引   言 

一、研究目的和意義
正處于全方位社會轉型時期的中國，社會結構也在不斷變遷。在當下改革攻堅的進程中涌現(xiàn)出了諸多社會問題，其中城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及隨之而來的問題尤其值得關注。城鎮(zhèn)化不僅是一種社會經(jīng)濟現(xiàn)象，也是現(xiàn)代化的一個重要組成部分，已進入中后期的城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅在規(guī)模和速度上呈現(xiàn)出飛速的提高，而且構成了本世紀我國社會轉型的大背景。2014 年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》也進一步強調我國要走新型城鎮(zhèn)化的道路，而新型城鎮(zhèn)化的重要屬性就是實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。人的城鎮(zhèn)化強調的不僅是一種身份的轉變，即農民經(jīng)由城鎮(zhèn)化這一途徑而獲得城市市民的身份，更重要的是尊重城鎮(zhèn)化過程中人的權利、人的福利以及人的主體性，而主體性的實現(xiàn)靠的就是公眾對城鎮(zhèn)化全過程進行有效的參與，參與決策的形成，參與規(guī)劃方案的制定與執(zhí)行，也參與所有結果的實現(xiàn)。這一參與步驟在城鎮(zhèn)化的整個過程中是相當重要的，也是其應有之義。參與的程度與參與的結果不僅決定了城鎮(zhèn)化在實質上是否實現(xiàn)，也間接決定了跟隨城鎮(zhèn)化而來的相關問題的解決成敗。對于城鎮(zhèn)化進程中公民參與機制的研究，本身即是城鎮(zhèn)化研究的一部分，由此，不僅對擴大公共管理中的公眾參與有著重要的理論支撐作用，而且對于推進我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展有著重要的參考價值。當前已有許多城市在城鎮(zhèn)化過程中引入公眾參與進行了一些有益的嘗試，但是無論從廣度或是深度上來說都屬于較低層次的參與，規(guī)劃決策與政策施行過程中也經(jīng)常會出現(xiàn)各種損害公民權益和浪費資源的現(xiàn)象。城鎮(zhèn)規(guī)劃決定了城鎮(zhèn)化政策的最后結果應當屬于整個城鎮(zhèn)化進程中的關鍵一環(huán)，故一份科學且合理的規(guī)劃應當成為所有城鎮(zhèn)化實施過程的前提與基礎。而科學合理的城鎮(zhèn)規(guī)劃必然是蘊含有充分的公眾參與因素的，必須是在協(xié)調了政府規(guī)劃部門、相關公眾和利益集團等利益相關人之間關系的前提下制定的，只有經(jīng)由這一談判協(xié)商環(huán)節(jié)，才能確保制定出來的規(guī)劃能應對規(guī)劃實施中不斷出現(xiàn)的問題。所以，研究我國城鎮(zhèn)化進程中規(guī)劃階段的公眾參與這一課題具有很強的現(xiàn)實意義。 
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二、國內外研究述評 
在知網(wǎng)上以“城鎮(zhèn)化”為主題進行搜索，可以找到從 1981 年到 2015 年間共有107872 篇研究成果，輸入“城鎮(zhèn)化、參與”來搜索則有從 1983 年開始的 3153 篇研究成果，[1]無疑這個比例是很小的。且仔細看“參與”類文獻的題目會發(fā)現(xiàn)，盡管對城鎮(zhèn)化中參與問題的研究文章很多，然而主體上比較局限于農民這一群體，區(qū)域上較多關注村莊和城市社區(qū)內部，范圍上多為環(huán)境以及文化層面，階段上限制在城鎮(zhèn)化具體政策的執(zhí)行階段，大多表現(xiàn)為補償上的雙方協(xié)商補償案以及群體性事件的解決，而很少有學者專門去研究我國城鎮(zhèn)化規(guī)劃階段的公眾參與問題。在西方，公民直接參與城市的建設與規(guī)劃一直可以追溯到古希臘時期，那時候的直接民主制就賦予了幾乎所有的城邦公民以參與權，從而可以直接影響其所在城市的規(guī)劃發(fā)展。到后來的十八、十九世紀，公民參與或者說公眾參與又演變?yōu)槁蹇伺c密爾所一直倡導的民主理論以及黑格爾的“公民社會觀”，最為著名的還有哈貝馬斯的“公共領域”之論述。在近代，西方的新公共行政學派又開始重新關注起“公民參與”的重要性，并提出“公民參與可使政府公共部門更能反映民眾關心的問題，解決民眾與政府的沖突，促使公共決策的合法化，并提高政府的行政能力”。[2]而本文所要研究的課題——城鎮(zhèn)規(guī)劃當中的公眾參與當然在國外就有非常全面和深入的研究。
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第一章城鎮(zhèn)化規(guī)劃階段公眾參與的基本理論 

一、城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)化規(guī)劃階段
英文 Urbanization 一詞譯為中文的“城鎮(zhèn)化”或者“城市化”皆可，但是“城鎮(zhèn)化”一詞晚于“城市化”出現(xiàn)，是我國學者在特殊的國情下提出的一個新詞匯，文獻資料中二者的痕跡都存在，但究其本質其實并無差別。1982 年在南京召開的“中國城鎮(zhèn)化道路問題學術研討會”上就已有學者明確表示城鎮(zhèn)化與城市化實為同義語，而且建議用“城市化”來替代“城鎮(zhèn)化”，但是其后“城鎮(zhèn)化”的說法仍然非常普遍。直到 1991 年，辜勝祖在《非農化與城鎮(zhèn)化研究》一文中明確了“城鎮(zhèn)化”的概念，并在后來的研究中大力推廣這一概念，因而在此領域取得了一些非常有益的成果。而城鎮(zhèn)化建設的問題最早提出是在 2001 年公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和第十個五年計劃綱要》中，該《綱要》提出我們目前“要不失時機的實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，由此基本上統(tǒng)一了“城鎮(zhèn)化”這一說法。故本文并不對二者進行明確區(qū)分，但考慮到“城鎮(zhèn)化”的特殊土壤，文中的國外理論方面多使用“城市化”（或“城市”），國內相關理論則多使用“城鎮(zhèn)化”（或“城鎮(zhèn)”）一詞。 學術界對“城鎮(zhèn)化”一詞的基本概念表達也具有鮮明的學科特色，就算是同一學科之內，由于研究的方向與采取的視角不同，理解也各不相同。人口學多認為城鎮(zhèn)化是“人口的城鎮(zhèn)化”，是“人口向城市地區(qū)集中、或農業(yè)人口變?yōu)榉寝r業(yè)人口的過程”。[20]經(jīng)濟學則多從工業(yè)化的角度來定義城市化，認為“城市化就是農村經(jīng)濟轉變?yōu)槌鞘谢笊a的過程，城市化是工業(yè)化的必然結果”。[21]再到社會學科，關注的角度更加多元，有學者認為“城市化本身不是目的，只是一種手段，其根本目的還是為了提高人民的生活水平，改善人們的生活質量，促進人的技能和素質的提高�！盵22]而按照《中華人民共和國國家標準——城市規(guī)劃基本術語標準》中的定義，城市化是“人類生產與生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉化的歷史過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉化以及城市不斷發(fā)展和完善的過程。又稱城鎮(zhèn)化、都市化�！背陨线@些定義以外，地理學、規(guī)劃學、管理學、生態(tài)學、文化學等等學科都形成了不同的城鎮(zhèn)化理論以及對城鎮(zhèn)化概念的界定。在本文的公眾參與城鎮(zhèn)規(guī)劃進程的研究視角下，應當從多個角度來挖掘城鎮(zhèn)化的內涵。綜合上述論點，在本文的語境下，筆者認為，城鎮(zhèn)化是指經(jīng)由一個漫長的過程，經(jīng)過立項、規(guī)劃、決策、審批與執(zhí)行等階段，使農村要素不斷轉化為城鎮(zhèn)要素，同時城鎮(zhèn)要素不斷向周邊輻射的雙重過程。城鎮(zhèn)化的核心在于“人”的城鎮(zhèn)化，也就是所有利益相關者的城鎮(zhèn)化，參與自然就是必不可少的環(huán)節(jié)。因此，城鎮(zhèn)化也可以說是公眾參與的一個實踐報告。 
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二、公眾參與及相關概念厘定
在討論城鎮(zhèn)化規(guī)劃過程中的公眾參與問題之前，有必要先對公眾參與及其相關概念做一下界定和區(qū)分。俞可平教授在公眾參與問題上早已有所研究，其在為賈西津教授《中國公民參與——案例與模式》一書所做的序言中就提到了自己對公眾參與的理解。他認為公眾參與或者可稱為公民參與和公共參與，是指公民試圖去影響公共決策和公共生活的一切行為的總和。[24]可見，在俞可平教授的理解中，公眾參與同公民參與以及公共參與是相同的概念，而且這一概念的內涵非常廣泛，甚至可以將政治參與也納入其中，他認為公民對政治生活的參與也屬于公眾參與的一部分。 隨后賈西津教授在其著作中也明確提出了她對公民參與概念的界定，她認為公民參與從經(jīng)典意義上來說是指公民通過一些政治上的制度內的渠道，從而以自己的行為去影響政府行為的所有活動，特別是跟投票相關的一系列公民行為。[25]而且她認為20 世紀現(xiàn)代民主的發(fā)展也將公民參與內涵在三個方面進行了擴展：第一是公民參與的法定性方面，實現(xiàn)了從民主選舉向民主決策和民主管理的擴展，“公共參涉”（Public Involvement）運動使得現(xiàn)在公共決策中也必須包含有公民的作用；第二是公民參與的客體方面，實現(xiàn)了從政府政策目標向公共事務的結果目標的轉變，“公民治理”（Citizen Governance）概念的提出使得公民參與破除了僅對政府政策參與的界限而不斷地向社會公共事務參與發(fā)展；第三方面體現(xiàn)為公民參與由被動和消極向主動與積極的轉化，“活躍公民”（Active  Citizens）以及“鄰里合約”（Neighborhood  Engagement）等運動的出現(xiàn)都展現(xiàn)了強勢民主在 20 世紀 90 年代的發(fā)展。可見，賈西津教授對公眾參與的內涵理解包括了從政治政策的制定層面一直到社會公共事務的公民自治層面，內涵也非常廣泛。 
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第三章我國城鎮(zhèn)化規(guī)劃階段公眾參與的阻卻因素......... 23 
一、個體權利缺失所形成的阻卻 ..... 23 
二、參與制度缺失所形成的阻卻 ..... 25 
（一）信息公開制度：信息嚴重不對稱.... 25 
（二）聽證制度：尚未作為制度性存在.... 26 
三、利益群體組織化缺失所形成的阻卻 ....... 27 
（一）社會原子化：未經(jīng)組織化的利益訴求.......... 27 
（二）管制俘獲：失衡的“參與” ......... 29 
（三）結社管制：“難產”的農會 ......... 30 
第四章城鎮(zhèn)化規(guī)劃階段公眾參與機制的完善.......... 32 
一、國外公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的經(jīng)驗及其啟示 ......... 32 
（一）美國的經(jīng)驗..... 32 
（二）加拿大的經(jīng)驗........ 33 
（三）國外經(jīng)驗對我們的啟示...... 34 
二、完善公眾參與城鎮(zhèn)規(guī)劃的相關法律 ....... 34 
三、完善城鎮(zhèn)規(guī)劃信息公開公示制度 .... 35 
（一）調整信息公開的立法模式......... 35 
（二）實現(xiàn)信息收集和信息傳遞系統(tǒng)化.... 36 
（三）健全信息公開的反饋機制......... 36 
四、完善城鎮(zhèn)規(guī)劃中的聽證制度 ..... 37 
（一）合理選擇不同的聽證模型......... 37 
（二）公正地確定聽證的參與主體..... 37 
（三）增強規(guī)劃聽證的法律效力......... 38 
五、實現(xiàn)利益群體的有效組織化 ..... 38 

第四章城鎮(zhèn)化規(guī)劃階段公眾參與機制的完善 

一、國外[94]公眾參與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的經(jīng)驗及其啟示 
美國的城市規(guī)劃并非一開始就具備公開性和公眾參與性，一直到 20 世紀 60 年代美國大部分地區(qū)的公眾參與方式都只有一個，即參加規(guī)劃委員會的聽證會；普通市民也只有經(jīng)由訴訟這一活動才能知道政府和開發(fā)商在城市規(guī)劃中干了什么。到 70 年代隨著市民運動的發(fā)展和政府行政改革的興起，普通市民、社會團體和弱勢群體等在城市規(guī)劃決策中扮演的角色越來越重要，參與也在不斷地加強。在參與早期就有很多社會團體和組織通過游行、街頭抗議、媒體報道等方式表達對土地開發(fā)政策和規(guī)劃決策的不滿，這些大型的市民運動甚至催生了許多規(guī)劃方面的法案和機構。[95]經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，美國城市規(guī)劃中的公眾參與不論從內容還是方式上都非常多樣，參與階段也涵蓋了整個城市規(guī)劃的環(huán)節(jié)�？偨Y來講，美國城市規(guī)劃中的公眾參與具有以下三個主要特點：根據(jù)規(guī)劃過程中決策內容和行為的不同，聽證活動的性質和程序設計也有所不同，大致可分為“針對立法性（legislative）行為（如規(guī)劃的決策與變更等）而召開的聽證活動，以及針對準司法（quasi——judicial）行為和一般行政（administrative）行為，如（規(guī)劃許可等）的聽證活動兩種。”
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結   語 

隨著政治民主化與社會多元的發(fā)展，公眾參與在城市治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。改革開放以后，城鎮(zhèn)化進程加快，農村人口迅速向城市匯聚，經(jīng)濟發(fā)展的同時也帶來了一系列社會問題和社會矛盾。近些年來，城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的公眾參與在部分地區(qū)取得了一定的進展，如成都市民參與了舊城改造的“模擬拆遷”、深圳居民參與城市規(guī)劃等。然而在我國特有的政治經(jīng)濟體制下，城鎮(zhèn)化主要還是采用政府主導推進模式，人民缺乏社會參與意識與能力、政務信息嚴重不對稱、制度建設與法律保障上存在明顯不足，多方面的因素都表明我國當前城鎮(zhèn)規(guī)劃中的公眾參與仍處于初級參與階段。 本文通過對城鎮(zhèn)規(guī)劃以及公眾參與等相關概念的界定，以及對國內外公眾參與城鎮(zhèn)規(guī)劃對相關理論介紹，，同時對我國目前公眾參與城鎮(zhèn)規(guī)劃的實踐現(xiàn)狀和問題進行分析，明確了深化公眾參與的必要性和緊迫性。在總結分析我國公眾參與城鎮(zhèn)規(guī)劃主要問題的基礎上，通過對法治發(fā)達國家公眾參與城鎮(zhèn)規(guī)劃經(jīng)驗的分析借鑒，提出了改善我國公眾參與城鎮(zhèn)規(guī)劃的對策和建議，即：完善城鎮(zhèn)規(guī)劃中有關公眾參與的法律法規(guī)、完善城鎮(zhèn)規(guī)劃信息公開公示制度、完善城鎮(zhèn)規(guī)劃中的聽證制度以及實現(xiàn)利益群體的有效組織化�！爸挥性诠_的、透明的決策程序中，才沒有私隱，只有在沒有私隱的情況下，才可以分辨是非，只有是非分明，人民才會信任，支持和協(xié)助，這才是真正的參與�！盵119]而任何有效參與的發(fā)生和維系，都依賴于組織良好的“公民社會”，個體的組織化就是通往公民社會的道路。 公眾參與，對我國對城鎮(zhèn)化規(guī)劃來說還是一個新課題，仍然有許多問題需要進一步研究和討論，由于本文理論水平和研究能力有限，論文尚存在需要進一步研討的問題，在理論分析和對策建議上尚有不足，措施的具體操作還缺進一步設計，望老師們批評指正。 
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參考文獻(略)