發(fā)布時間：2016-12-01 14:37

  本文關(guān)鍵詞：反腐敗視角下政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同治理研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

反腐敗視角下政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同治理研究 投稿：夏俲俳

 

 

哈肯把“協(xié)同（Synergy）”定義為：系統(tǒng)的各部分之間相互協(xié)作，使整個系統(tǒng)形成微觀個體層次所不存在的、新質(zhì)的結(jié)構(gòu)和特征。協(xié)同論（Synergetics）亦稱“協(xié)同學(xué)”，主要研究遠(yuǎn)離平衡態(tài)的開放系統(tǒng)在與外界有物質(zhì)或能量交換的情況下，如何通過自己內(nèi)部協(xié)…

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作者：王會金

審計與經(jīng)濟(jì)研究 2016年01期

　　哈肯把“協(xié)同（Synergy）”定義為：系統(tǒng)的各部分之間相互協(xié)作，使整個系統(tǒng)形成微觀個體層次所不存在的、新質(zhì)的結(jié)構(gòu)和特征。協(xié)同論（Synergetics）亦稱“協(xié)同學(xué)”，主要研究遠(yuǎn)離平衡態(tài)的開放系統(tǒng)在與外界有物質(zhì)或能量交換的情況下，如何通過自己內(nèi)部協(xié)同作用，自發(fā)地出現(xiàn)時間、空間和功能上的有序結(jié)構(gòu)，是關(guān)于系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)間相互合作、相互競爭的科學(xué)。腐敗治理是國家治理體系的重要組成部分，腐敗治理涵蓋政府審計、紀(jì)檢監(jiān)察、司法檢查以及社會公眾等諸多主體。本文選取腐敗治理的其一視角，即政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察兩主體的協(xié)同問題進(jìn)行研究。因為政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察都是腐敗治理系統(tǒng)下的子系統(tǒng)，二者的共性均是運(yùn)用權(quán)力制約與監(jiān)督權(quán)力，既然協(xié)同學(xué)是“協(xié)調(diào)合作之學(xué)”，則研究政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)調(diào)合作，有利于整合監(jiān)督資源、共享監(jiān)督信息。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同治理是指運(yùn)用協(xié)同論的思想與方法，研究二者的協(xié)同規(guī)律與管理過程，其目的是提高政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察共同服務(wù)于國家治理的能力和水平，有效實現(xiàn)腐敗治理系統(tǒng)的整體功能效應(yīng)。

 

　　一、政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察在腐敗治理中的法定權(quán)責(zé)分析

 

　　近年來，我國腐敗治理主體呈現(xiàn)多元化，政府審計、紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察已經(jīng)成為腐敗治理主體的重要部分。當(dāng)前，關(guān)于政府審計、紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察各自的法定權(quán)責(zé)如下。

 

　�。ㄒ唬┱畬徲�

 

　　政府審計的客體主要包括國務(wù)院與地方人民政府各個層級部門、國有企業(yè)、國有金融機(jī)構(gòu)、國有資產(chǎn)控股企業(yè)和國家各層級事業(yè)單位，以及上述組織的有關(guān)人員。政府審計的內(nèi)容主要是監(jiān)督上述組織財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實性、合法性與效益性。近年來，政府審計職能上升到新的高度，其本質(zhì)是國家治理框架下一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，承載著維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全與促進(jìn)廉政建設(shè)的功能。2013年9月，國家審計署發(fā)布第8號令《中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則》（后文簡稱《準(zhǔn)則》），與廢止的原國家審計相關(guān)準(zhǔn)則相比，針對腐敗治理問題突出了“重大違法檢查”、“專題報告”等內(nèi)容。首先，在“重大違法檢查”方面，《準(zhǔn)則》提出：（1）審計人員需要充分關(guān)注可能存在的重大違法行為；（2）審計人員檢查重大違法行為，應(yīng)當(dāng)評估被審計單位和相關(guān)人員實施重大違法行為的動機(jī)、性質(zhì)、后果和違法構(gòu)成；（3）當(dāng)審計人員判斷可能存在的重大違法行為時，需要重點關(guān)注五類情況，即具體經(jīng)濟(jì)活動中存在的異常事項、財務(wù)和非財務(wù)數(shù)據(jù)中反映出的異常變化、有關(guān)部門提供的線索和群眾舉報、公眾或媒體的反映和報道以及其他情況；（4）發(fā)現(xiàn)重大違法行為的線索，審計機(jī)關(guān)可以采取的重要措施，如增派具有相關(guān)經(jīng)驗和能力的人員、擴(kuò)大檢查范圍并使其能夠覆蓋重大違法行為可能涉及的領(lǐng)域、獲取必要的外部證據(jù)、依法采取保全措施、提請有關(guān)機(jī)關(guān)予以協(xié)助和配合、向政府和有關(guān)部門報告等。其次，在“專項報告”方面，《準(zhǔn)則》提出：（1）審計機(jī)關(guān)在審計中發(fā)現(xiàn)特定事項，需要采用專題報告方式向本級政府、上一級審計機(jī)關(guān)報告，特定事項主要指涉嫌重大違法犯罪的問題、與國家財政與財務(wù)收支有關(guān)政策及其執(zhí)行中存在的重大問題、關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全的重大問題、關(guān)系國家信息安全的重大問題以及影響人民群眾經(jīng)濟(jì)利益的重大問題；（2）專題報告應(yīng)當(dāng)主題突出、事實清楚、定性準(zhǔn)確、建議適當(dāng)。最后，在“審計整改”方面，《準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)：（1）審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立整改檢查機(jī)制，督促被審計單位根據(jù)審計結(jié)果進(jìn)行整改；（2）審計機(jī)關(guān)指定部門負(fù)責(zé)檢查被審計單位整改情況，并向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)提出檢查報告。

 

　　（二）紀(jì)律檢查

 

　　紀(jì)律檢查的主體是黨的各級紀(jì)律檢查委員會，簡稱“紀(jì)檢委”或“紀(jì)委”。紀(jì)律檢查的客體主要包括中國共產(chǎn)黨的各層級組織和全體黨員。紀(jì)律檢查的內(nèi)容主要是監(jiān)督上述客體是否遵循黨的章程與其他黨內(nèi)法規(guī)，是否遵守黨的紀(jì)律，是否廉政并保持黨內(nèi)純潔，是否保障黨員民主權(quán)力，是否維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，是否保證黨的路線、方針、政策、決議和國家的法律、法規(guī)得到有效貫徹與執(zhí)行。各級紀(jì)委對各級黨組織和全體黨員實施監(jiān)督所依據(jù)的法律法規(guī)主要有：（1）《中國共產(chǎn)黨章程》。該章程明確了紀(jì)委的主要任務(wù)，維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。（2）《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》。該準(zhǔn)則建立了黨員干部廉潔從政行為規(guī)范，禁止違反公共財物管理和使用的規(guī)定，禁止化公為私與弄虛作假，禁止揮霍公款與鋪張浪費，禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響為親屬及身邊人員謀取利益。（3）《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》。該監(jiān)督條例實施目的在于增強(qiáng)黨的拒腐防變和抵御風(fēng)險能力，堅持黨的先進(jìn)性，始終做到立黨為公、執(zhí)政為民。其強(qiáng)化了黨內(nèi)監(jiān)督的重點內(nèi)容，明確了紀(jì)委在黨內(nèi)監(jiān)督中履行的職責(zé)，樹立了監(jiān)督制度并完善了監(jiān)督保障。（4）《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。該處分條例實施的主要任務(wù)是嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，純潔黨的組織，教育黨員遵紀(jì)守法。其明確了黨組織與黨員違反政治紀(jì)律、違反廉潔自律、貪污賄賂、違反財經(jīng)紀(jì)律、失職與瀆職等情形，并細(xì)化了具體情形下紀(jì)律處分的原則與規(guī)則。

 

　　（三）行政監(jiān)察

 

　　行政監(jiān)察的客體主要包括國家各級行政機(jī)關(guān)、法律授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織、公務(wù)員以及國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。行政監(jiān)察的內(nèi)容是監(jiān)督行政管理決策正確與否，行政執(zhí)行行為是否合理有效，行政行為是否符合國家政策法規(guī)，公務(wù)員是否廉潔奉公與遵紀(jì)守法以及行政行為的效率與效益是否高效。各級政府設(shè)置的專司監(jiān)督職能部門簡稱“監(jiān)察機(jī)關(guān)”，各級監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國行政監(jiān)察法》。該法律的核心內(nèi)容涵蓋監(jiān)察機(jī)關(guān)的建立、監(jiān)察人員的管理、職責(zé)與權(quán)限、監(jiān)察程序、法律程序等方面。其中，第十八條提出監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進(jìn)行監(jiān)察，所應(yīng)履行的職責(zé)主要有：檢查行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)中的問題；受理對違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉；調(diào)查處理違反行政紀(jì)律的行為；受理不服主管行政機(jī)關(guān)給予處分決定的申訴。此外，第二十條闡述了監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查違反行政紀(jì)律行為時，可以行使的權(quán)限主要有：扣留、封存可以證明違反行政紀(jì)律行為的文件、資料、財務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料；責(zé)令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財物；責(zé)令行政違紀(jì)人員就調(diào)查事項涉及的問題解釋和說明。

 

　　二、政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察在腐敗治理中協(xié)同運(yùn)作的現(xiàn)實探索

 

　　（一）政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同運(yùn)作的可行性分析

 

　　政府審計是經(jīng)濟(jì)方面的專業(yè)監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察是違法違紀(jì)的全面監(jiān)管，二者都發(fā)揮著國家治理下腐敗監(jiān)督的特質(zhì)。依據(jù)法定權(quán)責(zé)，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的重合具體表現(xiàn)為：（1）目標(biāo)趨同。政府審計的目標(biāo)是監(jiān)督與經(jīng)濟(jì)活動有關(guān)的真實性、合法性與效益性，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。紀(jì)檢監(jiān)察的目標(biāo)主要是提高黨的執(zhí)政水平，增強(qiáng)拒腐防變與抵御風(fēng)險能力，保持黨的先進(jìn)性，以及促進(jìn)廉政建設(shè)，提高行政效能。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的最終目標(biāo)都是保障黨組織與各級政府依法行使權(quán)力，廉潔奉公，拒絕腐敗。（2）職能重合。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察都是國家治理框架下權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分，在反腐敗背景下，二者都是運(yùn)用權(quán)力制約與監(jiān)督權(quán)力。（3）客體重疊。政府審計監(jiān)督的是各級政府部門、國企或國有資產(chǎn)控股企業(yè)以及各層級事業(yè)單位。紀(jì)律檢查監(jiān)督的是中國共產(chǎn)黨的各層級組織與黨員。行政監(jiān)察監(jiān)督的是國家各級行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員，以及國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。當(dāng)前，由于我國實行黨政分工不分家的管理模式，因此政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督客體基本上趨于重疊。（4）內(nèi)容交叉。政府審計的內(nèi)容為財政財務(wù)收支審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，其是一種獨立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。而紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的內(nèi)容寬泛，不僅包括是否遵守黨規(guī)黨紀(jì)，是否廉政并保持黨內(nèi)純潔性等方面的監(jiān)督，還包括行政行為是否符合國家政策法規(guī)，以及公務(wù)員是否廉潔奉公與遵紀(jì)守法等方面的監(jiān)督。二者內(nèi)容交叉之處在于都涵蓋對廉潔與守法方面的監(jiān)督，尤其是與經(jīng)濟(jì)往來相關(guān)聯(lián)的監(jiān)督。基于上述層面分析，腐敗治理下政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察具有本質(zhì)的必然聯(lián)系，將二者的運(yùn)作機(jī)制整合研究并挖掘協(xié)同模式現(xiàn)實可行，它有助于腐敗監(jiān)管主體之間的資源整合與專業(yè)互補(bǔ)，有利于凝聚反腐合力。

 

　�。ǘ┊�(dāng)前政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同運(yùn)作的現(xiàn)狀分析

 

　　多年來，我國權(quán)力監(jiān)管的多元主體已經(jīng)逐步在尋求彼此之間的協(xié)作與配合。在2007年，深圳市坪山新區(qū)建立了紀(jì)檢監(jiān)察審計“三合一”機(jī)制，并在監(jiān)督整體效應(yīng)的發(fā)揮方面凸顯出了獨特的優(yōu)勢。早在2003年8月，有關(guān)部門就印發(fā)了《中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部、審計署關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)在查處案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》，該文件強(qiáng)調(diào)，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分別依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的職權(quán)范圍，充分發(fā)揮各自的職能作用，在查處案件工作中互通情況，相互支持，加強(qiáng)協(xié)作配合，并可以根據(jù)需要召開聯(lián)席會議研究相關(guān)問題，建立相應(yīng)的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制。近年來，江蘇的徐州與蘇州、山東的青島與東營以及上海與重慶等多地都出臺了有關(guān)于“紀(jì)檢監(jiān)察與審計機(jī)關(guān)建立查辦案件協(xié)作配合”的指導(dǎo)性意見。從多地出臺的眾多文件來看，內(nèi)容闡述過于宏觀與籠統(tǒng)，至于“為何協(xié)同”、“如何協(xié)同”，抑或是協(xié)同的“指導(dǎo)思想”、“一般原則”、“基本方法”、“實施路徑”以及“注意事項”均缺乏明確而詳細(xì)的闡述。當(dāng)前有關(guān)于政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同研究的理論文獻(xiàn)較少，且學(xué)界對政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察二者的協(xié)同問題尚未深入重視，又因為政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同是一個動態(tài)的過程，二者的協(xié)同模式需要強(qiáng)有力的系列性理論指導(dǎo)，因而，當(dāng)前政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同運(yùn)作的現(xiàn)狀之一則是缺乏全面而深入的理論支撐，究竟“如何有效協(xié)同”還需要一個漫長的理論與實踐彼此相互推進(jìn)的過程。

 

　　當(dāng)前，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同運(yùn)作的現(xiàn)狀之二是盡管我國某些地方發(fā)布了“紀(jì)檢監(jiān)察與審計機(jī)關(guān)協(xié)作配合”的文件，但大多數(shù)地方對該問題并未足夠重視，這將勢必導(dǎo)致文件的實施流于形式。2014年6月至今，筆者以實地訪談與問卷調(diào)查等方式，對江蘇與安徽兩省的38家審計機(jī)關(guān)就“政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作”問題進(jìn)行調(diào)研，通過歸納發(fā)現(xiàn)，出臺有關(guān)文件的有13家，定期開展聯(lián)席會議的有5家，能真正將“政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察相協(xié)同”落到實處的僅有4家。基于對問卷與訪談的總結(jié)不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國審計部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門更加關(guān)注于如何依據(jù)自身的法律單方辦案，獨立作戰(zhàn)，且彼此之間缺乏活躍的溝通機(jī)制，人員間也缺乏順暢的互動氛圍。此類現(xiàn)狀的出現(xiàn)將為“腐敗協(xié)同治理”帶來特定的負(fù)面作用，因為雙方缺少協(xié)作機(jī)制，又因為雙方基于各自的職能在權(quán)力監(jiān)管內(nèi)容方面存在交叉，因而雙方在腐敗治理的過程中專業(yè)不能及時互補(bǔ)，信息不能便捷共享，案件無法共同研判，成果無法有效轉(zhuǎn)換，其結(jié)果是雙方不免會產(chǎn)生缺位、錯位與重疊問題，進(jìn)而導(dǎo)致資源優(yōu)勢不能得到高效整合，且增加腐敗治理的“冗余”成本，削弱腐敗治理效能。2014年4月，國家審計署組織人員對國家電網(wǎng)公司進(jìn)行監(jiān)督審計，重點是單位主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計；2015年2月，中紀(jì)委派出巡視組進(jìn)駐國家電網(wǎng)公司開展專項巡視工作，監(jiān)督的重點是領(lǐng)導(dǎo)班子及主要成員，著力巡查資金管理、資產(chǎn)處置以及資源配置等方面反映突出的事項。根據(jù)新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第十五條，中紀(jì)委第八巡視組開展國家電網(wǎng)巡視前，必然會向?qū)徲嫛⑿旁L等部門了解被巡視黨組織和領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的有關(guān)情況。因巡視是一個動態(tài)巡查的過程，若中紀(jì)委能夠重視審計署前期大量的國家電網(wǎng)審計結(jié)論，并能夠?qū)崟r同審計等部門開展聯(lián)席會議，相信巡視組的巡視工作將更為便捷與高效。

 

　　三、政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同治理模型研究

 

　�。ㄒ唬⿷�(zhàn)略層面下政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同模式研究

 

　　政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察都是由資源、管理、文化和環(huán)境等諸要素及子系統(tǒng)組成的復(fù)雜系統(tǒng)，二者在戰(zhàn)略層面的共性都是根據(jù)外部環(huán)境、自身能力等對未來所做的前瞻性的全局謀劃，旨在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，提升服務(wù)國家治理的能力。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的戰(zhàn)略協(xié)同是指二者在戰(zhàn)略制定、實施和控制方面相互協(xié)調(diào)匹配，并與腐敗治理的長期目標(biāo)、發(fā)展方向和資源配置相一致。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察戰(zhàn)略協(xié)同體現(xiàn)在五個方面（圖1），具體為：（1）目標(biāo)協(xié)同。在腐敗治理的總體目標(biāo)框架下，政府審計的目標(biāo)是從經(jīng)濟(jì)活動中促進(jìn)政府廉政建設(shè)，紀(jì)檢監(jiān)察是從黨和政府的執(zhí)政中強(qiáng)化廉政建設(shè)，協(xié)同二者目標(biāo)，能夠充分發(fā)揮政治、行政和技術(shù)方面的權(quán)威，大幅提升腐敗治理系統(tǒng)的整體功能水平。（2）任務(wù)協(xié)同。其是指政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察需要緊密圍繞特定區(qū)域下腐敗治理的工作重心以及主要目標(biāo)，任務(wù)相互協(xié)調(diào)匹配，共同開展監(jiān)督服務(wù)，促進(jìn)區(qū)域腐敗治理任務(wù)有效完成。（3）職能協(xié)同。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察都是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，它們在各自的職能范圍內(nèi)履行著特定的監(jiān)督職能。鑒于職能有所交叉，因而二者有必要做好職能的融合與整合，僅有如此，才有利于形成權(quán)能互補(bǔ)、機(jī)制銜接和辦案效果相互促進(jìn)的腐敗治理新格局，高效實現(xiàn)監(jiān)管資源的優(yōu)化配置。（4）文化協(xié)同。文化對組織具有約束、激勵和輻射的作用，其凝結(jié)著組織的使命與和諧的價值觀。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察所蘊(yùn)含的價值取向引導(dǎo)著二者各自的管理行為和行動方式，二者各自的實踐活動反過來又促進(jìn)各自組織內(nèi)部一致的價值導(dǎo)向。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察二者的組織文化需要一定程度的協(xié)同，只有彼此之間具有和諧的協(xié)作氛圍，順暢的融合機(jī)制，凝聚一種不可或缺的無形力量，這樣才可促進(jìn)腐敗治理文化的形成與發(fā)展。（5）環(huán)境協(xié)同。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察在制定各自腐敗治理戰(zhàn)略時，應(yīng)當(dāng)深入分析所處的外部環(huán)境，進(jìn)而尋找自身外在的有利機(jī)會和威脅。當(dāng)二者彼此在腐敗治理的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等外在環(huán)境因素下存有共同潛在的機(jī)遇與挑戰(zhàn)時，二者有必要做好戰(zhàn)略性的環(huán)境協(xié)同，機(jī)會共用、危險共知、環(huán)境共享。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察戰(zhàn)略協(xié)同的實施需要遵循目標(biāo)性、協(xié)作性、層次性與動態(tài)性四項原則。

 

　　（二）管理層面下政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同模式研究

 

　　管理層面的協(xié)同是指運(yùn)用協(xié)同論的思想和方法，研究管理對象的協(xié)同規(guī)律并實施管理的一種方法體系。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察有效實施管理協(xié)同的根本基礎(chǔ)是先做好自身的管理層面建設(shè)。由圖1所示，政府審計所做的努力包含優(yōu)化法律規(guī)范、完善技術(shù)方法、規(guī)范審計過程、創(chuàng)新審計文化、結(jié)果公告常態(tài)化以及審計問責(zé)制度化。紀(jì)檢監(jiān)察所做的努力包含完善相關(guān)法規(guī)、加強(qiáng)外部協(xié)同、優(yōu)化程序方法、提升專業(yè)水平、促進(jìn)信息共享以及強(qiáng)化違法懲處。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察需要重視上述協(xié)同基礎(chǔ)，全方位加強(qiáng)自身管理層面建設(shè)，如果自身管理問題眾多，則任何的管理協(xié)同都將是徒勞。腐敗治理下，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察管理協(xié)同所考慮的核心問題是如何通過協(xié)作實現(xiàn)對公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力異化行為的全面性制約與監(jiān)督。為此，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的管理協(xié)同需要從以下方面著手：（1）組織結(jié)構(gòu)相協(xié)同。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察有著不同的組織形式，但二者在監(jiān)管職能與內(nèi)容存有交叉，所以二者有必要基于管理層面實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)協(xié)同。實施該協(xié)同的方式有很多，可以專門設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)、招募人力資源、設(shè)計協(xié)同流程，也可以建立虛擬組織或定期開展特定聯(lián)席會議。（2）信息與資源協(xié)同。在腐敗治理過程中，存在很多不確定的因素，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察信息的獲取與資源的集聚對服務(wù)腐敗治理有著重要影響。為此，二者有必要實現(xiàn)信息與資源的協(xié)同，線索迅速移送、成果及時轉(zhuǎn)移，這將助于迅速突破現(xiàn)有監(jiān)督的難點，利于節(jié)約成本，提高監(jiān)督效率。（3）技術(shù)與方法協(xié)同。政府審計普遍采用審查書面資料與證實客觀事物兩類方法。紀(jì)檢監(jiān)察在查辦案件時遵循案件受理、初步核實、立案檢查和移送審理四個程序，而在初步核實、立案檢查程序中將會運(yùn)用上述方法下的核對法、查詢法、分析法、觀察法以及鑒定法等。盡管政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的職能有所差異，但是二者在監(jiān)管方面的技術(shù)與方法卻有所重合，因此，二者有必要實現(xiàn)技術(shù)與方法協(xié)同，這將利于彼此技術(shù)共享、方法互用。（4）規(guī)范與制度協(xié)同。多年來，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察都已形成有序完善的規(guī)范與制度。由于它們服務(wù)于不同的主體，因而不同主體下它們的特點不一致。為協(xié)調(diào)不同主體下的利益關(guān)系與制度沖突，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察需要做好規(guī)范與制度協(xié)同，將二者在慣例、規(guī)范與制度方面的交叉事項協(xié)調(diào)一致。規(guī)范與制度協(xié)同能夠有效整合政治與政黨制度、經(jīng)濟(jì)與行政制度等若干方面的優(yōu)勢要素，通過垂直、派出、相對獨立等制度安排，進(jìn)而通過立法建制，形成職能明確、各司其職、分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)作的紀(jì)檢、監(jiān)察、審計制度體系。（5）管理業(yè)務(wù)相協(xié)同。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同是針對于具體實踐而言的，在特定實踐活動下二者需要做好管理業(yè)務(wù)的全面協(xié)同，該協(xié)同是所有協(xié)同中最為關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)。管理業(yè)務(wù)協(xié)同主要包括項目流程協(xié)調(diào)、工作內(nèi)容協(xié)調(diào)、專業(yè)能力協(xié)調(diào)以及共同研判協(xié)調(diào)。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察屬于腐敗治理的子系統(tǒng)，故二者在管理業(yè)務(wù)之間存在著關(guān)聯(lián)關(guān)系，可能是并行關(guān)系，也可能是前后串行關(guān)系，還可能是耦合關(guān)系，這就決定了管理業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)運(yùn)作的可行性，進(jìn)而大幅降低腐敗治理成本。

 

　�。ㄈ┎僮鲗用嫦抡畬徲嬇c紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同模式研究

 

　　

 

　　操作層面的協(xié)同是指政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同治理在微觀層面上的活動，諸如二者在行為、管控等機(jī)制之間的協(xié)調(diào)配合。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的操作協(xié)同是針對具體項目的運(yùn)行機(jī)制而言的，其是對特定項目通過一系列的協(xié)同機(jī)會識別、信息溝通、要素配置和協(xié)同操作等協(xié)同機(jī)制，開展腐敗治理項目業(yè)務(wù)的計劃、準(zhǔn)備、實施、控制和反饋等系列過程。特定項目下，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的操作協(xié)同所依循的操作機(jī)制有：（1）計劃機(jī)制。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同計劃機(jī)制側(cè)重于用文字或指標(biāo)等形式所表述的二者協(xié)同組織內(nèi)部組成及其成員，在未來一定時期內(nèi)關(guān)于腐敗治理行動方向、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)管方式安排的協(xié)同操作事件。參照哈羅德·孔茨與海因·韋里克的觀點，對于特定項目，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同計劃機(jī)制至少應(yīng)該蘊(yùn)含使命、目標(biāo)、戰(zhàn)略、政策、程序、規(guī)則、方案與預(yù)算等協(xié)同實現(xiàn)過程。協(xié)同計劃是構(gòu)建協(xié)同機(jī)制模型的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，實施計劃機(jī)制的根本目的，在于保證腐敗治理目標(biāo)的有效實現(xiàn)。（2）準(zhǔn)備機(jī)制。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同準(zhǔn)備機(jī)制主要包括協(xié)同治理機(jī)會識別、協(xié)同條件分析、協(xié)同方式的確定，準(zhǔn)備的工作要包括識別現(xiàn)有差距、建立協(xié)同基礎(chǔ)，如需求、文化與資源等，制定操作措施，包括信息交流制度、人力資源協(xié)同等，并建立計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等協(xié)同平臺。其中，協(xié)同機(jī)會識別是實施操作協(xié)同的突破口，只有準(zhǔn)確及時地識別協(xié)同機(jī)會，才能圍繞協(xié)同機(jī)會采取種種措施和方法，取得操作協(xié)同應(yīng)有的效果。識別協(xié)同機(jī)會必須依照既定的原則，需要重點關(guān)注互補(bǔ)性原則、匹配性原則、互利性原則與相似性原則。在識別可能協(xié)同機(jī)會后，能否形成協(xié)同機(jī)制，還需要深入結(jié)合人力資源、信息資源等條件進(jìn)行分析，對協(xié)同的知識、技能、技術(shù)等加以準(zhǔn)備，以確定可行的協(xié)同方式。（3）實施機(jī)制。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察實施機(jī)制運(yùn)行的過程實質(zhì)上就是要素整合配置與序參量管理的過程。首先，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察雙方都擁有人力資源、組織資源、信息資本、信息資源、權(quán)力資源以及輿論資源等特定要素。協(xié)同要素整合是通過綜合、互動和必要的要素結(jié)構(gòu)重組等協(xié)調(diào)方式，使不同的協(xié)同要素融合為一個和諧的有機(jī)整體，實現(xiàn)整體效應(yīng)。其次，序參量在系統(tǒng)從無序到有序的發(fā)展變化中，起著主導(dǎo)作用，決定系統(tǒng)的自組織行為。對協(xié)同序參量進(jìn)行管理，意味著在面對腐敗治理復(fù)雜系統(tǒng)時，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察可以忽略不必要的細(xì)枝末節(jié)，而重點專注于管控序參量。因為整個腐敗治理系統(tǒng)的性質(zhì)是由序參量來決定的，科學(xué)管理序參量則抓住了主要矛盾或關(guān)鍵問題，并直接推動腐敗治理系統(tǒng)向有序發(fā)展。（4）評價與反饋機(jī)制。協(xié)同治理的評價與反饋機(jī)制是指政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察按照既定的協(xié)同目標(biāo)，對整體協(xié)同過程、全部協(xié)同行為以及最終協(xié)同效果做出判斷、分析與評定，并在此基礎(chǔ)上出具評價意見，然后將協(xié)同輸出端口正確的評價建議植入?yún)f(xié)同輸入端口，以某種正向方式改變協(xié)同輸入，進(jìn)而影響腐敗治理系統(tǒng)協(xié)同功能的過程。評價與反饋機(jī)制是政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同治理得以持續(xù)開展的關(guān)鍵，這是因為它融合了腐敗形態(tài)的演化、協(xié)同環(huán)境的變遷以及協(xié)同理念的推進(jìn)。

 

　　四、政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同治理模式的思考與啟示

 

　　協(xié)同具有豐富的哲學(xué)內(nèi)涵，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)的是如何通過序參量管理，以完善系統(tǒng)整體的有序協(xié)作。縱觀近年腐敗治理歷程與協(xié)同發(fā)展之路，本文就協(xié)同治理問題提出三點見解，僅供參考與借鑒。

 

　�。ㄒ唬⿵�(qiáng)化協(xié)同觀念與意識，科學(xué)規(guī)劃腐敗治理的協(xié)同框架

 

　　協(xié)同是一個復(fù)雜系統(tǒng)抽象的整合過程。作為腐敗治理主體的重要構(gòu)成，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察需要樹立協(xié)同觀念，加強(qiáng)協(xié)同意識，全面重視協(xié)同治理工作。原因如下：（1）協(xié)同治理秉承了十八大“堅持標(biāo)本兼職，綜合治理，健全紀(jì)檢監(jiān)察體制，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)”的會議精神，為我國黨和政府的腐敗治理提供了新思路；（2）盡管腐敗治理擁有發(fā)揮各自職能的若干權(quán)力監(jiān)督主體，但每個主體都存在任務(wù)繁重與力量不足的矛盾，現(xiàn)有強(qiáng)調(diào)單一監(jiān)督向度的主體已經(jīng)無法滿足腐敗治理多元化的迫切要求；（3）協(xié)同治理能夠打破腐敗治理系統(tǒng)內(nèi)部彼此之間的邊界壁壘，實現(xiàn)專業(yè)互補(bǔ)、信息共享、案例共研、優(yōu)勢共鑒、發(fā)展共謀，使資源優(yōu)化配置，有效節(jié)約腐敗治理成本，并大幅降低協(xié)同主體自身風(fēng)險，高效提升權(quán)力監(jiān)管質(zhì)量；（4）協(xié)同治理思想適應(yīng)了國家治理新格局的需求，拓展了國家治理理論理念，豐富了腐敗治理的可持續(xù)發(fā)展實踐。此外，作為協(xié)同治理主體，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察還應(yīng)該科學(xué)設(shè)定協(xié)同框架。協(xié)同理論主要包含協(xié)同效應(yīng)、伺服原理和自組織原理，而這三項內(nèi)容的實施離不開全面而豐富的框架設(shè)計。由圖1可知，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同框架是多層次、多視角與全方位的，其從宏觀、中觀與微觀層面構(gòu)筑了協(xié)同治理的框架基礎(chǔ)。借鑒圖1，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察實務(wù)部門建立協(xié)同治理框架，需從三方面入手：首先，基于戰(zhàn)略層面，全局規(guī)劃治理主體間的目標(biāo)、任務(wù)、職能、文化與環(huán)境等協(xié)同策略，促使自身更好地服務(wù)于國家治理；其次，基于管理層面，正確策劃治理主體間的組織結(jié)構(gòu)、信息與資源、技術(shù)與方法、規(guī)范與制度以及管理業(yè)務(wù)等協(xié)同方案，保障協(xié)同治理模式的正常開展；最后，基于操作層面，細(xì)致設(shè)計特定腐敗治理協(xié)同項目下的計劃、準(zhǔn)備、實施、評價與反饋等協(xié)同流程，促進(jìn)具體協(xié)同治理工作的有效執(zhí)行。我們相信，遵循上述層面合理規(guī)劃協(xié)同框架，與紀(jì)檢監(jiān)察相協(xié)作的財政審計、金融審計、國有企業(yè)審計、公共工程審計以及資源環(huán)境審計等協(xié)同治理都將擁有成熟的條件優(yōu)勢與強(qiáng)大的邏輯基礎(chǔ)，協(xié)同效應(yīng)將更為廣泛。

 

　�。ǘ┟魑鷧f(xié)同類型與方式，合理選擇腐敗治理的協(xié)同模式

 

　　政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同類型有多種劃分。按照協(xié)同關(guān)系的持續(xù)時間，可以分為長期協(xié)同與短期協(xié)同；按照協(xié)同主體在協(xié)同治理中的地位與作用，可以分為主導(dǎo)式協(xié)同和參與式協(xié)同。政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察實務(wù)部門需要根據(jù)自身在協(xié)同治理中所發(fā)揮的作用以及協(xié)同運(yùn)作的時間特點，正確區(qū)別協(xié)同治理的類型與方式，合理選擇腐敗治理的協(xié)同模式。對于政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同，有四類協(xié)同方法及模式可供參考。首先，主導(dǎo)式長期協(xié)同模式。這種模式是由某一特定主體主導(dǎo)，其他主體參與，以制度為導(dǎo)向的長期穩(wěn)定式協(xié)同。該模式核心特色表現(xiàn)為：主導(dǎo)的一方是協(xié)同治理的主角，機(jī)構(gòu)的組織、人員的安排、資金的籌集等事項都由主導(dǎo)方承擔(dān)，協(xié)同活動完全由主導(dǎo)方開展與推動。此類協(xié)同模式協(xié)同時段跨度大，重視各協(xié)同主體間相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)，并有詳細(xì)的流程與規(guī)范作為制度保障。其次，主導(dǎo)式短期協(xié)同模式。這種模式是由某一特定主體主導(dǎo)，，其他主體參與，以任務(wù)為導(dǎo)向的短期項目式協(xié)同。該類協(xié)同更多的是基于某一短期臨時性審計事項的需要，它不需設(shè)置固定的制度，僅需要臨時性的具有彈性的約定與規(guī)范。當(dāng)主導(dǎo)方針對特定事項查閱取證時，在職能權(quán)限受到限制，或調(diào)查成本偏高時，往往選擇此類模式。再者，參與式長期協(xié)同模式。這種模式是在協(xié)同主體中作為參與方行使權(quán)利與義務(wù)，以制度為導(dǎo)向的長期穩(wěn)定式協(xié)同。此類協(xié)同參與方處于協(xié)作地位，且長期穩(wěn)定配合主導(dǎo)方的協(xié)同工作，因此參與方也應(yīng)同主導(dǎo)方一樣，積極致力于協(xié)同制度的建設(shè)，并立足于協(xié)同基礎(chǔ)設(shè)施的完善，一如既往地支持主導(dǎo)方的規(guī)劃與管理，共同獲取協(xié)同整體效應(yīng)。最后，參與式短期協(xié)同模式。這種協(xié)同模式是在協(xié)同主體中作為參與方行使權(quán)利與義務(wù)，以任務(wù)為導(dǎo)向的短期協(xié)作式協(xié)同。此類模式下參與方主要是運(yùn)用信息、技術(shù)、專業(yè)等資源優(yōu)勢，為主導(dǎo)方提供高水平的專業(yè)監(jiān)督服務(wù)。不同的協(xié)同類型體現(xiàn)著不同的內(nèi)涵與特色，因此，協(xié)同類型、方法與模式的科學(xué)甄選也將是衡量協(xié)同成功與否的關(guān)鍵要素之一。

 

　�。ㄈ┙M建正式或虛擬組織，全面履行腐敗治理的協(xié)同任務(wù)

 

　　為有效地進(jìn)行政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同治理工作，充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，必須加強(qiáng)對協(xié)同治理工作的組織，即有必要建立健全協(xié)同治理機(jī)構(gòu)，配備必要的協(xié)同治理工作人員，規(guī)劃科學(xué)的協(xié)同戰(zhàn)略，優(yōu)化協(xié)同模式，制定和推行合理的協(xié)同治理制度。管理理論認(rèn)為，組織是為實施計劃而建立的一種結(jié)構(gòu)，它在某種意義上決定著計劃實現(xiàn)的程度，是為實現(xiàn)計劃目標(biāo)的組織過程。為全面履行協(xié)同任務(wù)，協(xié)同治理組織可以采用正式組織形式，也可以采用虛擬組織形式。正式的協(xié)同治理組織是具有固定的地理空間、具有一定結(jié)構(gòu)、特定協(xié)同目標(biāo)與具體功能的行為系統(tǒng)，在該系統(tǒng)下需要針對協(xié)同治理設(shè)定相應(yīng)的目標(biāo)、任務(wù)、結(jié)構(gòu)，以及設(shè)置對應(yīng)的成員權(quán)責(zé)關(guān)系與成員工作規(guī)范；虛擬的協(xié)同組織不一定具有長期固定的地理空間，它可以是臨時性聯(lián)席會議的形式，也可以是以信息技術(shù)為依托網(wǎng)絡(luò)協(xié)同形式，該種協(xié)同形式更加便捷與靈活，其具有組織邊界模糊化、組織結(jié)構(gòu)扁平化、組織構(gòu)成動態(tài)化以及外部環(huán)境快速適應(yīng)化等特點。一般而言，政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同治理組織的建立離不開機(jī)構(gòu)成立、人員配備與制度設(shè)立三項基本要素。首先，成立協(xié)同治理機(jī)構(gòu)，必須要與腐敗治理目標(biāo)、政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察工作形式相適應(yīng)，必須體現(xiàn)務(wù)實高效的原則，貫徹落實經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，積極做到理論與實踐相結(jié)合；其次，協(xié)同治理組織人員的配備，必須具有一定的職業(yè)道德與專業(yè)技術(shù)能力，盡可能實現(xiàn)專業(yè)互補(bǔ)，只有具備強(qiáng)烈的責(zé)任心、優(yōu)秀的創(chuàng)新能力與良好的價值認(rèn)同才能發(fā)揮團(tuán)隊的整體協(xié)同力量，從而履行艱巨的協(xié)同任務(wù)，更好地勝任特定反腐目標(biāo)下的戰(zhàn)略協(xié)同、管理協(xié)同與操作協(xié)同工作；最后，設(shè)立協(xié)同治理組織制度，必須要以政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察兩個主體的有關(guān)法律與規(guī)范為依據(jù)，充分體現(xiàn)腐敗治理的目標(biāo)與要求，適應(yīng)政府審計與紀(jì)檢監(jiān)察的工作特點，并同其他有關(guān)規(guī)章制度相協(xié)調(diào)。協(xié)同治理組織的建立與健全，是一個不斷完善的過程，這需要腐敗治理協(xié)同主體深入實踐，積極探尋協(xié)同工作中可能的問題，科學(xué)決策，促使協(xié)同治理工作逐步走向良性循環(huán)，保證整體協(xié)同效應(yīng)的持續(xù)提升。

 

作者介紹：王會金，南京審計學(xué)院副校長，教授，博士，從事政府審計理論與實務(wù)研究。

 

哈肯把“協(xié)同（Synergy）”定義為：系統(tǒng)的各部分之間相互協(xié)作，使整個系統(tǒng)形成微觀個體層次所不存在的、新質(zhì)的結(jié)構(gòu)和特征。協(xié)同論（Synergetics）亦稱“協(xié)同學(xué)”，主要研究遠(yuǎn)離平衡態(tài)的開放系統(tǒng)在與外界有物質(zhì)或能量交換的情況下，如何通過自己內(nèi)部協(xié)…

哈肯把“協(xié)同（Synergy）”定義為：系統(tǒng)的各部分之間相互協(xié)作，使整個系統(tǒng)形成微觀個體層次所不存在的、新質(zhì)的結(jié)構(gòu)和特征。協(xié)同論（Synergetics）亦稱“協(xié)同學(xué)”，主要研究遠(yuǎn)離平衡態(tài)的開放系統(tǒng)在與外界有物質(zhì)或能量交換的情況下，如何通過自己內(nèi)部協(xié)…

哈肯把“協(xié)同（Synergy）”定義為：系統(tǒng)的各部分之間相互協(xié)作，使整個系統(tǒng)形成微觀個體層次所不存在的、新質(zhì)的結(jié)構(gòu)和特征。協(xié)同論（Synergetics）亦稱“協(xié)同學(xué)”，主要研究遠(yuǎn)離平衡態(tài)的開放系統(tǒng)在與外界有物質(zhì)或能量交換的情況下，如何通過自己內(nèi)部協(xié)…

 

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