本文關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃學刊，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

提要根據(jù)對新舊兩版《城市規(guī)劃編制辦法》的對比．闡述了總體規(guī)劃階段城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃應解決的主要問題．建立了城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃的工作框架。并結(jié)合煙臺市城市總體規(guī)劃的實踐．提出了加強環(huán)境容量研究、落實空間管制要求、明確村鎮(zhèn)與居民點布局、落實重大設(shè)施等措施，希望能解決新形勢下城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃的若干基本問題。

關(guān)鍵詞《城市規(guī)劃編制辦法》城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌煙臺市中圖分類號ＴＵ９８４

文獻標識碼Ａ

文章編號１０００一３３６３（２００７）０２—０１０９一０４作者簡介

裴新生，上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院，注

冊規(guī)劃師，瞻ｈｙ＠１６３．ｃｏｍ

王駿，同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院，博

士

�。玻埃埃纺甑冢财诳偟冢保叮钙谀覎u書刪學列煙臺城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃研究裴新生王駿ＴｈｅＳｔｕｄｙＯｎｔｈｅＰｌａｎｎｉｎｇＯｆｔｈｅＰＩａｎｎｅｄＡｒｅａＯｆＹａｎｔａｉＣｉｔｙＰＥＩＸｉｎｓｈｅｎｇ，ＷＡＮＧＪｕｎＡｂｓｔｒａｃｔ：ＢａｓｅｄｏｎｍｅｃｏｍｐａＩｉｓｏｎｂｅ觚ｅｅｎｍｅｐａｓｔａｎｄｔｌｌｅｌａｔｅｓｔ＜Ｐｌａｎ＿ｍａｋｉｎｇＲｅｇＬｌｌａｔｉｏｎｓ＞，ｍｅｐａｐｅｒｐｕｔｓｆｏｒｗａｒｄｍｅｒｒ嶼ｏｒｉｓｓｕｅｓｔｏｂｅｓｏｌｖｅｄｉｎｍｅｐｌａｒｕｌｉｎｇｏｆｕｒｂａｎｐｌａｌｌＩｌｅｄａｒｅａｏｆｕｒｂａｎｍａｓｔｅｒｐｌａｎａｎｄｍｅｗｏｒｋｉｎｇ劬ｍｅｗｏｒｋｆｏｒｔｈｅｐｌａｎｎｉｌｌｇｏｆｕｆｂａｎｐｌ鋤ｅｄａｒｅａ．ＢａｓｅｄｏｎｔｈｅｐｍｃｔｉｃｅｏｆｔｌｌｅｍａｓｔｅｒｐｌａｎｏｆＹａｎｔａｉＣｉｔｙ，ｔｈｅｐａｐｅｒｐｒｏｐｏｓｅｓｂａｓｉｃｉｓｓｕｅｓｏｆｃｏｎｔｅｍｐｏｍｒｙｐｌａ衄ｉｎｇｏｆｕｒｂａｎｐｌａ衄ｅｄａｒｅａｓｕｃｈａｓｍｅｓｔｌｌｄｙｏｆｅｎｖｉｒｏ衄ｅｎｔｃａｐａｃｉ夠，ｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｓｐａｔｉａｌｃｏｎ－仃ｏｌ，ｔｈｅｐｌａＩｌｌｌｉｎｇｏｆｖｉｌｌａｇｅｓａｎｄｃｏｕｎ仃ｙｓｉｄｅｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔｓａｎｄｔｈｅｃｏｎｓｍＪｃｔｉｏｎｏｆｉｍ－ｐｏｒｔａｌ】ｔｉｎ納ｓｔｒＩｌｃｔｕｒｅ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：＜Ｐ１ａＩｌ－ｍａｋｉｎｇＲｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ＞，，ｔｌｌｅｐｌａｌｌｎｉｎｇｏｆｕ】．ｂａｎｐｌａＩｌＩｌｅｄａｒｅａ，ｍｅｃｏ－ｏｒｄｉｎａｔｉｏｎｏｆｕ】『ｂａｎａｒｅａａｎｄｃｏｕｎｔｒｙ，ＹａｎｔａｉＣｉ田１加強城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃的重要意義１．１以往城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃中存在的問題《城市規(guī)劃法》規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)是指“城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)因城市建設(shè)和發(fā)展需要控制的區(qū)域”。以往劃定城市規(guī)劃區(qū)，是從便于城市建設(shè)和規(guī)劃管理的角度考慮，但對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、空間管制、村鎮(zhèn)發(fā)展、城建用地劃分等內(nèi)容，沒有明確的交待。如：１．１．１以前的總規(guī)中，城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃是工作內(nèi)容之一，但僅是劃定城市規(guī)劃區(qū)及郊區(qū)規(guī)劃，不是一個獨立的規(guī)劃層次，缺乏相應的工作內(nèi)容和深度的要求。１．１．２市域規(guī)劃范圍廣、工作量大，一般只提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的指導原則和建議，缺乏具體的、有針對性的規(guī)劃措施，而城市規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃也沒有進行細化和落實。１．１．３以往的城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃缺乏強制性內(nèi)容和空間管制的要求，如水資源、風景名勝區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、基本農(nóng)田等，都對中心城區(qū)發(fā)展起重要的制約和保障作用。１．１．４以往的城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃缺乏對村鎮(zhèn)的發(fā)展與控制，缺乏有效的指導。１．２新《城市規(guī)劃編制辦法》的要求隨著新的《城市規(guī)劃編制辦法》的實施，總規(guī)更加突出了區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念，要求加強城市規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容。可見，加強對城市規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃，是一項重要的工作內(nèi)容。新的《城市規(guī)劃編制辦法》第三十一條明確要求“劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，并制定空間管制措施；確定村鎮(zhèn)發(fā)展與控制的原則和措施；確定需要發(fā)展、限制發(fā)展和不再保留的村莊，提出村鎮(zhèn)建設(shè)控制標準；安排建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)１０９

裴新生王駿煙臺城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃研究

表１新舊《城市規(guī)劃編制辦法》關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)的內(nèi)容對比１９９１年《城市規(guī)劃編制辦法》

２００６年《城市規(guī)劃編制辦法》

總體體現(xiàn)了較強的城鄉(xiāng)二元特點，“重城

思路輕鄉(xiāng)”

強調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

規(guī)劃區(qū)市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中劃定城市規(guī)劃區(qū)．并強調(diào)

范圍劃中心城區(qū)規(guī)劃中劃定城市規(guī)劃區(qū)范圍

“城市規(guī)劃區(qū)的范圍應當位于城市的行政管轄范定

圍內(nèi)”

研究中心城區(qū)空間增長邊界，確定建設(shè)用地規(guī)模．劃定建設(shè)用地范圍

確定城市建設(shè)與發(fā)展用地的空間布確定建設(shè)用地的空間布局．提出土地使用強度局、功能分區(qū)

管制區(qū)劃和相應的控制指標

“禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)、已建區(qū)”四區(qū)劃定．制定空間管制措施

綜合協(xié)調(diào)市區(qū)與近郊區(qū)村莊、集鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)確定村鎮(zhèn)發(fā)展與控制的原則和措施：確定需要各項建設(shè)．統(tǒng)籌安排近郊區(qū)村莊、集規(guī)劃內(nèi)發(fā)展、限制發(fā)展和不再保留的村莊，提出村鎮(zhèn)鎮(zhèn)的居住用地、公共服務(wù)設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)容

建設(shè)控制標準企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和菜地、園地、牧草

地、副食品基地．劃定需要保留和控安排建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地和其它用

制的綠色空間

地強制性內(nèi)容：基本農(nóng)田保護區(qū)、風景名勝區(qū)、

無強制性內(nèi)容．偏重對建設(shè)開發(fā)的指濕地、水源保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)、地下礦產(chǎn)資導作用，對人文和自然資源保護強調(diào)源分布地區(qū)、城市建設(shè)用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施和不足

公共服務(wù)設(shè)施、城市歷史文化遺產(chǎn)保護、生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)目標、城市防災工程等

用地、生態(tài)用地和其它用地：研究中心１．２－３城市規(guī)劃區(qū)與中心城區(qū)的發(fā)展關(guān)城區(qū)空間增長邊界，確定建設(shè)用地規(guī)系密切，新編制辦法提出落實城鄉(xiāng)統(tǒng)模，劃定建設(shè)用地范圍等”。以上條款籌、加強空間管制、明確城鄉(xiāng)建設(shè)布局雖屬中心城區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容，但筆者認為等。必須在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)解決。

應是城市規(guī)劃區(qū)的工作內(nèi)容更加貼切。閔�，撘仓赋龅谌粭l的“中心城２

城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃的工作框架

區(qū)”提法值得商榷．可以理解為“規(guī)劃與主要內(nèi)容

城市建設(shè)用地加上近郊區(qū)”⑦。因為以上規(guī)劃內(nèi)容如果僅局限于中心城區(qū)層面２．１工作框架

是無法完成的，也無法體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、根據(jù)楊保軍對新版編制辦法的解協(xié)調(diào)發(fā)展的原則．需要從更大的城市規(guī)析，

“城市規(guī)劃的角色定位是政府調(diào)控

劃區(qū)范圍加以解決。

城市空間資源、指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、對比分析新舊《城市規(guī)劃編制辦維護社會公平、保障公共安全和公眾利法》（表１），可以得出以下認識：益的重要公共政策之一”③�？梢姡@１．２．１在總規(guī)階段．城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃是些都是總規(guī)的重要內(nèi)容。同樣，城市規(guī)

一個重要的工作層次．有相應的規(guī)劃內(nèi)劃區(qū)也要突出調(diào)控資源——實行資源環(huán)容和深度的要求。

境統(tǒng)籌、貫徹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略——實行城

１．２．２新編制辦法雖然強調(diào)從局限于城鄉(xiāng)布局統(tǒng)籌、維護公共安全和公眾利

市規(guī)劃區(qū)，轉(zhuǎn)向更加突出強調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌益——實行重大設(shè)施統(tǒng)籌（圖１）。

和全市域的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的概念，但決不應該淡化城市規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容。

２．２主要內(nèi)容

１１０

根據(jù)以上工作框圖的要求．煙臺城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃的主要工作內(nèi)容包括：、２．２．１資源環(huán)境統(tǒng)籌

煙臺水資源嚴重匱乏，年人均占有水資源量為４３４ｍ３．僅為全國人均的１，

５。土地資源稀缺，使用效率不高，浪費較嚴重。規(guī)劃區(qū)規(guī)劃中要重點加強對資源環(huán)境的統(tǒng)籌，對生態(tài)環(huán)境和資源予以保護，加強環(huán)境容量研究，落實空間管制措施，劃分禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)．安排建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地和其他用地．為城市建設(shè)及村鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點的布局提供依據(jù)。２＿２．２城鄉(xiāng)布局統(tǒng)籌

煙臺城市規(guī)劃區(qū)范圍較大，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則和規(guī)劃理念需要在物質(zhì)空間上進行具體落實。以環(huán)境容量研究和生態(tài)環(huán)境與資源保護為前提，合理確定城市發(fā)展規(guī)模和增長邊界，劃定建設(shè)用地范圍，對村鎮(zhèn)發(fā)展進行控制，確定村鎮(zhèn)建設(shè)控制標準和村鎮(zhèn)布局。確定需要發(fā)展、限制發(fā)展和不再保留的村莊，引導城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)有序發(fā)展。２１２．３重大設(shè)施統(tǒng)籌

從建設(shè)和諧社會、建立資源節(jié)約型社會的角度出發(fā)．對煙臺城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)乎公共安全和公眾利益的設(shè)施進行規(guī)劃統(tǒng)籌．實現(xiàn)資源的節(jié)約利用與共享，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的和

諧發(fā)展。重大設(shè)施統(tǒng)籌主要包括交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、重大市政基礎(chǔ)設(shè)施布局、綜合防災設(shè)施、社會服務(wù)設(shè)施等。

３

規(guī)劃對策

按照新編制辦法的要求．對加強煙臺城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃提出以下措施。

３．１

加強環(huán)境容量研究。強調(diào)資源調(diào)

控

在煙臺的總規(guī)中。強調(diào)了對市域?qū)用婧鸵?guī)劃區(qū)層面的環(huán)境容量研究分析，其中水資源和土地資源分析是重點。３．１．１水資源平衡

水資源的匱乏．是制約煙臺城市發(fā)

２００７年第２期總第１６８期囊酶市刪學列

圖１城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃工作框圖

表２煙臺城市規(guī)劃區(qū)水資源第一次供需平衡計算表（萬ｍ３／年）

水平需水量可供水量余缺水量缺水率％芷５０％７５％９５％５０％７５％９５％５０％７５％９５％５０％７５％９５％２０１０３９２３０３９８４７３９８４７３９２８１３４１６ｌ２４９４７５ｌ一５６８６一１４９０００．１３一１４—３７２０２０４４７４９４５３４６４５３４６３９２８１３４１６１２４９４７—５４６８—１１１８５—２０３９９—１２—２５—４５展的重要因素之一。對市域和規(guī)劃區(qū)的利用率是極低的。隨著農(nóng)村人口將向城水資源都進行了分析預測，其中規(guī)劃區(qū)市轉(zhuǎn)移．同時根據(jù)建設(shè)社會主義新農(nóng)村的第一次供需平衡計算顯示缺水２０３９９的要求．提高土地使用集約化程度。將萬ｍ３／年（表２）。農(nóng)村人均建設(shè)用地指標減為１２０ｍ２，人，

規(guī)劃通過新建水利工程、提高工業(yè)是可能的（表３）。同時加強對非耕地、用水重復率、加強污水回用、節(jié)水措未利用土地的使用和置換，可以在基本施、雨洪利用、海水淡化、海產(chǎn)品加工不占用耕地的基礎(chǔ)上（根據(jù)表３，僅占以及近海發(fā)電廠的冷卻用水、跨流域調(diào)用耕地４０ｈｍｚ），達到城市規(guī)劃區(qū)土地使水等措施。加強對水資源的節(jié)約利用。用的占補平衡。

經(jīng)過二次平衡計算，煙臺城市規(guī)劃區(qū)的３．２將空間管制做細做實。強調(diào)規(guī)劃水資源基本能保證未來中心城區(qū)２３０萬的強制性和可操作性

人的發(fā)展規(guī)模。為城市規(guī)模的預測提供煙臺市總規(guī)對規(guī)劃區(qū)專門做了空間了充分的依據(jù)（圖２）。管制規(guī)劃。以資源與環(huán)境分布、建設(shè)用３．１．２土地資源平衡地條件評定等為基礎(chǔ)，劃分禁建區(qū)、限

根據(jù)城市規(guī)模預測．２０２０年中心城建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，安排建設(shè)用區(qū)人口規(guī)模將達到２３０萬人，建設(shè)用地地、農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地和其他用地。規(guī)模為２５５ｋｍ２，但國土部門預計能夠劃定中心城區(qū)的空間增長邊界，并制定“提供”的土地指標僅有２３０ｋｍ２，土地相應的空間管制措施。重點是加強對城資源供需無法平衡⑤。市水源地、生態(tài)敏感區(qū)、自然保護區(qū)、

但從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路來分析，煙臺風景名勝區(qū)、礦產(chǎn)資源分布區(qū)、基本農(nóng)市城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地為１２ｌｍ琴人，農(nóng)村田等的保護，明確保護范圍和要求，體居民點人均建設(shè)用地為２８３ｍ２／人．土地現(xiàn)總規(guī)成果的強制性和可操作性（圖３）。

　表３煙臺城市規(guī)劃區(qū)土地使用占補平衡表（ｈｍ２）現(xiàn)狀規(guī)劃增減農(nóng)用地２３４２７３４２３１２９８．９—２９７４．５耕地７１５４３７１５０２．５—４０．５其園地５６７２９．９５５８３２．６—８９７－３由林地７８１７８．６７８２６８．５８９．９其他２７７７１．９２５６９５１３＿２０７６．６建設(shè)用地４２５４７．１４８０５５．９５５０８．８城市１４１１５．２２５５０ｌ１１３８５．８建制鎮(zhèn)１８０２．５３３３０１５２７．５農(nóng)村１１１６４．８２５２０一８６４４．８居民點其獨立工礦６２５４．６６５３８－４２８３．８中特殊用地４５５．９５５０．８９４．９交通運輸用地３５８０．３４２００．５６２０．２水利設(shè)施用地５００７．９５４１５．２４０７．３未利用土地２３３６１．８２０８２７．５—２５３４＿３其未利用地１５０４５．６１２２１７．５—２８２８．１中水面等８３１６．１８６１０２９３．９合計３００１８２．３３００１８２．３資料來源：《煙臺市城市總體規(guī)劃２００６～２０２０說明書》。圖２煙臺城市規(guī)劃區(qū)水資源９５％保證率的二次平衡圖（萬ｍ３／年）３．３明確村鎮(zhèn)與居民點布局。建設(shè)社會主義新農(nóng)村規(guī)劃中結(jié)合新編制辦法的要求．對村鎮(zhèn)發(fā)展與控制確定原則措施，明確重點發(fā)展、要限制發(fā)展或不再保留村鎮(zhèn)，制定控制標準（圖４）。重點發(fā)展村莊的確定主要考慮以下幾個因素：３．３．１現(xiàn)狀規(guī)模為１０００人以上的村莊優(yōu)先考慮�？蓪χ苓吷⒙涞霓r(nóng)村居民點進行歸并、整合．達到３０００人以上的

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裴新生王駿煙臺城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃研究

囝３煙臺城市規(guī)劃區(qū)空闖管制規(guī)劃圖

圖５煙臺城市規(guī)劃區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與重大設(shè)施規(guī)劃圖

￡

圖４煙臺城市規(guī)劃區(qū)村鎮(zhèn)規(guī)劃圖５

結(jié)語

根據(jù)新的《城市規(guī)劃編制辦法》的

④羅志剛．裴新生等．煙臺總體規(guī)劃的城

鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想，２００６年中國城市規(guī)劃年會

中心村規(guī)模，形成一定的規(guī)模效應。３．３．２現(xiàn)狀有一定公共服務(wù)設(shè)施的村莊優(yōu)先考慮。規(guī)劃完善相應的配套服務(wù)設(shè)施，為周邊的居民點提供服務(wù)。

３．３．３靠近主要交通線路的村莊優(yōu)先考

慮。

論文集（中）。

要求，在總規(guī)階段加強對城市規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃，對貫徹區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、資源與環(huán)境保護戰(zhàn)略，加強環(huán)境容量分析，落實空間管制要求。明確城鄉(xiāng)空問布局，落實重大設(shè)施等意義重大。

（本文的資料調(diào)查和觀點求證得到羅志剛、陳保祿、劉震宇、肖勤等的大力協(xié)助。在此表示衷心感謝�。�

［１］城市規(guī)劃編制辦法［ｓ］．中華人民共和國

建設(shè)部令第１４６號．

【２］孫安軍．新《城市規(guī)劃編制辦法》修訂情

況介紹［Ｒ】．中國城市規(guī)劃學術(shù)研究進展年度報告．２００６．

［３】杜宇．新修訂《城市規(guī)劃編制辦法》將實

現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變［ｏＬ】．新華網(wǎng)．

［４】馬武定．城市規(guī)劃本質(zhì)的回歸ｏ］城市規(guī)

①新《城市規(guī)劃編制辦法》解讀，長春規(guī)

劃。

參考文獻

３．３．４靠近水源保護區(qū)或主要匯水方向的村莊則限制發(fā)展。

３．４落實重大設(shè)施．維護公共安全和公眾利益

規(guī)劃中對規(guī)劃區(qū)內(nèi)關(guān)乎公共安全和公眾利益的重大設(shè)施進行明確和落實（圖５），包括交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)（高速公路、一級公路、二級公路等）、重大市政基礎(chǔ)設(shè)施（水廠、污水處理廠、變電站、殯葬用地、垃圾填埋場等）、公共安全設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施等。

注釋

劃學刊，２００５（１）．同濟大學出版社．ｆ５Ｉ段進，李志明．城市規(guī)劃的職業(yè)認同與

學科發(fā)展的知識領(lǐng)域Ⅱ】城市規(guī)劃學刊，２００５（６）．同濟大學出版社．

ｆ６］上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院，煙臺市

規(guī)劃設(shè)計研究院，煙臺市城市總體規(guī)劃２００６—２０２０征Ｕ，２００６．

②闌希瑩．新舊兩版《城市規(guī)劃編制辦法》

條文對比，中國城市規(guī)劃學術(shù)研究進展年度報告２００６。

③楊保軍，閔希瑩．新版《城市規(guī)劃編制

辦法》解析，城市規(guī)劃學刊，２００６（４）．同濟大學出版社．

牧稿日期：２００６一＂

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