第1章緒論

1.1研究背景

近幾年公共服務(wù)成為黨和政府高度重視的熱點(diǎn)議題。公共服務(wù)能力的提升不僅是全面建成小康社會(huì)的基本要求,而且也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。2003年政府首次明確把公共服務(wù)作為政府職能的構(gòu)成部分。2004年我國(guó)提出建設(shè)服務(wù)型政府的概念突出強(qiáng)調(diào)了建設(shè)人為本的方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)體系的重要性。2012年在黨的十八大報(bào)告中提出實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)總體均等化的總目標(biāo),同時(shí)建立以政府為主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)和可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。2013年黨的十八屆三中全會(huì)確立了中央政府和地方政府針對(duì)區(qū)域性公共服務(wù)的事權(quán)和財(cái)權(quán)的支出責(zé)任,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。2015年中央政府工作報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)民生建設(shè)的重要性,分別在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等方面做出戰(zhàn)略部署,強(qiáng)調(diào)逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和均等化。"十三五"規(guī)劃中提出健全公共服務(wù)體系,增加公共服務(wù)供給,提高政府與社會(huì)的公共服務(wù)構(gòu)建能力,最終實(shí)現(xiàn)人人共享公共服務(wù)的總目標(biāo)。2016年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)的權(quán)力和義務(wù)及加快實(shí)現(xiàn)全覆蓋的進(jìn)程。

縣級(jí)政府作為政府管理層級(jí)中的基層政府,是地方公共服務(wù)的主要承擔(dān)者和供給者。但是目前在公共服務(wù)方面的能為還比較薄弱,與國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)和要求還存在一定的差距。尤其是在省管縣體制改革這樣的背景下公共服務(wù)能力的強(qiáng)弱,不僅能夠檢驗(yàn)一項(xiàng)政策的效果,更是考驗(yàn)縣政能力的重要指標(biāo)。

改革開(kāi)放后在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上,為了更好地克服現(xiàn)有體制機(jī)制中的矛盾弊端并且適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的需要,我國(guó)開(kāi)始了省管縣體制改革的探索。作為探索省管縣體制改革最成功的浙江省,至2006年浙江省4次實(shí)行強(qiáng)皇擴(kuò)權(quán)改革,提高縣一級(jí)政府的自主管理權(quán)。在浙江省改革成功經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)下,江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、吉林、福建、山東等省份也陸續(xù)開(kāi)始推行強(qiáng)權(quán)擴(kuò)權(quán)和省管縣財(cái)政體制改革的試點(diǎn)工作。海南和河南省近年則相繼開(kāi)展省管縣行政體制改革,形成了省管縣體制的不同發(fā)展模式。

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1.2研究意義

首先,有利于豐富地方政府公共服務(wù)能力理論的研究。在建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中,黨中央高度重視城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展,縣級(jí)政府作為提供公共服務(wù)的主體,承擔(dān)著提供公共服務(wù)的重要収能,縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的強(qiáng)弱對(duì)于人民群眾和政府自身而言非常重要。省管縣體制改革作為行政制度改革的一個(gè)發(fā)展方向和趨勢(shì),在這樣的背景下,對(duì)于縣級(jí)公共服務(wù)能力的研究學(xué)者和相關(guān)的文獻(xiàn)資料是有限的,以中國(guó)知網(wǎng)為例,分別以縣級(jí)公共服務(wù)能力和省管縣背景下的縣級(jí)公共服務(wù)能力研究為關(guān)鍵字,后者的文獻(xiàn)數(shù)量屈指可數(shù)。因此,在特定省管縣的背景下來(lái)研究縣級(jí)政府提供公共服務(wù)的能力,有利于豐富和完善該方面的理論體系和實(shí)踐指導(dǎo)。

其次,全面審視省管是體制改革的利弊。通過(guò)對(duì)省管縣體制改革文獻(xiàn)的梳理,全面認(rèn)識(shí)改革的積極影響和弊端。雖然學(xué)者針對(duì)省管縣體制改革的觀點(diǎn)褒貶不一,作為管理模式的一種創(chuàng)新,本文試圖通過(guò)公共服務(wù)的視角來(lái)剖析,理性的看待省管縣體制改革的影響,為后續(xù)其他地區(qū)進(jìn)行省管縣體制改革提供借鑒意義。

最后,有利于服務(wù)型政府的建設(shè)并為我國(guó)建成小康社會(huì)奠定根基。政府提供公共服務(wù)能力的高低是衡量政府政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn),研究如何提高縣級(jí)政府的公共服務(wù)能力對(duì)于政府自身和民眾都是至關(guān)重要的。尤其是對(duì)于縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)面臨的公共服務(wù)問(wèn)題更加復(fù)雜和更加艱巨,本文通過(guò)分析公共服務(wù)提供過(guò)程中存在的問(wèn)題,提出建設(shè)性的建議,轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府,為解決人民最關(guān)也和最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題奠定基礎(chǔ)。

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第2章省管縣體制與縣級(jí)公共服務(wù)的基本概念及理論基礎(chǔ)

2.1縣級(jí)政府公共服務(wù)能力分析

2.1.1公共服務(wù)的概念

省管縣體制改革能否取得成效,其中最重要也是最關(guān)鍵有效的衡量標(biāo)準(zhǔn)是縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的強(qiáng)弱。研究如何提高縣級(jí)政府的公共服務(wù)能力,首先需要明確公共服務(wù)的概念。目前對(duì)于公共服務(wù)的定義,不同的學(xué)者對(duì)公共服務(wù)的定義標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有形成統(tǒng)一的看法。

英國(guó)學(xué)者霍布斯是最早對(duì)公共產(chǎn)品的概念作出闡述的,他認(rèn)為提供公共產(chǎn)品是國(guó)家的基本職能。法國(guó)學(xué)者萊昂.狄撰是較早提出公共服務(wù)的概念,他將公共服務(wù)定義為:"任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割,而必須由政府來(lái)加規(guī)范和控制的活動(dòng)就是一項(xiàng)公共服務(wù)"。薩繆爾森首次明確公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的兩個(gè)特征及提出政府提供公共物品并干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),以此來(lái)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要性。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起,公共服務(wù)與公共行政交叉融合和延伸。政府的基本職能是提供公共服務(wù),與公共利益相關(guān)的事務(wù)都可以稱為公共服務(wù)。"公共服務(wù)是政府利用公共權(quán)力或公共資源,為促進(jìn)居民基本消費(fèi)的平等化,通過(guò)分擔(dān)居民消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)而迸行的一系列公共行為。"國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公共服務(wù)的定義可以劃分以公共物品的性質(zhì)、服務(wù)的角度和政治職能的角度出發(fā)分別對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行不同的定文。不同的學(xué)者對(duì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)兩者的范疇存在分歧。2004年政府指出:"公共服務(wù)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù),主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科教文衛(wèi)、社會(huì)保障和就業(yè)等事業(yè)項(xiàng)目。"

根據(jù)公共服務(wù)的內(nèi)容和形式可以將公共服務(wù)劃分為基本性公共服務(wù)、社會(huì)性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和公共安全性的公共服務(wù)�；拘怨卜⻊�(wù)是指滿足公眾最基本生活或生存需要的公共產(chǎn)品和服務(wù),如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共交通等;社會(huì)性公共服務(wù)是指滿足公眾更高層次的需要,例如高等教育。經(jīng)濟(jì)性的公共服務(wù)是指政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)從事的各種行為,例如公共規(guī)制。公共安全性的公共服務(wù)是指為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)安全的服務(wù),如國(guó)防、警察等。根據(jù)公共服務(wù)主體的不同,可以劃分為全國(guó)性的公共服務(wù)和地方性的公共服務(wù)兩種類型。全國(guó)性的公共服務(wù)是指國(guó)防、外交、交通等。地方性的公共服務(wù)主要是指義務(wù)教育、社會(huì)保障、地方環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。全國(guó)性和地方性的公共服務(wù)也會(huì)存在很多的交叉領(lǐng)域,如公共交通類、基礎(chǔ)設(shè)施類等。

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2.2縣級(jí)政府公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)

2.2.1公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的基礎(chǔ)理論,經(jīng)過(guò)逐漸發(fā)展成為一套完善的理論體系。公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的性質(zhì)。非排他性指對(duì)公共產(chǎn)品的使用,不排除任何其他人的使用。非競(jìng)爭(zhēng)性是指對(duì)公共物品的使用時(shí),增加的任何個(gè)體對(duì)其使用的邊際成本為零。

公共產(chǎn)品一詞最早出現(xiàn)在意大利學(xué)者馬爾科《公共財(cái)政學(xué)基本原理》中其闡述了公共產(chǎn)品的供給應(yīng)該是政府來(lái)承擔(dān)。維克賽爾-林達(dá)爾機(jī)制假設(shè)了實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài),公共產(chǎn)品供給達(dá)到最佳水平的條件是公民根據(jù)個(gè)人獲得的公共產(chǎn)品的邊際效益來(lái)分擔(dān)費(fèi)用。薩繆爾森提出公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性的特性和實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品時(shí)最優(yōu)供給的均衡條件。馬斯格雷夫則提出公共產(chǎn)品的非排他性的特征。奧茨認(rèn)為公共物品隸屬于全民,并且由政府供給,地方政府要比中央政府提供更高質(zhì)量和更高效率的公共產(chǎn)品,因此在提供公共物品時(shí)可以多向地方政府傾斜。

政府職能決定了政府是公共產(chǎn)品的提供者,不同管理層級(jí)的政府提供不同類型的公共產(chǎn)品,公共產(chǎn)品不同對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任也不一樣。公共產(chǎn)品理論對(duì)省管縣體制改革的實(shí)踐具有重要的借鑒意義,尤其是在公共服務(wù)的供給方面。

2.2.2財(cái)政分權(quán)理論

財(cái)政分權(quán)是中央政府將一定的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分給地方政府,地方政府擁有調(diào)整和分配其財(cái)政支出的權(quán)為。斯蒂格勒認(rèn)為公共產(chǎn)品應(yīng)該由地方政府來(lái)提供,那么中央政府就能專注協(xié)調(diào)地方財(cái)政的公平分配方面的問(wèn)題。馬斯格雷夫指出地方政府作為基層政府,與公眾的距離最近也是最了解公眾需求的,由地方政府提供該區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)能夠達(dá)到最高的滿意度。中央政府則一方面提供財(cái)力保障,另一方面履行資源配置和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職能。萊布特的"以腳投票"理論以公民為視角認(rèn)為公民更愿意居住在自身支付最少的成本而能夠享受到最大化的公共服務(wù)的政府管理中。我國(guó)從1994年開(kāi)始實(shí)施的分稅制初步理順了中央與省級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系,但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,省以下的政府間財(cái)政關(guān)系日益暴露出不均衡和差異化的問(wèn)題。適度的財(cái)政分權(quán)能夠讓政府有效地提供公共服務(wù),但是過(guò)度的分權(quán)將導(dǎo)致公共服務(wù)的供給不足的問(wèn)題。財(cái)政分權(quán)理論對(duì)地方公共服務(wù)的財(cái)政支出有著很大的的影響。以義務(wù)教育為例:在我國(guó)義務(wù)教育的支出是由縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān),在事權(quán)和財(cái)權(quán)不一致的情況下,縣鄉(xiāng)兩級(jí)在教育上的投入的增多導(dǎo)致其財(cái)政負(fù)擔(dān)的加重。財(cái)政分權(quán)理論作為指導(dǎo)政府公共服務(wù)能力的基礎(chǔ)理論,通過(guò)更加合理的財(cái)政分權(quán)比例,達(dá)到事權(quán)和財(cái)權(quán)及責(zé)任統(tǒng)一與匹配,能夠有效地滿足地方公共服務(wù)的需求和供給。

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第3章山東省省管縣體制改革下縣級(jí)公共服務(wù)能力分析..............15

3.1山東省省管縣體制改革的概述.............15

3.1.1山東省省管縣體制改革的背景.............15

第4章山東省省管縣改革過(guò)程中縣級(jí)公共服務(wù)面臨的難題.............34

4.1財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配,縣級(jí)財(cái)政壓為大.................34

4.2公共服務(wù)財(cái)政投入不足,供給結(jié)構(gòu)不均衡................35

第5章提升縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的路徑優(yōu)化..............38

5.1加強(qiáng)政府自身建設(shè),完善省管縣體制改革...............38

5.1.1推進(jìn)事權(quán)和財(cái)權(quán)的優(yōu)化配置..................38

第5章提升縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的路徑化化

5.1加強(qiáng)政府自身建設(shè),完善省管縣體制改革

5.1.1推進(jìn)事權(quán)和財(cái)權(quán)的優(yōu)化配置

從實(shí)行分稅制以來(lái),政府間的財(cái)政關(guān)系得到了有效地調(diào)節(jié),中央政府在財(cái)力分配中占主導(dǎo)地位,由于財(cái)政收入結(jié)構(gòu)劃分不合理,在實(shí)施過(guò)程中地方政府財(cái)力受到削弱。地方政府需承擔(dān)各項(xiàng)基本公共服務(wù)類項(xiàng)目的支出,使得縣級(jí)財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。省管縣財(cái)政體制改革在財(cái)政政策上向縣級(jí)政府傾斜,縣級(jí)政府的財(cái)政收入增加。目前省管縣體制改革的關(guān)鍵在于以事權(quán)確定財(cái)權(quán)和解決事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配的問(wèn)題,而且這也是我國(guó)下一步財(cái)政體制改革需著力解決的重大問(wèn)題。

一是統(tǒng)籌劃分省以下事權(quán)和財(cái)權(quán)支出責(zé)任。要明痛界定省市縣各級(jí)政府的管理權(quán)限和支出責(zé)化屬于共同擔(dān)負(fù)的工作,應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的發(fā)展?fàn)顩r劃分各自負(fù)擔(dān)的比例。重點(diǎn)給與縣級(jí)及以下的進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助,增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付比重,使縣級(jí)地方政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)上相匹配。二是以公眾的公共服務(wù)需求為導(dǎo)向,通過(guò)各種方式了解公眾的訴求和需要。發(fā)揮省級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用,提高財(cái)政資金的使用效率,逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)比例。省和縣各層級(jí)政府應(yīng)形成信息公開(kāi)、公平透明的合作機(jī)制,通過(guò)合作提高公共服務(wù)的供給效率。三是推進(jìn)以下分稅制改革。在當(dāng)前的制度體系下,縣級(jí)政府沒(méi)有獨(dú)立的稅收稅種,財(cái)政收入取決于與上級(jí)政府的分成比例。省管縣為實(shí)施分稅制度提供了機(jī)遇和條件。根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)對(duì)等的原則進(jìn)行劃分,省以下分稅制實(shí)施的基礎(chǔ)是明確劃分中央與地方的事權(quán)職責(zé),根據(jù)事權(quán)內(nèi)容和性質(zhì)的不同進(jìn)行區(qū)別劃分,中央政府和地方政府根據(jù)事權(quán)進(jìn)行不同方式和比例的"共擔(dān)"。通過(guò)共享稅和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均衡財(cái)力,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

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第6章結(jié)語(yǔ)與展望

在黨的十八以來(lái)，，黨和政府在多次會(huì)議和報(bào)告中提出實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo),這與我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的理念相輔相成。省管縣體制改革理順了省、縣兩級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系,不斷明確財(cái)權(quán)和事權(quán)的職責(zé)匹配,同時(shí)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)模和比例不斷提高,為提高政府公共服務(wù)的水平和質(zhì)量提供了財(cái)力保障。建設(shè)以人為本的服務(wù)型政府,要求政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政職能和理念,切實(shí)增強(qiáng)地方公共服務(wù)的能力,為更好地建設(shè)小康社會(huì)奠定基礎(chǔ)。

本論文在分析省管縣財(cái)政體制改革及相關(guān)公共服務(wù)理論的基礎(chǔ)上,以山東省為例分析省管縣體制改革對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生的影響,并且從橫向和縱向兩個(gè)角度對(duì)比,提出了在省管縣體制改革的背景下縣級(jí)政府在公共服務(wù)方面臨的難題。最后分別從強(qiáng)化政府職能、增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新公共服務(wù)發(fā)展及完善公共服務(wù)法律監(jiān)督配套制度等方面提出措施建議。從縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的角度出發(fā),彌補(bǔ)了對(duì)山東省省管縣改革研究對(duì)公共服務(wù)能力研究不足的問(wèn)題。省管縣體制改革對(duì)于縣級(jí)政府的發(fā)展來(lái)說(shuō)既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。山東省近幾年對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趙來(lái)越重視,城鎮(zhèn)化建設(shè)、縣域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展等多措并舉全力提升甚域經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力�？h域經(jīng)濟(jì)的增強(qiáng)是提升公共服務(wù)能力的物質(zhì)基礎(chǔ),在此基礎(chǔ)上才能更好的履行政府的職能和為人民服務(wù),最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。然而,由于自身能力和相關(guān)數(shù)據(jù)條件的有限,使本文觀點(diǎn)難免有不足之處。希望隨著相關(guān)數(shù)據(jù)和資料的完善,在未來(lái)能夠有更加深入的研究。