內(nèi)容提要: 當(dāng)下關(guān)于我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》修改的各種意見(jiàn)、方案中，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的地位、稱(chēng)謂、價(jià)值、原則、制度等的認(rèn)識(shí)很不一致、不明確，如一些學(xué)者提到我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家的環(huán)境政策予以宣示，但為何要宣示及宣示什么等卻不甚明了。本文力圖以環(huán)境公共政策為視角，對(duì)環(huán)境保護(hù)法修改中涉及的稱(chēng)謂、價(jià)值、原則、制度等進(jìn)行研究，以期引致學(xué)界對(duì)這個(gè)問(wèn)題的進(jìn)一步關(guān)注。 
 
 
    一、 中國(guó) 的環(huán)境公共政策與環(huán)境法之關(guān)系
　　
　�。ㄒ唬┕舱呒碍h(huán)境公共政策的定義
　　
　　1、公共政策。對(duì)于公共政策的定義有多種：戴維·伊斯頓認(rèn)為公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配。此定義強(qiáng)調(diào)的是公共政策的價(jià)值分配功能。伍德·威爾遜認(rèn)為公共政策是有立法權(quán)的人制定的，而由行政人員執(zhí)行的 法律 和法規(guī)。此定義是 政治 與行政二元論的體現(xiàn)，僅把范圍限定在法律政策之內(nèi)�？ㄆ仗m認(rèn)為公共政策是指擁有價(jià)值、目標(biāo)與策略的宏大計(jì)劃。它突出了政策是以某特定目標(biāo)為導(dǎo)向的行動(dòng)計(jì)劃以及它與一般計(jì)劃的區(qū)別，比較籠統(tǒng)。托馬斯·達(dá)伊認(rèn)為公共政策是所有政府決定做的或者決定不做的事情。這個(gè)定義突出了政策的表現(xiàn)形式。我國(guó)有些學(xué)者認(rèn)為，公共政策是黨和政府用來(lái)引導(dǎo)、規(guī)范有關(guān)個(gè)人、機(jī)構(gòu)團(tuán)體行動(dòng)的指南或準(zhǔn)則。它的表現(xiàn)形式有①法律規(guī)章、②行政命令、③行動(dòng)計(jì)劃與策略、④政府首腦的書(shū)面或口頭聲明和指示等等。這個(gè)定義雖然比較全面地指出了公共政策的表現(xiàn)方式，也突出了它是一種行為規(guī)范，但是沒(méi)有反映公共政策的本質(zhì)。
　　
　　盡管許多學(xué)者對(duì)什么是公共政策進(jìn)行了界定，但由于出發(fā)角度不同，其觀點(diǎn)各有千秋。
　　
　　2、環(huán)境公共政策。 經(jīng)濟(jì) 利益與環(huán)境利益是環(huán)境法的基本問(wèn)題。環(huán)境利益是指在滿(mǎn)足大多數(shù)人需要的同時(shí)保護(hù)和優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)，保持生態(tài)生產(chǎn)力可持續(xù)運(yùn)行能力，以滿(mǎn)足全人類(lèi)整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)需要的效益。 [1] [1]由于環(huán)境利益按照主體的不同可分為個(gè)人環(huán)境利益、集體環(huán)境利益、社會(huì)環(huán)境利益和國(guó)家環(huán)境利益，由是環(huán)境公共政策是指公共權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的環(huán)境公共利益和經(jīng)濟(jì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程中依據(jù)人與環(huán)境和諧 發(fā)展 的目標(biāo)，經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的開(kāi)發(fā)利用 自然 資源、保護(hù)改善環(huán)境的行為準(zhǔn)則。此定義表明公共權(quán)力機(jī)關(guān)在制定環(huán)境公共政策時(shí)首先要對(duì)在社會(huì)的環(huán)境公共利益與經(jīng)濟(jì)公共利益之間進(jìn)行選擇和綜合。這是因?yàn)榄h(huán)境公共政策的目的是為了促進(jìn)人類(lèi)與環(huán)境的和諧發(fā)展，人類(lèi)的發(fā)展是人類(lèi)在物質(zhì)、精神（心智）方面的發(fā)展，發(fā)展的基礎(chǔ)是人類(lèi)所處的環(huán)境，離開(kāi)了人類(lèi)環(huán)境，人的發(fā)展甚至生存均不可能。環(huán)境問(wèn)題是人類(lèi)在生產(chǎn)和生活過(guò)程中的不適當(dāng)方式產(chǎn)生的，與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相生相伴。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的順序安排是政策安排中的首要問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保護(hù)環(huán)境或是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中兼顧環(huán)境保護(hù)具有不同的含義，所以，制定公共環(huán)境政策首要的是對(duì)環(huán)境公共利益與經(jīng)濟(jì)公共利益進(jìn)行考量，確定發(fā)展的順序安排。其次是對(duì)環(huán)境公共利益的選擇問(wèn)題。環(huán)境公共利益有多元性，既有國(guó)家環(huán)境利益，還有社會(huì)環(huán)境利益。在社會(huì)環(huán)境利益中，既要選擇、綜合大多數(shù)人的環(huán)境利益，也必須兼顧部分地區(qū)、部分人的環(huán)境利益，當(dāng)然，有時(shí)國(guó)家環(huán)境利益與社會(huì)環(huán)境利益可能不相協(xié)調(diào)。第三，在當(dāng)下，環(huán)境公共政策的制定必須以人與環(huán)境的和諧發(fā)展為目標(biāo)。自從1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)提出可持續(xù)發(fā)展的理念被世界各國(guó)普遍接受以來(lái)，可持續(xù)發(fā)展觀已深入人心。近年來(lái)，黨中央在對(duì)可持續(xù)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上提出了 科學(xué) 發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展觀是“全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展”的發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、 教育 等的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。也就是說(shuō)，公共環(huán)境政策的制定既有兼顧社會(huì)內(nèi)部各種社會(huì)關(guān)系的和諧發(fā)展，而且根本上是要“和諧”人的社會(huì)與自然兩者發(fā)展之間的關(guān)系。第四，開(kāi)發(fā)、利用自然資源和保護(hù)、改善環(huán)境是環(huán)境公共政策的作用體現(xiàn)。
　　
　　（二）中國(guó)的環(huán)境公共政策與環(huán)境法律之關(guān)系
　　
　　1、中國(guó)的公共政策與法律之關(guān)系。
　　
　　在對(duì)環(huán)境公共政策的定義作了必要討論之后，我們可以對(duì)環(huán)境公共政策與環(huán)境法律的關(guān)系作進(jìn)一步分析。
　　
　　法律有狹義與廣義之分。廣義的法律是從抽象意義上而言的，指法的整體，包括由國(guó)家制定的憲法、法律、法令、條例、決議、指示、規(guī)章等規(guī)范性文件和國(guó)家認(rèn)可的判例、習(xí)慣等。就我國(guó)現(xiàn)在的法律來(lái)說(shuō)，主要是指作為根本法的憲法、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、某些地方國(guó)家機(jī)關(guān)指定的地方性法規(guī)等。狹義的法律是從特定或具體意義上而言的，專(zhuān)指擁有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)立法程序制定的規(guī)范性文件。在我國(guó)，狹義的法律指全國(guó)人民代表大會(huì)制定的基本法律和全國(guó)代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的除基本法律以外的其他法律。 [2] [2] 在法治國(guó)家，公共政策的制定必須經(jīng)過(guò)合法化的程序從而具有法的形態(tài)，而且公共政策與法的制定和執(zhí)行主體都是公共權(quán)力機(jī)關(guān)，所以，廣義的法律在法治國(guó)家與公共政策存在于同一文本并且有共同的形式特征。 [3] [3]
　　
　　但是，公共政策與法律并不是形神俱同。例如，1969年美國(guó)制定的《國(guó)家環(huán)境政策法》主要規(guī)定3件事：宣布美國(guó)的國(guó)家環(huán)境政策；設(shè)立總統(tǒng)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)——國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)；建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。 [4] [4] 美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》主要針對(duì)的是政府。規(guī)定了政府對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題做什么以及怎樣做，從法的要素分析，美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》是美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策獲得法的形態(tài)的文本，其本身并不是規(guī)范意義上的法。因?yàn)�，從法律而言，除了在法治�?guó)家它與公共政策具有相同的合法化程序和共同的表現(xiàn)形式特征以外，法律與政策也有明確的差異。這些差異有：公共政策的執(zhí)行主體是行政機(jī)關(guān)，法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)除了行政機(jī)關(guān)，還包括法院等司法部門(mén)；公共政策是以權(quán)力為核心，政策對(duì)象的權(quán)利義務(wù)可以不平等，且以權(quán)力為“紐帶”的各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須保證執(zhí)行，而法律是以權(quán)利為核心，是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一體；政策在內(nèi)容上側(cè)重于價(jià)值分配和資源分配，即規(guī)定做什么、怎么做，而法律側(cè)重于糾察、校正在價(jià)值分配和資源分配中的各種違法行為，即規(guī)定不可為行為及其法律后果等。所以美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》實(shí)際上是具有法律形態(tài)的國(guó)家環(huán)境政策。
　　
　　中國(guó)的公共政策與法律之關(guān)系較為復(fù)雜。從廣義法概念角度，我們可以將中國(guó)的公共政策分為獲得法律形態(tài)的公共政策和未獲得法律形態(tài)的公共政策。未獲得法律形態(tài)的公共政策是指未經(jīng)法定程序納入法律中的公共政策，獲得法形態(tài)的公共政策則相反（而且，一般來(lái)說(shuō)，在法治國(guó)家，制定法律的程序與公共政策的制定程序往往是相同的）。根據(jù)我國(guó)《憲法》、《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定，在當(dāng)代中國(guó)，法定化的程序在國(guó)家層面是指全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)制定憲法和法律的過(guò)程，在公共政策學(xué)的視野里，這個(gè)含義上的法就是“人大決策”或稱(chēng)“立法決策”�，F(xiàn)行憲法規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。國(guó)務(wù)院各部、委有權(quán)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限內(nèi)．發(fā)布命令、指示和規(guī)章。這些行政法規(guī)、行政措施、決定和命令具有當(dāng)然的法律效力，統(tǒng)屬于公共政策視野中的“行政決策”。中國(guó)的“司法決策”產(chǎn)生于國(guó)家最高司法機(jī)關(guān)的司法解釋中。根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)的司法解釋是指國(guó)家最高司法機(jī)關(guān)在適用法律的過(guò)程中對(duì)具體應(yīng)用法律問(wèn)題所作的解釋?zhuān)@類(lèi)解釋分為審判解釋和檢察解釋兩種，解釋權(quán)分別歸全國(guó)最高人民法院和最高人民檢察院。這類(lèi)解釋是指導(dǎo)性的，對(duì)各級(jí)司法機(jī)關(guān)具有普遍的約束力，是辦案的依據(jù)。全國(guó)最高人民法院和最高人民檢察院對(duì)如何具體應(yīng)用法律問(wèn)題，也常常采取聯(lián)合解釋的形式，共同發(fā)布法律文件。司法解釋的形式是多種多樣的，如批復(fù)、解答、規(guī)定、通知等。司法解釋不能任意改變法律的規(guī)定，不得與憲法和法律相違背。另外，有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)以及民族自治地方人大制定的自治條例和單行條例是“地方人大決策”，有立法權(quán)的地方行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)章屬于“地方行政決策”。在中國(guó)未獲得法律形態(tài)的公共政策有共產(chǎn)黨的政策 [5] [5]、黨中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的文件 [6] [6]、基層政策 [7] [7]、地方行政措施以及地方行政政府的決定和命令等。
　　
　　2、中國(guó)的環(huán)境公共政策與環(huán)境法律
　　
　　按照前述，在橫向環(huán)境公共政策的構(gòu)成上，中國(guó)的環(huán)境公共政策包括了執(zhí)政黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的“環(huán)境立法決策”、“環(huán)境行政決策”、“環(huán)境司法決策”和“執(zhí)政黨的政策”等。這些環(huán)境公共政策從政策與法律的角度，還可分為獲得法律形態(tài)的環(huán)境公共政策與未獲得法律形態(tài)的環(huán)境公共政策。
　　
　　中國(guó)社會(huì)的法治化進(jìn)程必定是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，而且，黨的執(zhí)政方式在不斷的改進(jìn)。從黨的十三大開(kāi)始，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家政權(quán)推薦重要干部。黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張通過(guò)法定程序，變成國(guó)家意志�！� 鄧小平指出：“為了保證人民民主，必須加強(qiáng)法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變�！� 因此，中國(guó)的環(huán)境公共政策的制定主體也會(huì)隨著中國(guó)的法治化進(jìn)程統(tǒng)一于國(guó)家和政府，制定程序也會(huì)法制化。
　　
　　對(duì)于中國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的修改而言，必須以建設(shè)法治國(guó)家為要求，與中國(guó)環(huán)境公共政策的定型化、規(guī)范化、法定化趨勢(shì)相適應(yīng)，正確地反應(yīng)國(guó)家的環(huán)境公共政策。實(shí)際上我國(guó)的現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《大氣污染防治法》、《水法》等等，既是我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法的主要文本，也是我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境政策的主要文本。
　　
　　二、修改后的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)是《環(huán)境政策基本法》
　　
　　（一）修改后的環(huán)境法應(yīng)當(dāng)處于環(huán)境基本法的地位
　　
　　法律可分為“基本法律”和“一般法律”，對(duì)此我國(guó)《憲法》作出了明確的規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律（第62條）；全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律（第63條）。我國(guó)《立法法》第8條也作出了相同的規(guī)定。一部法律要成為國(guó)家基本法律，應(yīng)當(dāng)具備以下三個(gè)特征：①調(diào)整對(duì)象為基本社會(huì)關(guān)系。所謂基本社會(huì)關(guān)系，是指所涉及的事項(xiàng)通常為國(guó)家生活中的重大事項(xiàng)的社會(huì)關(guān)系，其具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、普遍性和根本性等特征。②法律地位高。這表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是基本法律在我國(guó)法律體系中占有特別重要的位置，具有高于全國(guó)人大常委會(huì)制定的一般法律的地位；二是基本法在其所屬的部門(mén)法律體系中，筆耕論文新浪博客，占有核心的最高地位，它通常成為該法律部門(mén)法律體系中其他單項(xiàng)法律的立法依據(jù)。③制定權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)。正是由于基本法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、普遍性和根本性，關(guān)系到全社會(huì)的根本利益，因此，基本法律應(yīng)當(dāng)由我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全體代表進(jìn)行審議通過(guò)，即應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)。 [8] [8]
　　
　　環(huán)境保護(hù)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是國(guó)家生活中的重大事項(xiàng)，是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本國(guó)策。因此，環(huán)境保護(hù)法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系符合基本社會(huì)關(guān)系的特征，即具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、普遍性和根本性。與此相適應(yīng)，對(duì)作為國(guó)家基本社會(huì)關(guān)系的環(huán)境保護(hù)社會(huì)關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家基本法律關(guān)系予以調(diào)整和規(guī)范。同時(shí)，我國(guó)經(jīng)過(guò)將近30年的環(huán)境立法實(shí)踐，特別是各單項(xiàng)環(huán)境法律的相繼制定與修訂，為進(jìn)一步完善我國(guó)的環(huán)境法律體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，在現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》與單項(xiàng)環(huán)境法律之間以及各單項(xiàng)環(huán)境法律之間，都不同程度地存在著矛盾、沖突或重復(fù)之處，這對(duì)整個(gè)國(guó)家的環(huán)境法治建設(shè)構(gòu)成了嚴(yán)重制約。因此，制定一部高位階的、名副其實(shí)的環(huán)境保護(hù)基本法，用以調(diào)整環(huán)境保護(hù)社會(huì)關(guān)系以及整合各單項(xiàng)環(huán)境法律，是非常有必要的。
　　
　　（二）修改后的環(huán)境法應(yīng)當(dāng)具有“政策法+法律”的形態(tài)
　　
　　中國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略起步于政策，中國(guó)環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐是循著依政策治理向法治治理的轉(zhuǎn)變。但是，即使在當(dāng)前的轉(zhuǎn)型期，亦依然實(shí)行的是依政策治理與依法治理的雙軌制。隨著國(guó)家環(huán)境公共政策的法定化和環(huán)境法律體系的不斷完善，開(kāi)展環(huán)境保護(hù)活動(dòng)、調(diào)整環(huán)境保護(hù)社會(huì)關(guān)系基本上能做到有法可依。作為我國(guó)環(huán)境基本法的《環(huán)境政策基本法》是我們處理環(huán)境社會(huì)關(guān)系的基本法，在環(huán)境法律體系中具有基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性地位，要反映國(guó)家利用資源、保護(hù)環(huán)境和生態(tài)保育的政策、原則和具體措施，反映國(guó)家環(huán)境決策的宏觀性，所以，在修訂以后的《環(huán)境政策基本法》，是以宣示和體現(xiàn)國(guó)家環(huán)境政策為主的政策法，同時(shí)兼有嚴(yán)格意義上的“法律”性質(zhì)的法，是一部定型化、規(guī)范化、法定化的環(huán)境政策與環(huán)境法有機(jī)結(jié)合的法。
　　
　　在國(guó)家《環(huán)境政策基本法》中，對(duì)于國(guó)家環(huán)境公共政策主要是以這部法的制定目的（價(jià)值目的）、法律原則、基本制度和環(huán)境措施等形式來(lái)體現(xiàn)。例如國(guó)家的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可證等制度，它起源于國(guó)家環(huán)境公共政策，依靠行政權(quán)力強(qiáng)力貫徹，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，在相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)上不具有對(duì)等性等，在國(guó)家以政策推行此后入法才具有法律性。將環(huán)境公共政策載入國(guó)家《環(huán)境政策基本法》是國(guó)家法治的要求，是世界環(huán)境法制的必然 規(guī)律 的體現(xiàn)，也是環(huán)境問(wèn)題的性質(zhì)特征決定的。如果說(shuō)國(guó)家《環(huán)境政策基本法》與其它單行的環(huán)境資源法都在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家環(huán)境公共政策，那么，前者是在更高的宏觀層面對(duì)環(huán)境問(wèn)題做出的反映，它規(guī)定了國(guó)家保護(hù)環(huán)境、合理利用自然資源和生態(tài)保育的基本的、總的行為準(zhǔn)則，是后者的制定依據(jù)和指導(dǎo)，后者是前者的具體化，可以在前者規(guī)定的準(zhǔn)則精神范圍內(nèi)為具體目的和任務(wù)而制定特殊性規(guī)范。國(guó)家《環(huán)境政策基本法》納入的國(guó)家環(huán)境公共政策必須符合環(huán)境保護(hù)、自然資源利用和生態(tài)保育的基本規(guī)律，借鑒國(guó)外環(huán)境法制的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，也是我國(guó)環(huán)境公共政策理論與實(shí)踐的 總結(jié) 。
　　
　　制定符合我國(guó)目前國(guó)情的、具有“政策法+法律”形態(tài)的《環(huán)境政策基本法》有如下幾點(diǎn)重要意義：首先，在有關(guān)環(huán)境保護(hù)的基本法中納入環(huán)境公共政策是環(huán)境公共政策法定化、定型化、法制化的要求；其次，從政策對(duì)于法律制定、實(shí)施和適用的法 理學(xué) 理論看，將政策納入同一文本可以使環(huán)境法內(nèi)部趨于和諧，制定、實(shí)施和適用相互銜接、有機(jī)統(tǒng)一，更加突出中國(guó)環(huán)境基本法的地位；第三，與美國(guó)的“政策法”不同，新的環(huán)境法是可行性與可訴性的結(jié)合的法，是政府主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制作用于污染治理、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保育的法，是政府環(huán)境保護(hù)職能規(guī)定和公民環(huán)境權(quán)的享有相結(jié)合的法，是權(quán)利與權(quán)力的結(jié)合的法，是司法權(quán)與行政權(quán)的結(jié)合的法，是以社會(huì)為本位的法。
　　
　　三、關(guān)于《環(huán)境政策基本法》價(jià)值、原則、基本制度
　　
　　（一）《環(huán)境政策基本法》的價(jià)值體系
　　
　　法學(xué)界普遍認(rèn)為法律的價(jià)值可因使用的方式不同而有不同的涵義：第一種是用來(lái)表示法律在發(fā)揮其社會(huì)作用的過(guò)程中能夠保護(hù)和增加的那些價(jià)值。比如說(shuō)，人身安全、財(cái)產(chǎn)安全等，稱(chēng)之為目的價(jià)值。第二種是法律的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。第三種是法律自身所具有的價(jià)值因素或稱(chēng)為形式價(jià)值 [9] [9]。本文在此所討論的為法律價(jià)值中的第一種涵義。
　　
　　1、《環(huán)境政策基本法》要體現(xiàn)“人與環(huán)境和諧發(fā)展”這一“元政策”、總價(jià)值
　　
　　公共政策是價(jià)值和資源權(quán)威分配的體系，元政策是政策的政策。從公共政策學(xué)上把元政策看作是關(guān)于政策方向、政策程序、政策價(jià)值的總規(guī)定。元政策要回答的問(wèn)題是：什么是我們最終必須服從的基本價(jià)值、基本方向和基本程序。故元政策在最抽象和最基本的面上承擔(dān)“分配”功能：即選擇方向、規(guī)定程序、排序價(jià)值�！董h(huán)境政策基本法》要體現(xiàn)的元政策為“人與環(huán)境和諧發(fā)展”，該元政策應(yīng)當(dāng)包含科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展理論、和諧發(fā)展理論等理念，其對(duì)于合理開(kāi)發(fā)、利用自然資源，保護(hù)環(huán)境具有選擇方向和排序的價(jià)值。以下討論的其它價(jià)值從屬于這一總價(jià)值。
　　
　　2、《環(huán)境政策基本法》要體現(xiàn)環(huán)境公正價(jià)值
　　
　　《辭�！肥沁@樣解釋公平的：“作為一種道德要求和品質(zhì)，指按照一定的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)（法律、道德、政策等），正當(dāng)?shù)闹刃蚝侠淼拇颂幨�，是制度、系統(tǒng)、重要活動(dòng)的重要道德品質(zhì)。” 可以這樣說(shuō)，公平是一個(gè)價(jià)值評(píng)價(jià)范疇比較寬泛的概念。公平作為法律所追求的價(jià)值目標(biāo)屬于正義的范疇。在思想史和法學(xué)史上，人們對(duì)正義有各種不同的分類(lèi)，其中最經(jīng)典的為古希臘思想家亞里斯多德所作的分類(lèi)法。 [10] [10] 在現(xiàn)當(dāng)代，關(guān)于正義的劃分可以說(shuō)是各種各樣，其中美國(guó) 哲學(xué) 家羅爾斯和龐德所提出的社會(huì)正義即社會(huì)基本結(jié)構(gòu)(社會(huì)體制)的正義具有決定意義，可以說(shuō)是正義之正義。所謂社會(huì)體制或基本結(jié)構(gòu)，是指分配基本權(quán)利和義務(wù)的經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和法律制度。“一個(gè)法律體系的正義，本質(zhì)上依賴(lài)于如何分配基本的權(quán)利義務(wù)，依賴(lài)于在社會(huì)的不同階層中存在著的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和社會(huì)條件”。之所以要把社會(huì)體制或基本結(jié)構(gòu)的正義作為首要的正義，乃是因?yàn)椋旱谝�，它�?duì)個(gè)人生活的影響具有根本性和持久性；第二，它相對(duì)于法律形式上的分配正義具有母體性；第三，它相對(duì)于其他領(lǐng)域或?qū)用娴囊磺姓x具有實(shí)質(zhì)性。社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的正義包括兩個(gè)層面：一是社會(huì)各種資源、利益以及負(fù)擔(dān)之分配上的正義；二是社會(huì)利益沖突解決上的正義。 [11] [11] 但是，以上關(guān)于正義的界定和分類(lèi)是從“人類(lèi)中心主義”這個(gè)基點(diǎn)出發(fā)的，在我國(guó)面臨嚴(yán)峻生態(tài)危機(jī)的今天，要求《環(huán)境政策基本法》應(yīng)從狹隘的“人類(lèi)中心主義”觀念中解放出來(lái)，提倡新的公平正義觀——環(huán)境公平正義，即：在配置和利用資源時(shí)，不光追求當(dāng)代人類(lèi)社會(huì)內(nèi)部的公平正義，還應(yīng)考慮代際間以及種際間的公平正義(即尊重人類(lèi)以外的其他物種的生存權(quán)利與內(nèi)在價(jià)值)，這是生態(tài)化社會(huì)中人們解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境間矛盾、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求和選擇。
　　
　　3、《環(huán)境政策基本法》要體現(xiàn)安全價(jià)值
　　
　　安全是個(gè)體或系統(tǒng)不受侵害和破壞的狀態(tài)，環(huán)境污染和生態(tài)破壞對(duì)人類(lèi)社會(huì)安全的威脅和沖擊是不言而喻的。長(zhǎng)期以來(lái)，人們只關(guān)注環(huán)境問(wèn)題對(duì)人類(lèi)自身人身安全以及財(cái)產(chǎn)安全的影響，隨著生態(tài)危機(jī)的不斷加劇以及人們認(rèn)識(shí)水平的提高，生態(tài)安全這一概念被提了出來(lái)，其更為精確地概括了生態(tài)環(huán)境對(duì)于人類(lèi)生存與發(fā)展的重要意義。
　　
　　所謂生態(tài)安全，是指人類(lèi)在生產(chǎn)、生活和健康等方面不受生態(tài)破壞與環(huán)境污染等影響的保障程度，包括飲用水與食物安全、空氣質(zhì)量與綠色環(huán)境等基本要素，是對(duì)人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境處于健康和可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的概括。生態(tài)安全包含著兩重含義：其一是生態(tài)系統(tǒng)自身結(jié)構(gòu)是否受到破壞；其二是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是否能提供足以維持人類(lèi)生存的可靠生態(tài)保障。與政治安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全一樣，生態(tài)安全是國(guó)家安全的重要組成部分，而且是非�；A(chǔ)性的部分。因此，維護(hù)生態(tài)安全，避免因自然資源衰竭、資源生產(chǎn)率下降、環(huán)境污染和退化給人類(lèi)社會(huì)的生產(chǎn)、生活造成短期災(zāi)害和長(zhǎng)期不利影響，是任何一個(gè)主權(quán)國(guó)家政府最基本、最核心的功能。 [12] [12]
　　
　　我國(guó)目前面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題：在環(huán)境污染方面，主要是水和大氣的污染較為嚴(yán)重，以城市為中心的環(huán)境污染仍在加劇，并蔓延到了 農(nóng)村 ，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密地區(qū)的環(huán)境污染問(wèn)題尤為嚴(yán)重；在自然破壞方面，草原退化、沙漠化、鹽堿化在發(fā)展，耕地減少，水土流失嚴(yán)重，城市綠地面積減少。 [13] [13] 嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題給中國(guó)的生態(tài)安全帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)，目前影響中國(guó)生安全的問(wèn)題主要包括四個(gè)方面，即國(guó)土資源安全、水資源安全、大氣資源安全、生物安全等。因此，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，《環(huán)境政策基本法》必須以維持和保護(hù)我國(guó)的生態(tài)安全作為自己的價(jià)值追求目標(biāo)。
　　
　　4、《環(huán)境政策基本法》應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人的自由價(jià)值
　　
　　人作為人存在，自由是他不可分割的屬性。對(duì)自由理論發(fā)展史的考察表明， 歷史 上絕大多數(shù)理智健全且不偏激的思想家對(duì)此都不存在懷疑，人是自由的存在物幾乎是作為一個(gè)無(wú)可懷疑的真理被思想家們以不同的方式所肯定。然而，在人類(lèi)思想史上，自由這一概念及其包含的社會(huì)意義是一個(gè)本質(zhì)上有爭(zhēng)議、卻又迫使人們必須解答的難題。正如俄國(guó)哲學(xué)家普列漢諾夫所說(shuō)：自由問(wèn)題“像斯芬克斯一樣向每個(gè)這樣的思想家說(shuō)：‘請(qǐng)你解開(kāi)我這個(gè)迷，否則我便吃掉你的體系！’” [14] [14]
　　
　　從哲學(xué)涵義上講，自由是主體意志與客觀規(guī)律的統(tǒng)一，這里的統(tǒng)一包含雙重意義：其一，自由是對(duì)客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)和對(duì)必然的駕馭；其二，自由是對(duì)客觀規(guī)律的認(rèn)同。從政治學(xué)和社會(huì)學(xué)涵義上講，自由是主體利益和社會(huì)利益的統(tǒng)一，即個(gè)人與社會(huì)的對(duì)立統(tǒng)一；或者說(shuō)自由的實(shí)質(zhì)是個(gè)人與社會(huì)、個(gè)人的獨(dú)立和自決與社會(huì)的統(tǒng)一與公決，個(gè)人的存在和發(fā)展與社會(huì)的存在和發(fā)展的關(guān)系，因而也是個(gè)人與社會(huì)之間雙向的權(quán)利義務(wù)配置。自由在法學(xué)和法律上指人的權(quán)利，即自由權(quán)。作為法律權(quán)利，自由指權(quán)利主體的行動(dòng)與法律規(guī)范的一致以及主體之間的權(quán)利義務(wù)界限。正如法國(guó)思想家孟德斯鳩所說(shuō)：“自由是做法律許可的一切事務(wù)的權(quán)利，如果一個(gè)公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再自由了，因?yàn)槠渌娜送瑯訒?huì)有這個(gè)權(quán)利”。英國(guó)思想家約翰·密爾把自由界定為“社會(huì)所能合法施于個(gè)人的權(quán)利”。 [15] [15]應(yīng)當(dāng)指出，無(wú)論是作為哲學(xué)的概念，還是作為政治學(xué)、社會(huì)學(xué)的概念，它們與法學(xué)和法律上的自由概念是一致的。這種一致性表現(xiàn)之一，就是法律上的自由權(quán)利是哲學(xué)涵義和政治涵義的自由在法律上的表現(xiàn)。
　　
　　綜合哲學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)的自由概念，自由對(duì)于人類(lèi)具有偉大的價(jià)值：首先，自由是人的潛在能力的外在化；其次，自由是人的自我意識(shí)的現(xiàn)實(shí)化；第三，自由是人類(lèi)發(fā)展的助動(dòng)力。 [16] [16] 因此，以追求人與自然和諧相處以及人類(lèi)福祉為終極目標(biāo)的《環(huán)境政策基本法》應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)人的自由為價(jià)值目標(biāo)，通過(guò)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，給人的自由發(fā)展創(chuàng)造出優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境以及可持續(xù)利用、永續(xù)利用的資源，維護(hù)人的生命和本質(zhì)，陶冶人的情操，使人的身心都得到和諧、健康、自由的發(fā)展，并為子孫后代的生存發(fā)展奠定不可缺少的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)貼于