1  緒論

1.1  研究背景

1.1.1  理論背景

理論研究表明，政府向非政府組織購(gòu)買公共服務(wù)是提升政府服務(wù)效率、提高服務(wù)供給水平的一種有效選擇。中國(guó)各地順應(yīng)西方國(guó)家在公共服務(wù)提供方面的市場(chǎng)化的時(shí)代潮流，相繼在試驗(yàn)城市推行。社會(huì)組織承接一部分政府職能，并分擔(dān)大量的具體事務(wù)，政府就可以把更多的精力和時(shí)間投入于公共政策的制定和實(shí)施的監(jiān)督等方面。這樣，政府一方面可以從全局上控制公共服務(wù)的供給，另一方面也有利于提高政府服務(wù)效率。隨著時(shí)代的進(jìn)步和人們思想覺(jué)悟的提升，人們對(duì)提供的公共服務(wù)的質(zhì)量要求愈加精細(xì)化和多樣化，人民日益增長(zhǎng)的需要和現(xiàn)實(shí)中政府低效率、高成本地提供公共服務(wù)的矛盾越來(lái)越突出。政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)這一舉措能有效地緩解這種矛盾，有利于政府向“有所為，有所不為”的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

國(guó)外學(xué)者在居家養(yǎng)老方面進(jìn)行了大量研究，主要是從公共服務(wù)的涵蓋范圍、購(gòu)買的種類等方面著手，而國(guó)內(nèi)學(xué)者大多是在政府購(gòu)買公共服務(wù)方面或者是居家養(yǎng)老服務(wù)這兩方面任選其一進(jìn)行單一的研究，將兩者的發(fā)展路徑有機(jī)結(jié)合的研究甚少。由于中國(guó)社會(huì)是個(gè)人情社會(huì)，鄰里守望相助的傳統(tǒng)倫理觀念較強(qiáng)，以家庭作為養(yǎng)老環(huán)境的社區(qū)居家養(yǎng)老更能使老年人的心情愉悅，并且通過(guò)引入專業(yè)機(jī)構(gòu)針對(duì)多種多樣的需求提供因人而異的服務(wù)，彌補(bǔ)了家庭養(yǎng)老服務(wù)能力的缺失。

1.1.2  實(shí)踐背景

目前，我國(guó)人口高齡化趨勢(shì)越來(lái)越明顯，低出生率低死亡率的現(xiàn)狀使我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)。2004 年，80 歲以上老年人數(shù)占 65 歲以上老年人數(shù)的 15.  77%，且年增長(zhǎng)速度為 5. 4%①。20 世紀(jì) 80 年代的“獨(dú)生子女”政策強(qiáng)制降低了出生率，老齡化問(wèn)題使“人口紅利”消失殆盡，導(dǎo)致了“未富先老”的局面②。

以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和床位數(shù)為例，目前，中國(guó)共有老年人養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu) 3.8 萬(wàn)個(gè)，養(yǎng)老床位 120.5 萬(wàn)張④，發(fā)達(dá)國(guó)家平均每千名老人占有養(yǎng)老床位數(shù) 50-70 張，而基于我國(guó)人口基數(shù)大、老齡化速度快的國(guó)情，我國(guó)平均每千名老人擁有床位僅有 8.6 張，差距顯而易見(jiàn)。在《我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)研究》中提到全國(guó)城市老年人空巢家庭比例為 49.7%，有居家養(yǎng)老的意愿的老年人占 85%以上，而在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老意愿的老年人才占 6%-8%。正應(yīng)了全國(guó)老齡委的預(yù)言，人口老齡化的銀發(fā)浪潮社會(huì)現(xiàn)狀是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的桎梏，中國(guó)政府將在未來(lái)幾十年內(nèi)持續(xù)面臨如此龐大的養(yǎng)老壓力，如何妥善解決社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題是政府面臨的又一大嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

...........................

1.2  研究意義

1.2.1  理論意義

本文主要研究社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，把政府購(gòu)買的范圍縮小到社會(huì)組織提供的養(yǎng)老服務(wù)這一層面上來(lái)。國(guó)內(nèi)研究政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的學(xué)者本就不多，而探索因地制宜的購(gòu)買流程、購(gòu)買方式、質(zhì)量評(píng)估等方面就更是寥寥無(wú)幾。本文通過(guò)對(duì)政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的理論和國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐的梳理、對(duì)照，反思在石家莊裕華區(qū)的實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題所在，通過(guò)提出完善購(gòu)買過(guò)程的對(duì)策，勾勒出它的可持續(xù)發(fā)展路徑，力求在理論工具上做出有所裨益的補(bǔ)充。

1.2.2  現(xiàn)實(shí)意義

低出生率、低死亡率導(dǎo)致的人口老齡化問(wèn)題是各國(guó)面臨的共同議題。老年人口數(shù)量的劇增導(dǎo)致的人口老齡化問(wèn)題給各國(guó)政府帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而政府通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，可以緩解社會(huì)的養(yǎng)老壓力，促進(jìn)了政府與社會(huì)組織的合作，并為其發(fā)展留下了廣闊的空間。第一，政府作為服務(wù)購(gòu)買方致力于提高政府決策的科學(xué)化、高效化程度，通過(guò)與社會(huì)組織的職責(zé)分擔(dān)也能夠分擔(dān)社會(huì)養(yǎng)老壓力；第二，通過(guò)對(duì)服務(wù)提供方社會(huì)組織的政策、資金扶持能促使原本零散、業(yè)余的小組織走向整合、合并的道路，給社會(huì)組織的發(fā)展壯大提供了良好的機(jī)遇；第三，社會(huì)組織的整合重組、發(fā)展壯大，可以為大量的失業(yè)人員提供再就業(yè)平臺(tái)，緩解社會(huì)就業(yè)壓力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定團(tuán)結(jié)；第四，也是最根本的，作為服務(wù)接受方的老年人能夠獲得專業(yè)、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，是最終的受益人群。本文的切入點(diǎn)是石家莊裕華區(qū)的案例，現(xiàn)實(shí)意義在于從政府、社會(huì)組織、監(jiān)督方和老年人這四個(gè)角度分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，并提出改進(jìn)的對(duì)策。

.......................

2   政府購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)理論

2.1  相關(guān)概念的基本內(nèi)涵界定

本章節(jié)界定了居家養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)組織和政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)這三個(gè)概念，并指出各個(gè)概念在本文中的具體所指。

2.1.1  居家養(yǎng)老服務(wù)

目前對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的定義學(xué)者們各持己見(jiàn)。王麗好指出，“居家養(yǎng)老是在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能削弱，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老又弊端頻出之后所提出來(lái)的‘第三種選擇’，而居家養(yǎng)老模式是集家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)于一體的一種模式”①。楊宗傳提出，居家養(yǎng)老是指老年人在自己家享受由中標(biāo)的社會(huì)組織提供的服務(wù)。鞠秋錦和鄧衛(wèi)華形象地稱其為“沒(méi)有院墻的養(yǎng)老院”，即老年人在家中享受的社會(huì)化養(yǎng)老模式。

本文中的居家養(yǎng)老的核心是家庭養(yǎng)老，主要內(nèi)容為日間照料、生活護(hù)理、家政服務(wù)等，并引入專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的體系。

2.1.2  社會(huì)組織

社會(huì)組織是為了實(shí)現(xiàn)共同的特定目標(biāo)而有意識(shí)形成的穩(wěn)定的群體，包括企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、社會(huì)團(tuán)體和一些新型的社會(huì)組織形式。本文所指的社會(huì)組織的主要特征有：第一，有明確和詳細(xì)的組織目標(biāo)，人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)某個(gè)特定的組織目標(biāo)而共同從事某種活動(dòng)；第二，，組織成員是相對(duì)固定的，且組織成員很明確自己屬于某一組織，組織對(duì)于成員的資格的取得一般要進(jìn)行考核與審查；第三，組織結(jié)構(gòu)制度化，職位層級(jí)明顯，分工明確，這有利于實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)并提高活動(dòng)效率；第四，行動(dòng)規(guī)范大多以章程的形式出現(xiàn)，較為普遍化，作為成員進(jìn)行活動(dòng)的依據(jù)規(guī)范成員的行為，并且有明確的獎(jiǎng)懲制度；第五，開(kāi)放的系統(tǒng)。一個(gè)社會(huì)組織要想長(zhǎng)久的存在并運(yùn)行下去，絕不能故步自封。

2.1.3  政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)

政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)是政府以老人為主要服務(wù)對(duì)象，依托社區(qū)和社會(huì)組織實(shí)施的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，主要任務(wù)是使各個(gè)政策腳踏實(shí)地的落在實(shí)處，政府也要在資金投入和資源整合這兩方面有所建樹(shù)，其類別與形式具體如下：

........................

2.2  新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者應(yīng)該建立一些專門的公共機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)為公民服務(wù)的職責(zé)，在政策執(zhí)行時(shí)也要向公民放權(quán)，他們要具有完善的整合力和回應(yīng)力。

登哈特夫婦提出了新公共服務(wù)的七大原則：（1）服務(wù)而非掌舵。要幫助公民表達(dá)和努力保障他們的共同利益，是服務(wù)，并不是對(duì)社會(huì)發(fā)展的掌舵；（2）公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。政府的作用將體現(xiàn)在讓人們共商社會(huì)發(fā)展方向，建立社會(huì)遠(yuǎn)景目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共利益；（3）需要思考具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)具有民主性。培養(yǎng)公民領(lǐng)袖，帶領(lǐng)廣大公民參與到執(zhí)行中來(lái)，激發(fā)公民自豪感和責(zé)任感；（4）樹(shù)立為民服務(wù)的理念，而不是顧客；（5）責(zé)任是各方面的。我們應(yīng)該關(guān)注市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)和公民利益；（6）多重視人而不只是重視生產(chǎn)率；（7）重視公民權(quán)利和公共事務(wù)。

新公共服務(wù)理論為政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了理論依據(jù)，為建立新型服務(wù)型政府開(kāi)拓了新的思路，有助于政府轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，堅(jiān)持服務(wù)而非掌舵、維護(hù)廣大公民的共同利益，重視責(zé)任，以人為本。

......................

3 石家莊市裕華區(qū)政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀 ........................... 13

3.1  石家莊市裕華區(qū)政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀 ...................... 13

3.1.1  政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的方式 ............... 14

4  石家莊市裕華區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題 .................. 18

4.1  服務(wù)方式簡(jiǎn)單劃一，缺乏創(chuàng)新 ........... 18

4.2  購(gòu)買程序不夠規(guī)范，容易滋生腐敗 ................ 18

5  完善政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策 ...................... 22

5.1  服務(wù)購(gòu)買方：政府 ................. 22

5.1.1  完善相關(guān)法規(guī)政策，建立明確的制度化的購(gòu)買程序 .................. 22

4   石家莊市裕華區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)服務(wù)的購(gòu)買者政府相關(guān)負(fù)責(zé)人、服務(wù)提供者社會(huì)組織負(fù)責(zé)人及其工作人員、服務(wù)的消費(fèi)者老年人進(jìn)行深入的三方訪談，并借鑒英國(guó)、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和上海、寧波市海曙區(qū)等國(guó)內(nèi)先行試點(diǎn)的地區(qū)的政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的有益經(jīng)驗(yàn)，分析出石家莊裕華區(qū)政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的以下幾個(gè)問(wèn)題。

4.1  服務(wù)方式簡(jiǎn)單劃一，缺乏創(chuàng)新

與國(guó)內(nèi)寧波市海曙區(qū)的“義工銀行”服務(wù)模式和上海市的“居家養(yǎng)老服務(wù)券”模式相比，石家莊裕華區(qū)的政府購(gòu)買服務(wù)方式還比較單一�！傲x工銀行”，就是招募經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的較為專業(yè)的義工，在《居家養(yǎng)老義工服務(wù)卡》上記錄每天的服務(wù)內(nèi)容、時(shí)間、體會(huì)，每三個(gè)月評(píng)定一次服務(wù)質(zhì)量，統(tǒng)一記錄存入檔案�！傲x工銀行”儲(chǔ)備了很多養(yǎng)老資源，多年后，當(dāng)義工本人需要享受服務(wù)時(shí)，再無(wú)償為其提供相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)，相當(dāng)于支取服務(wù)。上海市的“居家養(yǎng)老服務(wù)券”模式是以“服務(wù)券”的形式將補(bǔ)貼發(fā)放給老年人，兌換社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，補(bǔ)貼不能以現(xiàn)金或者實(shí)物的形式發(fā)放，也不得用于抵扣老年人自請(qǐng)保姆的薪酬費(fèi)用、助餐服務(wù)的伙食費(fèi)以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的伙食費(fèi)、床位費(fèi)、管理費(fèi)等其他費(fèi)用。

社會(huì)組織的工作人員向老人提供上門服務(wù)時(shí)，簡(jiǎn)單劃一、缺乏創(chuàng)新的服務(wù)方式容易產(chǎn)生一些常見(jiàn)問(wèn)題，例如：社會(huì)組織工作人員長(zhǎng)期提供單一的服務(wù)內(nèi)容，難免產(chǎn)生厭煩情緒，導(dǎo)致與受服務(wù)老人的口角，影響服務(wù)質(zhì)量；老年人接受特定的服務(wù)內(nèi)容，但老年人又具有各自的特殊性，有很多切身需要的服務(wù)無(wú)從提供等等。

石家莊市裕華區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程的規(guī)范化水平不高，訪談 1 中提到的這些不規(guī)范的操作，如沒(méi)有嚴(yán)格的程序規(guī)范、沒(méi)有成文的政務(wù)公開(kāi)的規(guī)則、對(duì)購(gòu)買服務(wù)的程序沒(méi)有做到及時(shí)公開(kāi)、政府對(duì)社會(huì)組織的公開(kāi)招標(biāo)不夠透明、容易存在暗箱操作、尋租的現(xiàn)象，滋生腐敗，都嚴(yán)重影響符合條件的社會(huì)組織的招投標(biāo)積極性，阻礙政府購(gòu)買更好的居家養(yǎng)老服務(wù)給公眾，影響政府的工作效率和政府購(gòu)買公共服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。只有具備公開(kāi)透明的購(gòu)買程序才能保障政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)落到實(shí)處，積極健康的發(fā)展。

.........................

5   完善政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策

目前，國(guó)家法律、法規(guī)對(duì)采購(gòu)流程、資金使用標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)定不夠規(guī)范。以下從不同的視角出發(fā)，提出如下對(duì)策。

5.1  服務(wù)購(gòu)買方：政府

新時(shí)代背景下，政府要服務(wù)于人民，服務(wù)于社會(huì)，真正向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，具體做法如下：

5.1.1  完善相關(guān)法規(guī)政策，建立明確的制度化的購(gòu)買程序

英國(guó)頒布了一系列的社會(huì)保障制度，如《慈善使用條例》和《伊麗莎白濟(jì)貧法》，表明政府要構(gòu)建“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠鐣?huì)的決心。日本政府健全和完善了國(guó)家層面的為老服務(wù)法律法規(guī)，推動(dòng)了養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，促成了養(yǎng)老服務(wù)的法制化，具體內(nèi)容如下表：

在我國(guó)，要完善《政府采購(gòu)法》中的相關(guān)法律條款，明確規(guī)定物品以外的（如服務(wù)）商品采購(gòu)流程、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)節(jié)，豐富購(gòu)買的具體內(nèi)容，其他法律法規(guī)做補(bǔ)充。各地政府應(yīng)因地制宜地制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)節(jié)、規(guī)則，特別是內(nèi)容、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估依據(jù)和意見(jiàn)反饋渠道等。

首先，明確規(guī)定政府購(gòu)買公共服務(wù)主體為使用政府財(cái)政資金承擔(dān)公共管理與服務(wù)職能的行政企事業(yè)單位和社會(huì)群體組織；其次，及時(shí)修訂購(gòu)買目錄。為了保證購(gòu)買的透明性，政府應(yīng)按照上一年的采購(gòu)情況根據(jù)實(shí)際需求修訂購(gòu)買目錄并做出規(guī)范化的財(cái)政預(yù)算，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)；最后，嚴(yán)格規(guī)范購(gòu)買流程。在西方，政府先向社會(huì)公布政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算、價(jià)格和數(shù)量等指標(biāo)，然后社會(huì)組織通過(guò)競(jìng)標(biāo)取得政府撥款，再按照合同執(zhí)行。但在我國(guó)，購(gòu)買方提交服務(wù)需求計(jì)劃，向政府報(bào)批，然后公開(kāi)需求的標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算和服務(wù)要求等，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)來(lái)選擇提供服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行購(gòu)買。

參考文獻(xiàn)（略）