本文關(guān)鍵詞：論財政法是經(jīng)濟法的“龍頭法”，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

論財政法是經(jīng)濟法的“龍頭法”

史際春 宋槿籬

[摘 要]關(guān)于經(jīng)濟法的“龍頭法”，不僅是一個理論問題，也不是無關(guān)緊要的借喻，它關(guān)系到政府在經(jīng)濟中扮演何種角色、發(fā)揮什么樣的作用，因而具有重要的實踐價值，值得反思和探討。從此次國際金融危機反映的情況看，所謂反壟斷法是經(jīng)濟法“龍頭法”和“經(jīng)濟憲法”的命題其實不能成立。反壟斷法的作用是維護、弘揚市場機制，而市場“劣汰”、力所不能、周期和失控等弊端，需由財政法統(tǒng)領(lǐng)以實現(xiàn)經(jīng)濟的整體布局和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。相對于規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策法，財政法對經(jīng)濟的調(diào)控和主導(dǎo)具有直接、全面及整體性，也最具剛性和力度，而且它是經(jīng)濟法與憲政的銜接，本身即具有憲政暨“經(jīng)濟憲法”的性質(zhì)。因此，無論中外，財政法都是經(jīng)濟法的“龍頭法”。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟法；龍頭法；經(jīng)濟憲法

龍頭，，所謂龍之頭。龍頭可以指代人，諸如帝王的頭、狀元的別稱、杰出人物的領(lǐng)袖、幫會首領(lǐng)等；也可指代物，如龍頭琴、龍船的船頭、火車的機車、自行車把手、自來水閥門，等等。但無論是指人還是指物，龍頭都離不開引領(lǐng)、主導(dǎo)、指引、牽引等義，而且在位置上都是在先、在前的。一直以來，經(jīng)濟法學(xué)界有反壟斷法是“經(jīng)濟憲法”或經(jīng)濟法“龍頭法”的說法。關(guān)于經(jīng)濟法的“龍頭法”究竟是什么，這不僅是一個理論問題，也不是無關(guān)緊要的借喻，對此問題的回答，關(guān)系到政府在經(jīng)濟中扮演何種角色、發(fā)揮什么樣的作用，因而具有重要的實踐價值，值得反思和探討。作為經(jīng)濟法的“龍頭法”，當也如龍頭一般，能夠引領(lǐng)、主導(dǎo)經(jīng)濟法。那么，反壟斷法能否擔(dān)當這個角色、什么法具有如此地位呢？回答這個問題，首先取決于我們對經(jīng)濟法及其“龍頭法”的認識。

一、經(jīng)濟法是什么？

經(jīng)濟法作為一個新興法律部門，人們一直在對其究竟是什么、“為什么”等進行探討和解釋，給出了種種不盡相同的回答。社會決定法，而不是相反，在此不妨更多地從經(jīng)濟法所產(chǎn)生和存續(xù)的社會條件，對其作一觀察和概括。

經(jīng)濟法是在社會化條件下，國家成為勞動協(xié)作的社會層面的結(jié)果。早在19世紀中期，隨著大工業(yè)的發(fā)展，生產(chǎn)的私有制和經(jīng)濟社會化之間的矛盾就已在西方國家凸顯出來，如果缺乏社會層面的協(xié)調(diào)，經(jīng)濟連同整個社會隨時都可能毀于一旦。于是，經(jīng)濟發(fā)展和社會運動的規(guī)律，終結(jié)了市民社會與政治國家的虛幻對立，國家作為社會和公共利益的天然代表，從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、調(diào)控監(jiān)管、提供或組織提供公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品、市場操作諸方面，逐漸成為一國經(jīng)濟所不可或缺的內(nèi)在組成部分。

這是一個過程。19世紀末反壟斷法和反不正當競爭法的問世，以美國1890年的《謝爾曼法》和德國1896年的《反不正當競爭法》為代表，反映了西方國家當時的一種質(zhì)樸的努力，即通過國家以法修補市場機制來消弭由壟斷和不正當競爭而加劇的大企業(yè)與中小業(yè)主、經(jīng)營者與消費者、資本家與勞動者之間的矛盾，捍衛(wèi)自由市場經(jīng)濟及其“民主”政治體制。然而，資本主義的基本矛盾并不是由于市場機制扭曲造成的。市場機制正常發(fā)揮作用的結(jié)果，恰恰是優(yōu)勝劣汰、“弱肉強食”和經(jīng)濟波動，經(jīng)濟、社會的發(fā)展因此更加不平衡。1929至1933年的大危機，催生羅斯福新政，不再滿足于反托拉斯，國家開始從整體上全面協(xié)調(diào)經(jīng)濟、社會的運行和發(fā)展；為實現(xiàn)這一任務(wù)，尤其是二戰(zhàn)之后，政府的投融資、采購和交易等在發(fā)達國家也成為普遍常態(tài)。相應(yīng)的法律制度，也就是經(jīng)濟法。當然，英美法系不分公私法，對經(jīng)濟的法律調(diào)整不拘一格，像新加坡將國家當作一個公司、給每個公民發(fā)放“新新加坡股票”，[1]也不曾引起大驚小怪，經(jīng)濟法主要是在大陸法系拘泥于公私法分野的條件下，為解釋公共管理、政府行為與市場暨經(jīng)濟相融的法律制度并賦予其正當性的產(chǎn)物。

中國的經(jīng)濟法則是另一番背景。當中華攜龐大而落后的小農(nóng)生產(chǎn)力向世界打開大門，即遭遇列強挾工業(yè)文明的無情侵掠，以致傳統(tǒng)的社會和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)瓦解，何止民不聊生。這種社會條件，不可能生長出資本主義和大工業(yè)來，如果任由經(jīng)濟社會自發(fā)地發(fā)展，其過程必將是這個曾經(jīng)輝煌的民族自取滅亡。因此，清末以后致力于民族復(fù)興的仁人志士們形成了一個共識，就是中國不能走資本主義道路，而必須實行三民主義，而“民生主義者，即社會主義也�！盵2]這也是南京國民政府實行的國家建設(shè)、發(fā)展的基本方針或國策。及至如臺灣媒體的解讀，“中共繼續(xù)了國民黨未完成之理想，實現(xiàn)了對傳統(tǒng)社會的改造”。[3]這個歷史脈絡(luò)，

就是從洋務(wù)運動至今仍方興未艾的現(xiàn)代化事業(yè)，國家以其有限的財力和組織力，不斷匯聚精英、網(wǎng)羅人才和追隨者，發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、事業(yè)，將現(xiàn)代化的元素逐漸擴展、累積于神洲各地方、社會各領(lǐng)域、各層面的一項偉業(yè)。因此，中國從未有過市民社會與政治國家、政府與市場的分野和對立，經(jīng)濟法與中國現(xiàn)當代經(jīng)濟社會發(fā)展的理念、過程和模式是天然吻合的。

國家是社會暨公共利益的天然代表者。社會也即人民的要求，使得它自覺不自覺、主動或被動地從宏觀到微觀全方位參與到經(jīng)濟中去，從特殊企業(yè)、國有企業(yè)、法定機構(gòu)、經(jīng)濟自治組織等主體制度，到財稅、規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、金融和其他市場監(jiān)管、土地和資源管理等公共經(jīng)濟管理，到立足于經(jīng)濟活動的合同、競爭、對外貿(mào)易、消費者保護等規(guī)制，構(gòu)成了經(jīng)濟法制度體系。但由上所述，僅著眼于市場機制、維護市場的正常運行，還不是真正的經(jīng)濟法，就此而言，反壟斷法與民商法并無本質(zhì)區(qū)別。而在經(jīng)濟法語境下，國家對經(jīng)濟的主導(dǎo)和參與又是建立在市場基礎(chǔ)上的，在中國，計劃經(jīng)濟可以與“行政性經(jīng)濟”、長官“拍腦袋”的人治劃等號，經(jīng)濟法是改革開放和實行社會主義市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。國家、政府作為政權(quán)體系，在其承擔(dān)經(jīng)濟職能、從事市場活動的情況下，官僚主義、低效、腐敗現(xiàn)象是不可避免的，中外皆然，最嚴重的莫過于李鴻章、蔣宋孔陳、印尼蘇哈托之流家國不分的資本主義。當前，在政府與市場、與企業(yè)的關(guān)系越來越密切的情況下，無論在發(fā)達國家還是在中國，反腐敗、尤其是反商業(yè)腐敗和強化官員問責(zé)制都受到了高度重視。經(jīng)濟的市場化、全球化，導(dǎo)致進入了一個以民族國家為主體開展競爭的時代，政府成為內(nèi)在于市場和經(jīng)濟的主導(dǎo)力量，官民既要“捆綁”一致打拼，又不致官商“勾結(jié)”、腐敗。就法律部門劃分而言，經(jīng)濟法關(guān)注相應(yīng)的經(jīng)濟實體關(guān)系，反腐和強化政府責(zé)任有賴于整個法律暨法治體系的協(xié)同作用，主要不是經(jīng)濟法這一個法律部門的任務(wù)，與經(jīng)濟法之間是一種銜接、協(xié)調(diào)配合的關(guān)系。

本文不擬給經(jīng)濟法下新的定義，只是想說明和強調(diào)，經(jīng)濟法無論是從產(chǎn)生還是其內(nèi)涵、外延都離不開經(jīng)濟和公共管理也即市場（經(jīng)濟）和政府（國家）這兩個要素。經(jīng)濟法是公私交融的法，而作為經(jīng)濟法的龍頭法，應(yīng)該能夠統(tǒng)攝、引領(lǐng)政府和市場。

二、反壟斷法不是經(jīng)濟法的“龍頭法”

（一）反壟斷法在發(fā)達國家作為經(jīng)濟法的“龍頭法”的歷史性

反壟斷法在發(fā)達資本主義國家被賦予重要地位。它在美國被稱為“經(jīng)濟的基石”[4]、“經(jīng)濟自由的憲法”、“自由企業(yè)的大憲章”，在德國也有認為其地位是“憲法的”[5]，在日本則認為反壟斷法暨競爭法在經(jīng)濟法中占有核心和基本的地位，是經(jīng)濟法的“原則法”。[6]中國經(jīng)濟法學(xué)界一直以來接受了美日等國的這類提法或觀點，認為中國既然實行市場經(jīng)濟，就應(yīng)當像發(fā)達市場經(jīng)濟國家一樣，將反壟斷法置于“經(jīng)濟法的基石”、“經(jīng)濟憲法”或者說經(jīng)濟法的“龍頭法”的地位，作為追求的目標和境界。筆者曾認為，由于政府自上而下主導(dǎo)轉(zhuǎn)軌時期的改革開放和歷史悠久的官本位傳統(tǒng)，反壟斷法在中國并不具有這種地位，財政法則在整個經(jīng)濟和經(jīng)濟法中起著主導(dǎo)的作用，但財政法調(diào)控經(jīng)濟的“切入式”特點決定了它的副作用，將來我國也應(yīng)將“維護市場之固有機制和活力、糾正市場不足來達到調(diào)控經(jīng)濟”作為經(jīng)濟法調(diào)控的主要手段。[7]而從這場國際金融危機中反映出的情況來看，所謂經(jīng)濟法“龍頭法”和“經(jīng)濟憲法”的命題在西方國家其實也已時過境遷，中國實沒有必要將其作為追求的目標。

市場經(jīng)濟存在兩個天然傾向，即通過限制競爭、不競爭以舒舒服服賺大錢，以及不顧既定的商業(yè)道德不擇手段地撈錢。這是市場經(jīng)濟固有的激勵機制使然，構(gòu)成市場經(jīng)濟的自我否定，要實行市場經(jīng)濟，就必須有效反對之，否則市場就無法正常運轉(zhuǎn)和存續(xù)。競爭法正是為了恢復(fù)被這兩個傾向扭曲的市場機制而問世的。本來，這是維護市場經(jīng)濟的一種基礎(chǔ)性措施，而對自由市場的崇拜者來說，只要市場機制發(fā)揮作用、市場經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)，整個經(jīng)濟、社會也就萬事大吉，必將得益于“看不見的手”，在無數(shù)個體自發(fā)追求自身利益最大化中實現(xiàn)國民福祉的最大化。正如熊彼特所言：“對典型自由主義資產(chǎn)階級而言，壟斷幾乎稱為所有弊病的根源—事實上，它成為頭號妖魔�！盵8]在這樣的認識下，將反壟斷法視作對經(jīng)濟的法律調(diào)整的龍頭老大，就是很自然的。然而，二三十年代的大危機和此次波及全球的金融危機證明，在社會化條件下或者說社會化的市場經(jīng)濟，僅靠維護市場機制是不足以使市場正常運行、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的。

首先，市場和競爭的本性暨優(yōu)越性是優(yōu)勝劣汰，市場經(jīng)濟的周期性也是不可避免的，而“劣汰”和周期對經(jīng)濟、社會可能產(chǎn)生嚴重的副作用。優(yōu)勝固然好，“劣汰”則意味著一些個人和企業(yè)、群體、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)等在市場競爭中敗北，經(jīng)濟不景氣時失業(yè)率也會高企、人們的收入和生活水平降低，一個國家如果不能妥善解決社會成員被“汰”或不景氣時的生計和發(fā)展問題，任由“馬太效應(yīng)”滋生擴張，則這樣的經(jīng)濟是畸形的，必然會拖累社會和諧進步。這就需要國家、政府超越反壟斷，通過貨幣、利率、稅收、財政支出、

規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策等手段對經(jīng)濟進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；為此，僅有私有制也是不夠的，還需要國有制、合作制、團體的和任何聯(lián)合的所有制，也即“混合經(jīng)濟”，等等。對于混合經(jīng)濟來說，市場和政府兩者均為經(jīng)濟所必不可缺，沒有政府和沒有市場的經(jīng)濟都是“一個巴掌拍不響”。[9]這就是連資本主義大本營的美國經(jīng)濟也不得不由政府主導(dǎo)的原因所在。如美國參議院于2009年2月通過經(jīng)濟刺激計劃[10]，“9.11”后美國聯(lián)邦緊急撥款150億給航空業(yè)[11]，在金融危機中聯(lián)邦政府先后提供近500億美元給通用汽車公司并直接策劃安排其重組，[12]等等；就是在景氣時期，政府也通過公共及軍事采購、波音和麥道合并、在國際上推行霸權(quán)式的金融和貿(mào)易政策等，主導(dǎo)著經(jīng)濟。日本一度迷信“經(jīng)濟憲法”說，行之有效的產(chǎn)業(yè)政策法的正當性受到質(zhì)疑，經(jīng)濟法成為反壟斷法的同義詞，一場金融危機，以前的偏頗顯露無遺，學(xué)者和實務(wù)界看問題才變得較為持平起來。

其次，市場機制或市場經(jīng)濟存在著不及或不能的領(lǐng)域。市場經(jīng)濟依賴社會成員的營利沖動，因此，不能盈利或難以盈利的事業(yè)、產(chǎn)品就不可能由市場來提供。如果這樣的事業(yè)、產(chǎn)品為社會和人民所需，政府就不得不擔(dān)負起從事該事業(yè)、提供相應(yīng)產(chǎn)品的責(zé)任，如教育、醫(yī)療、航天、互聯(lián)網(wǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和新能源開發(fā)等。在美國刺激經(jīng)濟的7,870億美元中，就有65％用于投資，投資項目主要是基礎(chǔ)設(shè)施和新能源。[13]我國于2008年11月出臺4萬億內(nèi)需刺激計劃，更是藉應(yīng)對國際金融危機之際，大力促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。[14]

最后，反壟斷、反不正當競爭與任何公共管理一樣，自有其邊界，在市場中追求自身利益最大化的一個個主體的貪婪及無所不用其極，是競爭法和任何法律所不能完全控制并杜絕的。其后果一旦爆發(fā)，仍需由政府代表社會加以收拾。如在此次金融危機中，美國美國聯(lián)邦政府接管“兩房”—房地美和房利美、援助大到“不能倒”的AIG、整治成天花樣翻新從他人口袋里“掏錢”的投行、控制接受政府援助企業(yè)的高管的薪酬，等等。

就應(yīng)對危機、經(jīng)濟整體布局和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展而言，倚賴自由的交易和競爭、反壟斷都是無濟于事的。因此，反壟斷法對經(jīng)濟并不具有引領(lǐng)、主導(dǎo)作用，即使在市場經(jīng)濟發(fā)達國家也不是“經(jīng)濟憲法”或者經(jīng)濟法的“龍頭法”。

（二）“經(jīng)濟憲法”的比喻不具有科學(xué)性

反壟斷法之所以被認為是經(jīng)濟法的龍頭法，與它的“經(jīng)濟憲法”之稱是分不開的。“經(jīng)濟憲法”的說法來自于美國。美國最高法院在1972年的一項判決中指出：“反托拉斯法是自由企業(yè)的大憲章，它們對維護經(jīng)濟自由和我們的企業(yè)制度的重要性，就像權(quán)利法案對于保護我們的基本權(quán)利的重要性那樣”；還稱謝爾曼法為“經(jīng)濟自由的憲法”。[15]但是應(yīng)當認識到，稱反壟斷法是“經(jīng)濟憲法”只是一個比喻。有學(xué)者稱，憲法是維護民主和自由的基本法，而反壟斷法是維護經(jīng)濟民主和自由的法，因而被稱為“經(jīng)濟憲法”。[16]其實反壟斷法與憲政并無多少聯(lián)系。而且，這種說法自有其政治和意識形態(tài)的背景。

憲法是關(guān)于人民如何形成政權(quán)行使國家主權(quán)的根本法，規(guī)定國體、政體和人民同國家的關(guān)系。反壟斷可以理解為維護市場秩序的一種高級法則，而維護市場秩序與國防、治安一樣，是國家、政府作為公共管理者的固有職能；就國家權(quán)力與人民權(quán)利、政府規(guī)制與市場自由的界限或范圍劃分而言，反壟斷法也不具有這一功能。

筆者認為，用“經(jīng)濟憲法”來借喻反壟斷法的重要地位和作用，未嘗不可。但是一方面反壟斷法不具憲政功能；另一方面反壟斷法對經(jīng)濟的法律調(diào)整并無引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，其作用是基礎(chǔ)性的，也即與民商法一道，分別立足于市場的自發(fā)性和政府規(guī)制，使市場機制能夠正常發(fā)揮作用，維護良好的市場秩序和交易環(huán)境，因此它并不是“經(jīng)濟憲法”和經(jīng)濟法的“龍頭法”。

之所以給予反壟斷法以“經(jīng)濟憲法”的美譽，這與美國作為資本主義和自由市場大本營的背景也是分不開的。20世紀70年代的美國備受“滯脹”困擾，出現(xiàn)了復(fù)興自由主義即新自由主義的思潮，從而把反經(jīng)濟專制和反限制競爭自由的反壟斷法提到一個新的歷史高度。主觀認識和愿望不等于現(xiàn)實，在美國的主流意識形態(tài)、主流價值觀之下，致力于維護自由市場、褒揚反壟斷法為“經(jīng)濟憲法”，屬于“政治正確”。至于事實上美國也不得不由政府通過財政、金融、國有、隱性產(chǎn)業(yè)政策、政府采購、政府主導(dǎo)的研發(fā)、社會保障等手段來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，這些都是只能做不能說的“社會主義措施”( socialist ap-proach)，否則政治就不正確了。

所以并非如一些學(xué)者認為反壟斷法是本來意義上的“經(jīng)濟憲法”，或者從本源上說“經(jīng)濟憲法”就是對反壟斷法的稱謂。[17]正如判決中所說，其“重要性，就像權(quán)利法案??那樣”，是“經(jīng)濟自由的憲法”，可

見“經(jīng)濟憲法”從開始就只是一種借喻。正如潘恩將美國憲法喻作“政治圣經(jīng)”，并不意味著憲法就是“圣經(jīng)”了，將反壟斷法比作“經(jīng)濟憲法”也是如此。

況且，真正意義上的經(jīng)濟憲法也是有的。有人考證，“經(jīng)濟憲法”的提法源于德國憲法學(xué)家F·伯姆；在德法美日韓等國，“經(jīng)濟憲法”已成為公認的憲法學(xué)范疇，經(jīng)濟憲法學(xué)體系的基本框架正在形成。[18]就憲法的性質(zhì)而言，可以認為經(jīng)濟憲法是憲法中關(guān)于國家與經(jīng)濟、與市場關(guān)系的基本規(guī)范，[19]如我國憲法中對實行社會主義市場經(jīng)濟、以公有制為主導(dǎo)的所有制、私營經(jīng)濟的地位和作用、保護私有財產(chǎn)的規(guī)定等，作為法治國家的重要標志，有關(guān)財政體制及其基本原則、尤其是中央與地方財政關(guān)系的基本規(guī)范也屬于憲法的范疇。

將反壟斷法喻為“經(jīng)濟憲法”固無傷大雅，但用的頻率多了，似乎就成為一個正式術(shù)語，會引起誤解和混淆。在要求嚴謹和科學(xué)性的法學(xué)研究中，不宜正式采用這一說法。

三、財政法是經(jīng)濟法的“龍頭法”

財政法是關(guān)于國家收支的法。現(xiàn)代國家的財政稅收早已擺脫“朕的家政”，不再由統(tǒng)治者任意，主要僅為王室、官府和軍隊消費之需。民主、法治的財政，成為現(xiàn)代國家和經(jīng)濟的基石，即使是為了滿足國家機器自身消費的收支，其租稅費等征收都要公平并依循公共利益發(fā)揮對經(jīng)濟社會的調(diào)節(jié)作用，支出也要“有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等”。[20]在邁入了社會化市場經(jīng)濟的地方，國家依托財政承擔(dān)經(jīng)濟職能，對經(jīng)濟、市場起著強有力的主導(dǎo)和調(diào)控作用，牽一發(fā)而動全身。財政法作為經(jīng)濟法“龍頭法”的地位，可以從以下幾個方面來認識。 第一，在經(jīng)濟法的各項制度中，財政法對經(jīng)濟的調(diào)控和主導(dǎo)具有直接性，也最具剛性。照一般理解，規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策法似乎應(yīng)當是經(jīng)濟法的“龍頭法”，因為它們在經(jīng)濟中起著引領(lǐng)作用，而實際上，市場化改革不斷深化，指令性計劃消退殆盡而成為特殊情況下的一種非常行政手段，產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施成為規(guī)劃的重要內(nèi)容和表現(xiàn)形式，傳統(tǒng)的計劃內(nèi)容和指標被政策體系所取代。規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策在不同程度上具有預(yù)測性、或然性，其落實需由不同利益、不同主體進行博弈，在博弈中辨明其正誤和可行性程度，以問責(zé)制來保障合理合法行為的有利后果和不當不法行為的不利后果的實現(xiàn)，從而將設(shè)想轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸�、有效的行動。相對于財政的運行，這是一種相對柔性、自發(fā)、松散、時間跨度較長的過程，而且需要財政的配合才能奏效，規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的可行及落實程度與財政能在多大程度上給予支持是呈正相關(guān)的。財政法的核心是預(yù)算，經(jīng)過議會或人代會中的爭吵，預(yù)算一經(jīng)通過就成了有實實在在財物支撐的剛性收支計劃，而且預(yù)算的計劃性與一國的規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策是一致的，是根據(jù)現(xiàn)實可能性對既定規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的落實。預(yù)算的執(zhí)行，就是財政對經(jīng)濟、社會直接作用，來不得半點馬虎、松懈，否則人民就要通過體制內(nèi)外的各種途徑和機制對政府問責(zé)，其過程和績效評價都容不得柔性和間接性。

美國、歐盟、日本、中國為應(yīng)對此次金融危機，都在第一時間出臺刺激經(jīng)濟的巨額財政計劃，[21]就是財政法作用和特性的規(guī)律使然。現(xiàn)在回過頭去看，一直以來被我國經(jīng)濟法學(xué)界奉為市場經(jīng)濟下“計劃法”的經(jīng)典和楷模的德國《經(jīng)濟穩(wěn)定和增長促進法》(1967）及以此為范本制訂的歐盟《增長與穩(wěn)定公約》(1997)，并不是“計劃法”，而是兼有規(guī)劃法性質(zhì)的財政法。

第二，在經(jīng)濟法的各項制度中，財政和財政法對經(jīng)濟的調(diào)控和主導(dǎo)是全面的、整體性的，其作用于經(jīng)濟的力度最大。鑒于社會化市場經(jīng)濟對國家承擔(dān)經(jīng)濟職能的客觀要求，在發(fā)達國家，中國也不會遜色，財政及財政主導(dǎo)的公共開支都占到了社會總支出的“半壁江山”，經(jīng)濟財政、民生財政的比重越來越大。即使是行政開支或“吃飯”財政，也必須追求國家、社會和經(jīng)濟政策的總目標。這就決定了，任何其他主體和力量對經(jīng)濟的作用，都不如財政那么強而有力。而且，財政的主導(dǎo)是全方位的，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用可及于從中央到地方、從沿海到內(nèi)陸、從經(jīng)濟到民生、從第一到第三產(chǎn)業(yè)等各個方面。相比之下，貨幣政策不能解決不同地方、不同產(chǎn)業(yè)的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展問題，反壟斷和各類經(jīng)濟監(jiān)管只是消極地維護而非積極地利用市場機制，等等。

第三，財政法是經(jīng)濟法與憲政的銜接，其本身即具憲政暨“經(jīng)濟憲法”的性質(zhì)。國家的收支要由人民決定，這就將財政決策上升到憲政層面，其執(zhí)行層面和相應(yīng)的各種制度則主要屬于經(jīng)濟法范疇。而且，現(xiàn)代財政法與憲政具有共同的源頭，就是人民通過代議制決定國王如何征稅。英國最早的憲法性文件諸如《英國大憲章》、《權(quán)利請愿書》、《權(quán)利法案》等，都是以限制君主的征稅和財政支出為目的和內(nèi)容的。中央或聯(lián)邦與地方的事權(quán)和財權(quán)劃分，屬于政體的內(nèi)容，也屬憲法的范疇。我國致力于建設(shè)法治國家，各級人代會對預(yù)決算的審議日益深入細致，對國家收支的各種體制內(nèi)外的監(jiān)督越來越具有實質(zhì)性，財政體制也需與

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