本文關(guān)鍵詞：關(guān)于行政規(guī)范性文件制定權(quán)的法理思考，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

關(guān)于行政規(guī)范性文件制定權(quán)的法理思考 投稿：杜繖繗

 

 

[摘要]認清行政規(guī)范性文件制定權(quán)行使的現(xiàn)狀和存在問題，對于實現(xiàn)行政規(guī)范性文件法治化具有十分重大的意義。在解決制定權(quán)存在的問題時，需要考慮的法理依據(jù)是合法性與合理性原則、利益平衡原則、公平正義原則、效率靈活原則。只有將這些原則充分應(yīng)用到行政規(guī)范性文件制…

[摘要]通過立法手段保護商業(yè)秘密是提高社會生產(chǎn)力以及規(guī)制市場競爭秩序之必須。我國現(xiàn)行保護商業(yè)秘密的法律規(guī)范存在著對侵犯商業(yè)秘密行為認定不清、對商業(yè)秘密持有人救濟手段不足等弊端。對此，筆者建議通過設(shè)立商業(yè)秘密權(quán)這一模式來保護商業(yè)秘密，對侵害商業(yè)秘密權(quán)的…

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　　[摘要]認清行政規(guī)范性文件制定權(quán)行使的現(xiàn)狀和存在問題，對于實現(xiàn)行政規(guī)范性文件法治化具有十分重大的意義。在解決制定權(quán)存在的問題時，需要考慮的法理依據(jù)是合法性與合理性原則、利益平衡原則、公平正義原則、效率靈活原則。只有將這些原則充分應(yīng)用到行政規(guī)范性文件制定權(quán)的行使中，才能為實現(xiàn)行政法治掃清道路。

　　[關(guān)鍵詞]行政規(guī)范性文件；制定權(quán)；法理依據(jù)
　　[作者簡介]高麗虹，安徽大學(xué)法學(xué)院2005級碩士研究生，安徽建筑工業(yè)學(xué)院法政系助教，安徽合肥230039
　　[中圖分類號]D922．1
　　[文獻標識碼]A
　　[文章編號]1672―2728(2006)08―0147―03
　　
　　一、引 言
　　
　　行政規(guī)范性文件引起我國法學(xué)界的廣泛關(guān)注，原因是我國多部法律法規(guī)中都涉及對它的規(guī)定，雖然稱呼不同，但所指內(nèi)容基本一致。廣義的行政規(guī)范性文件是指各級國家行政機關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等；狹義解釋是指不享有行政法規(guī)和行政規(guī)章制定權(quán)的國家行政機關(guān)為實施法律、法規(guī)和規(guī)章而制定的具有普遍約束力的決定、命令、行政措施等。行政規(guī)范性文件的制定權(quán)是指為實施和執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章而制定、修改、廢止除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令和行政措施的權(quán)力。無論是從廣義的角度還是從狹義的角度理解行政規(guī)范性文件的概念，都可以得出有行政規(guī)范性文件制定權(quán)的權(quán)力主體呈現(xiàn)多樣性、多層次性的特點，行政規(guī)范性文件的內(nèi)容具有不確定性的特性。在我國，行政規(guī)范性文件制定本身并無規(guī)范性的程序規(guī)制，這就使得在實踐中行政規(guī)范性文件制定權(quán)存在較多的不合規(guī)范的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象也引起了筆者的思索。究竟行政規(guī)范性文件的制定權(quán)在行使的過程中它的法理基礎(chǔ)是什么?應(yīng)遵循哪些基本的法理價值觀念?這些問題的解決需要對行政規(guī)范性文件制定權(quán)的現(xiàn)狀及存在問題進行深入剖析，這些剖析也是正確行使行政規(guī)范性文件制定權(quán)的現(xiàn)實需要，更是探詢其法理價值觀念的需要。
　　
　　一、我國行政規(guī)范性文件制定權(quán)的現(xiàn)狀及存在問題
　　
　　(一)行政主體越權(quán)制定行政規(guī)范性文件。根據(jù)行政規(guī)范性文件制定權(quán)的概念，我們可以看出行政規(guī)范性文件的制定主體是各級國家行政機關(guān)或不享有法律、行政法規(guī)制定權(quán)的國家行政機關(guān)，因此制定主體具有多層次性，而這種多層次性的主體就可能導(dǎo)致在行使規(guī)范性文件的制定權(quán)時出現(xiàn)沖突的情況。最常見的是內(nèi)部縱向越權(quán)和內(nèi)部橫向越權(quán)，下級行政機關(guān)制定本應(yīng)由上級行政機關(guān)制定的行政規(guī)范性文件和制定應(yīng)由其他行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件。我國行政組織法雖然規(guī)定了行政機關(guān)的職權(quán)，但對于這種職權(quán)的規(guī)定是概括性的，具體哪項行政職權(quán)由哪級行政機關(guān)行使則是由一些具體的實體法來具體授權(quán)。當(dāng)然這種具體授權(quán)基本明確了各個行政機關(guān)的職權(quán)，但是如果我國下級行政機關(guān)或者其他行政機關(guān)受到利益的驅(qū)使，或者是為了樹立某種權(quán)威，在法律規(guī)定不明確甚至有明確規(guī)定的情況下爭相制定行政規(guī)范性文件，為自己的某種行為取得所謂合法的依據(jù)，在這種情況下就會出現(xiàn)越權(quán)制定行政規(guī)范性文件的現(xiàn)象。
　　(二)行政機關(guān)工作人員濫用手中職權(quán)。行政機關(guān)的工作人員由于掌握著重大的權(quán)力，而“一個被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界限的誘惑”。在此種情況下行政機關(guān)的工作人員如果沒有良好的職業(yè)道德以及關(guān)于正義、公允、善良等法理學(xué)觀念，都存在著濫用手中權(quán)力的可能性。一旦他們?yōu)E用了手中的權(quán)力，將造成公私財物的重大損失，不僅有損國家的尊嚴，而且傷害了行政相對人對我國行政機關(guān)的認同感，最終將導(dǎo)致我國法治的倒退。如何使行政機關(guān)的工作人員正確地行使手中的權(quán)力?除了給予他們一定的物質(zhì)保障和規(guī)定嚴厲的處罰規(guī)則外，還要提高行政機關(guān)工作人員的整體素質(zhì)，培養(yǎng)他們的法理素養(yǎng)，使他們真正認識到自己的社會地位和社會責(zé)任。
　　(三)制度本身存在著缺陷。我國對于權(quán)力運行制度本身和行政規(guī)范性文件制定權(quán)進行規(guī)制的規(guī)范本身存在著非常不完善之處。“在權(quán)力與處理權(quán)中永遠有一些是法律所不能或只能部分滲入的空曠領(lǐng)域。”在此種情況下如何界定行政規(guī)范性文件的制定權(quán)與權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)以及行政立法權(quán)(當(dāng)然，有不少學(xué)者認為行政立法權(quán)是執(zhí)法權(quán)的一種方式)的界限，這是需要法律研究者以及當(dāng)權(quán)者認真考慮的問題。而對行政規(guī)范性文件制定權(quán)本身進行規(guī)制的規(guī)范我國目前并沒有系統(tǒng)性的規(guī)定，根據(jù)我國憲法和行政組織法的規(guī)定，上至國務(wù)院，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都有行政規(guī)范性文件的制定權(quán)，并且經(jīng)具體法律法規(guī)而非行政組織法授權(quán)，行使特定行政職能的非國家機關(guān)組織，包括社會團體如工會、共青團、婦聯(lián)、衛(wèi)生防疫站，基層群眾組織如村民委員會等都可以作為行政規(guī)范性文件的制定和發(fā)布主體。這也是規(guī)范本身不完善的結(jié)果。在我國，對行政規(guī)范性文件的名稱也沒有作出統(tǒng)一的規(guī)定，但一些較大的市作出了自己的規(guī)定，如《廣州市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》指出其名稱一般有“規(guī)定”、“辦法”、“規(guī)則”、“細則”、“意見”、“決定”等，也有些行政規(guī)范性文件的制定主體盲目地模仿法律法規(guī)的名稱和形式，因此關(guān)于名稱的規(guī)定須統(tǒng)一。而最重要的一點是行政規(guī)范性文件制定的程序不完善。在我國，目前尚沒有一部關(guān)于行政規(guī)范性文件制定程序的法律，而2001年1月1日國務(wù)院頒布實施的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》僅對行政公文的制作過程作了粗線條的規(guī)定，這些缺陷嚴重阻礙了行政機關(guān)制定行政性文件的質(zhì)量和效率。
　　
　　二、解決行政規(guī)范性文件制定權(quán)行使過程中存在問題的法理依據(jù)
　　
　　(一)合法性與合理性互為前提、相互促進。合法性與合理性是行政法治原則的重要組成部分。在行使行政規(guī)范性文件制定權(quán)時，合法性是指其行使必須以法為依據(jù)，不能與之相抵觸，這里包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、自治條例、單行條例等，合法性牽涉到國家權(quán)力的行使，又關(guān)系到行政相對人權(quán)益的保護。在我國由于行政規(guī)范性文件制定程序比較簡單而制定主體又具有多層次性，不可避免地使行政規(guī)范性文件在行政相對人的心目中公信度較低。且“行政權(quán)因其本身便有高度聚合的特征”，，“過度集中于同一權(quán)力主體而導(dǎo)致壓制性權(quán)力結(jié)果”，很可能出現(xiàn)權(quán)力的濫用。為了避免出現(xiàn)行政機關(guān)“自己做自己案件法官”的情況，行政機關(guān)在行使行政規(guī)范性文件的制定權(quán)時必須有法的依據(jù)，這樣一方面遏制行政機關(guān)對行政規(guī)范性文件制定權(quán)的濫用，另一方面“有法可依”也增強了行政規(guī)范性文件本身在行政相對人心目中的公信度及地位。合理性原則是現(xiàn)代社會行政法治的體現(xiàn)，也是行政法的基本原則之一。在行使規(guī)范性文件制定權(quán)時，合理性是指制定權(quán)的行使必須正當(dāng)、客觀、適度和符合法律原則、法律精神、法律目的。因為行政規(guī)范性文件的制定直接與

 

行政相對人發(fā)生聯(lián)系，關(guān)系到行政相對人的切身利益，無論是依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章等的規(guī)定下享有的行政規(guī)范性文件的制定權(quán)，還是在某些緊急的情況下，為有效及時行使行政權(quán)來調(diào)控社會關(guān)系、維護公共利益，充分發(fā)揮行政機關(guān)行為簡潔、迅速的特點，可以突破法律保留的界限，但必須堅持行政合理的原則。尤其是在后一種情況下“合理性原則產(chǎn)生的主要原因是行政自由裁量權(quán)的存在和擴大”，在行政自由裁量權(quán)存在的情況下，堅持行政合理尤為重要。我國長期的行政實踐證明，在行政領(lǐng)域存在一定的行政自由裁量權(quán)是必要的，因為社會的政治、經(jīng)濟、文化、教育等各個領(lǐng)域在不斷發(fā)展，不斷出現(xiàn)新生現(xiàn)象，而一部法律法規(guī)規(guī)章的出臺要在各方面條件都具備的情況下才能進行，并且即使出臺其條文規(guī)定也比較原則，這也需要行政機關(guān)行使規(guī)范性文件的制定權(quán)針對某種現(xiàn)象作出創(chuàng)造性的規(guī)定，因此在行使制定權(quán)的過程中，堅持合理性原則尤為重要。所以行政合法性與行政合理性是行政法的兩大基本原則，同時也是在行使行政規(guī)范性文件制定權(quán)的過程中必須遵循的兩大基本原則，它們互為前提、互為補充，共同為完善行政法治發(fā)揮重要作用。
　　(二)堅持利益平衡原則。在行政規(guī)范性文件的制定中，不得不考慮行政規(guī)范性文件所調(diào)整的社會關(guān)系，為了更好地協(xié)調(diào)各方的關(guān)系必須關(guān)注各方的利益；而利益平衡則應(yīng)成為行使規(guī)范性文件制定權(quán)的基礎(chǔ)。各級行政機關(guān)在制定行政規(guī)范性文件時必須考慮到公民個人的利益、公眾利益兩者的平衡。在大多數(shù)情況下，這兩者的利益是統(tǒng)一的，但是在某些特定的場合下，兩者利益可能會出現(xiàn)沖突。當(dāng)出現(xiàn)沖突時，如何平衡兩方的利益應(yīng)成為規(guī)范性文件的制定者考慮的問題。所謂平衡，一般而言，是指矛盾雙方在力量上相抵而保持一種相對靜止的狀態(tài)。矛盾雙方的力量是此消彼長，絕對靜止的狀態(tài)不可能存在。在私法領(lǐng)域，利益平衡概念較容易被人們接受，因為私法所調(diào)整的是平等主體直接的平等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。相比之下，在行政法領(lǐng)域平衡的概念使用得較少，按照傳統(tǒng)的行政法理論，在行政法律關(guān)系主體之間尋求某種平衡是難以想象的。但是隨著行政法新觀念的發(fā)展，無限度地控制行政權(quán)力或過于片面強調(diào)管理者的權(quán)力都是失之偏頗的，并且與現(xiàn)代法治相違背。所以行政機關(guān)在行使行政規(guī)范性文件制定權(quán)時必須考慮到公共利益和個人利益的平衡，在堅持利益平衡理念的同時，必須正確認識利益平衡和法律地位非對等性的關(guān)系，地位的不對等不一定導(dǎo)致不平衡，我們的行政規(guī)范性文件的制定者在行使制定權(quán)時要注意到這一點，不能憑借自己手中的職權(quán)來制定有損于公民個人利益的規(guī)范。對因行使職權(quán)而制定行政規(guī)范性文件的行政機關(guān)來說，若我們的行政工作人員沒有樹立這種新的利益平衡價值觀，那么在缺乏相應(yīng)監(jiān)督的情況下，很可能會損害行政相對人的利益。所以一方面我們要加強監(jiān)督機制；另一方面，我們的行政工作人員要逐步培養(yǎng)自己關(guān)于利益平衡價值的理念，認識到行政機關(guān)和相對方有以各自擁有的權(quán)利和對方相抗衡的狀態(tài)，這種平衡是法律的最優(yōu)化狀態(tài)。當(dāng)然由于法律制度和文化背景的差異，不同的國家利益平衡的標準不同，我們國家應(yīng)根據(jù)我國現(xiàn)有國情建立一種普遍的、科學(xué)的利益平衡標準。
　　(三)確立公平正義原則。行政機關(guān)在行使行政規(guī)范性文件制定權(quán)時應(yīng)考慮到公平原則。在現(xiàn)代憲政國家的理念中，公民權(quán)利是國家權(quán)力的本源，國家權(quán)力行使的終極目的是為了保護公民權(quán)利的實現(xiàn)。因此，行政機關(guān)在制定行政規(guī)范性文件的過程中必須考慮到公平正義。
　　公平有自然公平和程序公平之分，在行政法中自然公正包括兩個要求：一是一個人不能做自己案件的法官；二是個人權(quán)利受到影響時，應(yīng)當(dāng)給他一個公平聽證的機會。但是這種自然公正的觀點現(xiàn)在逐漸被程序公正的概念所取代。在程序公正中有這樣一種提法，那就是“合法期待”，其含義是人們享有合理的、不受干涉的、未來即將得到的法律權(quán)利和法律自由。所以我們?nèi)粢獙崿F(xiàn)公平，須關(guān)注公民的合法期待，而滿足合法期待的途徑就是通過遵守程序公正來實現(xiàn)。當(dāng)然，實現(xiàn)程序公正的途徑很多，比如聽證規(guī)則、反對偏見規(guī)則，或?qū)`法程序的法律責(zé)任追究原則等，所以行政規(guī)范性文件的制定者在制定行政規(guī)范性文件時要關(guān)注公平，樹立一種正確的公平觀，其不能通過剝奪、限制行政相對人權(quán)利的手段來完成行政事務(wù)，不能使行政相對人權(quán)益淪為行政權(quán)力濫用的犧牲品，也不能出于不正當(dāng)?shù)目紤]而采用各種手段限制當(dāng)事人受益的機會，這樣才能使公平觀念在行政規(guī)范性文件制定的過程中發(fā)揮作用，使制定權(quán)的行使更加符合人性，體現(xiàn)理性。
　　正義是法學(xué)界長期探討和爭論的話題。究竟什么是正義，正義的內(nèi)涵是什么，沒有確切的定義。博登海默說過：“正義具有一張普洛秀斯的臉，變化無常，隨時可呈現(xiàn)不同的形狀，并具有極不相同的面貌，當(dāng)我們仔細察看這張臉并試圖解開隱藏在其背后的秘密時，我們往往會深感迷惑。”永恒的正義是不存在的，但并不是說正義沒有任何標準，我們“應(yīng)保證在選擇正義原則時任何人都不會由于自然或社會的偶然機會得利或吃虧，規(guī)范達此目的，則就是正義的”。所以行政機關(guān)在行使規(guī)范性文件的制定權(quán)時，必須考慮這一點，遵循此種標準，以免產(chǎn)生不正義的后果。
　　(四)堅持效率靈活原則。效率是指行為所得到的效果和社會效率，同所消耗的人力、物力、財力、時間的比例關(guān)系。在行政機關(guān)行使行政規(guī)范性文件的制定權(quán)時，講求效率就是指行政機關(guān)在行使行政規(guī)范性文件的制定權(quán)時所到的效果和社會效益同所消耗的人力、物力、財力、時間的比例關(guān)系。對于制定行政規(guī)范性文件來說，講求效率非常重要。因為目前我國的行政法律、法規(guī)、規(guī)章不可能滿足現(xiàn)代行政生活的需要，在此種情況下大量的行政規(guī)范性文件應(yīng)運而生，其出現(xiàn)的目的是解決政府行政管理中的具體問題，而這些問題的解決具有緊迫性，因此只有提高行政規(guī)范性文件的制定效率才能滿足社會生活的需要。行政管理學(xué)原理也告訴我們，行政效率與行政權(quán)力存在密切關(guān)系，就行政效率的內(nèi)容而言是對行政權(quán)力的運行方向和運行時效進行有效控制的反映，我們必須追求行政效果得到最大的產(chǎn)出。
　　靈活原則與法律所追求的穩(wěn)定性原則是一對矛盾，這種矛盾是行政機關(guān)行使行政規(guī)范性文件的制定權(quán)時不可避免會發(fā)生的價值沖突。但是行政規(guī)范性文件與法律規(guī)范相比，具有明顯的具體性，它通常是直接針對于具體的社會關(guān)系。而具體的社會關(guān)系又是復(fù)雜而多變的，因而行政規(guī)范性文件由于其具體性就和易變的社會關(guān)系之間存在著一定的張力，并且行政規(guī)范性文件在制定中為適應(yīng)這種變化要不斷地調(diào)整自己規(guī)范的具體內(nèi)容。所以我們說行使行政規(guī)范性文件的制定權(quán)時堅持靈活性原則是由行政規(guī)范性文件的性質(zhì)所決定的，這與行政規(guī)范性文件制定程序簡單、規(guī)定內(nèi)容具體、制定主體廣泛密切相關(guān)。追求靈活性也是為了更好地保護行政相對人的合法權(quán)益。
　　
　　三、結(jié)語
　　
　　行政規(guī)范性文件在我國行政管理實踐中的確發(fā)揮著非常重要的作用，我國行政法治還處于起步狀態(tài)，各種相關(guān)配套制度還沒有完善，這就給我國行政管理、法制建設(shè)帶來了很大損失。對于行政機關(guān)違背合法性與合理性原則、公平原則、利益平衡原則、效率靈活原則制定行政規(guī)范性文件的情況我們應(yīng)該予以重視，除了應(yīng)加強對行政工作人員本人責(zé)任的追究，還應(yīng)提高公務(wù)員的理論修養(yǎng)。我國已加入WTO，如果不從行政規(guī)范性文件的制定權(quán)上對其加以規(guī)范，外國企業(yè)可能利用“用盡當(dāng)?shù)鼐葷瓌t”而直接要求本國政府向WTO啟動對我國的爭端解決機制，這對我國是非常不利的。所以，我們應(yīng)完善對行政規(guī)范性文件制定權(quán)的制度設(shè)計，為我國法治建設(shè)奉獻綿薄之力。
　　[責(zé)任編輯：戴慶]

 

 

 

 

[摘要]認清行政規(guī)范性文件制定權(quán)行使的現(xiàn)狀和存在問題，對于實現(xiàn)行政規(guī)范性文件法治化具有十分重大的意義。在解決制定權(quán)存在的問題時，需要考慮的法理依據(jù)是合法性與合理性原則、利益平衡原則、公平正義原則、效率靈活原則。只有將這些原則充分應(yīng)用到行政規(guī)范性文件制…

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本文編號：191691