理制、預(yù)算公開的范圍等。

　　對于地方政府發(fā)債問題，三次審議稿之間甚至出現(xiàn)反復(fù)。此前一審的修正案草案允許地方政府發(fā)債，但是二審時(shí)刪去了允許發(fā)債的條款，三審的修正案再次允許省級政府發(fā)行市政債。

　　“地方政府發(fā)債其實(shí)沒有太大的爭議，爭議較大的是在何時(shí)發(fā)債。”天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李煒光對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“《預(yù)算法》從立法宗旨就有分歧，預(yù)算權(quán)的配置也有分歧，如哪些權(quán)力歸人大，哪些權(quán)力歸政府，哪些需要公民參與�，F(xiàn)代的國家治理，預(yù)算的權(quán)力和責(zé)任必須有明確的劃分。”

　　在《預(yù)算法》修正案審議期間，財(cái)稅改革在加速推進(jìn)。中共十八屆三中全會(huì)通過的《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和中央政治局會(huì)議審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，明確了未來財(cái)稅改革的方向，并表示2016年基本完成新一輪財(cái)稅體制改革重點(diǎn)工作和任務(wù)。

　　對此，劉劍文表示：“兩份文件明確了深化財(cái)稅體制改革的總體方案，大方向定下來以后，修改《預(yù)算法》便水到渠成了。”

　　“這次審議通過的可能性很大，因?yàn)槿龑徶鬀]有公開征求過意見，沒有征求意見說明三審稿已經(jīng)比較完善，沒有大的變動(dòng)。”李煒光說，“下一步還應(yīng)關(guān)注《預(yù)算法》實(shí)施細(xì)則的修改。”

　　《行政訴訟法》再次“小修”

　　自從2013年12月的十二屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議上，初次審議了《行政訴訟法修正案(草案)》后，行政法學(xué)界便對“小修小補(bǔ)”的一審稿意見頗多。

　　8月23日，在中國行政法學(xué)研究會(huì)2014年年會(huì)上，參與修法的全國人大常委會(huì)法工委行政法室主任袁杰在主持一場關(guān)于行訴法修法的研討時(shí)，不得不多次強(qiáng)調(diào)行訴法謹(jǐn)慎修改的必要性。

　　“行訴法修改的過程中，共識少、分歧多”，袁杰說，她主張?jiān)谛姓w制改革、公眾需求復(fù)雜的轉(zhuǎn)型期，應(yīng)避免修法的冒進(jìn)。

　　“行政訴訟法修正案草案‘一審’以來，如何擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，是社會(huì)各界最為關(guān)注的問題”，在這次行政法學(xué)研究會(huì)年會(huì)上，全國人大常委會(huì)法工委行政法室副主任童衛(wèi)東說。

　　目前我國每年的行政訴訟案件數(shù)量僅為13萬件左右，一些基層法院行政庭甚至無案可審。

　　“‘一審’之后，有意見要求改變目前列舉式的行政訴訟受案范圍”，童衛(wèi)東說。目前的《行政訴訟法》條文列舉了8種受理情形和4種不受理情形。

　　“列舉的方式不可能做到受案范圍的全面，當(dāng)年法律采用列舉的方式，是因?yàn)檫@項(xiàng)制度剛剛建立，需要隨著實(shí)踐的發(fā)展不斷補(bǔ)充”，童衛(wèi)東說。

　　行訴法修正案(草案)對受案范圍仍然采用了列舉的方式，只是將原條文的8種情形增加為10種，且在各單項(xiàng)情形中也做了擴(kuò)充，比如增加了沒收違法所得、警告兩種行政處罰的受案情形。

　　但中國政法大學(xué)研究生院副院長解志勇認(rèn)為，行政訴訟“立案難”絕不僅僅因?yàn)樾性V法規(guī)定的受案范圍過窄，更深層次的原因是，法院傾向于對受案范圍做限縮解釋，設(shè)置各種“土政策”。解志勇認(rèn)為，這背后的原因就是法院自身的人、財(cái)、物都受制于人，地方政府對立案的干預(yù)通常比較有效。

　　因此，進(jìn)行行政審判體制改革以及建立專門的行政法院，再次被提上學(xué)者的議事日程，這甚至被清華大學(xué)行政法學(xué)教授何海波認(rèn)為是行訴法修改的“一號問題”。

　　最高法院長期以來一直呼吁設(shè)立行政法院，“每個(gè)省設(shè)立2-3個(gè)專門行政法院，在全國7個(gè)大區(qū)各設(shè)一所高級行政法院，這樣全國共設(shè)立70多所行政法院”，最高法院行政庭法官梁鳳云介紹自己的設(shè)想。

　　但多名行政法學(xué)者對記者表示，短期內(nèi)設(shè)立行政法院并不現(xiàn)實(shí)。訴訟成本是行政法院方案的弊端之一。

　　何海波還注意到了行政法院與司法改革如何銜接的問題。“省以下法院人財(cái)物統(tǒng)管，法院系統(tǒng)的地方化和行政化得到解決后，設(shè)立行政法院還有沒有必要?”他說。(編輯譚翊飛張凡申劍麗)

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