編者按：我國(guó)改革開放取得了巨大成就，但也產(chǎn)生了一些新矛盾。有些問題屬于歷史遺留，解決起來尚待時(shí)日；有些問題則是新事物，亟待深入的理論研究提供破解良策。近年來，各地發(fā)生的社會(huì)公共安全事件一定程度上反映了現(xiàn)代化進(jìn)程中政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等現(xiàn)實(shí)生活中存在的矛盾，這表明全面深化改革仍然任重而道遠(yuǎn)。華東政法大學(xué)根據(jù)學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略和學(xué)科特點(diǎn)，積極面向國(guó)家重大戰(zhàn)略需求，整合華政的法學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等多個(gè)優(yōu)勢(shì)學(xué)科，一方面確立了社會(huì)公共安全管理作為主要研究方向，另一方面積極搭建各種形式的學(xué)術(shù)交流平臺(tái)。從2011年開始，華東政法大學(xué)社會(huì)管理綜合治理研究院、華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院等單位已經(jīng)連續(xù)舉辦了三屆 “中國(guó)社會(huì)公共安全論壇”，先后邀請(qǐng)了國(guó)內(nèi)外近300位專家學(xué)者與會(huì)，編輯出版了六期《中國(guó)社會(huì)公共安全研究報(bào)告》，在國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了良好的影響。本報(bào)選編和摘登第三屆“中國(guó)社會(huì)公共安全論壇”的部分發(fā)言稿件，以饗讀者。

 公共安全預(yù)警應(yīng)發(fā)揮社會(huì)機(jī)制的補(bǔ)充作用

 吳新葉

預(yù)警是避免公共安全事件惡化的重要途徑之一，是針對(duì)事件進(jìn)一步發(fā)展?fàn)顟B(tài)的高度警示。一套好的預(yù)警機(jī)制涉及政治科層體系與社會(huì)結(jié)構(gòu)的相關(guān)要素有機(jī)整合，因此單純依靠政治科層體系的預(yù)警系統(tǒng)是不全面的，還需要關(guān)注社會(huì)結(jié)構(gòu)要素的作用。政治科層體系的預(yù)警機(jī)制存在成本高昂的短板，不但需要大量資金投入到預(yù)警的技術(shù)領(lǐng)域，如信息技術(shù)、衛(wèi)星、軟件與感應(yīng)器等基礎(chǔ)設(shè)施方面，同時(shí)還需要雇傭大量從事維護(hù)與運(yùn)營(yíng)工作的人員，花費(fèi)巨大，而社會(huì)機(jī)制層面的預(yù)警有效避免了這些問題。當(dāng)然，社會(huì)機(jī)制的預(yù)警只是科層制預(yù)警體系的補(bǔ)充，盡管不可或缺，但并不處于主導(dǎo)地位。

社會(huì)機(jī)制的預(yù)警可以根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)進(jìn)行甄別和衡量，其中的核心指標(biāo)包括社會(huì)成員的結(jié)盟方式、社會(huì)訴求與不滿、青年群體、精英、網(wǎng)絡(luò)輿情等。一般認(rèn)為，社會(huì)認(rèn)同度同結(jié)盟情況一致，低度的社會(huì)認(rèn)同表明社會(huì)理性與社會(huì)公信力不高，從而導(dǎo)致社會(huì)互動(dòng)受到個(gè)人感性行為的支配，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因之增加。因此，使用結(jié)盟“方程式”來分析不同民族、階層和其他人群可能發(fā)生利益沖突的概率，是非常有效的工具。社會(huì)沖突的進(jìn)一步發(fā)展是社會(huì)不滿的放大。很多研究將青年群體、精英等的不滿和行動(dòng)方式列入風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的考察體系。此外，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)也在發(fā)生著變化，客觀上增加了社會(huì)穩(wěn)定的不確定性和脆弱性。

那么，如何利用社會(huì)預(yù)警機(jī)制來應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)？

首先，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)進(jìn)行評(píng)級(jí)與分類，區(qū)分預(yù)警重點(diǎn)�，F(xiàn)代社會(huì)的開放性特征決定了很多人或物都可能成為風(fēng)險(xiǎn)的受害者，這也是社會(huì)脆弱性的表現(xiàn)之一。特別是城市風(fēng)險(xiǎn)，作為高密集區(qū)域，單位空間聚集的要素一旦遭受風(fēng)險(xiǎn)打擊，其后果難以想象。但是，預(yù)警不可能面面俱到，有效的做法是結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)進(jìn)行評(píng)級(jí)與分類，對(duì)可能遭受風(fēng)險(xiǎn)打擊的對(duì)象做出重點(diǎn)預(yù)警。理論上，預(yù)警對(duì)應(yīng)的保護(hù)性投入巨大，將社會(huì)重點(diǎn)單元如購(gòu)物中心、機(jī)場(chǎng)、辦公室等都建設(shè)到足以承受炸彈和其他危險(xiǎn)襲擊的地步，既因花費(fèi)太高而無法實(shí)施，也無必要。風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐一再證明，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)隱患的預(yù)警，單靠政府是不夠的，需要更多的社會(huì)結(jié)構(gòu)性單元如智庫(kù)、社區(qū)等，來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)化解的功能，彌補(bǔ)政府機(jī)制的不足。

其次，協(xié)調(diào)非對(duì)稱性關(guān)系。一方面，需要協(xié)調(diào)好公共安全與社會(huì)權(quán)利的交換關(guān)系。政府由于擁有強(qiáng)大的公共權(quán)力而在安全管控中顯示出超級(jí)主體的地位，為公眾個(gè)體、社會(huì)組織與財(cái)富提供安全保障，但社會(huì)需要犧牲相關(guān)權(quán)利以配合政府。比如，為了國(guó)土安全，美國(guó)政府授權(quán)有關(guān)部門監(jiān)聽個(gè)人電話等信息，引發(fā)廣泛批評(píng)，并可能演變成為沖突的誘因。另一方面，需要協(xié)調(diào)好庇護(hù)關(guān)系中的權(quán)利變化問題。庇護(hù)關(guān)系體現(xiàn)了強(qiáng)者邏輯，由庇護(hù)者提供規(guī)制，其秩序建立在權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)化進(jìn)而合法化的基礎(chǔ)之上。在法制社會(huì)里，這種庇護(hù)關(guān)系往往有契約保障，但從屬關(guān)系仍然比較明確，存在不平等權(quán)利的可能，因?yàn)殡S著契約履行的進(jìn)一步展開，無法預(yù)測(cè)的權(quán)利關(guān)系也會(huì)隨之發(fā)生，這可能是引發(fā)沖突的潛在誘因。此外，還需協(xié)調(diào)好不同主體的責(zé)任關(guān)系，構(gòu)建彼此依賴的互信關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)管理中的非對(duì)稱性關(guān)系越突出，誘發(fā)新風(fēng)險(xiǎn)的潛在誘因就越明顯，互信關(guān)系有助于消解這種緊張。

再次，締造整體性戰(zhàn)略共識(shí)。整體戰(zhàn)略安排既有應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的考量，也有宏觀政治的戰(zhàn)略部署。比如，上海城市風(fēng)險(xiǎn)既有來自城市治安的威脅，也有基于暴力與恐怖活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有效的預(yù)警機(jī)制，既需要處理本級(jí)政府與上級(jí)政府之間的共識(shí)問題，還要處理本級(jí)政府與所轄下級(jí)政府之間的關(guān)系，在有些情況下還需要同地緣關(guān)系緊密的兄弟城市之間進(jìn)行必要溝通。當(dāng)前，隨著權(quán)利意識(shí)的覺醒與應(yīng)用，達(dá)成預(yù)警戰(zhàn)略共識(shí)的困難空前加大，如公眾知情權(quán)、個(gè)人隱私與公共安全、財(cái)政投入與政府采購(gòu)?fù)该鞫鹊葐栴}。有些問題甚至涉及憲法體制與政治價(jià)值觀，比如美國(guó)公眾對(duì)政府以公共安全為由監(jiān)聽公眾信息的反對(duì)，說明現(xiàn)代社會(huì)與政府之間的緊張，是基于憲政的法理抗?fàn)帯?/p>

最后，政府與社會(huì)進(jìn)行合作，必要情況下加強(qiáng)結(jié)盟關(guān)系。結(jié)盟方式有助于將風(fēng)險(xiǎn)分散給若干利益相關(guān)者，而且能帶來更多的資源以承受風(fēng)險(xiǎn)的損失，加大襲擊者的成本。同時(shí)，結(jié)盟還可以拉近彼此關(guān)系，提高共同行動(dòng)的效率。政府與社會(huì)的合作，需要雙方都能夠在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中準(zhǔn)確定位，如事關(guān)重大問題的“事故”類預(yù)警，理應(yīng)由政府承擔(dān)責(zé)任，而對(duì)于那些眾多的“隱患”類預(yù)警，則是社會(huì)主體發(fā)揮作用的空間。當(dāng)前，城市社區(qū)中活躍的各類“紅袖章”巡邏隊(duì)，就是這種結(jié)盟方式的有效體現(xiàn)，而更深層次的結(jié)盟方式則需要在實(shí)踐中不斷探索。

（作者系華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授）

治安中國(guó)：基層社會(huì)治安管理模式轉(zhuǎn)型

 陳周旺 

當(dāng)前，中國(guó)基層社會(huì)的治安管理模式正面臨深刻的變化。

在傳統(tǒng)中國(guó)，封建王朝試圖將社會(huì)暴力進(jìn)行集中化管理，從而使民間社會(huì)“文明化”。在基層社會(huì)，執(zhí)行中央政權(quán)對(duì)民間暴力的管理，始終是地方官員最重要的職能，地方官員集軍事、行政、司法權(quán)于一身，而民事沖突，則更多由社區(qū)中的權(quán)威來調(diào)解。這一過程在北宋年間達(dá)到極致，但由于國(guó)家能力有限，仍留存很多余地。朝廷有時(shí)不得不允許民間社會(huì)自己去管理暴力。

處于近代化過程中的民國(guó)政府，開始試圖在上海、南京這樣的大都市建立現(xiàn)代警察系統(tǒng)。這被認(rèn)為是近代中國(guó)國(guó)家建設(shè)進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)刻。由于種種原因，民國(guó)政府無能力完全壟斷暴力，暴力向整個(gè)社會(huì)蔓延。新中國(guó)成立之后，黨和政府對(duì)流散在社會(huì)各個(gè)角落的暴力進(jìn)行有效管理和規(guī)制，“剿匪”、“鎮(zhèn)反”都是這一過程的重要環(huán)節(jié)。黨和政府還在城市開展重建基層社會(huì)組織的活動(dòng)，并且以最快速度在全國(guó)范圍內(nèi)建立了直達(dá)基層的派出所系統(tǒng)，國(guó)家成功地重新將強(qiáng)制力集中起來，這有利于社會(huì)秩序的恢復(fù)、人民安居樂業(yè)，集中精力搞建設(shè)。

改革開放以來，中國(guó)進(jìn)入了轉(zhuǎn)型階段，這一過程也伴生出一些新的治安問題。根據(jù)經(jīng)典的轉(zhuǎn)型理論，社會(huì)結(jié)構(gòu)的急劇變化將帶來大量的社會(huì)問題，如不平等的擴(kuò)大會(huì)劇化不同階層、人群的沖突，相應(yīng)滯后的法律所造成的“灰色地帶”也會(huì)誘致更多的暴力犯罪。改革開放以來，中國(guó)城市暴力犯罪率曾一度攀升，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1980年代的犯罪率甚至接近1949年之前，1990年則達(dá)到這個(gè)數(shù)字的2.5倍。

根據(jù)馬克思、恩格斯、亞當(dāng)·斯密、馬克斯·韋伯等的觀點(diǎn)，治安權(quán)是現(xiàn)代國(guó)家本質(zhì)的表現(xiàn)，治安管理是國(guó)家的根本職能。雖然現(xiàn)代國(guó)家通過強(qiáng)化其手中的暴力，來加強(qiáng)對(duì)社會(huì)秩序的控制，不過在大多時(shí)候，它們都試圖在法律范圍內(nèi)和平解決沖突。社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期，人民民主專政的主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)榇驌羯贁?shù)破壞社會(huì)主義事業(yè)的敵對(duì)分子。這意味著黨開始在國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程中對(duì)民間暴力實(shí)施統(tǒng)一化、集中化的管制，最終是要建立一個(gè)有力的社會(huì)主義法治國(guó)家。

20世紀(jì)80年代后，政府采取的是“嚴(yán)打”政策，用以維護(hù)持續(xù)惡化的社會(huì)治安。“嚴(yán)打”是以國(guó)家為中心的治安政策，其特征是暴力的高度集中化，國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制貫徹，一個(gè)重要結(jié)果就是作為國(guó)家權(quán)力末梢的基層派出所，職能結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，從原來的基層工作職能比如人口管理、社區(qū)矛盾調(diào)處，不得不轉(zhuǎn)而承擔(dān)更多打擊犯罪職能。

與此同時(shí)，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立了社會(huì)治安綜合治理體系，作為暴力管制的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，通過它，國(guó)家可以動(dòng)員社會(huì)力量打擊犯罪。在基層社會(huì)，最重要的動(dòng)員模式，就是動(dòng)員基層民眾參加“治安聯(lián)防”工作，從居住區(qū)、商業(yè)街到載客列車，到處都設(shè)有治安聯(lián)防崗，編織了一張治安大網(wǎng)。在這種形式下，公安機(jī)關(guān)可以動(dòng)用各種基層政府力量來吸納居民參與社區(qū)治安。比如，基層司法工作人員與居委會(huì)干部，落實(shí)對(duì)社區(qū)中潛在危險(xiǎn)因素的日常性監(jiān)管，開展大量的社區(qū)矯正工作，居委會(huì)的一個(gè)日常工作就是動(dòng)員志愿者組織巡邏隊(duì)、日防隊(duì)，日夜在居民小區(qū)中進(jìn)行治安巡邏。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革之后，由國(guó)家自上而下推進(jìn)的治安管理模式面臨著巨大的挑戰(zhàn)。比如，伴隨國(guó)家權(quán)力退出社區(qū)，專注于犯罪打擊、投入社區(qū)治安的資源也相應(yīng)減少；一些國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)造成部分廠區(qū)變成社區(qū)，原來由工人治安糾察隊(duì)承擔(dān)的治安職能也就解體了，留下一片治安真空地帶，難以有效管理。盡管在原有體制下，參加到社區(qū)治安管理的人數(shù)不少，但是他們中的大多數(shù)都是被動(dòng)員來的，存在參與社區(qū)治安能力的非專業(yè)化現(xiàn)象，以及新一代人口因不同利益訴求的多樣化而對(duì)治安的熱情急劇下降，社區(qū)中已經(jīng)越來越難以組織治安志愿者隊(duì)伍。

為了應(yīng)對(duì)這些新情況，近年來，公安機(jī)關(guān)調(diào)整治安政策，尤其在基層社會(huì)，采取更為柔性化的策略，使治安管理更加依賴于扎實(shí)的社區(qū)工作。這些措施包括：一村一警、一居一警，要求每個(gè)社區(qū)至少保證有1—2名駐區(qū)民警，部分城市要求社區(qū)民警進(jìn)居委會(huì)，成為居委會(huì)成員，參與社區(qū)日常管理；與社區(qū)所在地企事業(yè)單位建立治安聯(lián)席會(huì)議，尋求社會(huì)力量廣泛支持和協(xié)同；招募下崗工人組織治安協(xié)管隊(duì)伍、輔警，進(jìn)行街面巡邏；征募便利店員工和出租車司機(jī)作為治安信息員，即時(shí)通報(bào)治安情況；在社區(qū)中建立大調(diào)解體系，調(diào)處居民之間的社會(huì)矛盾，防止矛盾惡化演變?yōu)橹伟彩录�。這些措施既可以理解為國(guó)家在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中重新調(diào)整基層治安管理模式，國(guó)家權(quán)力試圖改變其監(jiān)管社區(qū)治安的方式，也可以理解為社會(huì)力量得以成長(zhǎng)，參與到國(guó)家治安管理的過程中來。

總而言之，在基層社區(qū)，中國(guó)治安管理模式正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，但若說這種轉(zhuǎn)變意味著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的根本性變化，則為之尚早，因?yàn)檫@些政策調(diào)整在很大程度上存在路徑依賴，依靠行政力量自上而下推動(dòng)�？梢钥吹降慕Y(jié)構(gòu)性變化趨勢(shì)，就是國(guó)家不再一味通過集中化的方式來管制社會(huì)暴力，它的新做法是將暴力管理權(quán)限進(jìn)行分解，相應(yīng)分配給各種合法賦權(quán)的社會(huì)力量，變命令為授權(quán)，化動(dòng)員為參與，建立一個(gè)更廣泛、更具持續(xù)性的社區(qū)治安合作模式。

（作者系復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授）

重大項(xiàng)目“社會(huì)評(píng)價(jià)”需要厘清的幾個(gè)問題

郭秀云 

由于某些重大項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件產(chǎn)生了較大的社會(huì)影響，近年來，中央和一些地方政府從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度，已注意到并開始探索重大項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理。2005年以來，四川、上海、浙江、貴州、江蘇、山東等地紛紛開展重大項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。自2011年起，中央政府要求各地全面推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)涉及群眾切身利益的重大工程項(xiàng)目和重大政策，在決策前進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的“雙評(píng)估”，以防止因決策不當(dāng)引發(fā)社會(huì)矛盾。筆者認(rèn)為，開展重大項(xiàng)目“社會(huì)評(píng)價(jià)”需要厘清以下幾個(gè)問題。

一、項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)與經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)：獨(dú)立還是整合？

如何認(rèn)識(shí)社會(huì)影響評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的關(guān)系，是發(fā)展和實(shí)施項(xiàng)目社會(huì)影響評(píng)價(jià)時(shí)必須面對(duì)的問題。社會(huì)影響評(píng)價(jià)往往與經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)交織在一起。在我國(guó)一些大型規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)中，社會(huì)影響評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的協(xié)同開展也是比較常見的。當(dāng)社會(huì)影響評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)或經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)相結(jié)合時(shí)，社會(huì)影響評(píng)價(jià)通常處于從屬地位。比如，我國(guó)一些工程項(xiàng)目在可行性研究中基于技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式進(jìn)行社會(huì)效果評(píng)價(jià)，主要是作為經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)的“附屬品”。

實(shí)踐中，將社會(huì)影響評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)協(xié)同開展時(shí)往往存在一些問題。比如，評(píng)估主體的資格確認(rèn)、專業(yè)團(tuán)隊(duì)的結(jié)構(gòu)組成、評(píng)價(jià)和否決標(biāo)準(zhǔn)的確定，以及社會(huì)影響評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的權(quán)重分配等。在絕大多數(shù)國(guó)家，最終往往是以環(huán)境影響的程度作為是否開展深入評(píng)價(jià)或行使否決權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致社會(huì)影響評(píng)價(jià)退縮為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的構(gòu)成內(nèi)容，在評(píng)價(jià)質(zhì)量和影響效力上都相對(duì)不甚理想。筆者認(rèn)為，就我國(guó)而言，對(duì)于一般性項(xiàng)目，可以采用環(huán)境社會(huì)影響評(píng)價(jià)或經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響評(píng)價(jià)的形式，即在環(huán)境影響評(píng)價(jià)或經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中增加社會(huì)因素，而對(duì)于涉及多數(shù)群眾切身利益的重大規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)等重大項(xiàng)目，則應(yīng)形成獨(dú)立的社會(huì)影響評(píng)價(jià)體系、評(píng)估制度和評(píng)估主體。

二、項(xiàng)目“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”與“社會(huì)影響評(píng)價(jià)”的關(guān)系及評(píng)價(jià)范式之爭(zhēng)

首先，就項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)而言，社會(huì)影響評(píng)價(jià)的范圍和評(píng)價(jià)內(nèi)容更為寬泛。從我國(guó)的項(xiàng)目評(píng)估實(shí)踐看，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中，社會(huì)影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律、民族、宗教、文化等單方面或多方面作用下，可能產(chǎn)生或誘發(fā)的社會(huì)問題，或者社會(huì)學(xué)問題。在國(guó)家發(fā)改委2008年第37號(hào)公告中，明確在企業(yè)投資項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估報(bào)告中，應(yīng)包括“社會(huì)影響評(píng)估”和“主要風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施評(píng)估”。在同期國(guó)家行業(yè)協(xié)會(huì)舉辦的相關(guān)培訓(xùn)中，明確社會(huì)影響評(píng)估應(yīng)包括社會(huì)影響效果評(píng)估、社會(huì)適用性評(píng)估、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策措施評(píng)估；而在“主要風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施評(píng)估”中，評(píng)估內(nèi)容包括主要風(fēng)險(xiǎn)綜述、風(fēng)險(xiǎn)影響程度評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施評(píng)估。顯然，這里的主要風(fēng)險(xiǎn)，包括了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。而近幾年各地開展的“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”將關(guān)注點(diǎn)集中在重大事項(xiàng)，包括重大項(xiàng)目建設(shè)、重大改革、重大決策事項(xiàng)等方面。

其次，評(píng)價(jià)范式不同、評(píng)價(jià)方法存在差異。社會(huì)影響評(píng)價(jià)的范式主要有兩種：技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式和社會(huì)學(xué)范式。技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式以技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，把社會(huì)影響評(píng)價(jià)融入經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)或環(huán)境評(píng)價(jià)中，將社會(huì)事項(xiàng)視為“剩余事項(xiàng)”，在項(xiàng)目評(píng)價(jià)中處于從屬地位。本文認(rèn)為，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范式也可以分為兩種：社會(huì)學(xué)范式和公共管理范式。其中的社會(huì)學(xué)范式主要基于社會(huì)學(xué)領(lǐng)域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的概念，將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的思路應(yīng)用到具體的規(guī)劃項(xiàng)目中。公共管理范式重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中政府工具的應(yīng)用，除采用聽證會(huì)、座談會(huì)等公眾參與方式外，訪談法、問卷調(diào)查法等社會(huì)調(diào)查方法也適用，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容集中在項(xiàng)目的合法性、合理性、可行性、可控性等方面，風(fēng)險(xiǎn)控制手段的核心是完善信息披露、利益表達(dá)、矛盾調(diào)處、監(jiān)測(cè)預(yù)警和責(zé)任查究機(jī)制。實(shí)踐中關(guān)于重大事項(xiàng)的“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”基本上是基于公共管理范式的。

三、重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的核心：利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

縱觀項(xiàng)目建設(shè)所引發(fā)的社會(huì)沖突和潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，均與環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及與經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)相關(guān)聯(lián)的利益分配有關(guān)。近幾年，由重大工程項(xiàng)目引發(fā)的社會(huì)矛盾，越來越多地以社會(huì)沖突甚至群體性事件的形式出現(xiàn)，而且一些社會(huì)沖突的爆發(fā)時(shí)間也從影響后果產(chǎn)生之后，前移至項(xiàng)目實(shí)施早期甚至立項(xiàng)期。沖突爆發(fā)的時(shí)間點(diǎn)越是滯后，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)成本、地方政府的政治成本、社會(huì)的“維穩(wěn)”成本也就越高。

因此，與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相聯(lián)系，環(huán)境影響評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的決策視角需要將宏觀與微觀相結(jié)合，不僅要關(guān)注宏觀層面的經(jīng)濟(jì)影響和環(huán)境影響，也要保證微觀層面利益分配的適當(dāng)性和風(fēng)險(xiǎn)分配的適度性。公共政策的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)已由“成本—收益”分析轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;收益—風(fēng)險(xiǎn)”分析。為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)，有必要強(qiáng)化公共政策分析中的平衡思維，在利益分析中引入風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的矯正作用，建構(gòu)促進(jìn)利益認(rèn)定與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別之間雙向反思的雙軌式公共政策分析模式。無論是重大項(xiàng)目建設(shè)還是制度改革決策，不僅要有“利益相關(guān)者”參與，也要有“風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)者”參與。決策過程一定要明確“利益相關(guān)者”的得益與受損情況，以及“誰(shuí)向誰(shuí)分配風(fēng)險(xiǎn)”和“誰(shuí)為誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的問題。

（作者系華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授）

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)沖突研究的轉(zhuǎn)型背景

 肖唐鏢

研究近十余年國(guó)內(nèi)民眾維權(quán)表達(dá)與沖突形式的變化，若從民眾角度進(jìn)行發(fā)生學(xué)解釋，至少應(yīng)考察兩個(gè)層面的問題：一是抗?fàn)幨录托袆?dòng)的發(fā)生原因與背景；二是民眾組織或參與抗?fàn)幨录托袆?dòng)的原因與背景。前者的分析單位通常是“事件（案例）”，考察單個(gè)或成批的抗?fàn)幨录䴙楹螘?huì)發(fā)生；后者的分析單位是行動(dòng)者如個(gè)人或組織，考察為何會(huì)發(fā)起或參與抗?fàn)幨录�。前一解釋�?cè)重事件背后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境的結(jié)構(gòu)性影響，可稱為結(jié)構(gòu)主義的視角；后一解釋則側(cè)重行動(dòng)者的心理動(dòng)機(jī)、情感和理性算計(jì)等方面的因素，其理論主張甚為多元。 

結(jié)構(gòu)主義視角常側(cè)重近年來國(guó)內(nèi)社會(huì)政治穩(wěn)定狀況的變化。多年來，這一視角集中體現(xiàn)為一種觀點(diǎn)，即庫(kù)茲涅茨的“倒U形”理論：當(dāng)人均GDP達(dá)到1000美元時(shí)整個(gè)社會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拐點(diǎn)，此時(shí)，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突比較突出，各類社會(huì)問題和社會(huì)運(yùn)動(dòng)明顯增加。實(shí)際上，據(jù)黃宗智的解釋：庫(kù)茲涅茨在1955年對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)的主題演講中提出，在早期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，社會(huì)不平等會(huì)加劇，要等到發(fā)展的微波外延才會(huì)導(dǎo)致進(jìn)一步的平等。不過，他的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)來自美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)，而且其本人當(dāng)時(shí)還提出，他的模式“5%是數(shù)據(jù)，95%是推測(cè)”。遺憾的是，上述論點(diǎn)似已成為國(guó)內(nèi)相當(dāng)部分研究者的共識(shí)，在學(xué)術(shù)作品中影響甚著。從筆者的調(diào)查和研究看，社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)社會(huì)沖突和社會(huì)穩(wěn)定的影響，與其說簡(jiǎn)單地表現(xiàn)為人均GDP發(fā)展水平的影響，倒不如說主要反映為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策的制定過程和行政體制運(yùn)行過程中存在的理論和實(shí)踐誤區(qū)。后者主要表現(xiàn)為以下四種相互作用的機(jī)制績(jī)效問題。

一是決策機(jī)制的整體性聯(lián)動(dòng)亟待完善。面臨強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展過程中客觀存在的實(shí)踐壓力，政府必須推動(dòng)多方面的改革。改革過程中對(duì)社會(huì)資源和利益關(guān)系的重新調(diào)整必然要求決策過程具有民主化和科學(xué)化的機(jī)制保障，進(jìn)而將利益分配過程中的消損降低，達(dá)至各方均受益的共贏局面。然而，在我國(guó)多層級(jí)決策體制中，政府決策的民主化與科學(xué)化機(jī)制尚不完善、不平衡，致使有關(guān)體制和政策改革中的聯(lián)動(dòng)性與銜接性不強(qiáng)。因此，建立健全科學(xué)民主決策制度，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的急迫要求，是新形勢(shì)下加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要任務(wù)。 

二是政策執(zhí)行機(jī)制的有效性亟待提高。在我國(guó)多層級(jí)政府體制下，政策執(zhí)行是一個(gè)自上而下的政策績(jī)效兌現(xiàn)過程，不容許出現(xiàn)逐步消解甚至變異的現(xiàn)象。但在具體實(shí)踐中，民主授權(quán)和必要的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的完善與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的速度不相匹配，導(dǎo)致政策的頂層設(shè)計(jì)在進(jìn)入到具體執(zhí)行的過程中變形走樣。為此，提高政策執(zhí)行機(jī)制的有效性，必須以因時(shí)因地為重點(diǎn)，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的研究成果，全面分析我國(guó)現(xiàn)階段有關(guān)政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)阻滯的根源，深入探討有關(guān)預(yù)防對(duì)策，才能從根本上增強(qiáng)政策執(zhí)行力，切實(shí)保障廣大人民群眾共享改革成果。 

三是利益表達(dá)機(jī)制的順暢性亟待增強(qiáng)。在上述決策機(jī)制和政策執(zhí)行機(jī)制目前尚存在一定程度缺陷的前提下，以利益分析視角考察改革中的社會(huì)大眾，面對(duì)公共政策執(zhí)行存在的偏差、失效等問題，出現(xiàn)了利益表達(dá)方式的分化現(xiàn)象。制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。在公共政策的視野中，制度是通過權(quán)利和義務(wù)規(guī)范主體行為、調(diào)整主體間關(guān)系的規(guī)則體系。實(shí)現(xiàn)制度完備的利益表達(dá)機(jī)制，核心價(jià)值就在于調(diào)整社會(huì)關(guān)系，保證整個(gè)社會(huì)的公平與正義。針對(duì)利益表達(dá)機(jī)制的失衡現(xiàn)象，選擇“各階層普遍受益”還是“贏家通吃”的零和格局，是能否正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾的關(guān)鍵。正是在這個(gè)意義上，使群眾利益的訴求渠道暢通，完善社會(huì)利益協(xié)調(diào)和社會(huì)糾紛調(diào)處機(jī)制，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、切實(shí)推進(jìn)全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。因此，建立全面表達(dá)社會(huì)利益的機(jī)制，政府不僅要積極引導(dǎo)群眾以理性、合法的形式表達(dá)利益要求，更要充分發(fā)揮現(xiàn)有利益表達(dá)渠道的功能，并根據(jù)利益群體的發(fā)展變化開辟新的利益表達(dá)渠道。 

四是權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的補(bǔ)償性亟待強(qiáng)化。利益表達(dá)受阻，需要有順暢的民眾權(quán)利救濟(jì)機(jī)制作為剛性制度建設(shè)的保障前提，如此才能在實(shí)踐中糾正政策執(zhí)行過程的短板問題，有力保障廣大群眾各項(xiàng)權(quán)利的真實(shí)性和現(xiàn)實(shí)性。相反，一旦出現(xiàn)既不順暢也缺乏效力的利益表達(dá)與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，部分合法利益受損的民眾便會(huì)選擇體制外的“救濟(jì)”管道，形成引發(fā)民眾抗?fàn)幮袆?dòng)的邏輯鏈條。沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，同樣，沒有權(quán)利就沒有救濟(jì)。因此，切實(shí)加強(qiáng)權(quán)利救濟(jì)制度的基礎(chǔ)理論研究，實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制從缺失到歸位，是多元化糾紛解決機(jī)制的題中應(yīng)有之義。

總之，社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對(duì)民眾合法維權(quán)行為的影響是廣泛而深刻的。同時(shí)，在理論分析中，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)沖突問題是發(fā)展中的問題，需要通過“決策機(jī)制”、“政策執(zhí)行機(jī)制”、“利益表達(dá)機(jī)制”和“權(quán)利救濟(jì)機(jī)制”相互作用而加以系統(tǒng)化的解決，由此才能真正確保把社會(huì)利益化沖突納入體制化、規(guī)范化的調(diào)處范圍。緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)努力校正相關(guān)的政策和調(diào)適機(jī)制，尤其應(yīng)按民主、科學(xué)與法治精神積極推進(jìn)社會(huì)政治改革。 

（作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授）

案例推理技術(shù)與公共安全管理

 米加寧 

基于案例推理本質(zhì)上是一種基于記憶的推理，符合人的認(rèn)知過程。當(dāng)人們遇到新問題、新情況時(shí)，不僅僅將其看成獨(dú)立的個(gè)體問題，人們會(huì)對(duì)問題思考，并對(duì)其進(jìn)行歸類，然后從大腦里尋找過去解決過的類似問題，并根據(jù)過去解決類似問題的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來解決現(xiàn)在所遇到的問題。

案例的結(jié)構(gòu)化知識(shí)表達(dá)

是案例推理的基礎(chǔ)

基于案例推理是人工智能領(lǐng)域一項(xiàng)重要的推理方法，是一種機(jī)器學(xué)習(xí)方法，是近年來發(fā)展迅速且應(yīng)用廣泛的一個(gè)推理模式。基于案例推理（Case-Based Reasoning）的方法最早由耶魯大學(xué)教授Schank在1982年出版的專著中提出。

案例推理的基本原理是：在遇到新問題時(shí)，在案例庫(kù)中檢索過去解決的類似問題及其解決方案，并比較新、舊問題發(fā)生的背景和時(shí)間差異，對(duì)舊案例解決方案進(jìn)行調(diào)整和修改以解決新的問題的一種推理模式。它將目前面臨的新問題稱之為目標(biāo)案例，將過去解決過的問題稱之為源案例。

基于案例推理的危機(jī)預(yù)警與決策輔助系統(tǒng)的框架結(jié)構(gòu)，主要由知識(shí)源子系統(tǒng)和案例推理子系統(tǒng)兩部分組成。

案例的結(jié)構(gòu)化知識(shí)表達(dá)是案例推理的基礎(chǔ)，實(shí)際上就是將過去解決問題的實(shí)例表示成案例的形式。它旨在通過搜集網(wǎng)絡(luò)引發(fā)的各種危機(jī)案例，并對(duì)這些危機(jī)案例進(jìn)行分析、整理和分類，使用一些特定的符號(hào)語(yǔ)言把實(shí)例編碼成計(jì)算機(jī)可以識(shí)別的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)。案例推理方法的有效性和工作質(zhì)量在很大程度上取決于知識(shí)源的規(guī)模、所存儲(chǔ)的案例質(zhì)量以及對(duì)案例知識(shí)的結(jié)構(gòu)化表示方法和索引機(jī)制的確定等。因此，案例的搜集、整理和分類工作是一項(xiàng)非常重要的工作。

作為知識(shí)源的案例庫(kù)

以危機(jī)管理結(jié)構(gòu)化知識(shí)源（Structured Knowledge Resource，以下簡(jiǎn)稱SKR）為依托的集成化案例推理平臺(tái)系統(tǒng)，是這一技術(shù)在政府管理中的重要應(yīng)用。由于案例推理方法的有效性和工作質(zhì)量在很大程度上取決于SKR的規(guī)模、所存儲(chǔ)的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)質(zhì)量以及對(duì)知識(shí)的表示方法和索引機(jī)制的確定等，因此，基于案例推理的危機(jī)預(yù)警與危機(jī)決策輔助平臺(tái)能否發(fā)揮有效作用，主要取決于SKR所提供的可用于案例推理的數(shù)據(jù)化指標(biāo)。由此，一個(gè)作為知識(shí)源的高質(zhì)量案例庫(kù)是案例推理技術(shù)的前提。這一知識(shí)源的質(zhì)量由下列因素構(gòu)成：

1.通過智能推薦建立學(xué)習(xí)任務(wù)與案例資源的關(guān)系。

智能推薦系統(tǒng)通過分析用戶前期學(xué)習(xí)任務(wù)，確定主題任務(wù)和對(duì)應(yīng)的領(lǐng)域知識(shí)。主題任務(wù)具有明確的學(xué)習(xí)目標(biāo)，依據(jù)建構(gòu)主義學(xué)習(xí)理論，學(xué)習(xí)是知識(shí)構(gòu)建的過程，可以將主題任務(wù)分為幾個(gè)子任務(wù)，滿足學(xué)習(xí)循序漸進(jìn)的需要，并通過主題詞表來描述主題任務(wù)。主題詞表是一些規(guī)范化的、有組織的、體現(xiàn)主題內(nèi)容的、已定義的名詞術(shù)語(yǔ)的集合體。

2.建立具有學(xué)習(xí)目標(biāo)的領(lǐng)域知識(shí)和知識(shí)點(diǎn)之間的映射關(guān)系。

按知識(shí)屬性，一般將知識(shí)分為陳述性知識(shí)和程序性知識(shí)，陳述性知識(shí)包括基本概念、原理、術(shù)語(yǔ)等，程序性知識(shí)指的是問題解決的方法、策略等。從某種意義上說，良好的陳述性知識(shí)是構(gòu)建程序性知識(shí)的基礎(chǔ)。知識(shí)間存在層次性和相關(guān)性，層次性體現(xiàn)在知識(shí)有不同的層次，相同層次的知識(shí)點(diǎn)往往也有一定的邏輯關(guān)系；相關(guān)性則表現(xiàn)為在完成相關(guān)任務(wù)時(shí)，知識(shí)點(diǎn)與任務(wù)間的關(guān)聯(lián)程度不同。因此，可以通過構(gòu)建概念圖來表示知識(shí)點(diǎn)之間關(guān)系的強(qiáng)弱，從而建立知識(shí)點(diǎn)之間的語(yǔ)義關(guān)系，反映出知識(shí)間的映射。

3.選擇可以完成學(xué)習(xí)目標(biāo)的媒體類型。

學(xué)習(xí)對(duì)象是通過具體的媒體承載的，可以通過文本、圖像、音頻、動(dòng)畫、視頻等媒體形式來表示。媒體終端既可以是互聯(lián)網(wǎng)，也可以在移動(dòng)學(xué)習(xí)平臺(tái)和數(shù)字電視等多元化媒體終端進(jìn)行展示，便于用戶的學(xué)習(xí)體驗(yàn)。

案例推理技術(shù)在公共安全中的應(yīng)用

基于案例推理的應(yīng)用最初是在臨床醫(yī)療診斷上。以往從事臨床醫(yī)學(xué)的工作人員，其臨床知識(shí)的獲取以及經(jīng)驗(yàn)的積累主要來源于書本以及自我在工作實(shí)踐中的摸索。但是在日常工作中如何對(duì)未見病例及時(shí)做出較為快速、準(zhǔn)確的初診，合理制定診療計(jì)劃，卻一直未建立一套科學(xué)的實(shí)時(shí)的臨床教學(xué)機(jī)制。

在對(duì)以往病例構(gòu)建特征值、信息描述的基礎(chǔ)上，案例推理技術(shù)通過對(duì)以往病例的檢索和復(fù)用對(duì)新病例提供初步診斷依據(jù)，特別是對(duì)新進(jìn)臨床的工作人員快速掌握專業(yè)技能、獲取專家知識(shí)提供了有效的方法。將案例推理引入醫(yī)療診斷，為提高臨床的診療水平及經(jīng)驗(yàn)交流提供了一個(gè)有效的方法。

案例推理技術(shù)在公共安全中最核心的應(yīng)用就是危機(jī)預(yù)警和預(yù)案的生成。應(yīng)用原理來源于一種逆向思維路徑，只要能形成公共安全事件的領(lǐng)域就能形成案例庫(kù)或知識(shí)源；只要能形成知識(shí)源就能進(jìn)行案例推理，能推理就能形成預(yù)警或預(yù)案。這種推理技術(shù)在公共安全領(lǐng)域的應(yīng)用除了為客戶提供危機(jī)預(yù)警和輿情監(jiān)測(cè)的個(gè)性化訂單式服務(wù)外，還包括城管、治安的解決方案及反恐預(yù)警、食品安全預(yù)警等眾多領(lǐng)域。

（作者系哈爾濱工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院教授）

新形勢(shì)下我國(guó)“暴恐”活動(dòng)的應(yīng)對(duì)

 楊正鳴

近年來，我國(guó)“暴恐”活動(dòng)出現(xiàn)一些新特征，主要表現(xiàn)在：一是“暴恐”東移。“暴恐”已不再局限在南疆地區(qū)，而是向東、北疆蔓延，甚至呈現(xiàn)出向東中部城市滲透的態(tài)勢(shì)。二是點(diǎn)狀擴(kuò)散。從近年情況看，目前一些暴力恐怖主義活動(dòng)組織形態(tài)并不成熟，團(tuán)伙之間并無密切聯(lián)系和統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)，這給集中打擊帶來較大難度。三是蓄謀突發(fā)。從時(shí)間上看，“暴恐”活動(dòng)多選擇在正午、夜晚、凌晨等民眾精神放松的時(shí)機(jī)，且爆發(fā)突然；從手段上看，主要以爆炸、駕車沖撞、使用冷兵器作案，快速靠近或近距離突襲毫無防備的百姓、執(zhí)法人員。這凸顯當(dāng)前反恐信息情報(bào)工作的重要性。四是技能增強(qiáng)。其一，通過非法“講經(jīng)”、制作非法音像制品和利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布信息等新途徑秘密發(fā)展、培訓(xùn)成員；其二，在傳統(tǒng)手段基礎(chǔ)上開始運(yùn)用制爆、引爆等新科技；其三，發(fā)展婦女、青少年群體成員。五是近期“暴恐”活動(dòng)開始逐漸與“國(guó)際接軌”，迫切希望引起國(guó)際社會(huì)關(guān)注。此外，從事件的組織實(shí)施與策劃過程看，其專業(yè)性和周密性預(yù)示著恐怖組織正經(jīng)歷從低級(jí)形態(tài)向高級(jí)形態(tài)的轉(zhuǎn)變，開始逐步走向國(guó)際化。 

我國(guó)目前在應(yīng)對(duì)“暴恐”工作中尚存在以下一些問題。 

其一，對(duì)“暴恐”認(rèn)識(shí)不足，反恐信息情報(bào)工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在信息化社會(huì)背景下，恐怖分子已然在學(xué)習(xí)國(guó)際恐怖活動(dòng)的技能、經(jīng)驗(yàn)，漸漸向中東部城市滲透。若仍以地域思維應(yīng)對(duì)，必然難以準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)其潛在風(fēng)險(xiǎn)、有效預(yù)測(cè)“暴恐”活動(dòng)信息。其二，城市反恐壓力較大，基層反恐能力薄弱。雖然一線城市已建立一定的專業(yè)反恐隊(duì)伍，但完全依靠快速處置難以消除其爆發(fā)瞬間帶來的危害，此外，城市人口密集，反恐壓力大、難度高。中小城市反恐能力更是薄弱，裝備不足。其三，反恐立法缺失。我國(guó)目前尚無一部反恐法律，現(xiàn)有《刑法》規(guī)定也未能完全體現(xiàn)犯罪行為的恐怖主義性質(zhì)，不能適應(yīng)復(fù)雜的反恐現(xiàn)實(shí)需要。 

相應(yīng)地，在防控對(duì)策上，我們應(yīng)注意以下幾個(gè)方面。 

一是加強(qiáng)反恐情報(bào)體系建設(shè)，將“暴恐”扼殺在萌芽狀態(tài)。為此，一要做到“信息搜集，及時(shí)報(bào)送”。“暴恐”處置成功的前提是包含情報(bào)獲取、情報(bào)分析、信息研判在內(nèi)的信息系統(tǒng)。信息系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的前提是做好信息搜集和信息報(bào)送工作。二要做到“信息研判，有效預(yù)警”。在現(xiàn)有應(yīng)對(duì)指揮體系下，要強(qiáng)化中心指揮調(diào)度，利用已經(jīng)整合好的現(xiàn)有指揮平臺(tái)，，以確保處置行動(dòng)適機(jī)與適度，增強(qiáng)協(xié)調(diào)應(yīng)變能力，通過情報(bào)分析、指揮調(diào)度一體化，實(shí)現(xiàn)精確信息研判，快捷高效預(yù)警。三要做到“信息共享，絕對(duì)保密”。加強(qiáng)反恐資源整合和信息共享制度建設(shè)，同時(shí)做好情報(bào)信息保密工作。 

二是構(gòu)建反恐應(yīng)急處置機(jī)制。實(shí)踐證明，突發(fā)事件應(yīng)急處置管理需要各方力量的協(xié)同配合，但更需要強(qiáng)有力的統(tǒng)一指揮和應(yīng)急處置機(jī)制。只有指揮有序、到位、有力，其他部門協(xié)同配合，應(yīng)急處置管理的各方力量才能真正協(xié)同配合并獲得預(yù)期效果。“暴恐”的攻擊目標(biāo)具有不確定性，往往涉及社會(huì)生活生產(chǎn)安全的方方面面，因此，構(gòu)建多級(jí)聯(lián)動(dòng)的反恐應(yīng)急處置機(jī)制和反恐應(yīng)急處置指揮中心平臺(tái)，做到“統(tǒng)一指揮，快速反應(yīng)”，十分必要。同時(shí)，在集中統(tǒng)一指揮的模式下，還需注意屬地指揮、分層指揮、靠前指揮、指令性指揮與指導(dǎo)性指揮的協(xié)調(diào)，以此保障應(yīng)急指揮調(diào)度，便捷地實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)絡(luò)，并借助指揮中心平臺(tái)之優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“一鍵式”指揮，快速反應(yīng)。 

三是更新反恐應(yīng)急處置策略。在現(xiàn)有反恐應(yīng)對(duì)方法基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新，是確保處置有序、提高反恐戰(zhàn)斗力的必由之路。其一，堅(jiān)持實(shí)踐演練，在實(shí)踐中不斷總結(jié)、創(chuàng)新反恐作戰(zhàn)方法。其二，勇于堅(jiān)持“逆向思維”，時(shí)時(shí)針對(duì)當(dāng)前反恐主要戰(zhàn)法不斷探索如何“反反恐”以提高反恐技能。其三，合理運(yùn)用反恐戰(zhàn)術(shù)指揮術(shù)語(yǔ)與指揮標(biāo)識(shí)，規(guī)范強(qiáng)制性措施使用規(guī)則，確保應(yīng)急處置有序進(jìn)行，在提高反恐指揮和行動(dòng)效率中創(chuàng)新作戰(zhàn)方法。其四，確立傳統(tǒng)處置與自動(dòng)化處置相結(jié)合的反恐處置方法，充分開發(fā)、利用計(jì)算機(jī)輔助系統(tǒng)等新技術(shù)進(jìn)行科學(xué)決策，以最大程度提高反恐處置的科學(xué)性和決策效率。 

四是打造反恐專業(yè)隊(duì)伍和裝備。首先，培養(yǎng)和擴(kuò)充反恐專業(yè)隊(duì)伍。一要有長(zhǎng)期戰(zhàn)略眼光，在公安院校和部分高校設(shè)置反恐專業(yè)或反恐課程，培養(yǎng)反恐人才；二要加強(qiáng)基層警力反恐培訓(xùn)，強(qiáng)化基層維穩(wěn)組織反恐意識(shí)，提高一線反恐能力和現(xiàn)場(chǎng)處置水平；三要樹立國(guó)際視野，推進(jìn)反恐人才的中外合作交流與培訓(xùn)，吸收國(guó)際反恐經(jīng)驗(yàn)和技能。其次，要提升反恐隊(duì)伍裝備水平。推行基層警力持槍上崗，確保武器裝備的攻擊力，形成威懾力量，同時(shí)不能草木皆兵，要塑造和諧的社會(huì)氛圍。 

五是建立反恐社會(huì)響應(yīng)機(jī)制。在打造反恐專業(yè)隊(duì)伍和裝備，提高“點(diǎn)”防、專防能力的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮群眾路線的優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持“打防結(jié)合、預(yù)防為主，專群結(jié)合、依靠群眾”的工作方針，實(shí)現(xiàn)“面”防、群防，實(shí)行全民防恐戰(zhàn)略，建立反恐社會(huì)響應(yīng)機(jī)制。首先，應(yīng)加大宣傳教育，增強(qiáng)民眾防恐意識(shí)和自我保護(hù)能力，制定反恐指導(dǎo)手冊(cè)，教導(dǎo)民眾正確應(yīng)對(duì)“暴恐”活動(dòng)；其次，加強(qiáng)警民合作，推進(jìn)警民聯(lián)防，要切實(shí)建設(shè)好城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治安聯(lián)防隊(duì)伍，以人口密集地區(qū)、易受侵害單位與家庭為重點(diǎn)，進(jìn)一步織密點(diǎn)面相結(jié)合，打、防、控相結(jié)合，人防、物防、技防相結(jié)合的警民治安防控網(wǎng)絡(luò)。 

六是將反恐上升為國(guó)家戰(zhàn)略。反恐處置機(jī)制的建立離不開反恐法律法規(guī)的制定和完善，必須加快反恐立法步伐。一方面，應(yīng)盡快出臺(tái)《反恐法》，針對(duì)恐怖主義活動(dòng)的特殊性，科學(xué)界定概念、明確處置權(quán)責(zé)、完善司法程序等，將反恐上升為國(guó)家戰(zhàn)略。另一方面，在《反恐法》基礎(chǔ)上，推進(jìn)地方二次立法或?qū)ｍ?xiàng)立法予以細(xì)化、補(bǔ)充，及時(shí)總結(jié)地方反恐經(jīng)驗(yàn)，完善反恐法律法規(guī)體系，提高公眾反恐意識(shí)。 

 （作者系華東政法大學(xué)刑事司法學(xué)院教授） 

    轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明來源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)在線