、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職權(quán)

一、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的“升級(jí)版”

月，十七大報(bào)告提出“要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”[9]。“十一五”期間，全國(guó)很多省市按十六屆五中全會(huì)的要求，紛紛制定新農(nóng)村建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃并付之行動(dòng)，取得了一定的成效。

[12]。

可以看出，新農(nóng)村建設(shè)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)從“清潔”到“美麗”，是在進(jìn)行“升級(jí)”。它既秉承和完善了新農(nóng)村建設(shè)的宗旨思路，又豐富和充實(shí)了其內(nèi)涵實(shí)質(zhì)，“更加關(guān)注生態(tài)環(huán)境資源的有效利用，更加關(guān)注人與自然和諧相處，更加關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注農(nóng)業(yè)功能多樣性發(fā)展，更加關(guān)注農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，更加關(guān)注保護(hù)和傳承農(nóng)業(yè)文明。”[13]

[14]。多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展都以追求高產(chǎn)量為直接目標(biāo)，加之改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，種植業(yè)的農(nóng)藥化肥過(guò)量使用、養(yǎng)殖業(yè)藥物濫用，不僅產(chǎn)生了大量的污染物，而且危及農(nóng)業(yè)自身的健康發(fā)展；農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的嚴(yán)重滯后，簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村廢棄物處理方式，又帶來(lái)了新的污染，危害農(nóng)民自己的生命健康；被污染的土地上種植的糧食蔬菜、生態(tài)失衡的農(nóng)村里養(yǎng)殖的畜禽魚(yú)蝦進(jìn)入城市，各種污染物通過(guò)食物鏈在“城里人”的身體中富集，造成健康受害。

[10]的大格局下來(lái)思考與設(shè)計(jì)，把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與改造空心村、盤(pán)活和重組土地資源、提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、縮小城鄉(xiāng)差距、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化統(tǒng)籌考慮，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式改革、農(nóng)村治理模式創(chuàng)新和農(nóng)民權(quán)利保障方面進(jìn)行整體謀劃，進(jìn)行合理的制度安排。

二、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的環(huán)境法供給嚴(yán)重不足

農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題關(guān)涉城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)和生活，關(guān)乎國(guó)家發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)管理變革，關(guān)系多個(gè)利益群體、多種利益關(guān)系、多元利益訴求。欲解決這樣的問(wèn)題，顯然不是一次“活動(dòng)”可以勝任，更不是一種外在的面貌變化。要真正搞好美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，必須從國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)村治理模式轉(zhuǎn)軌、農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)型等多層次全方位地進(jìn)行，需要有科學(xué)決策機(jī)制、合理的制度安排、有效的執(zhí)行體制以及全社會(huì)的積極行動(dòng)。從法律的視角看，對(duì)于這些涉及深層次利益調(diào)整的重大問(wèn)題，首先需要以國(guó)家正式制度的形式劃定政府、社會(huì)、個(gè)人權(quán)利（權(quán)力）的邊界，明確規(guī)定政府、社會(huì)、個(gè)人的義務(wù)（責(zé)任），設(shè)定權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和權(quán)利保障程序。只有將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)納入法治的軌道，才可能防止出現(xiàn)過(guò)去新農(nóng)村建設(shè)中已經(jīng)出現(xiàn)的一些問(wèn)題再次出現(xiàn)。

環(huán)境法作為調(diào)整人們?cè)陂_(kāi)發(fā)利用和保護(hù)環(huán)境活動(dòng)中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)，是以國(guó)家意志形式確定的國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略、資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)體制、防治生態(tài)破壞和環(huán)境污染的基本制度、公民環(huán)境權(quán)益保障等最正式的制度安排。這些制度當(dāng)然是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的法律依循，應(yīng)該在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中充分發(fā)揮調(diào)整利益關(guān)系、平衡利益訴求、解決利益糾紛的作用。但是，從目前的環(huán)境立法和已有法律制度執(zhí)行情況看，環(huán)境法的制度供給非常不足，由于缺乏健全的法律制度和有效的執(zhí)行機(jī)制，導(dǎo)致了新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中的行為失范、后果失控、監(jiān)管失職。

1.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法遠(yuǎn)未完善

②。

2.農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保護(hù)困難重重

目前，中國(guó)環(huán)境法的“管理法”特征明顯，以授權(quán)行政機(jī)關(guān)管理職權(quán)與建立管理制度為主，個(gè)人環(huán)境權(quán)利保護(hù)不足。但因?yàn)槌鞘协h(huán)境管理制度相對(duì)健全、資金投入到位，總體上看，城市的環(huán)境污染控制與生態(tài)環(huán)境保護(hù)都取得了顯著成效，客觀上使城市居民享有了更多、更好的環(huán)境權(quán)益保障。而在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面，要么是少有針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律或法律條款，要么是原則性、宣示性規(guī)定，缺乏對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體、責(zé)任范圍的明確界定；要么是相關(guān)規(guī)定與農(nóng)村生產(chǎn)、生活和組織方式以及農(nóng)村環(huán)境特征不相適應(yīng)，農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益保護(hù)難以落到實(shí)處。

我國(guó)是成文法國(guó)家，環(huán)境法也是以成文法形式出現(xiàn)。在立法過(guò)程中，如果進(jìn)行充分的調(diào)查研究，各種利益訴求有順暢的表達(dá)渠道并且進(jìn)入到法律制定環(huán)節(jié)，經(jīng)過(guò)反復(fù)地利益協(xié)商、利益協(xié)調(diào)、利益平衡后達(dá)成共識(shí)，成文法的實(shí)施可能更具效率與效能。但是，中國(guó)環(huán)境立法實(shí)際存在的“部門(mén)立法”體制，加之“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，使得農(nóng)民的利益訴求難以在立法中得到充分表達(dá)，他們的權(quán)利確認(rèn)與保障會(huì)遭遇更大困難[16]。在農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利得不到確認(rèn)和保障的情況下，他們參與環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力機(jī)制也難以建立，新農(nóng)村建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求流于形式在所難免。

[17]。如近年來(lái)爆發(fā)的多起重金屬污染環(huán)境危害人體健康事件，大多數(shù)是由于城市的污染企業(yè)轉(zhuǎn)移至農(nóng)村、或者是工業(yè)廢棄物作為垃圾到農(nóng)村“找出路”造成。但面對(duì)污染，農(nóng)民對(duì)法律已經(jīng)規(guī)定的檢舉和控告權(quán)利認(rèn)識(shí)不足；環(huán)境損害事件發(fā)生后，農(nóng)民選擇的維權(quán)方式也主要是向行政部門(mén)投訴和依靠基層組織解決。同時(shí)，農(nóng)民參與環(huán)境保護(hù)的主動(dòng)性與能力也落后于城市居民③。

這種現(xiàn)象值得反思，現(xiàn)行的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度、農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的保障模式基本上沒(méi)有考慮中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民生活方式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。由于農(nóng)村傳統(tǒng)知識(shí)被否認(rèn)，外來(lái)資本和外來(lái)知識(shí)的聯(lián)合進(jìn)入，使農(nóng)村的決策權(quán)力也讓位于外來(lái)決策者，農(nóng)村資源被迅速消耗，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境被破壞，而對(duì)這種破壞，農(nóng)民沒(méi)有任何的抵制能力。這恰恰是新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中必須高度重視的問(wèn)題，只有尊重農(nóng)民在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的主體地位，在立法中高度重視農(nóng)村傳統(tǒng)知識(shí)，建立符合農(nóng)民需求的權(quán)利保障體系，環(huán)境法才能真正發(fā)揮作用。

3.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制尚不健全

現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第7條、第16條對(duì)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制作了原則規(guī)定④。按照這兩條規(guī)定，縣級(jí)以上的環(huán)境保護(hù)部門(mén)及土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門(mén)都對(duì)農(nóng)村環(huán)境擁有監(jiān)督管理權(quán)，其中環(huán)境保護(hù)部門(mén)是“綜合管理部門(mén)”，其他相關(guān)部門(mén)是“專(zhuān)門(mén)管理部門(mén)”。這種體制設(shè)立的初衷是分工負(fù)責(zé)、綜合管理與部門(mén)管理相結(jié)合，如果有相應(yīng)的制度加以落實(shí)，應(yīng)該可以在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮作用。但現(xiàn)實(shí)狀況是，相關(guān)體制建設(shè)難以滿(mǎn)足農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的需求[18]。

我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管模式長(zhǎng)期以來(lái)是政府管制為主、行政命令為主，近年來(lái)剛剛開(kāi)始轉(zhuǎn)向間接管理、市場(chǎng)導(dǎo)向�！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境監(jiān)管的八項(xiàng)基本制度⑤，這些制度建立了針對(duì)工業(yè)污染和城市環(huán)境治理的監(jiān)管機(jī)制，沒(méi)有涉及農(nóng)村。在其他立法中，與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律非常零散，沒(méi)有形成完整的制度體系�，F(xiàn)有的有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于《農(nóng)業(yè)法》 《水污染防治法》 《水土保持法》 《固體廢物污染環(huán)境防治法》 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》 《土地管理法》 《大氣污染防治法》 《農(nóng)村土地承包法》 《防沙治沙法》等法律之中。這些法律規(guī)定確定的行政主管部門(mén)不同，管理的范圍不一致，監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)管中的“缺位”“錯(cuò)位”“越位”現(xiàn)象比比皆是，選擇執(zhí)法、扭曲執(zhí)法、越位執(zhí)法、懈怠執(zhí)法經(jīng)常發(fā)生。

年的目標(biāo)任務(wù)。按照《農(nóng)業(yè)法》，農(nóng)業(yè)部是“農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)”，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的綜合管理，因此，[19]。

由此，還帶來(lái)了兩個(gè)突出問(wèn)題：一是從中央到地方的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)普遍缺失。我國(guó)從“九五”開(kāi)始編制環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，“九五”規(guī)劃中無(wú)直接的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)指標(biāo)；“十五”規(guī)劃單獨(dú)列出，執(zhí)行效果非常差；“十一五”規(guī)劃中沒(méi)有；“十二五”規(guī)劃僅將農(nóng)業(yè)源水污染物納入總量控制范圍并將農(nóng)村納入環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工程的范圍，沒(méi)有農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合性指標(biāo)。二是出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的環(huán)保“結(jié)構(gòu)性”和“功能性”空洞[20]。目前，我國(guó)絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有相應(yīng)的人員，環(huán)境保護(hù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“無(wú)人喝彩”。更進(jìn)一步的問(wèn)題是，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題關(guān)系到幾億的農(nóng)民和千百萬(wàn)農(nóng)戶(hù)，如何激勵(lì)他們的環(huán)境保護(hù)積極性，尚未提供制度安排。

綜上，正是由于我國(guó)目前的環(huán)境保護(hù)立法明顯存在著重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象，本來(lái)就很少法律制度還缺乏對(duì)農(nóng)村的適應(yīng)性和可操作性，導(dǎo)致了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的諸多問(wèn)題。由于環(huán)境管理體制機(jī)制的不順和救濟(jì)程序不暢，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)保護(hù)乏力，農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益受損救濟(jì)困難。這些都是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中必須加以解決的問(wèn)題。

三、健全和完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度

涂脂抹粉”，房子外面刷層白灰，一白遮百丑。不能大拆大建，特別是古村落要保護(hù)好。習(xí)近平說(shuō)：即使將來(lái)城鎮(zhèn)化達(dá)到70%以上，還有四五億人在農(nóng)村。農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園。城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展，同步發(fā)展才能相得益彰，要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[21]。習(xí)總書(shū)記用平實(shí)的語(yǔ)言深刻闡明了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵，對(duì)我們按照十八大報(bào)告精神，運(yùn)用法律思維與法律方式處理好美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中的各種利益關(guān)系，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要的指導(dǎo)意義。

1.消除環(huán)境立法中的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”

消除環(huán)境立法中的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，建立完善的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度，保障環(huán)境公平是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村必須首先解決的問(wèn)題。令人欣慰的是，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)得到了立法機(jī)關(guān)的高度重視，2013年11月公布的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，在準(zhǔn)備制定或修改的68件法律中，有11件是有關(guān)環(huán)境資源的立法，其中，既有制定以農(nóng)村污染防治為重要內(nèi)容的土壤污染防治法，也有《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等已經(jīng)施行法律的修改[22]。目前，《環(huán)境保護(hù)法（修訂案）》已經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)第三次審議，修訂稿中也專(zhuān)門(mén)增加了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。為了進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)一立法理念，在制定或修訂相關(guān)法律中，破除“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，加快農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)程，至少應(yīng)從以下方面建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本制度體系[23]。

（1）政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。明確各級(jí)人民政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，明確推進(jìn)生態(tài)建設(shè)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)目標(biāo)。國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。國(guó)務(wù)院和地方人民政府將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容�？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)作為對(duì)考核對(duì)象考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，并向社會(huì)公開(kāi)。

（2）人大監(jiān)督制度。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告本行政區(qū)域環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成情況；縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告，依法接受監(jiān)督。

（3）環(huán)境規(guī)劃制度�？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，依據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的要求，擬訂本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括自然生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施等，并與全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。

（4）生態(tài)補(bǔ)償制度。國(guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國(guó)家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

（5）農(nóng)村環(huán)境綜合整治制度。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)新技術(shù)的使用，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測(cè)預(yù)警，統(tǒng)籌有關(guān)部門(mén)采取措施，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲(chóng)害的綜合防治。縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治。

（6）土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度。國(guó)家建立土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度。應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)法律，對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)進(jìn)行系統(tǒng)的制度安排。

（7）防止工業(yè)污染轉(zhuǎn)移制度。國(guó)家對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境的落后工藝、設(shè)備和產(chǎn)品實(shí)行淘汰，任何單位和個(gè)人不得生產(chǎn)、銷(xiāo)售或者轉(zhuǎn)移、使用嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝、設(shè)備。

（8）防止農(nóng)業(yè)源污染制度。各級(jí)人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)種植和養(yǎng)殖，合理施用農(nóng)藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品，采取措施科學(xué)處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，，防止農(nóng)業(yè)源污染環(huán)境。禁止將不符合國(guó)家和地方農(nóng)用及環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的固體廢物和廢水施入農(nóng)田。施用農(nóng)藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品以及農(nóng)田灌溉，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止重金屬及其他有毒有害物質(zhì)污染環(huán)境。畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)、定點(diǎn)屠宰企業(yè)等選址、建設(shè)和管理應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，采取有效措施，對(duì)畜禽糞便、尸體、污水等廢棄物進(jìn)行科學(xué)處置，防止污染環(huán)境。

（9）廢棄物處置制度�？h級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和歷史遺留的農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護(hù)工作。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，固體廢物的清掃、收集、運(yùn)輸和處理等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施、場(chǎng)所以及其他環(huán)境保護(hù)公共設(shè)施，并保障其正常運(yùn)行。

   2.切實(shí)保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)益

針對(duì)中國(guó)目前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征，必須特別關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平問(wèn)題，在立法中充分重視農(nóng)村傳統(tǒng)知識(shí)、習(xí)慣法與成文法的有機(jī)結(jié)合，采取培育農(nóng)村環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織、利用鄉(xiāng)規(guī)民約等形式，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)法律宣傳教育，高度重視農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的保障。

（2）公眾參與農(nóng)村環(huán)境管理制度。明確公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主體；明確公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主要領(lǐng)域，包括農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、耕地、草地、林地、水體、土壤、企業(yè)污染、固體廢棄物污染、有毒有害物質(zhì)污染、食品污染等；規(guī)定公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的程序，明確規(guī)定參與的時(shí)間、地點(diǎn)、人數(shù)、方式、程序、效果等。

（3）培育農(nóng)民環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中農(nóng)村社會(huì)治理模式的變革，鼓勵(lì)農(nóng)村社區(qū)組織承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，鼓勵(lì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以提高農(nóng)民的組織化程度，提升參與的積極性，維護(hù)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益。

（4）完善環(huán)境信息公開(kāi)制度。明確環(huán)境信息公開(kāi)的主體包括政府和企業(yè)，拓寬環(huán)境信息公開(kāi)的范圍，增加環(huán)境信息公開(kāi)的渠道，充分利用農(nóng)村宣傳欄、大隊(duì)廣播、布告、收音機(jī)、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等多種渠道，使農(nóng)民及時(shí)便捷地掌握環(huán)境狀況和各方信息；健全農(nóng)民申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)的救濟(jì)途徑。

（5）健全環(huán)境訴訟制度。一是根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要，完善現(xiàn)行的民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟制度，以確保農(nóng)民遭受侵害的環(huán)境權(quán)益能夠得到及時(shí)、充分的救濟(jì)，將權(quán)力保障落到實(shí)處。二是健全環(huán)境公益訴訟制度，明確《民事訴訟法》已經(jīng)規(guī)定的環(huán)境污染公益訴訟原告的資格，建立合理的公益訴訟程序、證據(jù)制度、法律適用規(guī)則。三是設(shè)立專(zhuān)門(mén)審判組織，審理環(huán)境糾紛，適應(yīng)環(huán)境訴訟的專(zhuān)業(yè)性需要，切實(shí)保障農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。

目前，理論上和實(shí)踐中對(duì)政府應(yīng)該成為公共利益的代表并行使保護(hù)管理權(quán)，已經(jīng)沒(méi)有爭(zhēng)議。但在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中，由于政府的多個(gè)部門(mén)的管理職能與之相關(guān)，并且存在著事實(shí)上的利益關(guān)系，必然存在著權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)。如果不能很好地解決公共權(quán)力配置問(wèn)題，不僅環(huán)境立法目的不可能實(shí)現(xiàn)，而且還可能導(dǎo)致因公共權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的“公地悲劇”。這既是在立法中必須構(gòu)建合理的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的理由，也是在現(xiàn)實(shí)中必須解決的權(quán)力配置難題。

（1）構(gòu)建以治理為核心的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制。在實(shí)際工作中，多個(gè)部門(mén)都實(shí)施著對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境一定程度的管理權(quán)；在國(guó)家已有立法中，也有多部法律規(guī)定了不同部門(mén)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的管理權(quán)限，既有權(quán)力的交叉、重疊，也有權(quán)力的真空、斷裂。筆者認(rèn)為，問(wèn)題并不在于多部門(mén)管理，而在于如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理。相關(guān)部門(mén)爭(zhēng)當(dāng)“老大”，病癥是“爭(zhēng)權(quán)”，病根在“爭(zhēng)利”。改變這種亂象的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)觀念，實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”，從“單一式執(zhí)法”到“整合式執(zhí)法”⑥，這就需要以全新的理念來(lái)構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理體制。

首先，確定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政主管部門(mén)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)境行政主管部門(mén)是全國(guó)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門(mén)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為環(huán)境資源的一部分，其管理體制設(shè)置當(dāng)然應(yīng)符合《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，將環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)設(shè)立為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主管部門(mén)。

其次，按照農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源的分類(lèi)和功能保護(hù)目標(biāo)，確定不同類(lèi)型的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境專(zhuān)門(mén)保護(hù)體制。以一區(qū)一法形式特別授權(quán)相關(guān)主管部門(mén)進(jìn)行綜合性管理，如對(duì)重要的農(nóng)業(yè)示范區(qū)、漁業(yè)養(yǎng)殖區(qū)授權(quán)農(nóng)業(yè)部門(mén)牽頭，對(duì)重要的濕地保護(hù)區(qū)授權(quán)林業(yè)部門(mén)牽頭，對(duì)面源污染控制區(qū)授權(quán)環(huán)保部門(mén)牽頭，對(duì)土地復(fù)墾或污染場(chǎng)地恢復(fù)授權(quán)國(guó)土部門(mén)牽頭，等等。同時(shí)，確定特別授權(quán)部門(mén)與一般管理部門(mén)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)限、職責(zé)以及與相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)的基本程序。

再次，按照《農(nóng)業(yè)法》《水土保持法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》《漁業(yè)法》《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律的規(guī)定，農(nóng)（漁）業(yè)、國(guó)土資源、林業(yè)、建設(shè)、交通運(yùn)輸、旅游等部門(mén)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相應(yīng)管理權(quán)限進(jìn)行具體列舉。明確集中管理體制下的職能分工原則與權(quán)限范圍、協(xié)調(diào)原則以及協(xié)同執(zhí)法的基本程序等。

。

[25]。

三是管理權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的多功能性決定了管理部門(mén)的多元性，而多頭管理的弊端必須有效克服，這是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。只有建立長(zhǎng)效的協(xié)調(diào)機(jī)制，才能成功破解這一難題。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中，可以也必須建立管理權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)制。首先是建立同級(jí)機(jī)關(guān)、地方政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制，包括合作與交流制度、信息和資源共享制度、協(xié)同執(zhí)法制度、責(zé)任共擔(dān)制度等。其次是建立上級(jí)協(xié)調(diào)決策機(jī)制，鑒于在中國(guó)設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)不僅可能涉及諸多其他問(wèn)題，而且實(shí)際運(yùn)行效果也難以保證，較好的選擇是直接規(guī)定上級(jí)人民政府的協(xié)調(diào)權(quán)力和責(zé)任，并明確協(xié)調(diào)的方式和決策程序，具體可包括聯(lián)席會(huì)議制度、例會(huì)制度、首長(zhǎng)辦公會(huì)制度等，規(guī)定利益沖突協(xié)調(diào)程序、協(xié)同執(zhí)法決策程序、重大保護(hù)措施選擇程序等。  

村委會(huì)的治理主體資格，劃分國(guó)家環(huán)境監(jiān)管行政權(quán)和村委會(huì)環(huán)境自治權(quán)的范圍，賦予村委會(huì)參與農(nóng)村環(huán)境治理的權(quán)力，如環(huán)境事務(wù)處理權(quán)、起訴和應(yīng)訴權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)等。同時(shí)，鼓勵(lì)組織農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)知識(shí)普及，主動(dòng)檢舉控告環(huán)境污染者，維護(hù)自己和集體的環(huán)境權(quán)利等。

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① 面源污染是以面積形式分布和排放污染物而造成污染的發(fā)生源，具有分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、不易監(jiān)測(cè)、難以量化等特征。因其與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的日常生活方式緊密結(jié)合，產(chǎn)生的污染量大面廣，控制十分困難。面源污染控制被稱(chēng)之為世界性難題，農(nóng)村已成為世界上污染貢獻(xiàn)最大、控制難度最大的污染源。

② 經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)查詢(xún)，目前，江蘇、浙江、廣東、河南、四川已經(jīng)頒布“固體廢棄物污染環(huán)境保護(hù)條例”，湖南省正在就條例草案征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。

③ 筆者所主持的國(guó)家環(huán)境公益項(xiàng)目“環(huán)境鉛、鎘污染危害人群健康的法律監(jiān)管研究”課題組對(duì)2010年和2011年發(fā)生的32件重金屬污染事件進(jìn)行了社會(huì)學(xué)調(diào)查。這些事件發(fā)生在農(nóng)村的占62.50%，其中有55.88%的農(nóng)民知道有權(quán)利對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行檢舉和控告，34.80%的農(nóng)民認(rèn)為只有對(duì)自己造成了損害才有權(quán)利進(jìn)行檢舉和控告，9.24%的農(nóng)民不知道有進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利。關(guān)于維權(quán)方式的選擇，有36.80%的農(nóng)民首選到環(huán)保部門(mén)反映，15.00%的農(nóng)民首選向村干部反映；9.50%的農(nóng)民選擇不處理或者搬離，到法院起訴的占3.80%。對(duì)于如果自己或家屬能從有重金屬污染的工廠獲益，是否會(huì)選擇維權(quán)時(shí)，52.00%回答必須確保維權(quán)不影響自己或家屬的收入；64.00%的人回答知道村干部與污染工廠有利益關(guān)系時(shí)更不愿意維權(quán)。

④《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第7條：“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。“縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理”。第16條：“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”。

⑤《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的八項(xiàng)基本制度是：“三同時(shí)”、排污收費(fèi)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、城市環(huán)境綜合整治定量考核、集中控制、限期治理、目標(biāo)責(zé)任、排污登記與許可證。

⑥ 傳統(tǒng)的環(huán)境管理體制以權(quán)力集中和“命令—服從”式執(zhí)法為特征，以行政權(quán)的行使為核心建立，突出管理機(jī)關(guān)的權(quán)力和行政處罰等行政強(qiáng)制性措施，這種管理模式對(duì)主體多元化和社會(huì)公眾的參與重視不夠，不能很好的適應(yīng)環(huán)境資源管理的需求，成為各國(guó)環(huán)境資源管理體制改革的重點(diǎn)。經(jīng)過(guò)近20年的探索，各國(guó)都逐漸建立了由“政府—企業(yè)—公眾”多方參與的綜合治理模式，以“治理”替代了“管理；為了適應(yīng)多中心治理的需要，在執(zhí)法方面也由單一執(zhí)法主體變?yōu)槎鄠�(gè)執(zhí)法主體聯(lián)合執(zhí)法，以“整合式執(zhí)法”替代了“單一式執(zhí)法”。

注：該文發(fā)表在《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第2期。

基金項(xiàng)目： 國(guó)家重大科技規(guī)劃環(huán)保公益專(zhuān)項(xiàng)“環(huán)境鉛、鎘污染的人群健康危害法律監(jiān)管研究”（201109058）。

作者簡(jiǎn)介：呂忠梅（1963.3—），女，教授，博士，博士生導(dǎo)師，湖北水事研究中心主任，中國(guó)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)；研究方向：環(huán)境法學(xué)。Email：hbgf_lzm@vip.tom.com