第1章緒論

1.1研究背景

近幾年公共服務成為黨和政府高度重視的熱點議題。公共服務能力的提升不僅是全面建成小康社會的基本要求,而且也是貫徹落實科學發(fā)展觀構建服務型政府的內在要求。2003年政府首次明確把公共服務作為政府職能的構成部分。2004年我國提出建設服務型政府的概念突出強調了建設人為本的方便、快捷、優(yōu)質、高效的公共服務體系的重要性。2012年在黨的十八大報告中提出實現(xiàn)基本公共服務總體均等化的總目標,同時建立以政府為主導、覆蓋城鄉(xiāng)和可持續(xù)的基本公共服務體系。2013年黨的十八屆三中全會確立了中央政府和地方政府針對區(qū)域性公共服務的事權和財權的支出責任,實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的目標。2015年中央政府工作報告再次強調民生建設的重要性,分別在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等方面做出戰(zhàn)略部署,強調逐步推進基本公共服務的標準化和均等化。"十三五"規(guī)劃中提出健全公共服務體系,增加公共服務供給,提高政府與社會的公共服務構建能力,最終實現(xiàn)人人共享公共服務的總目標。2016年國務院在《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》中重點強調城鄉(xiāng)居民基本公共服務的權力和義務及加快實現(xiàn)全覆蓋的進程。

縣級政府作為政府管理層級中的基層政府,是地方公共服務的主要承擔者和供給者。但是目前在公共服務方面的能為還比較薄弱,與國家的發(fā)展目標和要求還存在一定的差距。尤其是在省管縣體制改革這樣的背景下公共服務能力的強弱,不僅能夠檢驗一項政策的效果,更是考驗縣政能力的重要指標。

改革開放后在經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎上,為了更好地克服現(xiàn)有體制機制中的矛盾弊端并且適應現(xiàn)代化發(fā)展的需要,我國開始了省管縣體制改革的探索。作為探索省管縣體制改革最成功的浙江省,至2006年浙江省4次實行強皇擴權改革,提高縣一級政府的自主管理權。在浙江省改革成功經(jīng)驗的指導下,江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、吉林、福建、山東等省份也陸續(xù)開始推行強權擴權和省管縣財政體制改革的試點工作。海南和河南省近年則相繼開展省管縣行政體制改革,形成了省管縣體制的不同發(fā)展模式。

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1.2研究意義

首先,有利于豐富地方政府公共服務能力理論的研究。在建設服務型政府的過程中,黨中央高度重視城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展,縣級政府作為提供公共服務的主體,承擔著提供公共服務的重要収能,縣級政府公共服務能力的強弱對于人民群眾和政府自身而言非常重要。省管縣體制改革作為行政制度改革的一個發(fā)展方向和趨勢,在這樣的背景下,對于縣級公共服務能力的研究學者和相關的文獻資料是有限的,以中國知網(wǎng)為例,分別以縣級公共服務能力和省管縣背景下的縣級公共服務能力研究為關鍵字,后者的文獻數(shù)量屈指可數(shù)。因此,在特定省管縣的背景下來研究縣級政府提供公共服務的能力,有利于豐富和完善該方面的理論體系和實踐指導。

其次,全面審視省管是體制改革的利弊。通過對省管縣體制改革文獻的梳理,全面認識改革的積極影響和弊端。雖然學者針對省管縣體制改革的觀點褒貶不一,作為管理模式的一種創(chuàng)新,本文試圖通過公共服務的視角來剖析,理性的看待省管縣體制改革的影響,為后續(xù)其他地區(qū)進行省管縣體制改革提供借鑒意義。

最后,有利于服務型政府的建設并為我國建成小康社會奠定根基。政府提供公共服務能力的高低是衡量政府政績的重要標準,研究如何提高縣級政府的公共服務能力對于政府自身和民眾都是至關重要的。尤其是對于縣級政府來說面臨的公共服務問題更加復雜和更加艱巨,本文通過分析公共服務提供過程中存在的問題,提出建設性的建議,轉變政府職能和建設服務型政府,為解決人民最關也和最現(xiàn)實的問題奠定基礎。

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第2章省管縣體制與縣級公共服務的基本概念及理論基礎

2.1縣級政府公共服務能力分析

2.1.1公共服務的概念

省管縣體制改革能否取得成效,其中最重要也是最關鍵有效的衡量標準是縣級政府公共服務能力的強弱。研究如何提高縣級政府的公共服務能力,首先需要明確公共服務的概念。目前對于公共服務的定義,不同的學者對公共服務的定義標準并沒有形成統(tǒng)一的看法。

英國學者霍布斯是最早對公共產(chǎn)品的概念作出闡述的,他認為提供公共產(chǎn)品是國家的基本職能。法國學者萊昂.狄撰是較早提出公共服務的概念,他將公共服務定義為:"任何因其與社會團結的實現(xiàn)與促進不可分割,而必須由政府來加規(guī)范和控制的活動就是一項公共服務"。薩繆爾森首次明確公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性的兩個特征及提出政府提供公共物品并干預市場經(jīng)濟,以此來保障經(jīng)濟社會正常運轉的必要性。隨著新公共管理運動的興起,公共服務與公共行政交叉融合和延伸。政府的基本職能是提供公共服務,與公共利益相關的事務都可以稱為公共服務。"公共服務是政府利用公共權力或公共資源,為促進居民基本消費的平等化,通過分擔居民消費風險而迸行的一系列公共行為。"國內學者對公共服務的定義可以劃分以公共物品的性質、服務的角度和政治職能的角度出發(fā)分別對公共服務進行不同的定文。不同的學者對公共產(chǎn)品與公共服務兩者的范疇存在分歧。2004年政府指出:"公共服務是提供公共產(chǎn)品和服務,主要包括基礎設施建設、科教文衛(wèi)、社會保障和就業(yè)等事業(yè)項目。"

根據(jù)公共服務的內容和形式可以將公共服務劃分為基本性公共服務、社會性公共服務、經(jīng)濟性公共服務和公共安全性的公共服務�；拘怨卜⻊帐侵笣M足公眾最基本生活或生存需要的公共產(chǎn)品和服務,如基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共交通等;社會性公共服務是指滿足公眾更高層次的需要,例如高等教育。經(jīng)濟性的公共服務是指政府發(fā)展經(jīng)濟從事的各種行為,例如公共規(guī)制。公共安全性的公共服務是指為維護國家和社會安全的服務,如國防、警察等。根據(jù)公共服務主體的不同,可以劃分為全國性的公共服務和地方性的公共服務兩種類型。全國性的公共服務是指國防、外交、交通等。地方性的公共服務主要是指義務教育、社會保障、地方環(huán)境保護、基礎設施建設等。全國性和地方性的公共服務也會存在很多的交叉領域,如公共交通類、基礎設施類等。

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2.2縣級政府公共服務的理論基礎

2.2.1公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論是公共經(jīng)濟學中的基礎理論,經(jīng)過逐漸發(fā)展成為一套完善的理論體系。公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性的性質。非排他性指對公共產(chǎn)品的使用,不排除任何其他人的使用。非競爭性是指對公共物品的使用時,增加的任何個體對其使用的邊際成本為零。

公共產(chǎn)品一詞最早出現(xiàn)在意大利學者馬爾科《公共財政學基本原理》中其闡述了公共產(chǎn)品的供給應該是政府來承擔。維克賽爾-林達爾機制假設了實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài),公共產(chǎn)品供給達到最佳水平的條件是公民根據(jù)個人獲得的公共產(chǎn)品的邊際效益來分擔費用。薩繆爾森提出公共產(chǎn)品的非競爭性的特性和實現(xiàn)公共產(chǎn)品時最優(yōu)供給的均衡條件。馬斯格雷夫則提出公共產(chǎn)品的非排他性的特征。奧茨認為公共物品隸屬于全民,并且由政府供給,地方政府要比中央政府提供更高質量和更高效率的公共產(chǎn)品,因此在提供公共物品時可以多向地方政府傾斜。

政府職能決定了政府是公共產(chǎn)品的提供者,不同管理層級的政府提供不同類型的公共產(chǎn)品,公共產(chǎn)品不同對應的支出責任也不一樣。公共產(chǎn)品理論對省管縣體制改革的實踐具有重要的借鑒意義,尤其是在公共服務的供給方面。

2.2.2財政分權理論

財政分權是中央政府將一定的財權和事權劃分給地方政府,地方政府擁有調整和分配其財政支出的權為。斯蒂格勒認為公共產(chǎn)品應該由地方政府來提供,那么中央政府就能專注協(xié)調地方財政的公平分配方面的問題。馬斯格雷夫指出地方政府作為基層政府,與公眾的距離最近也是最了解公眾需求的,由地方政府提供該區(qū)域內的公共服務能夠達到最高的滿意度。中央政府則一方面提供財力保障,另一方面履行資源配置和經(jīng)濟穩(wěn)定的職能。萊布特的"以腳投票"理論以公民為視角認為公民更愿意居住在自身支付最少的成本而能夠享受到最大化的公共服務的政府管理中。我國從1994年開始實施的分稅制初步理順了中央與省級政府間的財政關系,但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,省以下的政府間財政關系日益暴露出不均衡和差異化的問題。適度的財政分權能夠讓政府有效地提供公共服務,但是過度的分權將導致公共服務的供給不足的問題。財政分權理論對地方公共服務的財政支出有著很大的的影響。以義務教育為例:在我國義務教育的支出是由縣鄉(xiāng)兩級財政共同負擔,在事權和財權不一致的情況下,縣鄉(xiāng)兩級在教育上的投入的增多導致其財政負擔的加重。財政分權理論作為指導政府公共服務能力的基礎理論,通過更加合理的財政分權比例,達到事權和財權及責任統(tǒng)一與匹配,能夠有效地滿足地方公共服務的需求和供給。

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第3章山東省省管縣體制改革下縣級公共服務能力分析..............15

3.1山東省省管縣體制改革的概述.............15

3.1.1山東省省管縣體制改革的背景.............15

第4章山東省省管縣改革過程中縣級公共服務面臨的難題.............34

4.1財權和事權不匹配,縣級財政壓為大.................34

4.2公共服務財政投入不足,供給結構不均衡................35

第5章提升縣級政府公共服務能力的路徑優(yōu)化..............38

5.1加強政府自身建設,完善省管縣體制改革...............38

5.1.1推進事權和財權的優(yōu)化配置..................38

第5章提升縣級政府公共服務能力的路徑化化

5.1加強政府自身建設,完善省管縣體制改革

5.1.1推進事權和財權的優(yōu)化配置

從實行分稅制以來,政府間的財政關系得到了有效地調節(jié),中央政府在財力分配中占主導地位,由于財政收入結構劃分不合理,在實施過程中地方政府財力受到削弱。地方政府需承擔各項基本公共服務類項目的支出,使得縣級財政捉襟見肘。省管縣財政體制改革在財政政策上向縣級政府傾斜,縣級政府的財政收入增加。目前省管縣體制改革的關鍵在于以事權確定財權和解決事權財權不匹配的問題,而且這也是我國下一步財政體制改革需著力解決的重大問題。

一是統(tǒng)籌劃分省以下事權和財權支出責任。要明痛界定省市縣各級政府的管理權限和支出責化屬于共同擔負的工作,應當根據(jù)各自的發(fā)展狀況劃分各自負擔的比例。重點給與縣級及以下的進行財政補助,增加對農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)的一般性轉移支付比重,使縣級地方政府在財權與事權上相匹配。二是以公眾的公共服務需求為導向,通過各種方式了解公眾的訴求和需要。發(fā)揮省級統(tǒng)籌協(xié)調的作用,提高財政資金的使用效率,逐步提高一般性轉移支付增長比例。省和縣各層級政府應形成信息公開、公平透明的合作機制,通過合作提高公共服務的供給效率。三是推進以下分稅制改革。在當前的制度體系下,縣級政府沒有獨立的稅收稅種,財政收入取決于與上級政府的分成比例。省管縣為實施分稅制度提供了機遇和條件。根據(jù)事權和財權對等的原則進行劃分,省以下分稅制實施的基礎是明確劃分中央與地方的事權職責,根據(jù)事權內容和性質的不同進行區(qū)別劃分,中央政府和地方政府根據(jù)事權進行不同方式和比例的"共擔"。通過共享稅和財政轉移支付均衡財力,實現(xiàn)公共服務均等化的目標。

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第6章結語與展望

在黨的十八以來，，黨和政府在多次會議和報告中提出實現(xiàn)公共服務均等化的目標,這與我國建設服務型政府的理念相輔相成。省管縣體制改革理順了省、縣兩級政府間的財政關系,不斷明確財權和事權的職責匹配,同時轉移支付制度的規(guī)模和比例不斷提高,為提高政府公共服務的水平和質量提供了財力保障。建設以人為本的服務型政府,要求政府轉變執(zhí)政職能和理念,切實增強地方公共服務的能力,為更好地建設小康社會奠定基礎。

本論文在分析省管縣財政體制改革及相關公共服務理論的基礎上,以山東省為例分析省管縣體制改革對公共服務領域產(chǎn)生的影響,并且從橫向和縱向兩個角度對比,提出了在省管縣體制改革的背景下縣級政府在公共服務方面臨的難題。最后分別從強化政府職能、增強縣域經(jīng)濟、創(chuàng)新公共服務發(fā)展及完善公共服務法律監(jiān)督配套制度等方面提出措施建議。從縣級政府公共服務能力的角度出發(fā),彌補了對山東省省管縣改革研究對公共服務能力研究不足的問題。省管縣體制改革對于縣級政府的發(fā)展來說既是機遇也是挑戰(zhàn)。山東省近幾年對縣域經(jīng)濟的發(fā)展趙來越重視,城鎮(zhèn)化建設、縣域經(jīng)濟科學發(fā)展等多措并舉全力提升甚域經(jīng)濟的競爭實力�？h域經(jīng)濟的增強是提升公共服務能力的物質基礎,在此基礎上才能更好的履行政府的職能和為人民服務,最終實現(xiàn)公共服務均等化的目標。然而,由于自身能力和相關數(shù)據(jù)條件的有限,使本文觀點難免有不足之處。希望隨著相關數(shù)據(jù)和資料的完善,在未來能夠有更加深入的研究。