第一章中國農(nóng)村公共服務(wù)制度變遷

一、人民公社時期的集體化供給

建國后,為改變鄉(xiāng)村的離散性,打破鄉(xiāng)村“一盤散沙”狀態(tài),國家在農(nóng)村建立起人民公社的組織和制度,以實現(xiàn)政令的上傳下達(dá)及鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的有機(jī)整合。通過人民公社這種組織形式,不僅在國家與鄉(xiāng)村之間建立起資源交換和信息溝通的制度化管道,而且以集體化內(nèi)部積累和供給的方式滿足了農(nóng)民生產(chǎn)及生活服務(wù)需求。

（一）人民公社體制的形成及其特征

中國共產(chǎn)黨是通過在農(nóng)村重新分配土地來動員農(nóng)民參加和支持革命的。因此,在一定意義上說,“農(nóng)民取得土地,黨取得農(nóng)民”。土地改革完成后,黨在農(nóng)村發(fā)動了合作化和集體化運動。從運動的起因看,主要包括:一是防止出現(xiàn)“兩極分化”。土改完成后,以小塊土地私有為特征的一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村占主體地位,由于農(nóng)戶在生產(chǎn)條件、勞動力多寡和經(jīng)營能力上存在差異,出現(xiàn)了中農(nóng)化趨勢和“兩極分化”的現(xiàn)象。二是國家工業(yè)化戰(zhàn)略的需要。伴隨國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的開展,我國城市人口開始迅速增加,1953年我國城鎮(zhèn)人口達(dá)到7826萬人,比1952年增加663萬,比1949年增加2016萬;城鄉(xiāng)人口構(gòu)成比例逐步提高,1949、1952、1953年城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋戎胤謩e為10.6%、12.5%和13.3%�！睘榫徑獬鞘腥丝谠黾訋淼募Z食供需矛盾,國家出臺了統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。鄉(xiāng)村集體化也正是為了配合統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實施以及降低國家與農(nóng)民之間的交易成本。

從發(fā)展階段看,鄉(xiāng)村集體化經(jīng)歷了互助組、合作社以及人民公社等幾個不同的時期。

第一步是互助組。由于一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)難以解決生產(chǎn)生活中的所有問題,因此中國農(nóng)業(yè)長期保留互助和協(xié)作的傳統(tǒng)�；ブM主要是農(nóng)戶之間的一種互利和自愿組織,以滿足農(nóng)戶之間的共同需要為目的,包括臨時互助組和常年互助組等不同形式。第二步是合作社。合作社包括初級社和高級社。初級社與互助組相比,實現(xiàn)了土地和其他生產(chǎn)資料的統(tǒng)一經(jīng)營,積累了一定的公共財產(chǎn)。與初級社不同,高級社的特點是“土地、耕畜、大型農(nóng)具等生產(chǎn)資料歸集體所有,取消了土地報酬,實行按勞分配的原則�！钡谌绞侨嗣窆�。人民公社是一種政社合一的組織,既是集體經(jīng)濟(jì)組織的代表,也是國家政權(quán)在農(nóng)村的基層單位。在人民公社體制下,所有生產(chǎn)資料都?xì)w集體所有,實行統(tǒng)一經(jīng)營,勞動成果由集體統(tǒng)一分配。社員必須完成集體組織所規(guī)定的生產(chǎn)義務(wù),并從公社組織中獲得相應(yīng)的生活資料。

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二、家庭承包責(zé)任制時期的個體化供給

中國的改革始自農(nóng)村,隨著分田到戶的實行,廣大農(nóng)民逐步獲得了農(nóng)地使用權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)及收益處置權(quán)。經(jīng)濟(jì)上確立農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)主體地位,政治上賦予農(nóng)民民主選舉及社會流動的權(quán)利,是改革以來的兩大主線及鮮明特征。家庭承包責(zé)任制從根本上動搖了人民公社體制存續(xù)的基礎(chǔ),由此帶來鄉(xiāng)村治理方式及農(nóng)村公共服務(wù)的制度變遷及變革。

(一)撤社建鄉(xiāng)與全能型管理的終結(jié)

1983年,人民公社體制被正式廢除。根據(jù)憲法十五條規(guī)定,設(shè)立人民代表大會和人民政府,1983年政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作在全國陸續(xù)開展,取消了原有的生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊,建立村民委員會。經(jīng)過調(diào)整和1987年撤區(qū)并鄉(xiāng)以后,1988年12月全國共有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府6.98萬個,村民委員會84.5萬個�！彪S著鄉(xiāng)政府的建立,鄉(xiāng)一級財政也逐步確立。自1984年起,全國各地普遍開展了建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的試點工作。財政部也于1985年4月頒布了《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政管理試行辦法》,明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作任務(wù)、收支范圍、管理體制和辦法以及組織機(jī)構(gòu)等。(見表1-2)

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第二章農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化:改革動因與機(jī)制創(chuàng)新

一、農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化的改革動因與進(jìn)展

稅費改革后,為鞏固稅費改革成果,防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈,國家決定在農(nóng)村進(jìn)一步推進(jìn)縣鄉(xiāng)財政體制、農(nóng)村義務(wù)教育及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡等配套改革。從實踐來看,“減人、減事、減支的改革取向不僅適應(yīng)了稅費改革后鄉(xiāng)村基層治理面臨的新形勢、新任務(wù)與新要求,而且有利于徹底根治我國農(nóng)村基層治理長期存在的“生之者寡、食之者眾”的頑疾和現(xiàn)象。不過,任何改革均不可能畢其功于一役,歷史經(jīng)驗也表明,一項改革往往會“興一利時生一弊”。稅費改革雖然從根本上調(diào)整了農(nóng)民與國家之間的稅制關(guān)系,一舉免除了延續(xù)兩千多年的“皇糧國稅”,從而有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)及維護(hù)基層社會穩(wěn)定,但與此同時,基于“減負(fù)”導(dǎo)向的改革主要側(cè)重于“做減法”,在“減人、減事、減支”的同時并沒有“做加法”,即改變農(nóng)村公共服務(wù)落后的狀況,大幅提升農(nóng)村公共服務(wù)水平。因此,稅費改革在現(xiàn)實中形成了一種倒逼機(jī)制,一方面反映了農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)實困難,另一方面也迫使農(nóng)村基層治理及公共服務(wù)提供機(jī)制與方式的轉(zhuǎn)型。

從實踐來看,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是后稅改時代基層擺脫治理困局并尋求公共服務(wù)善治之道的改革創(chuàng)舉。各地從本地實際出發(fā),堅持因地制宜、注重實效和服務(wù)群眾的原則,孕育了不同的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式,代表性的包括江西“一會五站”模式、湖北稱歸“撤組建社”、“幸福村落”模式等。早在年,江西開辟了全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的第一塊“試驗田”,實行“一會五站”模式,即民主選舉產(chǎn)生德行、聲望及組織管理能力較強的農(nóng)村“五老”人員,包括“老黨員、老干部、老模范、老知識分子、老復(fù)員軍人”以組成“村落志愿者協(xié)會”,協(xié)會下設(shè)“五站”,即社會互助救助站、衛(wèi)生環(huán)境監(jiān)督站、民間糾紛調(diào)解站、文體活動聯(lián)絡(luò)站和公益事業(yè)服務(wù)站。協(xié)會依托“五站”在村“兩委”的指導(dǎo)下,發(fā)揮“五老”作用共同管理村落公共事務(wù)。2003年以來,湖北梯歸縣為改變稅費改革后農(nóng)村公益性服務(wù)“無人管事、無錢辦事、無章理事”的難題,推行“撤組建社”農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式,“撤組”即撤銷村民小組,“建社”即建立以農(nóng)村社區(qū)理事會為平臺的村民自治組織。根據(jù)“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿”的原則,由30個左右農(nóng)戶組成一個社區(qū),社區(qū)理事會由社區(qū)群眾直選”產(chǎn)生,在村黨總支領(lǐng)導(dǎo)下自主治理村莊事務(wù)。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,姊歸從年月起開始探索“幸福村落”建設(shè),在全縣范圍推進(jìn)“幸福村落”創(chuàng)建工作。

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二、農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化的制度設(shè)計與運行

社區(qū)一詞最早所指的是鄉(xiāng)村地區(qū),用來描述和形容“熟人社會”人們之間的那種出入相友、守望相助、疾病相扶的親密無間關(guān)系。然而,在我國社區(qū)建設(shè)最早是從城市開始的。20世紀(jì)80年代以來,隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制改革和單位制的終結(jié),迫切需要一種新的組織形式將游離于單位體制之外的閑散人員及社會流動人口重新組織起來,維護(hù)城市基層社會穩(wěn)定。在此背景下,國家正式倡導(dǎo)在全國積極開展城市社區(qū)建設(shè)。21世紀(jì)初,根據(jù)農(nóng)村發(fā)展的階段性特征和要求,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)正式提上議事日程。與城市社區(qū)建設(shè)一樣,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一開始也是從基層的“沃土”“破繭而出”。作為一項新鮮事物和改革工程,由于沒有統(tǒng)一的思路、成熟的經(jīng)驗和改革方案,需要各地在實踐中積極探索和創(chuàng)新。

(一)農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化的制度設(shè)計

盡管各地開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的時間有先后,工作力度和進(jìn)展不一,但在實踐中均將公共服務(wù)建設(shè)作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重點,通過打造農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)平臺,將政府公共服務(wù)延伸到鄉(xiāng)村,使農(nóng)民在家門口也和城市居民一樣便捷地享受政府提供的公共服務(wù)。從諸城來看,公共服務(wù)社區(qū)化的主要做法包括:

1.建立機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)換機(jī)制:打造社區(qū)公共服務(wù)平臺

為破解稅費改革后鄉(xiāng)村公共服務(wù)“網(wǎng)破、線斷、人散”的困局,諸城通過在中心村設(shè)置社區(qū)服務(wù)中心,打造為民服務(wù)平臺,以有效承接政府輸送到農(nóng)村的各項公共服務(wù)。社區(qū)服務(wù)中心統(tǒng)一設(shè)置“四站四室一廳”,即綜治維穩(wěn)站、群眾工作站、計劃生育服務(wù)站、教學(xué)站,警務(wù)室、衛(wèi)生室、圖書閱覽室、文體活動室,綜合服務(wù)廳。統(tǒng)一社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、制訂服務(wù)規(guī)范、優(yōu)化服務(wù)流程,為農(nóng)村居民提供“一站式服務(wù)”,做到“小事不出社區(qū)、大事有人代理”。社區(qū)服務(wù)中心的職能定位是服務(wù),具體承接市直部門及鎮(zhèn)街延伸到農(nóng)村的公共服務(wù),不是一級行政管理機(jī)構(gòu),與所服務(wù)的村不存在隸屬關(guān)系。

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第三章農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化中的政府治理轉(zhuǎn)型..............58

一、從管治到服務(wù):見代國家建構(gòu)與服務(wù)型政府建設(shè).................58

(一)傳統(tǒng)“家產(chǎn)制”國家與鄰里互助.............58

第四章農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化中的社會協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新..............81

一、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的合作式供給.............81

(一)治理的興起與政府治理的社會基礎(chǔ).............81

第五章國外公共服務(wù)的歷史流變、改革趨向及若干啟示.............104

一、國外公共服務(wù)的生成與演變............104

(一)公民權(quán)利視野下的公共服務(wù).............104

第六章基于治理互賴模型的推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化與政府治理變革的策略思考

一、社區(qū)公共服務(wù)的國家性建構(gòu):成效與限度

公共服務(wù)是現(xiàn)代公民享有的一項基本權(quán)利,向國民提供均等化的基本公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的一項重要職責(zé)和功能。公共物品及服務(wù)作為當(dāng)代社會治理的“元敘事”,是現(xiàn)今政府治理變革的核心議題。隨著歷史的演進(jìn)及理論的深化,人們對公共服務(wù)的認(rèn)識逐漸超越了原初純粹“物”的認(rèn)知邏輯,提出公共服務(wù)治理應(yīng)遵循“物的邏輯、價值邏輯和責(zé)任邏輯的三位一體”。可見,公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的一項行政倫理和公共職責(zé),公民也只有在現(xiàn)代民族國家的框架內(nèi)才開始享有公共服務(wù)等一系列公民權(quán)利。作為一個現(xiàn)代性概念,公民是在現(xiàn)代國家形成過程中產(chǎn)生的。隨著現(xiàn)代國家的建立,前現(xiàn)代的臣民也就轉(zhuǎn)化為享有一系列權(quán)利并承擔(dān)一定義務(wù)的公民�！笆忻窦笆忻裆鐣漠a(chǎn)生有著明顯的歷史順序,是先有了市民然后才產(chǎn)生了市民社會,這一邏輯順序又恰恰是公民與國家的產(chǎn)生順序上的顛倒,在國家這里,則是先有了國家然后才有了公民�！雹�

然而,由于建國后實行工業(yè)化優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略以及改革以來經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心主義的發(fā)展方式,我國逐步形成了城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。長期以來,作為占社會絕大多數(shù)的廣大農(nóng)民,主要以集體或自我服務(wù)為主,政府對農(nóng)村公共服務(wù)投入及為農(nóng)民提供公共服務(wù)嚴(yán)重不足。隨著鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型及農(nóng)民公共服務(wù)需求與權(quán)利意識的增長,呼喚和要求政府治理理念與農(nóng)村公共物品治理方式的轉(zhuǎn)型。

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結(jié)語 本項研究的總結(jié)、局限與展望

本項研究立意從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展及基本公共服務(wù)一體化的社會背景出發(fā),以農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化治理這一當(dāng)下農(nóng)村改革與發(fā)展中的制度創(chuàng)新為敘事主線,相繼對農(nóng)村公共服務(wù)的制度變遷、公共服務(wù)社區(qū)化改革的現(xiàn)實動因及制度設(shè)計、公共服務(wù)社區(qū)化中的政府治理轉(zhuǎn)型及社會協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新、國外公共服務(wù)的歷史流變及改革趨向進(jìn)行了系統(tǒng)考察和分析,在此基礎(chǔ)上總結(jié)了農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化的基本做法、主要經(jīng)驗及存在的棘手問題,并提出農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)治理互賴的目標(biāo)模式、路徑選擇,為推進(jìn)我國農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)及深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)事業(yè)作出了一定的理論支持和貢獻(xiàn)。

由于公共服務(wù)社區(qū)化改革是一項全新的探索,從地方試點到全面推進(jìn)一共不到10年的時間,因此本研究的理論預(yù)設(shè)、分析工具、研究結(jié)論值得進(jìn)一步深究和挖掘。尤其需要指出的是,由于中國農(nóng)村幅員廣闊,各地經(jīng)濟(jì)條件、歷史文化、地域面積均有較大差異,因此實踐中各地農(nóng)村社區(qū)建設(shè)采取的模式不一,從目前的調(diào)查來看,主要包括“一村一社區(qū)”、“多村一社區(qū)”、“社區(qū)設(shè)小區(qū)”等。在不同的社區(qū)建設(shè)思路和模式下,公共服務(wù)社區(qū)化改革的基本做法和制度設(shè)計不同。各地經(jīng)濟(jì)條件及政府推動力度也造成實踐中公共服務(wù)社區(qū)化改革進(jìn)度不一,取得的成效週異。因此,基于個案考察得出的事實和結(jié)論有待于進(jìn)一步接受實踐的檢驗,宜綜合運用“超越個案的概括”、“個案中的概括”、“分析性概括”以及“擴(kuò)展個案法”等方法拓展深化本項研究。

參考文獻(xiàn)（略）