第一章中國農村公共服務制度變遷

一、人民公社時期的集體化供給

建國后,為改變鄉(xiāng)村的離散性,打破鄉(xiāng)村“一盤散沙”狀態(tài),國家在農村建立起人民公社的組織和制度,以實現政令的上傳下達及鄉(xiāng)村社會內部的有機整合。通過人民公社這種組織形式,不僅在國家與鄉(xiāng)村之間建立起資源交換和信息溝通的制度化管道,而且以集體化內部積累和供給的方式滿足了農民生產及生活服務需求。

（一）人民公社體制的形成及其特征

中國共產黨是通過在農村重新分配土地來動員農民參加和支持革命的。因此,在一定意義上說,“農民取得土地,黨取得農民”。土地改革完成后,黨在農村發(fā)動了合作化和集體化運動。從運動的起因看,主要包括:一是防止出現“兩極分化”。土改完成后,以小塊土地私有為特征的一家一戶的小農經濟在農村占主體地位,由于農戶在生產條件、勞動力多寡和經營能力上存在差異,出現了中農化趨勢和“兩極分化”的現象。二是國家工業(yè)化戰(zhàn)略的需要。伴隨國民經濟的恢復和大規(guī)模經濟建設的開展,我國城市人口開始迅速增加,1953年我國城鎮(zhèn)人口達到7826萬人,比1952年增加663萬,比1949年增加2016萬;城鄉(xiāng)人口構成比例逐步提高,1949、1952、1953年城鎮(zhèn)人口占全國總人口的比重分別為10.6%、12.5%和13.3%�！睘榫徑獬鞘腥丝谠黾訋淼募Z食供需矛盾,國家出臺了統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。鄉(xiāng)村集體化也正是為了配合統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實施以及降低國家與農民之間的交易成本。

從發(fā)展階段看,鄉(xiāng)村集體化經歷了互助組、合作社以及人民公社等幾個不同的時期。

第一步是互助組。由于一家一戶的小農經濟難以解決生產生活中的所有問題,因此中國農業(yè)長期保留互助和協(xié)作的傳統(tǒng)。互助組主要是農戶之間的一種互利和自愿組織,以滿足農戶之間的共同需要為目的,包括臨時互助組和常年互助組等不同形式。第二步是合作社。合作社包括初級社和高級社。初級社與互助組相比,實現了土地和其他生產資料的統(tǒng)一經營,積累了一定的公共財產。與初級社不同,高級社的特點是“土地、耕畜、大型農具等生產資料歸集體所有,取消了土地報酬,實行按勞分配的原則�！钡谌绞侨嗣窆�。人民公社是一種政社合一的組織,既是集體經濟組織的代表,也是國家政權在農村的基層單位。在人民公社體制下,所有生產資料都歸集體所有,實行統(tǒng)一經營,勞動成果由集體統(tǒng)一分配。社員必須完成集體組織所規(guī)定的生產義務,并從公社組織中獲得相應的生活資料。

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二、家庭承包責任制時期的個體化供給

中國的改革始自農村,隨著分田到戶的實行,廣大農民逐步獲得了農地使用權、經營自主權及收益處置權。經濟上確立農民的產權主體地位,政治上賦予農民民主選舉及社會流動的權利,是改革以來的兩大主線及鮮明特征。家庭承包責任制從根本上動搖了人民公社體制存續(xù)的基礎,由此帶來鄉(xiāng)村治理方式及農村公共服務的制度變遷及變革。

(一)撤社建鄉(xiāng)與全能型管理的終結

1983年,人民公社體制被正式廢除。根據憲法十五條規(guī)定,設立人民代表大會和人民政府,1983年政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作在全國陸續(xù)開展,取消了原有的生產大隊、生產隊,建立村民委員會。經過調整和1987年撤區(qū)并鄉(xiāng)以后,1988年12月全國共有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府6.98萬個,村民委員會84.5萬個�！彪S著鄉(xiāng)政府的建立,鄉(xiāng)一級財政也逐步確立。自1984年起,全國各地普遍開展了建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的試點工作。財政部也于1985年4月頒布了《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政管理試行辦法》,明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作任務、收支范圍、管理體制和辦法以及組織機構等。(見表1-2)

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第二章農村公共服務社區(qū)化:改革動因與機制創(chuàng)新

一、農村公共服務社區(qū)化的改革動因與進展

稅費改革后,為鞏固稅費改革成果,防止農民負擔反彈,國家決定在農村進一步推進縣鄉(xiāng)財政體制、農村義務教育及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構精簡等配套改革。從實踐來看,“減人、減事、減支的改革取向不僅適應了稅費改革后鄉(xiāng)村基層治理面臨的新形勢、新任務與新要求,而且有利于徹底根治我國農村基層治理長期存在的“生之者寡、食之者眾”的頑疾和現象。不過,任何改革均不可能畢其功于一役,歷史經驗也表明,一項改革往往會“興一利時生一弊”。稅費改革雖然從根本上調整了農民與國家之間的稅制關系,一舉免除了延續(xù)兩千多年的“皇糧國稅”,從而有利于減輕農民負擔及維護基層社會穩(wěn)定,但與此同時,基于“減負”導向的改革主要側重于“做減法”,在“減人、減事、減支”的同時并沒有“做加法”,即改變農村公共服務落后的狀況,大幅提升農村公共服務水平。因此,稅費改革在現實中形成了一種倒逼機制,一方面反映了農村公共服務的現實困難,另一方面也迫使農村基層治理及公共服務提供機制與方式的轉型。

從實踐來看,農村社區(qū)建設是后稅改時代基層擺脫治理困局并尋求公共服務善治之道的改革創(chuàng)舉。各地從本地實際出發(fā),堅持因地制宜、注重實效和服務群眾的原則,孕育了不同的農村社區(qū)建設模式,代表性的包括江西“一會五站”模式、湖北稱歸“撤組建社”、“幸福村落”模式等。早在年,江西開辟了全國農村社區(qū)建設的第一塊“試驗田”,實行“一會五站”模式,即民主選舉產生德行、聲望及組織管理能力較強的農村“五老”人員,包括“老黨員、老干部、老模范、老知識分子、老復員軍人”以組成“村落志愿者協(xié)會”,協(xié)會下設“五站”,即社會互助救助站、衛(wèi)生環(huán)境監(jiān)督站、民間糾紛調解站、文體活動聯絡站和公益事業(yè)服務站。協(xié)會依托“五站”在村“兩委”的指導下,發(fā)揮“五老”作用共同管理村落公共事務。2003年以來,湖北梯歸縣為改變稅費改革后農村公益性服務“無人管事、無錢辦事、無章理事”的難題,推行“撤組建社”農村社區(qū)建設模式,“撤組”即撤銷村民小組,“建社”即建立以農村社區(qū)理事會為平臺的村民自治組織。根據“地域相近、產業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿”的原則,由30個左右農戶組成一個社區(qū),社區(qū)理事會由社區(qū)群眾直選”產生,在村黨總支領導下自主治理村莊事務。在總結試點經驗的基礎上,姊歸從年月起開始探索“幸福村落”建設,在全縣范圍推進“幸福村落”創(chuàng)建工作。

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二、農村公共服務社區(qū)化的制度設計與運行

社區(qū)一詞最早所指的是鄉(xiāng)村地區(qū),用來描述和形容“熟人社會”人們之間的那種出入相友、守望相助、疾病相扶的親密無間關系。然而,在我國社區(qū)建設最早是從城市開始的。20世紀80年代以來,隨著計劃經濟體制改革和單位制的終結,迫切需要一種新的組織形式將游離于單位體制之外的閑散人員及社會流動人口重新組織起來,維護城市基層社會穩(wěn)定。在此背景下,國家正式倡導在全國積極開展城市社區(qū)建設。21世紀初,根據農村發(fā)展的階段性特征和要求,農村社區(qū)建設正式提上議事日程。與城市社區(qū)建設一樣,農村社區(qū)建設一開始也是從基層的“沃土”“破繭而出”。作為一項新鮮事物和改革工程,由于沒有統(tǒng)一的思路、成熟的經驗和改革方案,需要各地在實踐中積極探索和創(chuàng)新。

(一)農村公共服務社區(qū)化的制度設計

盡管各地開展農村社區(qū)建設的時間有先后,工作力度和進展不一,但在實踐中均將公共服務建設作為農村社區(qū)建設的重點,通過打造農村社區(qū)公共服務平臺,將政府公共服務延伸到鄉(xiāng)村,使農民在家門口也和城市居民一樣便捷地享受政府提供的公共服務。從諸城來看,公共服務社區(qū)化的主要做法包括:

1.建立機構、轉換機制:打造社區(qū)公共服務平臺

為破解稅費改革后鄉(xiāng)村公共服務“網破、線斷、人散”的困局,諸城通過在中心村設置社區(qū)服務中心,打造為民服務平臺,以有效承接政府輸送到農村的各項公共服務。社區(qū)服務中心統(tǒng)一設置“四站四室一廳”,即綜治維穩(wěn)站、群眾工作站、計劃生育服務站、教學站,警務室、衛(wèi)生室、圖書閱覽室、文體活動室,綜合服務廳。統(tǒng)一社區(qū)服務標準、制訂服務規(guī)范、優(yōu)化服務流程,為農村居民提供“一站式服務”,做到“小事不出社區(qū)、大事有人代理”。社區(qū)服務中心的職能定位是服務,具體承接市直部門及鎮(zhèn)街延伸到農村的公共服務,不是一級行政管理機構,與所服務的村不存在隸屬關系。

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第三章農村公共服務社區(qū)化中的政府治理轉型..............58

一、從管治到服務:見代國家建構與服務型政府建設.................58

(一)傳統(tǒng)“家產制”國家與鄰里互助.............58

第四章農村公共服務社區(qū)化中的社會協(xié)同機制創(chuàng)新..............81

一、農村社區(qū)公共服務的合作式供給.............81

(一)治理的興起與政府治理的社會基礎.............81

第五章國外公共服務的歷史流變、改革趨向及若干啟示.............104

一、國外公共服務的生成與演變............104

(一)公民權利視野下的公共服務.............104

第六章基于治理互賴模型的推進農村公共服務社區(qū)化與政府治理變革的策略思考

一、社區(qū)公共服務的國家性建構:成效與限度

公共服務是現代公民享有的一項基本權利,向國民提供均等化的基本公共服務是現代政府的一項重要職責和功能。公共物品及服務作為當代社會治理的“元敘事”,是現今政府治理變革的核心議題。隨著歷史的演進及理論的深化,人們對公共服務的認識逐漸超越了原初純粹“物”的認知邏輯,提出公共服務治理應遵循“物的邏輯、價值邏輯和責任邏輯的三位一體”�？梢�,公共服務是現代政府的一項行政倫理和公共職責,公民也只有在現代民族國家的框架內才開始享有公共服務等一系列公民權利。作為一個現代性概念,公民是在現代國家形成過程中產生的。隨著現代國家的建立,前現代的臣民也就轉化為享有一系列權利并承擔一定義務的公民�！笆忻窦笆忻裆鐣漠a生有著明顯的歷史順序,是先有了市民然后才產生了市民社會,這一邏輯順序又恰恰是公民與國家的產生順序上的顛倒,在國家這里,則是先有了國家然后才有了公民。”②

然而,由于建國后實行工業(yè)化優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略以及改革以來經濟建設中心主義的發(fā)展方式,我國逐步形成了城鄉(xiāng)二元社會結構。長期以來,作為占社會絕大多數的廣大農民,主要以集體或自我服務為主,政府對農村公共服務投入及為農民提供公共服務嚴重不足。隨著鄉(xiāng)村社會結構性轉型及農民公共服務需求與權利意識的增長,呼喚和要求政府治理理念與農村公共物品治理方式的轉型。

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結語 本項研究的總結、局限與展望

本項研究立意從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展及基本公共服務一體化的社會背景出發(fā),以農村公共服務社區(qū)化治理這一當下農村改革與發(fā)展中的制度創(chuàng)新為敘事主線,相繼對農村公共服務的制度變遷、公共服務社區(qū)化改革的現實動因及制度設計、公共服務社區(qū)化中的政府治理轉型及社會協(xié)同機制創(chuàng)新、國外公共服務的歷史流變及改革趨向進行了系統(tǒng)考察和分析,在此基礎上總結了農村公共服務社區(qū)化的基本做法、主要經驗及存在的棘手問題,并提出農村社區(qū)公共服務治理互賴的目標模式、路徑選擇,為推進我國農村公共服務體系建設及深化農村社區(qū)建設事業(yè)作出了一定的理論支持和貢獻。

由于公共服務社區(qū)化改革是一項全新的探索,從地方試點到全面推進一共不到10年的時間,因此本研究的理論預設、分析工具、研究結論值得進一步深究和挖掘。尤其需要指出的是,由于中國農村幅員廣闊,各地經濟條件、歷史文化、地域面積均有較大差異,因此實踐中各地農村社區(qū)建設采取的模式不一,從目前的調查來看,主要包括“一村一社區(qū)”、“多村一社區(qū)”、“社區(qū)設小區(qū)”等。在不同的社區(qū)建設思路和模式下,公共服務社區(qū)化改革的基本做法和制度設計不同。各地經濟條件及政府推動力度也造成實踐中公共服務社區(qū)化改革進度不一,取得的成效週異。因此,基于個案考察得出的事實和結論有待于進一步接受實踐的檢驗,宜綜合運用“超越個案的概括”、“個案中的概括”、“分析性概括”以及“擴展個案法”等方法拓展深化本項研究。

參考文獻（略）