本文關(guān)鍵詞：地方法治建設(shè)中公民參與的法理分析與制度進路，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

關(guān)鍵詞：地方法治,公民參與,法理分析,構(gòu)建路徑

啟航期刊網(wǎng)所屬分類：法理論文發(fā)表發(fā)布時間：2012-05-23 09:34:21瀏覽：1次

“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”需要廣大人民群眾的積極響應(yīng)和廣泛參與，為此，在我國的憲法、法律法規(guī)和政策制度中有對公民參與的一些基本的規(guī)定和表述，但從公民參與地方法治建設(shè)中的實踐來看，尚有許多的理論和現(xiàn)實問題亟待廓清和證成，公民參與地方法治建設(shè)無論是制度性安排、還是政策性保障，都還有待于進一步的規(guī)范和構(gòu)建。本文將試圖從地方法治建設(shè)中公民參與及其權(quán)利行使進行法理層面和實踐層面的探討。

一、地方法治建設(shè)的公民參與及其權(quán)利的正當性

(一)公民參與正當性的權(quán)利視角

早在1787年代，弗吉尼亞代表喬治·梅森在美國制憲會議上認為，憲法是一種社會契約：打算組織政府的人們，在從人民手中拿走治理人民的權(quán)力以前，首先要保證把哪些權(quán)利保留給人民，作為交換條件，，使人民有避免、揭露、抵制、制止政府作惡的手段。世界上永遠不會出現(xiàn)不犯錯誤、不生罪孽的政府。因此，評斷一部憲法的好壞，人民的權(quán)利得到多少保障，是第一標準。① 這就是梅森的憲法觀，他是三個拒絕在憲法上簽字者之一，最核心的原因是，他認為人民的權(quán)利缺失，憲法最后定稿授予總統(tǒng)權(quán)力太多太重，有君主制的傾向;給予人民的權(quán)利太少，不像共和制的憲法。

公共權(quán)力本質(zhì)上是一種異化的社會力量，因為它產(chǎn)生于社會反過來又凌駕于社會之上，公眾的權(quán)力變成了支配公眾的權(quán)力。② 人們不得不追問一個問題，人民將自己的某些權(quán)利委托出去，形成公共權(quán)力由一部分人掌握并行使，是否會象洛克所言，集中的權(quán)力難免公權(quán)私用、公權(quán)作惡，使政治權(quán)力反轉(zhuǎn)成為侵害個人權(quán)利的利器。③ 因為，基于公共權(quán)力的公共性與特殊性，公共權(quán)力在其現(xiàn)實的運行過程中并不必然會真正代表社會整體的利益，并不必然會超越社會各利益集團的局限，也并不必然會排斥權(quán)力的握有者利用其推行有利于自己的法律或政策制度安排的行為。

恩格斯說過，“每一時代的理論思維，從而我們時代的理論思維，都是一種歷史的產(chǎn)物，它在不同的時代具有完全不同的形式，同時具有完全不同的內(nèi)容。”④ 權(quán)利作為一種文化和制度現(xiàn)象，與法和國家一同出現(xiàn)在人類社會，人們在長期的社會實踐過程中創(chuàng)設(shè)了各種權(quán)利，每種權(quán)利的內(nèi)容和形式其實都是適應(yīng)于解決人類必須對付的各種生存和發(fā)展問題而產(chǎn)生的。龐德認為，權(quán)利這個詞曾被用于六種意義。一是權(quán)利是指利益，就像在關(guān)于自然權(quán)利的很多討論里所使用的那樣;二是權(quán)利指法律上得到承認和被劃定界限的利益;三是權(quán)利指通過政治組織社會的強力，來強制另一個人或所有其他人去從事某一行為或不從事某一行為的能力;四是權(quán)利指設(shè)立、改變或剝奪各種狹義法律權(quán)利從而設(shè)立或改變各種義務(wù)的能力;五是權(quán)利指某些可以說是法律上不過問的情況，也就是某些對自然能力在法律上不加限制的情況;六是權(quán)利還被用在純倫理意義上來指什么是正義的。⑤ 為了使人民有避免自身的和社會的權(quán)利遭受公共權(quán)力的侵害，公民參與權(quán)的創(chuàng)設(shè)和行使就成為一種制衡的力量，使之成為制約和監(jiān)督公共權(quán)力不當行使的利器。公民參與權(quán)的正當性證成之所以要從正義性和合法性兩個思維視角去論述，乃是因為公民參與權(quán)既是一種基本權(quán)利，又是一種公共權(quán)利，而且還是一種社會權(quán)利。

“國家的一切權(quán)力屬于人民”的理念早在18世紀就已經(jīng)有了比較精辟的論述，當時，盧梭認為，人民主權(quán)是由公意行使的權(quán)力，公意的體現(xiàn)就是法律，而國家的代表是人民的公仆。康德也認為，人民的最高權(quán)力決定了所有公民在國家中的自由、平等和獨立，而國家不過是用法律把人們聯(lián)合起來的組織，因此人民有權(quán)制定反映自己意志的憲法。費希特也認為，當全體人民表達出他們的共同意志時候，他們要組成一個法治共同體，就必須把他們那部分管理公眾事務(wù)的權(quán)力轉(zhuǎn)交給他們選舉出來的政府，而政府必須對全體人民負責，它的職責也不過是執(zhí)行全體人民的共同意志，讓法律和正義統(tǒng)治國家。接著費希特又進一步指出，在憲法的執(zhí)行過程中，只有行政權(quán)力才可能成為反叛者，人民則從來不是反叛者，人民實際上是最高的權(quán)力，在它之上沒有任何權(quán)力，它就是其他一切權(quán)力的源泉。⑥ 關(guān)于公民參與權(quán)的正當性，用哈貝馬斯的話來說，“人民主權(quán)的原則是以確保公民的公共自主性的溝通權(quán)和參與權(quán)所體現(xiàn)出來的。因此，法律是作為同等保護私人自主性和公共自主性的工具而獲得正當性的。”⑦ 公民參與上升為公民的一種權(quán)利則是近現(xiàn)代才產(chǎn)生的，參與權(quán)的正當性源于人民權(quán)力和權(quán)利的正當性，幾乎所有國家的憲法都有關(guān)于：國家的權(quán)力屬于人民，公民的權(quán)利必須保障的表述。比如法國憲法第3條規(guī)定，國家主權(quán)屬于人民，人民通過自己的代表或者通過公民復(fù)決來行使國家主權(quán)。俄羅斯憲法第3條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦的主權(quán)和權(quán)力屬于各民族人民。美國憲法雖然沒有“國家的權(quán)力屬于人民”的抽象表述，但是該憲法對人民的權(quán)利給于了具體的規(guī)定，如該憲法的序言規(guī)定，我們美利堅合眾國的人民，為了組織一個更完善的聯(lián)邦，樹立正義，保障國內(nèi)的安寧，建立共同的國防，增進全民福利和確保我們自己及我們后代能安享自由帶來的幸福，乃為美利堅合眾國制定和確立這一部憲法;第九條修正案規(guī)定，本憲法對某些權(quán)利的列舉，不得被解釋為否定或忽視由人民保留的其他權(quán)利;第十條修正案規(guī)定，本憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權(quán)力，保留各州行使，或保留給人民行使之。

(二)公民參與權(quán)正當性的法律政策制度視角

1.我國憲法及憲法性法律和其它法律法規(guī)對公民參與權(quán)的規(guī)定。我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”我國《立法法》第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”我國《法院組織法》第37條規(guī)定了人民陪審員制度，可以說是新型的確認公民司法參與權(quán)的具體體現(xiàn)，該條規(guī)定：“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿二十三歲的公民，可以被選舉為人民陪審員，但是被剝奪過政治權(quán)利的人除外。人民陪審員在人民法院執(zhí)行職務(wù)期間，是他所參加的審判庭的組成人員，同審判員有同等權(quán)利。”

另外我國的許多行政性法律法規(guī)，也有設(shè)定公民參與權(quán)行使和保障的規(guī)定，如我國《價格法》第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。”這些規(guī)定就行政決策的必要性與可行性賦予了公民參與行政決策的權(quán)利。我國《規(guī)劃法》第26條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機關(guān)應(yīng)當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”第27條規(guī)定：“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃批準前，審批機關(guān)應(yīng)當組織專家和有關(guān)部門進行審查。”第46條規(guī)定：“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機關(guān)，應(yīng)當組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。”規(guī)劃法對規(guī)劃報送批準前、實施后的立法參與和法規(guī)運行績效賦予公民一定的參與權(quán)。

對于行政性法規(guī)制定的公民參與權(quán)行使和保障，我國《行政法規(guī)制定程序條例》第12條規(guī)定：“起草行政法規(guī)，應(yīng)當深入調(diào)查研究，總結(jié)實踐經(jīng)驗，廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取召開座談會、論證會、聽證會等多種形式。”第20條規(guī)定：“國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當就行政法規(guī)送審稿涉及的主要問題，深入基層進行實地調(diào)查研究，聽取基層有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。”第21條規(guī)定：“行政法規(guī)送審稿涉及重大、疑難問題的，國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當召開由有關(guān)單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證。”第22條規(guī)定：“行政法規(guī)送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，國務(wù)院法制機構(gòu)可以舉行聽證會，聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。”第23條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門對行政法規(guī)送審稿涉及的主要制度、方針政策、管理體制、權(quán)限分工等有不同意見的，國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當進行協(xié)調(diào)，力求達成一致意見;不能達成一致意見的，應(yīng)當將爭議的主要問題、有關(guān)部門的意見以及國務(wù)院法制機構(gòu)的意見報國務(wù)院決定。”這些規(guī)定分別就行政立法涉及到的重要問題和公共利益問題對公民參與行政立法的制定予以了確認。

同樣，對于政府規(guī)章制定的公民參與權(quán)行使，我國《規(guī)章制定程序條例》第13條第四款規(guī)定：“起草規(guī)章可以邀請有關(guān)專家、組織參加，也可以委托有關(guān)專家、組織起草。”第4條規(guī)定：“起草規(guī)章，應(yīng)當深入調(diào)查研究，總結(jié)實踐經(jīng)驗，廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式。”第15條規(guī)定：“起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應(yīng)當向社會公布，征求社會各界的意見;起草單位也可以舉行聽證會。聽證會依照下列程序組織：(1)聽證會公開舉行，起草單位應(yīng)當在舉行聽證會的30日前公布聽證會的時間、地點和內(nèi)容;(2)參加聽證會的有關(guān)機關(guān)、組織和公民對起草的規(guī)章，有權(quán)提問和發(fā)表意見;(3)聽證會應(yīng)當制作筆錄，如實記錄發(fā)言人的主要觀點和理由;(4)起草單位應(yīng)當認真研究聽證會反映的各種意見，起草的規(guī)章在報送審查時，應(yīng)當說明對聽證會意見的處理情況及其理由。”第16條規(guī)定：“起草部門規(guī)章，涉及國務(wù)院其他部門的職責或者與國務(wù)院其他部門關(guān)系緊密的，起草單位應(yīng)當充分征求國務(wù)院其他部門的意見。起草地方政府規(guī)章，涉及本級人民政府其他部門的職責或者與其他部門關(guān)系緊密的，起草單位應(yīng)當充分征求其他部門的意見。”第20條規(guī)定：“法制機構(gòu)應(yīng)當將規(guī)章送審稿或者規(guī)章送審稿涉及的主要問題發(fā)送有關(guān)機關(guān)、組織和專家征求意見。”第21條規(guī)定：“法制機構(gòu)應(yīng)當就規(guī)章送審稿涉及的主要問題，深入基層進行實地調(diào)查研究，聽取基層有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。”第22條規(guī)定：“規(guī)章送審稿涉及重大問題的，法制機構(gòu)應(yīng)當召開由有關(guān)單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證。”第23條規(guī)定：“規(guī)章送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未向社會公布，也未舉行聽證會的，法制機構(gòu)經(jīng)本部門或者本級人民政府批準，可以向社會公布，也可以舉行聽證會。”可以說，我國憲法和憲法性法律以及有關(guān)法律法規(guī)對公民參與權(quán)行使的范圍、形式或內(nèi)容已經(jīng)作了一定程度的規(guī)定，但這種參與權(quán)的行使還有待于在實體性和程序性方面進一步的明確和細化。

2.我國加入的國際公約對公民參與權(quán)的規(guī)定�！栋l(fā)展權(quán)利宣言》序言規(guī)定：“承認發(fā)展是經(jīng)濟、社會、文化和政治的全面進程，其目的是在全體人民和所有個人積極、自由和有意義地參與發(fā)展及其帶來的利益的公平分配的基礎(chǔ)上，不斷改善全體人民和所有個人的福利。”第1條規(guī)定：“發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實現(xiàn)。”第2條第一款規(guī)定：“人是發(fā)展的主體，因此，人應(yīng)成為發(fā)展權(quán)利的積極參與者和受益者。”第8條第二款規(guī)定：“各國應(yīng)鼓勵民眾在各個領(lǐng)域的參與，這是發(fā)展和充分實現(xiàn)所有人權(quán)的重要因素。”《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第25條(甲)規(guī)定：每個公民應(yīng)有下列權(quán)利和機會，不受第二條所述的區(qū)分和不受不合理的限制：直接或通過自由選擇的代表參與公共事務(wù)。這些國際公約對公民參與權(quán)的規(guī)定，也亟待我國國內(nèi)法能夠作出回應(yīng)性的規(guī)定。

3.我國重要的政治性和政策性文件對公民參與權(quán)的規(guī)定。中共十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建和諧社會若干重大問題的決議》提出：“實現(xiàn)社會主義民主政治制度、規(guī)范化、程序化，保障人民享有廣泛的民主權(quán)利”。“依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”�！秶胰藱�(quán)行動計劃》第二部分的公民權(quán)利與政治權(quán)利保障的第七節(jié)以及第八節(jié)分別闡明和設(shè)定了公民的參與權(quán)，其中包括了選舉權(quán)、參政議政權(quán)、自治權(quán)、法律法規(guī)及政策制定的咨詢及建議權(quán)、質(zhì)詢及監(jiān)督權(quán)、集體參與以及非政府組織參與的權(quán)利。對公民參與權(quán)的這些重要的政治性和政策性規(guī)定，只有上升為國家的法律法規(guī)才能夠切實地履行和得到保障。

二、法治建設(shè)視角的公民參與權(quán)研究若干問題述要

法治建設(shè)的公民參與權(quán)行使主要體現(xiàn)在立法、行政和司法等領(lǐng)域，現(xiàn)就公民參與權(quán)從法治建設(shè)視角的研究進行問題的切入，并就學(xué)界對這一問題的現(xiàn)有研究成果歸納為幾個方面的問題，以便于進一步對地方法治建設(shè)中的公民參與進行探索。

1.公民的參與權(quán)問題。所謂公民參與權(quán)是指一國的公民，以國家主人的身份，依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，參與管理國家和社會事務(wù)，以推進決策科學(xué)化、民主化的權(quán)利。公民參與權(quán)的理論基礎(chǔ)源于三個方面：政治學(xué)基礎(chǔ)——國家與社會的二元化;法理學(xué)基礎(chǔ)——法律是廣大人民群眾意志和利益的反映;憲法基礎(chǔ)——國家的一切權(quán)力屬于人民，人民擁有監(jiān)督權(quán)。⑧ 有學(xué)者認為我國憲法在現(xiàn)有的基本權(quán)利體系中并沒有公民參與權(quán)的規(guī)定，公民參與權(quán)的憲法保障還是一個空白。應(yīng)該對其加以完善，添入公民公共事務(wù)參與權(quán)及其具體權(quán)利內(nèi)容。⑨ 但有的學(xué)者認為，我國憲法第2條的規(guī)定隱含有公民參與權(quán)行使和保障的實質(zhì)，因此，參與權(quán)主要是指公民依法通過各種途徑和形式，參與管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)的權(quán)利。這里的“各種途徑和形式”，包括選舉、投票、協(xié)商、座談會、論證會、聽證會、批評、建議、通過平面媒體和網(wǎng)絡(luò)討論國家政務(wù)等。公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)是相互聯(lián)系，互為條件的一個整體。⑩ 也有學(xué)者將公民參與權(quán)歸納為公民參與管理國家公共事務(wù)的權(quán)利，將公民參與權(quán)履行的方式概括為：社會用權(quán)——國家將本應(yīng)屬于社會主體的權(quán)利與權(quán)力還歸為社會，成為社會自主、自治的權(quán)力;公眾參權(quán)——通過公眾和社會組織集中和反映不同社會群體的意見和要求，直接參與國家行政、司法以及立法活動的決策過程;民眾監(jiān)權(quán)——通過公民集體行使公權(quán)利，去監(jiān)督國家權(quán)力，既支持政府為民謀利益的舉措，又遏制、抗衡、扭轉(zhuǎn)政府有可能存在的不法、侵權(quán)行為。(11) 也有學(xué)者將公民參與權(quán)提升到人權(quán)的高度來認識，認為公民的參與權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，是與自由權(quán)、平等權(quán)、社會權(quán)一樣的人權(quán)的基本組成部分。(12) 也有學(xué)者將公民參與權(quán)的本質(zhì)屬性應(yīng)歸為公民“權(quán)力”而非權(quán)利，它是指對公民意志實現(xiàn)的一定強制性的保障。比如公民政治參與，是通過投票等方式使得公民權(quán)利落實于政治結(jié)構(gòu)之中，在轉(zhuǎn)型社會體現(xiàn)為對政治制度本身的影響。(13) 筆者認為，公民參與權(quán)根據(jù)其權(quán)力行使或權(quán)利履行的客體或?qū)ο罂煞譃榻?jīng)濟參與權(quán)、政治參與權(quán)、文化參與權(quán)和社會參與權(quán)，其中，經(jīng)濟參與權(quán)是參與權(quán)的核心，政治參與權(quán)是參與權(quán)的基礎(chǔ)和前提，文化和社會參與權(quán)是參與權(quán)的擴展和延伸。

2.公民的行政參與權(quán)問題。有一些學(xué)者從公民行政參與權(quán)的視角進行研究，如有的認為，行政參與權(quán)是指行政相對人可以依照法律規(guī)定，通過各種途徑參與國家行政管理活動的權(quán)利。(14) 還有的認為，行政參與權(quán)是指行政相對人通過合法途徑參加國家行政管理活動以及參與行政程序的權(quán)利。(15) 也有的認為，行政參與權(quán)是行政機關(guān)在進行行政決策、制定規(guī)范性文件和制定行政計劃時，應(yīng)盡可能地聽取和尊重行政相對人的意見，并賦予利害關(guān)系人以申請發(fā)布、修改或廢除某項規(guī)章的權(quán)利。(16) 另外，也有學(xué)者專門對行政相對人參與權(quán)進行研究，認為，行政相對人的平等參與權(quán)是指在行政過程中，法律上所確認的行政主體與行政相對人的地位平等，他們平等地適用法律，行政相對人享有平等參與的機會并應(yīng)受到行政主體平等對待的權(quán)利。(17) 又有學(xué)者從公民的行政程序參與權(quán)視角進行研究認為，行政相對人的行政程序參與權(quán)是由若干個具體程序權(quán)利所構(gòu)成，他們是獲得通知權(quán)、陳述權(quán)、抗辯權(quán)和申請權(quán)。(18) 這些關(guān)于公民行政參與權(quán)的一些界定都還沒有涉及到公共行政政策的非利益相關(guān)方的公民行政參與權(quán)問題，另外參與權(quán)是否只是公民個體的行政參與，是否應(yīng)該還有集體的行政參與，這些問題都還沒有涉及。一項公共政策的制定和實施，涉及到社會的公共利益，非公民利害關(guān)系人的行政參與權(quán)的行使問題研究也還是一個空白，如價格聽證及其他許多行政法規(guī)制定中的座談會、論證會、聽證會，參與人并不是行政行為的相對人或特定利害關(guān)系人，只是公共政策或公共利益的關(guān)注者和非特定利益當事人。

3.公民的立法參與權(quán)問題。我國的立法既包括了國家及地方有立法權(quán)的人大及其常務(wù)委員會制定的法律和地方性法規(guī)，又包括了國務(wù)院和具有行政立法權(quán)的地方政府制定的行政性規(guī)章和政府規(guī)章。因此有學(xué)者從行政立法和決策的視角對公民參與進行研究認為，公民參與立法是指，在行政立法和決策過程中，政府相關(guān)主體通過允許、鼓勵利害相關(guān)人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與其利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進而提升行政立法和決策公正性、正當性和合理性的一系列制度和機制。(19) 公民立法參與權(quán)在近幾年來我國的立法過程中得到了廣泛的行使。比如社會保險法草案全文公布征求意見后，在社會上引起熱烈反響，截至2009年2月15日，全國人大法工委共收到意見7萬余件社會各界對社會保險法草案的關(guān)注和提出的建設(shè)性意見。

4.公民的司法參與權(quán)問題。有一些學(xué)者認為，公民的司法參與權(quán)是指公民以個體或其形成的相關(guān)組織直接地參與司法活動，從而對人民法院和人民檢察院在審理案件以及檢察監(jiān)督等訴訟過程中的行為產(chǎn)生影響與制約的權(quán)利。(20) 還有學(xué)者對司法中公民參與的模型進行了分析研究，并認為，公民參與司法的群體一般有以普通民眾為代表的公眾群體和以法學(xué)家為代表的法律人群體。(21) 也有學(xué)者認為，司法權(quán)歸根到底是人民的權(quán)力;司法機關(guān)之設(shè)立，很大程度上是為了給予社會主體有可能利用訴權(quán)或司法救濟權(quán)來抵抗國家權(quán)力對社會主體的侵犯。司法機關(guān)既是國家權(quán)力機關(guān)，更應(yīng)是人民群眾抵抗國家權(quán)力侵犯的人民自衛(wèi)機關(guān)和人民維權(quán)機關(guān)。司法活動的人民性要求在檢察和審判過程中公民的合法有序的直接參與。(22) 實際上根據(jù)我國現(xiàn)有的司法實踐，公民合法有序的司法參與可以和應(yīng)該在兩個層面展開，一是公民在司法實踐領(lǐng)域的參與;二是公民在司法理論領(lǐng)域的參與。司法實踐領(lǐng)域的參與包括了：訴訟活動的參與、檢務(wù)活動的參與、司法監(jiān)督的參與、司法實體和程序制度制定的參與、犯罪預(yù)防和矯正事務(wù)的參與等;而司法理論領(lǐng)域的參與包括了：司法理論和實踐的學(xué)術(shù)性參與、法律人的非訟性司法實踐的研究型參與、司法理論和實踐的專家咨詢性參與等。但是，公民合法有序的司法參與仍然缺乏法律法規(guī)上的規(guī)定，特別是對公民司法參與權(quán)的設(shè)定缺乏實體和程序的保障，雖然在黨和政府的政策性文件中對公民司法參與有所提及，但這不能代替法律的作用，法治是依法而治，不是依政策而治。

5.公民的政治參與權(quán)問題。有一些學(xué)者從公民政治參與權(quán)的視角進行研究認為，公民政治參與權(quán)是指公民依法享有的由憲法和法律確認，受憲法和法律保障，通過一定方式參與國家政治活動，并影響國家政治構(gòu)成、決策、進程、結(jié)果，而不受他人非法干涉、侵犯和剝奪的權(quán)利。(23) 有學(xué)者認為，尊重公民政治參與的權(quán)利，就執(zhí)政黨和政府而言，則是他們作出決策時的程序性義務(wù)。政治參與權(quán)既是公民權(quán)，也是人權(quán)。(24)

三、地方法治建設(shè)中公民參與的特征分析

1.公民參與的結(jié)構(gòu)性特征。在地方法治建設(shè)的系統(tǒng)工程中，公民參與已經(jīng)是一個必不可少的重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)性實踐，其結(jié)構(gòu)性特征體現(xiàn)在以下幾個方面：一是公民參與的層次性結(jié)構(gòu)。我國的公民參與雖然還沒有法律法規(guī)的實體性和程序性規(guī)定，但在國家和地方黨政的政治性文件中已經(jīng)有明確的指向和具體的提法，并且在地方各級的法治建設(shè)實踐中被廣為推崇和運用，形成了國家、省市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及社區(qū)的多層級全方位的公民參與和居民自治的運行結(jié)構(gòu)體系，既有組織性的公民參與，也有非組織性的公民參與。二是公民參與的類型性結(jié)構(gòu)。地方法治建設(shè)的公民參與類型隨著社會化和民主化進程的推進，公民參與的類型和內(nèi)容豐富多樣，既有公民的政治參與、立法參與、行政參與和司法參與;又有公民的經(jīng)濟參與、社會參與和文化參與;還有公民的監(jiān)督參與、網(wǎng)絡(luò)參與和信息參與等。三是公民參與的組織性結(jié)構(gòu)。我國地方法治建設(shè)的公民參與強調(diào)的是合法有序，其中一個很重要的特點就是有組織的公民參與，這一具有正當性和合法性的參與已經(jīng)形成成熟的組織結(jié)構(gòu)體系，既由黨派黨員、人大代表、政協(xié)委員、社團成員、社區(qū)居民形成的五大公民參與群體，這些有組織的參與群體在國家和地方法治建設(shè)中發(fā)揮了積極的作用和影響。四是公民參與的知識性結(jié)構(gòu)。公民參與國家或地方的法治建設(shè)不僅需要一定的知識水平和行動能力，而且在某些參與的領(lǐng)域需要較強的專業(yè)知識和理論素養(yǎng)，從當前我國法治建設(shè)公民參與的實踐層面來看，參與主體的知識結(jié)構(gòu)和參政能力與以前相比有質(zhì)的不同，公民參與主體中知識階層的比例增加，如學(xué)者專家以及專業(yè)技術(shù)人士參與的范圍、領(lǐng)域愈來愈廣闊，公民參與的知識構(gòu)成也愈來愈專業(yè)和融通，從人文社會科學(xué)到自然科學(xué)、工程技術(shù)等各個領(lǐng)域。

2.公民參與的決策性特征。鑒于公民參與“權(quán)力”和“權(quán)利”的雙重屬性，決定了在地方法治建設(shè)系統(tǒng)中，政治運行體系、立法程序體系、行政執(zhí)行體系、公共決策體系、司法運作體系和監(jiān)督保障體系，已經(jīng)無法排除和回避因為公民參與所導(dǎo)致和產(chǎn)生的對于政治、立法、行政和司法的影響力和作用力。在某些參與的領(lǐng)域，參與主體的意見和建議甚至引導(dǎo)著黨政決策的取向和價值判準，我們將這種通過公民參與而導(dǎo)致和發(fā)生的決策變化稱之為公民的決策性參與。這種決策性參與具體表現(xiàn)在，專家學(xué)者的決策咨詢性意見或建議被吸收進入黨政決策程序，人大代表和政協(xié)委員等的提案被黨政決策采納，群體性事件的公民參與導(dǎo)致的對利益受損群體或個體的救濟等。比如孫志剛事件的公民參與導(dǎo)致了收容遣送條例的廢除和新的救助法規(guī)出臺;網(wǎng)絡(luò)反腐的公民參與導(dǎo)致了對一系列重大腐敗案件的查處;民生問題的公民關(guān)注和參與引發(fā)了國家與地方對貧困群體救助標準和社會保障范圍的調(diào)整等等。

3.公民參與的公共性特征。就公民的權(quán)利訴求、權(quán)力行使和參與內(nèi)容而言，雖然公民參與時，各人的動機和價值取向不同，甚至有的是為了個人利益或某個群體利益進行參與，但從參與的結(jié)果來看，導(dǎo)致的增益惠及的是所有人，甚至是對社會利益整體結(jié)構(gòu)或秩序的重大調(diào)整，可以說參與權(quán)行使的客體或內(nèi)容具有公共性，它涉及到國家或地方對社會公共利益、公共資源、公共制度、公共權(quán)力的重新配置或調(diào)整。另外從國家和地方法治建設(shè)的內(nèi)容來看，公民參與的客體和對象也具有公共性特征，如對法律創(chuàng)制、行政執(zhí)法、司法救濟等的參與關(guān)乎地方法治建設(shè)的宏觀性、目標性和戰(zhàn)略性，是對一個地區(qū)或區(qū)域法治建設(shè)狀況的總體性參與。

4.公民參與的平等性特征。公民參與的平等性應(yīng)該從兩個方面去分析，一是就參與主體的法律地位而言，行使參與權(quán)無論是組織性群體還是獨立的個體，無論是有資源者還是無資源者，參與的主體地位是平等的，參與的機會是均等的。無論什么樣的參與者都可以對公共權(quán)力、公共事務(wù)和公共政策的運行和實施進行質(zhì)詢、咨詢、建議和監(jiān)督，參與的影響力和作用力不以參與者的身份、民族、地位、職務(wù)和經(jīng)濟條件為前提。二是就參與人和參與相對人的法律地位而言，雙方雖然存在強勢和弱勢的區(qū)別，也會形成雙方的利益博弈，但是就參與雙方主體的權(quán)力行使或權(quán)利履行而言則是平等的。

5.公民參與的利益性特征。公民參與中的人是個體的，又是社會的，人們對自己行為的選擇，是受到自身內(nèi)在主觀動機和外在社會環(huán)境的雙重作用。(25) 馬克思有一段非常精辟的表述：“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益相關(guān)”;(26) 利益雖然可以分為經(jīng)濟利益、精神利益和政治利益，但是經(jīng)濟利益是全部利益的基礎(chǔ)和核心，因為人們的一切活動“首先是為了經(jīng)濟利益而進行的，政治權(quán)力不過是用來實現(xiàn)經(jīng)濟利益的手段。”(27) 公民參與無論是權(quán)利行為還是權(quán)力行為，無論是為了公共利益還是社會利益，抑或是個人利益，都可以看作是一種謀取利益的活動或行為�？梢哉f，一切錯綜復(fù)雜的社會現(xiàn)象，包括法律現(xiàn)象，都可以從利益那里得到解釋。作為社會生活的基礎(chǔ)，利益是生活中唯一、普遍起作用的社會發(fā)展動力和社會矛盾根源。(28)

四、推進地方法治建設(shè)公民參與的若干路徑選擇

公民參與無論是形式還是內(nèi)容，在中國的政治、經(jīng)濟、文化和社會各個領(lǐng)域中都有著廣泛的基礎(chǔ)和實踐，從政治學(xué)和社會學(xué)視角的探索已有許多成熟的研究成果。但是公民參與上升為公民的一種權(quán)利，被憲法或憲法性法律及其它法律法規(guī)和政策制度加以確認和規(guī)范，并在現(xiàn)實社會的各個領(lǐng)域被廣泛的行使和履行，都還有待于進一步的制度化構(gòu)建。可以說，公民參與權(quán)的法律確認和實踐無論是應(yīng)然層面還是實然層面都還有很長的發(fā)展道路。

隨著地方民主和法治建設(shè)進程的加快，現(xiàn)代民主的發(fā)展趨勢體現(xiàn)了公民參與內(nèi)涵在三個方面的擴展。一是公民參與的法定性從民主選舉向民主決策和民主管理的擴展;二是公民參與客體從政府政策目標向公共事務(wù)的結(jié)果目標擴展，公民主體性資格增強;三是公民的積極參與受到更多的強調(diào)，體現(xiàn)強勢民主的擴展。(29) 而且，公民參與地方法治建設(shè)受到來自兩個方面的動力支撐，一是地方民主法治建設(shè)和發(fā)展的客觀需要，二是公民不斷增強的權(quán)利訴求及其利益的內(nèi)在需要。

雖然公民參與地方法治建設(shè)呈現(xiàn)出新的發(fā)展模式和多樣化的路徑選擇，但是從公民參與地方法治建設(shè)的實際狀況看，仍然存在著這樣和那樣值得重視、研究和解決的問題：一是公民參與缺乏實體性和程序性的法律規(guī)范，參與的權(quán)利還無法從法律上得到充分的保障和救濟;二是公民參與的渠道和路徑還不夠暢通和寬廣，參與的范圍和領(lǐng)域受到一定的限制;三是公民參與的信息公開制度不夠健全，信息披露的范圍和內(nèi)容非常有限，參與的信息不對稱現(xiàn)象直接影響了參與的效果和質(zhì)量;四是公民參與的主體意識、主動性和自覺性較低，影響了參與整體水平的進一步提高;五是公民參與的知識結(jié)構(gòu)參差不齊，影響了參與的質(zhì)量和效率;六是公民參與的政治、經(jīng)濟、文化和社會環(huán)境及其它外部條件并不十分有利于參與的充分展開和實施，約束了參與力量的生長和參與主體的拓展;七是公民參與隨機性和偶然性等不穩(wěn)定因素影響了參與的深度和可持續(xù)性;八是公民參與的理性經(jīng)濟人利益最大化動機往往影響參與內(nèi)容的公共性和社會性;九是公民參與的非職業(yè)性影響了公共決策的成本和質(zhì)量;十是公民參與在某些領(lǐng)域形成利益集團的強勢作用，影響了公共政策決策和實施的公正性和公益性;十一是公民參與的理性化程度和規(guī)范化意識較低，影響了參與的合法化和有序性。這些問題的存在促使我們?nèi)ニ伎冀鉀Q的路徑和規(guī)制的選擇。

1.構(gòu)建規(guī)范有序的公民參與地方法治建設(shè)的法律法規(guī)。雖然我國憲法及其憲法性法律對公民參與的權(quán)利有抽象的規(guī)定，有關(guān)法律法規(guī)對公民參與行政決策中的某些行政程序，如聽證、建議等有一些專門性的規(guī)定，黨和政府的政策文件和工作規(guī)劃中也有對公民參與的指導(dǎo)性意見，這些法律法規(guī)和政策性規(guī)定確實為我國公民參與提供了一定的制度性保障。但是，公民參與地方法治建設(shè)的原則與規(guī)則、權(quán)利與義務(wù)、范圍與程度、渠道與路徑、內(nèi)容與形式、步驟與方法、保障與救濟、責任與承擔等規(guī)范性的體系化制度構(gòu)建還是個空白，而且既沒有實體性的制度安排，更沒有程序性的制度設(shè)計，要使得公民參與地方法治建設(shè)達到有序、規(guī)范、效率和質(zhì)量的目標，參與的實體性和程序性制度構(gòu)建是公民參與要解決的首要問題。

2.構(gòu)建暢達充分的公民參與地方法治建設(shè)的信息披露機制和制度。當前我國公民參與地方法治建設(shè)的信息披露，無論是渠道的通暢度，還是內(nèi)容的充分性都存在某種程度的缺陷和不足，阻礙了參與主體獲取相關(guān)信息的速度和效率，導(dǎo)致參與主體與參與對象、參與相對人之間的信息不對稱，對參與的能力、效率、成本和效果產(chǎn)生了直接影響，完整充分的信息披露是公民參與的基礎(chǔ)和必要條件。因此，依據(jù)我國政府信息公開條例的規(guī)定，從地方法規(guī)和政策層面加快建立暢達充分、主動有效的地方政府及其各部門信息披露機制和制度系統(tǒng)已經(jīng)刻不容緩。

3.構(gòu)建真實有效的公民參與地方法治建設(shè)的評估機制和制度。地方法治建設(shè)的效果和質(zhì)量如何，誰來評價或判準，目前還是一個沒有完全解決的問題，從我國地方法治建設(shè)的實踐看，評價機制多半偏重于對法治工作落實和推進績效的主觀自我評價或上級主管部門的評價，鮮有以地方公眾為重要評價主體的參與性評估，往往形成一個地方的法治建設(shè)績效如何并不由公眾來評價，公民參與地方法治建設(shè)缺乏有效的權(quán)利制約機制和評判機制。地方法治建設(shè)的成效如何如果主要由地方公眾來評估和判準，那將產(chǎn)生兩個方面的積極效應(yīng)：一是促使地方法治建設(shè)工作進行價值轉(zhuǎn)型，由注重工作的主觀性和對上負責向注重工作的實效性、可持續(xù)性和向公眾負責的價值轉(zhuǎn)變;二是促使公民更加積極和有效地參與地方法治建設(shè)，發(fā)揮參與的主動性和創(chuàng)新性，提升公民參與的公共意識和社會責任。

4.構(gòu)建良好的公民參與地方法治建設(shè)的環(huán)境機制系統(tǒng)。公民參與除需要主觀的條件之外，客觀上公民參與的環(huán)境營造對于參與的作用和影響也是不可忽視的，構(gòu)建良好的公民參與環(huán)境機制系統(tǒng)包括：一是構(gòu)建有利于公民參與的政治、經(jīng)濟、文化和社會的民主和開放環(huán)境;二是構(gòu)建有利于公民參與的行政權(quán)力運行的約束和陽光機制;三是確立有利于公民參與的價值理念和公民社會意識;四是構(gòu)建有利于公民參與的不同層次的外部組織架構(gòu)、參與通道和社會動員體系;五是營造和構(gòu)建有利于公民參與的知識技能學(xué)習型的社會氛圍和信息平臺;六是構(gòu)建有利于公民參與的獨立和發(fā)達的中介組織和社會團體;七是構(gòu)建有利于公民參與的行政、司法救濟機制;八是構(gòu)建有利于公民參與的協(xié)調(diào)、協(xié)商和協(xié)議機制;九是構(gòu)建有利于公民參與的沖突預(yù)警和沖突化解機制;十是構(gòu)建有利于公民參與的利益表達、利益選擇、利益評價、利益平衡和利益保障的調(diào)整機制;十一是構(gòu)建有利于公民參與的多樣化、多層次的監(jiān)督機制;十二是構(gòu)建有利于公民參與的非制度性和制度性參與的資源整合機制。

注釋：

① 參見[美]麥迪遜《美國制憲會議紀錄》，尹宣譯，遼寧教育出版社2003年版，第12頁。

② 參見周光輝《論公共權(quán)力的合法性》，吉林出版集團有限責任公司2007年版，第11—12頁。

③ 參見周少來《人性、政治與制度：應(yīng)然政治邏輯及其問題研究》，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第67頁。

④ 《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第284頁。

⑤ 參見[美]龐德《通過法律的社會控制》，商務(wù)印書館1984年版，第42—43頁。

⑥ 參見[德]費希特《自然法權(quán)基礎(chǔ)》，中文版序言，商務(wù)印書館2004年版，第14頁。

⑦ 周濂：《現(xiàn)代政治的正當性基礎(chǔ)》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2008年版，第199頁。

⑧ 參見閆桂芳、張慧平《公民參與權(quán)剖析》，《理論探索》2004年第2期。

⑨ 參見秦奧蕾《基本權(quán)利體系研究》，山東人民出版社2009年版，第207頁。

⑩ 參見姜明安《依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)工程》，2006年，北大法律信息網(wǎng)： Articleld=35674。

(11)(24) 參見郭道暉《公民的政治參與權(quán)與政治防衛(wèi)權(quán)》，《廣州大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2008年第5期。

(12) 參見鄧聿文《將公民參與權(quán)作為一項公共品向社會提供》，《學(xué)習時報》2009年5月4日。

(13)(29) 參見賈西津《中國公民參與案例與模式》，社會科學(xué)文獻出版社2008年版，第7頁。

(14) 參見應(yīng)松年主編《當代中國行政法》(上卷)，中國方正出版社2005年版，第148頁。

(15) 參見胡建淼《行政法學(xué)》，法律出版社2003年版，第135頁。

(16) 參見吳德星《行政程序法論》，羅豪才主編：《行政法論從》第2卷，法律出版社1999年版，第104頁。

(17) 參見石佑啟《論平等參與權(quán)及其行政法制保障》，《湖北社會科學(xué)》2008年第8期。

(18) 參見章劍生《行政程序中行政相對人參與權(quán)界說》，《杭州商學(xué)院學(xué)報》2003年第4期。

(19) 參見王錫鋅主編《行政過程中公眾參與的制度實踐》，中國法制出版社2008年版，第2頁。

(20) 參見胡弘弘、鄧曉靜《公民的司法參與權(quán)研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第6期。

(21) 參見王錫鋅《公眾參與和中國新公共運動的興起》，中國法制出版社2008年版。

(27) 參見郭道暉《尊重公民的司法參與權(quán)》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2009年第6期。

(23) 參見章舜欽《和諧社會公民政治參與權(quán)的法治保障》，《長江論壇》2008年第3期。

(25) 參見吳昕春《公共選擇與公民參與集體行動的動力》，《安徽大學(xué)學(xué)報》2002年第5期。

(26) 《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第82頁。

(27) 《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第250頁。

(28) 參見沈宗靈《法理學(xué)》，高等教育出版社1994年版，第64頁;張文顯主編《法理學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社1999年版，第215頁。

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