[論文摘要]我國(guó)已經(jīng)初步建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律機(jī)制仍處于探索和起步的階段。礦產(chǎn)資源在開發(fā)過程中造成的生態(tài)環(huán)境破壞已經(jīng)越來越引起人們的重視，我們應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上健全和完善自然資源生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律機(jī)制。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律機(jī)制可以促進(jìn)自然資源合理利用，維護(hù)人們生存的良好生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供良好的發(fā)展環(huán)境。在構(gòu)建補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，必須將自然資源保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償管理納入規(guī)范化、法制化軌道，國(guó)家應(yīng)該適時(shí)出臺(tái)關(guān)于建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的若干具體意見和實(shí)施條例，從法律體制上保障生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)靡粤己玫膶?shí)施，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　[論文關(guān)鍵詞]生態(tài)補(bǔ)償 自然資源 環(huán)境保護(hù) 完善 法律

　　自然資源既是人類生產(chǎn)生活不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的物質(zhì)保證。隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，對(duì)自然資源保護(hù)的重要性也越發(fā)凸顯出來。人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展是整個(gè)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境狀況成為衡量社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要標(biāo)志。隨著以生態(tài)為中心的價(jià)值觀念的日益確立，對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償恢復(fù)和綜合治理并對(duì)相關(guān)利益者進(jìn)行補(bǔ)償為主要目的的生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施勢(shì)在必行。

　　一、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制立法概況

　　（一）國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償制度的法律發(fā)展概況
　　19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始，美國(guó)、德國(guó)、瑞士等西方發(fā)達(dá)國(guó)家就通過立法采取了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)的一系列法律手段，但是目前各國(guó)都未制定專門的生態(tài)補(bǔ)償法。長(zhǎng)期以來，各國(guó)都是在國(guó)內(nèi)的環(huán)境法律和其配套法規(guī)政策來體現(xiàn)的。
　　美國(guó)是最早開始出現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的國(guó)家之一。早在1956年的《美國(guó)農(nóng)業(yè)法》中就規(guī)定了具有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的“土壤銀行計(jì)劃”。該法主要是用停耕一部分土地的辦法來減少農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和保持水土資源，銀行給予其一定的補(bǔ)助，并對(duì)按計(jì)劃退耕的農(nóng)場(chǎng)主給予農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼。在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，1977年美國(guó)國(guó)會(huì)就頒布了第一部全國(guó)性礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)法規(guī)——《露天采礦管理與復(fù)墾法》，該法規(guī)定了復(fù)墾違約金制度和修復(fù)治理保證金制度。此外，為了提高礦山環(huán)境復(fù)墾和保護(hù)效率，美國(guó)的聯(lián)邦和州都設(shè)立了礦山環(huán)境監(jiān)督員。
　　不少發(fā)達(dá)國(guó)家也采取了生態(tài)補(bǔ)償制度。例如，1980年德國(guó)的《聯(lián)邦礦山法》對(duì)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償與恢復(fù)進(jìn)行了規(guī)定。為保護(hù)森林資源，日本政府早在十九世紀(jì)便開始大力推動(dòng)保安林制度，在保護(hù)過程中出現(xiàn)了早期的生態(tài)補(bǔ)償形式，即對(duì)保安林區(qū)域范圍內(nèi)的居民予以相應(yīng)補(bǔ)償。
　　德國(guó)為了解決資源耗竭和生態(tài)環(huán)境問題，保護(hù)自然資源和環(huán)境質(zhì)量，德國(guó)在各類相關(guān)法典里都對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定，構(gòu)成了較為完備的生態(tài)補(bǔ)償法律體系。德國(guó)現(xiàn)行的民法典、環(huán)保法都對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了原則性規(guī)定。此外，《德國(guó)聯(lián)邦采礦法》規(guī)定，只有在繳納了復(fù)墾保證金后，審批機(jī)關(guān)才能對(duì)采礦許可證予以批準(zhǔn)，并且采礦許可證的簽發(fā)必須以一份具體礦山關(guān)閉報(bào)告為準(zhǔn)。
　　在歐盟國(guó)家，通過將價(jià)格補(bǔ)貼與生態(tài)保護(hù)相掛鉤，對(duì)將土地按照一定比例休耕的農(nóng)民給予一定的補(bǔ)償；對(duì)長(zhǎng)期退耕還林的農(nóng)民簽署30年的協(xié)議書，國(guó)家補(bǔ)償給農(nóng)民所受的損失；鼓勵(lì)從事畜牧業(yè)的農(nóng)民進(jìn)行粗放式畜牧，國(guó)家對(duì)這部分農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼并獎(jiǎng)勵(lì)等。此外，歐盟為了保護(hù)土地及其環(huán)境，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行政策性引導(dǎo)以改變其耕種方式和運(yùn)營(yíng)方式，并對(duì)土地上綠化的農(nóng)民也給予一定補(bǔ)償。
　�。ǘ┪覈�(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策和法律的發(fā)展概況
　　從20世紀(jì)末開始，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就在我國(guó)開始了初步探索，但至今為止，由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的復(fù)雜性，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制都未在我國(guó)形成系統(tǒng)規(guī)范的法律體系。進(jìn)入21世紀(jì)以來，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一項(xiàng)重要的平衡自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值、調(diào)控生態(tài)資源的合理利用的管理機(jī)制，已經(jīng)在我國(guó)各個(gè)省市都有了相關(guān)的實(shí)施辦法。
　　2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出：要完善生態(tài)補(bǔ)償政策、盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，國(guó)家和地方可分別開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。2007年在《國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》中提出開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的建議。2008年，十一屆人大一次會(huì)議《政府工作報(bào)告》指出：改革資源有償使用和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。之后各地都出現(xiàn)了開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的高潮。
　　總的看來，我國(guó)有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策和法律較滯后，，迄今還沒有法律規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。但是，值得指出的是，我國(guó)一些地方法規(guī)己經(jīng)規(guī)定了其行政區(qū)域或流域生態(tài)補(bǔ)償辦法。如2012年河南省頒布了《水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》、貴州省人頒布了《紅楓湖流域水污染防治生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）》、長(zhǎng)沙市頒布了《長(zhǎng)沙市境內(nèi)河流生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）》等。

　　二、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的概念、目的和作用

　�。ㄒ唬┥鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制的概念
　　生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)質(zhì)是資源受益者或破壞者與保護(hù)者和受損者之間的利益關(guān)系。它以誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰付費(fèi)為原則，兼顧公平與效益，以實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在我國(guó)區(qū)域和流域的生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面可以起到巨大的作用，它不僅可以適用于行政區(qū)域之間的補(bǔ)償，也可適用于流域之間。
　　從法學(xué)的角度來看，其是以“誰污染誰治理，誰開發(fā)誰保護(hù)”的原則為基礎(chǔ)，污染和破壞環(huán)境與資源者承擔(dān)其治理和保護(hù)的義務(wù)及其責(zé)任，人類生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境資源系統(tǒng)造成污染或破壞后而對(duì)其進(jìn)行恢復(fù)、補(bǔ)償、綜合治理等行為的總稱，包括對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的受損者、保護(hù)者提供實(shí)物、資金或技術(shù)上的補(bǔ)償或優(yōu)惠政策， 增加生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的各項(xiàng)費(fèi)用支出。有學(xué)者認(rèn)為，在中國(guó)，生態(tài)補(bǔ)償至少有四個(gè)層面的內(nèi)容：①對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的補(bǔ)償；②生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的概念——利用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)破壞環(huán)境的行為進(jìn)行控制，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部成本內(nèi)部化；③對(duì)個(gè)人或區(qū)域保護(hù)生態(tài)環(huán)境或放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的行為予以補(bǔ)償，相當(dāng)于績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)或賠償；④對(duì)具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入等，包括重要類型和重要區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償?shù)取?/p>
　�。ǘ┥鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制的目的
　　在我國(guó)，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的目的是：保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。
　　1.為了遏制資源衰竭，實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)發(fā)展。以云南省個(gè)舊市為例，歷史上個(gè)舊是以錫礦為主的有色金屬王國(guó)，其有兩千多年的采礦歷史。但是由于資源的不可再生性和長(zhǎng)期大規(guī)模的開采，也面臨著資源耗竭的危險(xiǎn)。基于“公有地的悲劇”理論下，采礦者盡可能地將公有資源變成私有或是轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益，從而使自然資源消耗速度加快，導(dǎo)致很多資源現(xiàn)在都面臨衰竭的現(xiàn)狀。
　　2.為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡。由于長(zhǎng)期大規(guī)模的開發(fā)，土地植被、水、大氣都遭受了嚴(yán)重的污染。礦產(chǎn)資源的開發(fā)過程中，由于礦區(qū)的建設(shè)，很多土地由耕地變成了工廠的建設(shè)用地，并且由于礦區(qū)的施工，很多森林植被遭到了破壞，導(dǎo)致引發(fā)水土流失、泥石流等災(zāi)害的發(fā)生。工廠在運(yùn)作過程中排放的污水、廢氣又給當(dāng)?shù)氐纳钌a(chǎn)帶來了巨大的影響。近年來，我國(guó)土地沙漠化和沙化速度加快，尤其是2012年以來，我國(guó)北方大部分省市霧霾氣候嚴(yán)重，已經(jīng)嚴(yán)重地影響到人們的身體健康，如果不采取積極有效的措施來治理這些問題，這將會(huì)威脅到人們的生活或是生存。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要目的就是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境平衡，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
　　3.實(shí)現(xiàn)破壞者、保護(hù)者和受害者之間的利益平衡。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是為了追求環(huán)境公平與正義，調(diào)整破壞者、保護(hù)者和受害者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過向破壞者收取一定的費(fèi)用，補(bǔ)償保護(hù)者和受害者的環(huán)境保護(hù)行為，并為生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)提供資金支持，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)責(zé)任和利益之間的平衡。
　�。ㄈ┥鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制的作用和意義
　　合理的設(shè)置和構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是推動(dòng)我國(guó)生態(tài)平衡、調(diào)控破壞者和保護(hù)者之間的利益平衡、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要措施。生態(tài)補(bǔ)償是一種調(diào)控環(huán)境活動(dòng)中不同主體間利益平衡的宏觀經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)我國(guó)的環(huán)境建設(shè)可以取得巨大成效。
　　生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是采用政府轉(zhuǎn)移支付的方式來協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，其采取行政手段強(qiáng)制污染者對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞支付補(bǔ)償性費(fèi)用，以支付給保護(hù)者費(fèi)用來補(bǔ)償保護(hù)者的損失。

　　三、我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的法律法規(guī)體系分析

　　我國(guó)生態(tài)環(huán)境問題復(fù)雜，但主要原因仍然是人類對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的利用、消耗，但沒有采取有效措施來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，也沒有對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞進(jìn)行恢復(fù)和補(bǔ)償。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境形勢(shì)愈加嚴(yán)峻。要解決這類問題，必須建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以調(diào)整相關(guān)利益各方生態(tài)及其經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)自然資源的有效充分利用。因此，生態(tài)補(bǔ)償制度的建立是解決生態(tài)環(huán)境問題的重要途徑。
　　憲法是我國(guó)的根本大法，是其他法律的立法依據(jù)，環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的基本國(guó)策，因此，憲法應(yīng)當(dāng)明確有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，確立和鞏固生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚唬瑸樯鷳B(tài)補(bǔ)償法律值得的構(gòu)思和立法提供憲法上的保障。憲法對(duì)自然資源權(quán)屬、利用等做了總體性的規(guī)定。在憲法中規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以從法律層面真正保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)立和實(shí)施。
　　從目前來看，我國(guó)沒有一部專門的《生態(tài)補(bǔ)償條例》，相關(guān)內(nèi)容零散地規(guī)定在相關(guān)法律法規(guī)中，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及其法律法規(guī)體系都處于研究和探索階段，國(guó)家并沒有統(tǒng)一法規(guī)和制度要求，不同行政區(qū)域和流域之間的實(shí)施辦法各不相同。故要對(duì)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》作必要的修改：對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的立法理念進(jìn)行更新，引進(jìn)生態(tài)保護(hù)的思想。將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度上升為環(huán)境保護(hù)法基本制度的范疇，使國(guó)家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制法制化。并完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度的相關(guān)內(nèi)容，增加保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的比重，改變其偏重于污染防治的現(xiàn)狀，從整體上對(duì)環(huán)境和自然資源進(jìn)行綜合保護(hù)和利用，強(qiáng)調(diào)環(huán)境生態(tài)功能的保護(hù)、恢復(fù)和整治，使之為《生態(tài)補(bǔ)償條例》的出臺(tái)構(gòu)建制度層面的保障。其次，出臺(tái)一部統(tǒng)一的、專門的《生態(tài)補(bǔ)償條例》，可以有效協(xié)調(diào)各區(qū)域、流域之間因利用生態(tài)所帶來的利益矛盾，保障我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施時(shí)有法可依，有章可循。